АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Система управления государственным имуществом в Российской Федерации»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ НАУКИ ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
На правах рукоп
005013140
ПЕРМЯКОВ ВЛАДИМИР АНАТОЛЬЕВИЧ
СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.14-Административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 2012
2 2 [.'¡Д? Ш
005013140
Работа выполнена в секторе административного права
Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института
государства и права Российской академии наук.
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ Хаманева Наталия Юрьевна Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
ФГБОУ ВПО «Московская государственная юридическая академия имени O.E. Кутафина», профессор кафедры
административного права Старостин Сергей Алексеевич
кандидат юридических наук,
международный корпоративно-правовой департамент ЗАО «Комплексные энергетические системы», руководитель Кокорин Владимир Андреевич Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Пензенский государственный университет»
Защита диссертации состоится 12 апреля 2012 г. в 16 часов на заседании Диссертационного совета Д.002.002.02 при Федеральном государственном бюджетном учреждении науки Института государства и права Российской академии наук по адресу: 119991, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук.
Автореферат разослан «\Х »__2012 г.
Ученый секретарь Диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент / "" Е.В. Понизова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Российская Федерация относится к числу стран с традиционно обширным государственным имуществом. Это объясняется геополитическим положением и экономическими потребностями развития страны, что в итоге привели к превращению России в огромное централизованное государство, которое нуждалось в обширной государственной собственности для своего функционирования. При этом особое значение государственного имущества обусловлено двумя основными факторами: во-первых, оно является доходной статьей государственного бюджета; во-вторых, может служить для непосредственного удовлетворения разных государственных потребностей.
В сложившейся социально-экономической ситуации очевидно назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления, и распоряжения государственным имуществом Российской Федерации, и ее субъектов, усиления государственного контроля за пользованием и распоряжением данным имуществом, выработкой новых концептуальных подходов по повышению эффективности функционирования всей системы управления государственным
Отсутствие четкого, комплексного административно-правового регулирования отношений в сфере управления государственным имуществом породили в настоящее время ситуацию, при которой невозможно установить критерии эффективности такого управления. В результате государство объективно не в состоянии эффективно управлять
и осуществлять действенный контроль за принадлежащим ему имуществом.
Система источников, регулирующих правоотношения в сфере управления государственным имуществом отличается наличием существенных нормативных правовых пробелов и нечеткостью регулирования. В специальной литературе обоснованно отмечается фрагментарный, эпизодический характер нормативного правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих управленческие функции в данной области, указывается на необходимость повышения роли законов в регулировании сферы государственного имущества.
Не решенной остается проблема разграничения собственности как между Российской Федерации и субъектами, так и с муниципальными образованиями. Объясняется это, прежде всего, единым публично-правовым статусом субъектов государственной и муниципальной собственности: наличием у них особых властных полномочий, позволяющих принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности, а также осуществлением своих прав собственности в публичных (общественных) интересах и отсутствием должной нормативной базы, регулирующей данные отношения.
Сегодняшнее состояние дел в системе управления государственным имуществом в России, нельзя сводить лишь к упорядочению осуществления полномочий собственника государственного имущества или субъекта имущественных прав, а должно обуславливаться повышением эффективности использования имущества, увеличению доходов и оптимизации расходов государства в государственном секторе
экономики. Последовательная, планомерная и системная
реализация мероприятий по повышению эффективности управления государственным имуществом является предпосылкой качественного улучшения инвестиционного климата в России и осуществления важнейших государственных функций - развивающей и стимулирующей -в отношении российской экономики.
Кроме того, актуальность работы определена также тем, что в последнее время законодатель, совершенствуя правовое регулирование в рассматриваемой сфере, принял значительное количество правовых норм, содержащихся в правовых актах как различных отраслей законодательства, так и разной юридической силы. Это предполагает изменение управленческих функций государственных органов в сфере управления государственным имуществом, изменение их административно-правового статуса, трансформация самой системы управления в указанной области.
В том числе и в связи с вышеназванными факторами, было вызвано издание 27 июня 2011 г. Президентом РФ Д.А. Медведевым распоряжения «О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления». Данным распоряжением были созданы две рабочие группы по перераспределению властных полномочий, в том числе и в сфере государственного имущества.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования.
Научную основу исследования составили труды по административному праву, общей теории права и иным смежным отраслям
права. Также автор обращался к исследованиям исторических
аспектов организации управления государственным имуществом в России и СССР.
Отдельные вопросы организации управления государственной собственности и государственным имуществом рассмотрены в работах A.B. Винницкого, Е.К. Дзыбик, A.B. Дягилева, В.И. Кондратьева, О.И. Коротковой, A.C. Матненко, С.А. Пахомова, В.В. Титова, О.Ю. Ускова, С.И. Файнгерша.
