АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Система местного управления в Великобритании (историко-правовое исследование)»
- МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ УКРАЇНИ
' Київський Національний університет ім.Тараса Шевченка
На правах рукопису
Нармазов Василь Євгенович
Система місцевого управління у Великобританії (історико-теореткчке дослідження)
12.00.01 - теорія та історія держави та права;
історія політичних і правових вчень .
АВТОРЕФЕРАТ
дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук
Київ - 1995
Робота виконана на кафедрі теорії і історії держави та права Київського Національного університету ім. Тараса Шевченка.
Науковий керівник - доктор політичних наук, кандидат юридичних наук Б.М.Якушик.
Офіційні опоненти - доктор юридичних наук, професор А. 0.Селиванов;
- кандидат юридичних наук М.П.Стеценко
Провідна організація (установа) - Інститут держави і права ім.В.М.Корецького НАН України.
Захист відбудеться "_______" ______________ 199__ року о "_____"
годині нз засіданні спеціалізованої вченої ради Д.068.18.17 при Київському університеті ім.Тараса Шевченка за адресою: Київ-17,
Бул.Володимирська.бО, Головний корпус, ауд.__________.
З дисертаційною роботою можна ознайомитися в бібліотеці Київського університету.
Автореферат розіслано "_______"____________199____ року.
Вчений секретар спеціалізованої ради доктор юридичних наук
Н.С.Кузнецова
І. Загальна характеристика роботи
Актуальність дослідження. Демократизація політичної системи алого суспільства, розвиток народного самоврядування в однім з айважливіших засобів досягнення суспільством ноеого якісного тану, який відповідає сучзсшім потребам і реаліям. Оамоврядуван-я народу в одночасно 1 метою широкомасштабних економічних, полі-ичних, соціально-культурних перетворень і нзйдійсеіюім інстру-ентом їх здійснення, і бажаним станом громадянського суспільства державності України, процесом їх постійної прогресивної аміни, рагстичні політичні й законодавчі заходи в цій галузі повинні пиратися на теоретико-методолсгічну концепцію самоврядування.
Врахування вітчизняних історичних традицій, світового досві-у є необхідною умовою розвитку місцевого самоврядування. Цей нститут "як неЕід"ємна частина національної структури, в найб-ижчим до громадян рівнем управління, з тост перебуває- в кращому таноЕищі як е плані заохочення їх до прийняття рісень, що стосуйся умов їхнього лиття, так і у використанні їх знань та мокли-остей в ім"я прогресу"-1. .
Процесові прискорення пошуків найбільп ефективних і прийнятих для України форм самоврядування сприялс б використання наяв-их у світовій практиці перевірених багатовіковим досвідом форм амоврядування.
Саме тому закономірним б звернення до досвіду становлення й озЕитку системи місцевого управління в Британії - батьківщині ласичних муніципальних форм. Тут склався тин місцевого самовря-
Есесвітня Декларація місцевого самоврядування //Місцеве та регіональне самоврядування Укоаїки. Еиг..1-2 (5-7). - Київ, 1594.
- С. 55.
дування, що одержав назву англосаксонського. Одна з характерних рис цієї системи - відсутність на місцях повноважних представників уряду, що опікуються місцевими виборними органами.
Питанням становлення й розвитку сучасної моделі місцевого самоврядування Великобританії присвячено багато праць, опублікованих англійською, німецькою та французькою мовами (деякі перекладено на російську мову) ще на межі XIX-XX ст. У працях М.Еотьє, І.Редліха, Е. Норрита, С.Лоу, К.Смельв, К.Ліндемана, П.Аашея знайшли СЕСС відбиття практично есі факти, що так чи інакше стосуються місцевого управління Великобританії1. Однак для інших праць, багатих на фактичний матеріал, водночас характерна відсутність аналізу причин ряду важливих політико-правових подій. Кале дослідження ставить своїм завданням перерахувати всі більш чи менш значні факти з історії місцевого управління, обить наголос на аналізі причин найважливіших з них, а також на тенденціях розвитку місцевого управління в конкретні періоди його історії.
Дослідження місцевого управління у Великобританії набуло особливого значення у зв"язку з численними нововведеннями е галузі організації та діяльності місцевих інститутів, що почалися в 1972 р. Це питання було предметом досліджень А.Александера, П.Рі-чардса, К.Пірса та інших.2 У радянській юридичній літературі монографічне дослідження головних 'аспектів системи британського
1 Вотье М.Местное самоуправление Англии. - Спб., 1910; Редлкх И. Английское местное управление. - Т.1.- Спб., 1907; Поррит 3. Современная Англия Права и обязанности ее граждан. -' М., 1897; Лоу С. Государственный строй Англии. - М., 1910; Линдеман К. ’ Новейшие течения в английском городском самоуправлении. - Спб., 1898; Ашлей П. Местное и центральное управление. - Спб., 1910; Smellie К. The Hibstorv of Local Government. - L. ,1946.
л Alexander A. The Politics of Locel Government in the United Kinqdom 1945-1930. L. ,N.Y., 1982; Richards C. The Machinery of Change in Local Government 1888 - 1974. - L.. 1980. '
з -
ісцевого управління було здійснене Г.Е.Барабашевим до реоргані-ації його 70-х рр.1 Після реформи 1972-74 рр. система англійсь-их місцевих інститутів неодноразово вивчалася радянськими держз-ознавцями, проте або як однин з зспєктіе при дослідженні акг-іиської держави взагалі2, або місцеве управління Великобританії ■озглядалося поряд із місцевими органами інших країн, причому під евним кутом зору3. Помітна праця, присвячена місцевому управлін-ю - колективна монографія "Місцеві органи в політичний системі апіталізму", стосовно Англії дає докладний опис фактичного мате-іаяу. Проте, зі організації та діяльності місцевих інститутів,
,0 почалися в напевно, праця не ставить перед собою завдання ана-ізу наведених фактів. Далі, система місцевого управління Вели-обританії зазнала значних змін у деяких сферах управління, які е відображено (й не могло бути відображено) в праці. Це, зокре-а, стосується законопроектів і планів уряду, розроблених протя-ом останніх десяти років. Ці проекти, поряд із законодавством, рийнятим у 70-60-ті рр., здійснюють серйозний вплив на становище роль органів місцевого управління в політичній системі Ееликоб-итанії. Таким чином, виникла потреба ще раз звернутися до місце-ого управління цієї країни з метотю аналізу списаних в радянсь-ій літературі реформ у цій галузі, з також для того, щоб половити брак інформації про останні зміни в місцевих інститутах бри-анської системи управління. •
Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). - М.,1971.
Транин A.A. Административно-территориальная организация капиталистического государства. - М., 1984.
Местные органы в политической системе капитализма. - М., 1985. Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. - М.. 1990.
Мета роботи - комплексне вивчення системи місцевого управління у Великобританії, яке включав основні етапи становлення й розвитку сучасної моделі місцевого управління в цій країні, характер і політичну спрямованість останніх реформ у цій системі, характеристику діючих інститутів місцевого управління, їх організації та спосіб функціонування, а також питання взаємовідносин центрального й місцевого управління.
Методологічна й джерелознавча база дослідження. Розв'язуючи поставлене завдання, автор застосував такі наукові методи: істо-рико-порівняльний, системо-структурний, формально-логічний та ін. '
Сформульовані в дисертації теоретичні й практичні рекомендації базуються на роботах учених, які досліджували основні теоретичні положення про природу й сутність місцевого самоврядування, висунуті й обгрунтовані в працях А.Токвіля, Л.Штейна, Р.Гнейс-та,К.Лабанда, Ю.Панейка. Використовувалися також роботи сучасних авторів з історії та теорії самоуправління: І.Бутка, В.Кампо,
М.Корнієнка, А.Селиванова, В.Шаповала, Л.Юзькова, В.Якушика Г.Ба-райашева, В.Баранчикова, Н.Кризової, Т.Міннекес, А.Траніна. Розглянуто державно-правову літературу англійською мовою. У дисертації використано нормативні акти парламенту Великобританії, рекомендації міністерств в питань місцевого управління, матеріали роботи комісій з місцевого управління, судові рішення.
Наукова новизна дослідження. Дисертація становить собою дослідження сучасної системи місцевого управління у Великобританії,, починаючи з періоду її становлення і закінчуючи змінами, внесеними до цієї системи у 1985-86 рр. У роботі вперше докладно розглядається вплив факторів партійно-політичного характеру на місцеве управління, узагальнено результати впливу законодавчих заходів на
місцеве управління, дано детальний аналіз, систематизацію видів і форм контролю уряду над місцевими органами.
Новизна дослідження знаходить відображення в положеннях, що виносяться на захист.
1. Англія є батьківщиною такого управління ка місцях, головкою особливістю якого є вимога самостійності громад та більш значних спільностей людей, що історично склалися, в управлінні місцевими справами в межах законів, але без втручання центральної державної адміністрації та її чиновників на місцях.
?.. Становлення сучасної системи місцевого управління у Великобританії почалося через тривалий час після перемоги буржуазної революції в країні - лише в 30-.ч pp. XIX ст. З галузі місцевих органів процес перетворень може бути схарактеризовано як процес "муніципалізації" - не лише тому, що перетворення почалися в встановленням нової системи управління містами, але й тому, що система муніципалітетів послужила зразком для реорганізації ке-міських місцевих органів.
3. Створена у XIX ст. системз місцевого управління у Великобританії виявилася неспроможною повністю задовольнити потреби індустріального суспільства, у ев"яеку з чим ця системз в XX ст. постійно "оновлювалася". Незважаючи на те, що система XIX ст. прийшла на зміну системі місцевих органів ad hoc, у другій половині XX ст. стала набувати сили тенденція до створення великого числа органів, ad hoc для управління тими чи іншими місцевими справами.
4. До другої половини XX ст. необхідність здійснення загальної реформи місцевого управління була визнана обома "головнім!" партіями Великобританії, але кожна з цих партій пропонувала такий варіант реформи, який повинен був принести їй політичнім зиск.
- 6 - '
5. Усупереч намаганням сприяти розширенню самостійності місцевих органів, контроль центральної влади над місцевим управлінням після реформи 70-х років фактично ще більше посилився.