Конституционно-правовая основа разграничения государственной собственности в Российской Федерации была исследована Е.С. Жилинским, Э.В. Талапиной. Вопросам приватизации государственного имущества посвящены работы Е.К. Дубец и A.B. Рябцева. Организация управления государственным имуществом на уровне субъектов РФ рассмотрены в частности в исследованиях Е.В. Кулешова, и В.А. Мокшиной. Отдельный интерес представляют работы рассматривающие историю развития и становления системы управления государственным имуществом в дореволюционной России и в СССР. Среди них необходимо выделить работы O.E. Бочарова, В.А. Маркова, Р.В. Насырова.
Вместе с тем, в настоящее время отсутствуют работы в которых учитываются новые социально-политические условия, складывающиеся в Российской Федерации в рамках новой концепции по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в том числе и в сфере государственного имущества). Особенностью работы является то, что в ней преимущественное внимание уделено рассмотрению организационно-правовых проблем управления государственным
имуществом, в контексте нового этапа реформирования системы государственного управления в России.
При проведении исследования были использованы работы следующих ученых-юристов: М.М. Агарков, В.К. Андреева, М.И. Брагинский, Э.Х. Браева, С.Н. Братуся, A.B. Бенедиктова, Д.М. Генкин, В.Г. Голубцов, Л.И. Дембо, В.А. Дозорцев, Н.Л. Дювернуа, Н.Д. Егоров, И.В. Ершова, С.А. Зинченко, О.С. Иоффе, A.B. Карасе, СМ. Корнеев, К.П. Кряжевских, В.Д. Мазаев, Д.В. Петров, Э.Г. Полонский, Д.В. Пятков, A.A. Собчак, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой, А.К. Юрченко, В.Ф. Яковлев, B.C. Якушев и др.
Отдельные вопросы организации и функционирования института управления государственной собственностью в Российской Федерации были предметом рассмотрения следующих ученых-юристов в области общей теории права, конституционного и административного права, теории государственного управления: A.C. Автономова, И.Л. Бачило, А.Ю. Викулина, В.В. Гошуляка, В.Г. Графского, A.A. Гришковца, В.Е. Гулиева, Ю.М. Козлова, С.А. Комарова, O.E. Кутафина, Б.М. Лазарева А.Ф. Ноздрачева, А.Г. Пархоменко, В.В. Полянского, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Г.А. Тосуняна, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко и д.р. Цели и задачи исследования.
Цель исследования состоит в комплексном научно-теоретическом осмысление современных проблем управления государственным имуществом Российской Федерации и ее субъектов, а также выработке предложений по совершенствованию организации и функционирования органов исполнительной власти, выполняющих функции управления в данной области.
Реализация указанной цели потребовала решения следующих взаимосвязанных задач:
- анализ теоретико-правовых основ управления государственным имуществом в России;
- исследование современной нормативно-правовой базы управления государственным имуществом в Российской Федерации;
- изучение особенностей организации и функционирования системы органов управления государственным имуществом в Российской Федерации;
- уточнение компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере управления федеральным имуществом в России;
- характеристика изменений административно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов Федерации в процессе реформирования системы государственного управления;
- выработка предложений по решению проблем повышения эффективности управления государственным имуществом.
Объектом диссертационного исследования выступают исполнительные органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, осуществляющие функции по управлению государственным имуществом.
Предметом диссертационного исследования является законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие организацию системы управления государственным имуществом в Российской Федерации.
Методологическая основа исследования.
Методологической основой данной работы является система философских знаний, определяющая основные требования к научным
теориям, к сущности, структуре и сфере применения различных способов познания и анализа. Для решения поставленных задач использовались различные научные методы исследования: из группы общенаучных - анализ, синтез, аналогия, отраслевой, функциональный, системный и структурный подходы, абстрагирование и конкретизация, лингвистический анализ и другие. Из группы частнонаучных специально-юридические методы: - формально-юридический, сравнительно-правовой, технико-юридический, правового моделирования и другие.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют научные труды российских ученых, занимающихся проблемами административного и гражданского права. В ходе исследования были использованы общетеоретические положения, изложенные в научных работах по административному праву, гражданскому праву и общей теории и истории права.
Правовой основой исследования послужил нормативный материал: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы Минэкономразвития России и Федерального агентства по управлению государственным имуществом, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда РФ, Высшего арбитражного Суда РФ, Конституции (Уставы) и законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ.
Научная новизна диссертационного исследования.