Практична значимість роботи:
1) у законодавчій роботі - висновки дисертації можуть бути використані в процесі подальшого удосконалення законодавства України про місцеве самоврядування;
2) у навчальному процесі - положення дисертації мажуть бути використані при підготовці відповідних роеділів підручників і навчальних посібників.
3) у науково-дослідній діяльності - частика сформульованих у дисертації положень може служити базою для подальшого наукового дослідження теорії та історії європейського місцевого самоврядування і муніципального права.
Апробація результатів дослідження. Основні положення й висновки дисертації знайшли відображення в чотирьох публікаціях автора, обговорювалися на засіданнях кафедри теорії та історії держави і права Київського університету ім. Тараса Шевченкз, науковому семінарі з проблем порівняльного місцевого управління в Лондонській Школі економіки та політичних наук (січень-квітекь 1993, січень-травень 1994рр.). Матеріали дисертації використано під час проведення занять з курсу "Історія держави і права зарубіжних країн" та "Політологія" для студентів юридичного факультету Київського університету.
Структурно дисертація складається зі вступу, трьох глав, які, охоплюють сім параграфів, висновків, списку літератури, додатків.
П. Зміст роботи
У "Вступі" обгрунтовується актуальність теми дисертації, визначається мета, завдання, методологічна й емпірична база дослідження, формулюються положення, які виносяться на захист, розкривається практична значимість роботи, а також характер пробації результатів дослідження.
Глава 1 "Теоретико-методологічні основи місцевого самоврядування" присвячена концептуальним проблема!,і місцевого самоврядування в Британії.
Сьогодні, гали колективна думка про місцеве самоврядування більш-менш сформувалася та знайшла своє втілення в таких документах, як Есесвітня Декларація про місцеве самоврядування та Європейська Хартія про місцеве самоврядування1, можна стверджувати , цр основна його суть полягає в гарантованому законом праві територіальних спільностей громадян та їх органів вирізувати значну частину місцевих справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свого відповідальність і в інтересах населення.
Первинним суб"єктом місцевого самоврядування, такім чином, є територіальні спільності громадян. В різних країнах вени називаються по-різному: громади, обпціни, комуни, муніципалітети, те-
риторіальні колективи. Ця остання назва нам видається найбільш сучасною. .
Органами територіальних колективів (органами місцевого самоврядування) є, як правило, ради чи інші подібні їм колегіальні органи (збори, асамблеї), що складаються з членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування.
1 Див.¡Місцеве та регіональне самоврядування України. - 1994. -N 1-2.
Саме ці органи е переважній більшості країн світу є основним носієм повноважень самоврядування, головною формою самоорганізації територіальних колективів громадян.
■ '.Ради, як про це зазначається в Європейській Хартії про місцеве самоврядування, можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. В одних країнах ці органи входять до системи місцевого самоврядування разом з радами як їх виконавчі органи, в інших же - як відносно самостійні органи місцевого самоврядування, керівники яких обираються безпосередньо громадянами відповідних територіальних одиниць, тобто самими громадянами, територіальними колективами1.
Суть місцевого самоврядування можна зрозуміти до кінця лише розібравшись в тшс дискусіях, які ведуться навколо питання про джерело та природу тієї влади, яка здійснюється територіальними колективами громадян та тими органами, які вони обирають.
Продовжують існувати та справляти свій вплив на практику державотворення дві основні, теорії місцевого самоврядування: громадська і державна. .
Прихильники громадської теорії місцевого самоврядування схильні розглядати територіальній! колектив (громаду) та його органи як джерело і суб"єкти такої публічної влади, яка не належить державі, а є самостійною, так звачою "муніципальною владою".
В основі державної теорії місцевого самоврядування лежить ідея децентралізації державної Елади, залучення територіального колективу (громади) та його органів служити державі, брати на себе виконання частини функцій і повноважень державної влади.
1 Про органи місцевого самоврядування та їх різні модифікації див.докладніше: Харлоф Э. Местные органы властії в Европе. - М.. 1992. ' ’
Не дивлячись на весь зовнішній її демократизм, громадська теорія місцевого самоврядування не витрумув критики з позиції сучасних уявлень про те, якою повинна бути демократична державз та як повинна бути розподілена в ній влада з центрі і на місцях.
По-перг:е, ця теорія є досить архаїчною. Адже практичний матеріал для неї виник ще в середні віки, КОЛИ З'ЯВИЛИСЯ міста з їх відвойованими чи купленими у феодальної держави вольностями та становим самоврядуванням. Дух і традиції цих вольностей ідеологи буржуазних революцій сполучили потім з концепцією представницького правління в центрі та автономією місцевих громад, праЕа яких, як і права окремої особи, визнавалися ними природними і невід"єм-ними. І хоч пізніше ця ідея не отримала поширення та прийшла у суперечність з теорією суверенітету народу як єдиного джерела державної влади, все ж таки виникла наука про четверту владу у державі, яка не належить державі1.
По-друге, ніде в світі місцеве самоврядування в тому вигляді, як воно уявляється прихильникам громадської теорії, ке існує, бо його соціальна основа - громада, з її звичаєзим правом та становими корпоративними інтересами давно припинила своє існування,а, якщо і збереглася, то тільки на рівні нєеєликііх поселень сільського типу, до того ж в тих країнах, де ще живуть традиції і звичаї минулих епох.
По-третє, прихильники громадської теорії місцевого самоврядування, хочуть еони того чи ні, зле концептуально виправдовують ті прояви місцезого егоїзму, які ще мають місце в житті кожної країни, і нашої зокрема, особливо ж в періоди політичної та еко-
1 Див.: Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування. - С. 24,81, 84,85; Езрабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. - М., 1971.- 0. 10.
номічної нестабільності. Адже наявність так званих "природних і кевід"ємних прав" є свідченням не стільки автономії, скільки•певного "суверенітету" територіального колективу та його органів. А це вже небезпечно для держави.
Ось чому державна теорія місцевого самоврядування є більш життєвою і досить поширеною б теорії і практиці державотворення, починаючи'з минулого століття. Нзеєдємо коротко тут найбільш характерні докази прихильників цієї теорії.Державну теорію місцевого самоврядування визнає сьогодні переважна більшість теоретиків.
Певною модифікацією громадської і державної теорії місцевого самоврядування є так звана громадсько-державна теорія.
Згідно з цією теорією органи місцевого самоврядування є незалежними від держави тільки в суто громадських справах, до яких держава байдужа, а в сфері політичній розглядаються як органи держави, які виконують її функції і повноваження. Відповідно до цього і ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, дуже часто поділяються на так звані "власні" і "делеговані". Якщо при вирішенні власних спраЕ, на думку прихильників цієї теорії, органи місцевого самоврядування мають діяти незалежно і самостійно еід державних органів, дотримуючись тільки закону, то при вирішенні "делегованих" під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів.
Поєднання в особі виборних органів місцевого самоврядування функцій ■ 'місцевого самоврядування з функціями державного керівництва на місцях, визначення їх в якості органів з "подвійною" чи "двоєдиною" політико-правовою природою, або теорія так званого муніципального дуалізму’ досить поширена б британській літературі.
Вона мала сеоїх прихильників і в Радянському Союзі, а також в над час, в державах, які виникли внаслідок його трансформації , зокрема в Україні.
Глава 2, яка складається а трьох параграфів, присвячена проблемі становлення сучасної системи місцевого управління у Великобританії, а також її розвитку до 70-х pp. XX століття. Формування системи місцевого управління у Великобританії почалося з реформи управління містами. На печаток XIX от. у країні існувало близько 285 міст, які користувалися правами корпорацій. Членами таких корпорацій вважалися тільки "вільні городяни", що становили досить вузьке коло осіб. Органи корпорації були самовиборними і не піклувалися про потреби всього міста. Поступово цілий ряд міських справ було передано у відання ерганів ad hoc - комісарів у питаннях удосконалень, шляхових застав, комісій в каналізації, дренажної системи, освітлення та ін.
Акт 1825 р. скасував усі привілеї, що базувалися на статусі "вільних городян", і вигнав членами міської общини всіх жителів, що відповідали майновому і деяким інша; цензам. Усі справи з управління містом було передано виборнії!.! радам. На вимогу палати лордів до складу ради було включено кооптованих члєніе - олдерме-нів. Згідно г Актом 1835 р., для отримання нового статусу муніципального міста недостатньо було мати королівську хартію про інкорпорації, а вимагалося ще або визнання міста інкорпорованим у самому Акті 1835 р., або поширення на населений пункт цього статусу пізніше у відповідності з процедурою, визначеною законом. Таким чином, було закладено основи статутної організації місцевих інститутів. Новим муніципальним містам було надано можливість діяти самостійно як стосовно уряду, так і стосовно адміністрації одиниць, до яких еони належали е територіальному плачі.
Прийняття Акту 1S35 р. не можна не пов"язувати з реформою виборів у парламент, здійсненою трьома роками раніше. Поширення виборчих прав на все міське населення в 1832 р. настійливо Еима-гало подібного розширення політичній можливостей цього прошарку на місцевому ріЕНі. Сільські території і після 1835 р. зберегли колишню систему вирішення питань місцевої адміністрації мировими суддями. Оскільки ця система не могла задовольнити запитів індустріального суспільства, що розвивалося, парламент намагався розв"явати місцеві проблеми, запроваджуючи в доповнення до мирових суддів органи одноцільового призначення: органи охорони здо-
Рое"я та санітарії, шкільні ради, органи управління освітленням, прибиранням вулиць, шляховим будівництвом і т.п. Період розвитку місцевого управління з 1835 по 1888 pp. часто називають періодом "органів влади ad hoc". Велике число подібних органів не впорядкувало справу здійснення місцевого управління, а навпаки, спричинило ситуацію, названу "хаосом органіЕ влади, територій і податків". Де хаотичне нагромадження органів влади було ліквідоване в кінці XIX от. ' .