Диссертация является одним из первых в современной отечественной административной науке комплексным теоретико-прикладным исследованием научно-теоретических и практических проблем организации и функционирования системы управления государственным имуществом в Российской Федерации и выражена в том, что в ней:
- проанализирована правовая основа управления государственным имуществом в Российской Федерации;
выявлены и систематизированы основные изменения в действующей нормативной правовой базе, регламентирующей организацию и деятельность органов исполнительной власти по управлению государственным имуществом в России;
- исследованы изменения в современных функциях и полномочиях федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление государственным имуществом;
- уточнены и систематизированы основные характеристики административно-правового статуса специализированных органов исполнительной власти субъектов Федерации, уполномоченных в области управления государственным имуществом;
- предпринята попытка установить основные параметры по разграничению компетенции и взаимодействию федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в сфере эффективного управления государственным имуществом в нашей стране;
- выделены и проанализированы актуальные административно-правовые проблемы, препятствующие эффективному использованию и реализации государственного имущества;
определены пути дальнейшего совершенствования и повышения эффективности системы государственного управления имуществом в Российской Федерации.
Диссертационное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические понятия и выводы, выносимые на защиту:
1. В результате исследования норм законодательства Российской Федерации и ее субъектов автором сделан вывод, что система органов управления государственным имуществом в Российской Федерации включает в себя помимо федеральных и субфедеральных органов общей и специальной компетенции, выполняющих исполнительно-распорядительные функции в указанной области, все действующие федеральные органы исполнительной власти. При отсутствии специального федерального закона о федеральном имуществе, существенное значение в подобных условиях приобретает выстраивание эффективной системы управления государственным имуществом в Российской Федерации, координация деятельности вышеназванных органов с целью преодоления возможной ведомственной разобщенности, не соответствующей государственной политике в исследуемой области.
2. На основе проведенного анализа положений о федеральных агентствах в работе сделан вывод, что в большинстве случаях в них отсутствуют конкретные полномочия, которые осуществляют такие органы применительно к подведомственному им государственному имуществу. Компетенция указанных федеральных органов исполнительной власти определена функционально, а в отношении федеральных предприятий и учреждений дополнительно индивидуализирована их подведомственностью. В связи с этим,
необходимо внести соответствующие изменения в
указанные нормативные правовые акты, в целях определения конкретных полномочий федеральных агентств по управлению государственным имуществом в установленной для них сферах деятельности.
3. В исследовании утверждается, что федеральные министерства и федеральные службы по надзору в установленной сфере деятельности не должны осуществлять функцию по управлению государственным имуществом. Высказывается и обосновывается мнение диссертанта о том, что необходимо прекратить практику наделения федеральных министерств и федеральных служб данными функциями, так как это противоречит принципам административной реформы и внести изменения в соответствующие нормативные правовые акты.
4. На основании анализа законодательства субъектов Федерации в работе делается вывод о том, что компетенция органа по управлению государственным имуществом субъекта Федерации (министерство, департамент) представляет собой совокупность возложенных на него в сфере имущественных отношений задач, целей, функций и юридически установленных полномочий, прав и обязанностей, и является четко разграниченной.
5. В результате проведенного исследования обосновывается позиция диссертанта о том, что основным направлением государственной политики в рассматриваемой сфере, реализуемой уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, должна стать такая имущественная политика, которая стремится, с одной стороны, к наличию достаточного федерального и субфедерального имущества, чтобы обеспечить конституционные функции Российской Федерации и ее субъектов, а с другой - исключить избыточный массив государственного
имущества, который целесообразно передать, либо в ведение органов местного самоуправления, либо в частную собственность. Исходя из этого необходимо принять целый комплекс законодательных и нормативных правовых актов в указанной сфере, и, в первую очередь, Федеральный закон «Об основах управления государственной собственностью».
6. Результаты исследования свидетельствуют, что несмотря на кардинальные преобразования российского общества, государственное имущество остается одним из важнейших государственных институтов и включает в себя значительное число объектов и прав на них, закрепленных в собственности за Российской Федерацией и ее субъектами. В работе обосновывается вывод о том, что для повышения эффективности управления государственным имуществом, следует изменить приоритеты государственной политики в области приватизации, разработать и реализовать новые подходы к решению вопросов, связанных с управлением государственным имуществом. Таким образом, в сложившейся сегодня ситуации необходим пересмотр принципов и приоритетов в области управления, и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики.
7. В работе доказывается, что система управления государственным имуществом в России должна быть выстроена так, чтобы увеличение доходов от более эффективного использования государственного имущества в Российской Федерации и оптимизация расходов на управление им, давало возможность проведения политики снижения налогов на деятельность государственных предприятий и увязывалась с расходами бюджетов разного уровня, таким образом, чтобы значительная часть полученных доходов от использования имущества
реинвестировалась вновь в национальную экономику, прежде всего в ее реальный сектор, а оставшаяся часть направлялась на поддержание и развитие государственного имущества.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в ней предложения могут быть использованы при совершенствовании федерального и регионального законодательства по вопросам системно-структурной организации органов исполнительной власти, осуществляющих организационно-распорядительные полномочия в сфере государственного имущества.