Поштовхом до реформи стала ноез реорганізація виборчого права, що надала політичні права середнім верствам сільського населення. Законами 1888 р. і 1894 р. було радикально змінено систему місцевого управління сільських територій. Управління в графствах, замість мирових суддів, стзли здійснювати виборні ради, створювані за зразком міських муніципалітетів. У 1894 р. подібні ради запроваджено в округах. Тоді ж "приходи" (напівсвітські, напіЕре-лігійні зібрання парафіян) поступилися адміністративними правами новим світським зібранням і радам парафій. Цей процес інколи називають "муніципалізацією" місцевого управління.
Деякі радянські автори (Г.Еарабашев, Б.Баранчиков) відносять ради графств, округів до категорії муніципалітетів, інші (В.Ста-родубський, К.Ліванцев, Б.Рижиксв) вважають, що у Великобританії тільки міста мають муніципальний статус. Другу точку зору традиційно відстоюють і англійські дослідники. Слід відзначити, цо на таких самих засадах базується й англійське законодавство, оскільки лише закони, що стосуються виключно питань міського управління, мають назву Актів про муніципальні корпорації (наприклад, Акти 1835 і 1832 рр.), тоді як законодавчі акти, що стосуються есіх інших адміністративних одиниць, називаються просто Актами про місцеве управління. Такт,і чином, ексліе "муніципалізація місцевого управління" овначзє лише те, що нові ради було створено за зразком муніципальних рад.
Законодавство 60-х рр. внесло зміни і в систему управління містами. По-перше, за зразком інших графств було побудоване управління на території столиці країни - Лондона. По-друге, Акт 1883 р. створив на території найбільших міст нову одиницю управління - місто-графство. Рада міста-графства мала широке коло повноважень, подібній до повноважень рад графств, і користувалася адміністративною незалежністю від графства. Водночас закон дещо зменшив самостійність невеликих міст. Таким чином, правове становище міста залежало від чисельності населення. Законодавство 80-90 рр. XIX ст. завершило процес формування нової системи місцевого управління.
Дя система одразу зазнала змін. З утворенням монополій в розвиткові індустріального суспільства настав етап, що характеризується прогресом промисловості й зростаючим втручанням держави в питання соціально-економічного характеру. Наслідком цього була
урбанізація населення країни й тенденція до централізації в ровЕ"язанні питань місцєеого управління.
Урбанізація населення спричинила серйозні наслідки для системи місцевого управління. По-перше, виникла необхідність розширення міських територій. Ради міст-графств захоплювали нові території та вилучали в-під юрисдикції рад графств значну кількість населення й майна. Це неминуче призвело до конфліктів між органами влади графств і міськими органами вл-ади. У парламенті часто порушувалося питання про збільшення мінімуму населення, необхідного для пошукача статусу графства. За 50 років цей мінімум виріс більше, ніж удвічі - з 45-50 тис.жителів до 100-125 тис.осіб. Усі "напівзаходи", ужиті парламентом, не могли ліквідувати конфліктів між міськими та сільськими органами влади. По-друге, внаслідок урбанізації виникла проблема управління у великих міських агломераціях, що мзли в Англії назву конурбації!. Першим визнанням існування цієї пройдеш було створення в 1921 р. комісії для вивчення проблем однієї лише столичної агломерації, пізніше, в 40-50-ті рр., численні комітети й комісії констатували, що єдине управління необхідне й на території інших агломерацій. Проте законодавчі заходи довго не уживалися. Тільки в 1953 р. Акт про управління Лондоном запровадив єдину адміністративну владу на територоії Великого Лондона. Це рішення переслідувало не лише адміністративні, але й політичні цілі: закон, розроблений урядом консерваторів,
мав на меті скасування ради графства Лондон, оскільки з ній тривалий час панувала партія лейбористів. По-третє, урбанізація населення спричинила необхідність перегляду кордонів адміністративних одиниць. Незважаючи на численні дослідження в цьому напрямку, відчутні результати принесла тільки робота комісії 1959 р. Однак лейбористський уряд виходив з того, що для реформ потрібні ЕИНЯТ-
оеі обставини, і серйозна реорганізація територій не була здійс-ена.
Тенденція до централізації розв'язання питань місцевого уп-авління серйозно вплинула на коло повноважень місцевих органів лади й на їхні взаємовідносини з іншими органами. Перге, гокре-а, виразилося в "здорожуванні" компетенції рад. Більше того, ідбувалося відчутне скорочення повноважень місцевих органів на :орнсть нових одноцільових органів і регіональних владних оргз-:ів, причому й ті й інші, на відміну еід спеціалізованих органів !ІХ ст., повністю чи переважно призначалися міністрами.
Такім чином, до ЄО-х рр. XX ст. нагромадилося багато питань, юзв"яеати котрі могла лише реформа системи місцевого управління.
Необхідність реформи, покликаної утворити структуру місцево-■о управління, адекватну до нових умов життя суспільства, пере-газподілити функції між місцевими органами й змінити відношення ііж центральною владою та місцевими органами, була визнана в пра-щх багатьох британських державознавціЕ і доповідях офіційних ко-іісій, створюваних урядом з метою вивчення стану справ у галузі исцевого управління. Поступово визначили своє ставлення до гаго, ір і як необхідно змінити е сфері місцевого управління і ДЕІ го-юені партії Великобританії.
Позиція лейбористської партії у ставленні до реформи місце-зого управління знайшла відбиття в пропозиціях комісії Редк-ііфф-Мода, утвореної лейбористськім урядом у 1956 р. Більшість іленів цієї комісії рекомендувала зробити основною ланкою місце-зого управління 53 "унітарних" всецільових с-ргзнів влади, які будувалися б у відповідності до моделі міського управління й, по зуті, становили б собою розширення міській територій за рахунок графств. Подібну модель "міст-регіонів" запропонував і член комі-
сії, що "не приєднався". "Провінційним" радам і "місцевим" радам, передбаченим цими проектами, не надавалося більш-менш значної ролі в місцевому управлінні. Уряд лейбористів підтримав рекомендації комісії в деякими уточненнями щодо доцільності скорочення числа "унітарних" органІЕ влади й відстрочки запровадження "провінційних" рад.
Уряд консерваторів, що прийшов до влади у 1970 р., категорично відмовився від "унітарної" моделі. Позиції консервативної партії у питанні про реформу місцевого управління були виклздені в Білій книзі 1970 р. Пропонувалося скоротити число місцевих органів влади, але не до такої міри, як мали на увазі лейбористи, і всю систему місцевих інститутів побудувати за двоступеневим зразком. Проект консерваторів розглядав графство як основну одиницю управління на місцях. Ліквідувати конфлікти між міськими й сільській«: органами влади консерватори планували шляхом підпорядкування першій другім. Недивлячись на те, шр органи влади міст-графотЕ, еа загальним визнанням, були найефективнішими з усіх місцевії)', органів, консерватори прирекли їх на знищення, еи-ходлчи виключно з того, що більшість міській територій контролювалася їх політичними противниками. ..
Проблема реорганізації управління конурбаціями, на перший погляд, ке викликала неузгоджень між партіями: і комісія Редк-
ліфф-Мода і Біла книга консерваторів вважали за необхідне існування єдиної системи управління на цих територіях, побудованої за двоступеневім зразком. Але проект консерваторів відчутно зменшив кордони кокурбацій ка користь оточуючих графств.
Істотні розбіжності між партіями виявилися й у питанні розподілу функцій. Комісія Редкліфф-Мода згрупувала їх в "особисті" служби та служби навколишнього середовища, але висловилася на ко-
• - 17 -
ристь підпорядкування й тих і інших одним радам "унітарних" одиниць. Уряд консерваторів на словах визнав взаємозв'язок "особистих" служб, але насправді поділив їх між двома рівнями управління, причому більшість "особистих" служб було доручено не округам, з графствам.
Тільки на словах консерватори погодилися й з необхідністю змінити відношення між центральним і місцевим управлінням. Еисло-вивши в Білій книзі ідею "партнерства" між центром і місцевими органами як необхідної форми відношень, уряд не розробив жодних
заходів для реалізації такої форми. '
Саме пропозиції консерваторів було покладено в основу реформи, Ер втілилася в Акті про місцеве управління 1972 р. для Англії та Уельсу й аналогічному Акті 1973 р. для Шотландії.
Відповідно до реформи 70-х рр., територію Англії та Уельсу, зз винятком конурбації!, розділено на 53 графства, всередині котрих утворено 359 округів. У Шотландії утворено 9 областей, що
складаються з 53 округів, а також іде 3 острівних області , які
ке мають поділу на округи. Нижня ланка управління, як і раніше, складається з рад і зібрань парафій (общин). Незважаючи на реорганізацію, численні органи влади, як і раніше, не мали достатніх ресурсів для виконання своїх завдань, залишилися значнішії відмінності в розмірах органів влади одного рівня. На території конур-5зцій, відповідно до Акту 1972 р., було утворено 6 "метропольних" графств і 36 "метропольних" округів. Оскільки уряд консерваторів передбачав, що "метропольні" графства будуть контролювати їхні політичні противники, він одразу спробував зробити їх якомога 5ільш обмеженими щодо території та повноважень. Але й у такому обмеженому вигляді вони невдовзі стали настільки політично невлучними для консервативного уряду, що закон 1935 р. ліквідував
раді! всіх "метропольних" графстЕ, а також раду Великого Лондона. Згідно з твердженнями уряду, їхні права успадкують ради округів, але насправді значний обсяг повноважень передано спеціалізованим органам та урядовим департаментам.
Реформа 1972-74 рр. не покращила систему місцевого управління в галузі стосунків між різними місцевими органами влади. Цьому заважав нечіткий розподіл функцій між ланками системи, неувага законодавства до таких форм стосунків, як спіліли комітети, асоціації місцевих органів Елади.
Глава 3. "Сучасна організація місцевого управління у Великобританії" складається з двох параграфів. Глава присвячена порядку формування та діяльності органів місцевого управління, їх повноваженням та фінансовій базі по діючому законодавству.
Реорганізація 70-х років внесла зміни в порядок організації рад. Зокрема ліквідовано інститут олдерменів, скорочено практику "подвійного членства". У дисертації показано, ш головна роль у розв'язанні місцевих питань лише теоретично належить раді, з практично рада часто лише затверджує рішення, прийняті її комітетами. Законодавство про місцеве управління дозволяє комітетам приймати остаточне рішення, яке не має праЕа скасувати навіть уся рада. Наявність такого права у галузевих і функціональних комітетів відрізняє британську систему місцевого управління з-поміж систем багатьох інших європейських країн. Іншою відмінністю є те, що місцеві ради не формують зі сеого середовищ виконавчих оргз-нів. Упродовж останніх років завдання координації роботи різноманітних комітетів узяв на себе новий комітет політики й ресурсів, котрий, на відміну від інших комітетів, часто будувався на однопартійній основі. Після реорганізації 70-х рр. значною мірою зміцнилося становище чиновників місцевого управління. Цьому опри-
яло запровадження посади старшого адміністратора, що має широкі права щодо координації діяльності відділів місцевого апарату, а також дозвіл делегувати посадовим особам деякі повноваження ради. Новим в організації місцевого управління було запровадження у 1974 р. посади комісара у справах адміністрації (місцевого омбудсмена).
За даними дослідження, здійсненого британським урядовим комітетом, багато виборців не уявляють собі, які служби здійснюються місцевими органами. Це значною мірою пояснюється незадовільнім станом самої схеми розподілу місцевих служб. Однак ке можна сказати, що цю схему було суттєво покращено в процесі реорганізації. Чіткому розподілові функцій заважає право одного органу влади покласти свої с5ое"язки з окремих напрямків діяльності на іншу раду, деякі функції зазначеного в законодавстві як загальні для різних ріеніе управління. Ефективному виконанню місцевих завдань перешкоджає й те, що безпосередньо пов'Язані з потребами населення "особисті" служби знаходяться переважно у віданні рад графств. Уряд явно ке зацікавлений у посиленні впливу місцевої влади на населення, оскільки обсяг повноважень рад помітно скоротився. Обов"язки щодо схорони здоров'я та водопостачання передано спеціальні!),і регіональнім радам, а в 1957 р. визнано за доцільне вилучити з відання місцевік органів середні сколи й навіть питання соціального характеру.
Скорочення сфери місцевих служб безпосередньо відбивається також на фінансах рад. Загалом внзчення власних джерел прибутків місцевого управління помітно зменшилося серед них. Найбільшу частку складають місцеві податки. Традиційно еони визначаються згідно в обсягом коштів, необхіднії:: раді наступного фінансового року, а отримана сума, за винятком коштів з інших джерел, розпо-
діляється між платниками податків еідпоеідно до оцінки власності, що їм належить. 5 огляду на те, що цд система неодноразово критикувалася, останнім часом есє частіше висловлювалися ідеї евєдєння інших форм оподаткування - прибуткового податку, податку з продажу, а уряд тоді запропонував запровадити податок на кожного виборця. Крім того, уряд має намір скоротити енєсок промислових і торгових компаній у місцеві фінанси шляхом стягання податку з цих компаній централізованим порядком. Подібні проекти ке можуть не послабити фінансову базу місцевих органіЕ влади.
Податки давно перестали бути "приватною справою" рад, оскільки в 1980-84 рр. уряд заборонив місцевім органам влади стягати додатковій податок, а також отримав право встановлювати верхню межу з суми податку, що стягається окремішії "марнотрзтними" органами влади, а також усіма місцевими органами. Обмеження фінансових можливостей місцевих органів влади посилює їхню залежність від дотацій уряду. Запроваджена законодавством 1980 р. "блокова" дотація,що грунтується на оцінці урядом вірогідних потреб місцевих рад, разом із виробленим пізніше механізмом позбавлення дотацій як усіх органіЕ місцевого управління, тач і окремих органів влади (порядком покарання), завдали величезного збитку самостійності місцевих органіЕ. Дослідники відзначають вв"явок фінансовій-: проблем із політичними, підкреслюючи, що за існування нової системи більше коштів перепадав консервативним радам.
Фінансовий контроль часто трактують як різновид адміністративного, проте в силу специфіки його об"єкта, він володіє різноманітними засобами впливу, і дисертант вважає за доцільне розглядати його як самостійний вид контролю. Методи фінансового конт-тролю застосовуються у двох напрямках: одні Епливаоть на прибутки місцевих органів влади, а через інші здійснюється контроль над
витратами. До перших належить санкціонування загалів, а таком контроль над податками тз іншими місцевими джерелами прибутків, цо інших - методи контролю над загальним рівнем затрат місцевого /правління та витратами на конкретні служби, з також система дотацій і ревізії.Санкціонування займів раніше охоплювало есі випадки звертання для одержання позики. У 1971 р. було встановлено, цо кожний випадок займу на витрати в "ключовому секторі", як і раніве, потребує санкції міністра, а на схеми, цо "визначаються -із місці" (менш важливі), дається єдина санкція. Може видатися, до правила 1571 р. розширили сферу вільного розгляду на місцях, проте для їхньої реальної оцінки слід мати на увазі, цо загзльний зівень таких затрат і кожний захід, який належить до списку схем, цо "визначаються на місці", залежать від урядових департаментів.
Могутніми засобами володів уряд щодо контролю над податками, їо них належать встановлені законодавством на початку 80-х рр. ііміти на збільшення суми податків, заборона .стягати додатковий гадзток, надання уряду Актом 1984 р. права фіксувати верхню межу ;уми податків, цо стягаються тім органом Елади, чиї затрати боно зважав надмірними, а також праЕЗ вотановити межу суми податків, р стягаються місцевім! органами влади всієї країни. Контроль фяду поширюється на прибутки місцевих оргзнів від плзти 33 житло і послуги, які еони надають. У деяких випадках уряд через суд зп-іагав збільшити орендну плату за житло, цо належало раді. Контро-шючи не лише ставки оплати послуг, але також і їхній обсяг, уряд іеоднорагоЕО добивався скорочення числа місцевих служб.
У 70-ті рр. уряд через витратні завдання.' почав диктувати псцевим органам розмір Еитрат. Це раніше контроль над затратами іісцевих органів здійснювався черев дотації. Уже в процесі вкзна-
витрат місцевого управління. Крім того, уряд кав право вилучати або скорочувати дотації всьому місцевому управлінню, а на основі Акту 1981 р. - також і окремім радам, що перевищили свої витратні завдання або не досягли належного рівня виконання служб.
Витрати рад перевіряються після їхнього здійснення шляхом ревізії рахунків. Згідно в Актом 1972 р., рахунки місцевих органів влади можуть перевіряти не тільки окружні ревізори, призначені міністром,. але й так звані "схвалені" ревізори, які, на відміну від перших, не мають права самостійно звернутися до суду. Акт не надає ревізорам права самим вимагати відшкодування вішими у марнотратстві чи зловживанні особами витрат, але необхідність ввертання до суду не дуже ускладнює справу.
У 1975 р. фінансовий контроль поповнився таким ноекм засобом, як контроль через Консультативну раду з фінансів. Оскільки в роботі цієї ради брали участь представники місцевих органів, дер-жавознавці звичайно не вважають його засобом урядового контролю, хоча навіть представник державної скарбниці визнав, що за допомогою ради скарбниця відродила контроль, над плановими затрата!,їй місцевого управління.
Специфічною рисою англосаксонської системи права с вплив на місцеве управління через судові рішення. У широкому сенсі він охоплює всі випадки судового розгляду, які стосуються МІСЦЄЕИХ органів. Засобом центрального контролю є лише ті судові рішення й накази, ініціаторами яких є представники урядових департаментів. Тому цей вид контролю точніше було б назвати не судовим, а скоріше контролем через суди. Добиваючись видачі судами певних наказів, уряд здійснює вплив не лише на неправомірні, але також і на "нерозумні й нераціональні", з його точки зору, рішення місцевих органів влади.
- °‘Я -
У "Висновках" узагальнюються результати дисертаційного дослідження, а також формулюються препозиції щодо використання досвіду самоврядування в Британії для вдосконалення законодавства про місцеве та регіональне самоврядування в сучасній Україні.
У "Додатках" містяться схеми, що відображають еволюцію системи місцевих органів влади в Британії, а також структуру британської адміністративної системи. _
Основні положення дисертації викладені у таких публікаціях автора:
1. Теріторіальнии статус Канади у ХУІІ! ст.//Вісник Київського університету. Юридичні науки. Вип.27 -Київ, і98б. - с.85-90.
2. Економічна самостійність місцевих Рад народних депутатів. //Вісник Київського університету. Вип.З. - Київ. 1991. - с.54-59 (у співавторстві).
3. До питання про типологію місцевого самоврядування //Тези доп. Республ.наук. - практ.конф. "Становлення і розвиток місцевого самоврядування в суверенній Українській правовій державі". -'Львів, 1991. - с.29-30.
4. Природа місцевого самоврядування //Тези доп.наук.-практ.
конф. "Проблеми реформування державної влади: Конституційний та '
управлінський аспект". - Київ, 1995. - с. 112-113.
Мармазов В.Е.
Система местного управления в Великобритании (историко-правовое исследование).
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.01. - теория и история государс-
тва и права; история политических и правовых учений.
Киевский Национальный университет им.Тараса Шевченко,1995.
На осноеє анализа нормативно-правовых актов, архивных источников и специальной литературы исследуется процесс становления и юридические механизмы функционирования органов местного управления в Британии. Рассматриваются также основные направления деятельности этих органов на современном этапе. Определяется их место и роль в политической системе Великобритании середины XIX-конца XX ЕЄК0Е.
Marmazov V.Ye. The System of' Local Governmeut in Eritain: histovical and leqal analysis.
Dissertation for the research deqree of the Candidate of leqal Science, speciality 12.00.01 (theory and history of state and law; history of political and leqal ideas). Kiev Shevchenko University, 1995.
The process of formation of the local dovernment in Eritain, as well as the mechanism of its functioninq is beind
analysed on the basis of t'noroudh research of leqal acts,
documents from archives and special readinq. The dissertation is focused on the main principals of local qovernment present activities. It defines its place and role in the British
political system in raid 19th - end of 20th century.
Ключові слова: місцеве управління, рада, графство, муніціпз-літет, акт парламенту, компетенція, делеговані повноваження.