Отдельные положения исследования можно использовать при преподавании курсов «Административное право», таких специальных курсов, как «Управление государственным имуществом в Российской Федерации», а также при подготовке учебников и учебно-методических пособий, учебных комплексов по соответствующим дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на заседаниях сектора административного права Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук и отражены в публикациях автора, а также в его выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах по вопросам административного права, в частности: на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы модернизации государственной политики России в условиях многоуровневой власти», Москва, 15 декабря 2010 г.
Структура работы отражает логику, цели и задачи исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, списка использованных источников и литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы; раскрывается степень ее научной разработанности; определяется научная проблема диссертационного исследования, указываются его цель и задачи, объект и предмет; описываются методологические и теоретические основы; характеризуется научная новизна и практическая значимость; формулируются основные положения, выносимые на защиту; сообщается об апробации результатов исследования.
Первая глава «Теоретико-правовые основы управления государственным имуществом», включающая два параграфа, посвящена исследованию теоретический и правовой базы института управления государственным имуществом.
В параграфе первом «Понятие, природа и сущность имущества как правовой категории» констатируется, что проблема регулирования управления государственным имуществом сочетает принципиальные положения двух крупнейших блоков отраслей российского права -частного и публичного. В тоже время вопрос об имуществе, традиционно считающийся одним из объектов изучения гражданского права, и вопрос об управлении, представляющий основу публичного правопорядка, необходимо согласовать в рамках института административно-правового регулирования управления государственной собственностью.
Автор кратко анализирует современные подходы к содержанию права собственности, дает характеристику государственной формы собственности в ее отличии от других форм, отграничивает указанную дефиницию от понятия имущества. При этом отмечается, что
государственная собственность имеет существенные отличия от иных форм собственности, и особенно от частной, как по кругу объектов, так и по порядку ее формирования и выбытия, урегулированных нормами административного права, а также по кругу субъектов и порядку управления государственно-имущественными объектами. Отмечается, что сам термин «публичная собственность» подчеркивает связь этой части государственного имущества с осуществлением публичной функции. Участники правоотношений, связанных с публичной собственностью, изначально знают, что вовлечены в отношения особого правового режима в интересах общества в целом. При этом особый статус публичной собственности государства устанавливается не для того, чтобы обеспечить государству и этой части государственной собственности какие-то преимущества, а для того, чтобы исключить произвольное прекращение реализации важной для общества в целом публичной функции.
Далее в работе подробно раскрывается понятие, природа и сущность имущества и его вида - государственного имущества.
Во втором параграфе «Правовые основы управления государственным имуществом в Российской Федерации» анализируется современная правовая база управления государственным имуществом в России.
В работе отмечается, что употребление понятия управления применительно к государственному имуществу появилось в российском законодательстве в начале девяностых годов прошлого века. В этот период, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации началось интенсивное формирование правового института управления государственным имуществом. С этого же времени в
литературе стало правилом указание на специфику данного вида государственного управления.
Необходимость правовой регламентации управленческих отношений в рассматриваемой сфере предопределили выделение специального института административного права - административно-правового регулирования управления государственным имуществом. Однако в силу преимущественно постановочного характера этих вопросов в науке административного права и практике административного законодательства до сих пор отсутствует единое мнение относительного понимания управления государственным имуществом, его специфических свойств, принципов, целей. Далее автор рассматривает различные подходы к толкованию понятия «управление государственным имуществом», которые даются в научной и специальной литературе.
Система источников правового института управления государственной собственностью в уменьшенном масштабе отражает систему источников административного права в целом и представлена нормативными актами, публичными договорами и, с некоторыми оговорками, актами правосудия. Нормативные акты являются главным, доминирующим источником и включают федеральные, и региональные законы, нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ. Публичные договоры выступают вспомогательным компонентом правового регулирования управления государственной собственностью, который, однако, нельзя не учитывать при построении системы источников правового института. Такие источники представлены договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также соглашениями между
федеральными и региональными органами исполнительной власти по поводу делегирования отдельных полномочий, либо закрепления процедур согласования в сфере управления и распоряжения федеральным имуществом в пользу органов власти субъектов РФ. В работе указанно, что в последние годы наблюдается заметное ослабление регулирующей роли публичных договоров и соглашений, в частности по вопросам управления государственной собственностью. Акты правосудия возможно рассматривать в качестве источника в тех случаях, когда судебные органы выступают субъектами нормоконтроля при рассмотрении дел об оспаривании (признании неконституционными) нормативных правовых актов в сфере управления государственным имуществом. В исследовании сделан вывод, что, в целом, акты правосудия, равно как публичные договоры, не оказывают какого-либо решающего или даже существенного влияния на процесс правового регулирования управления государственным имуществом.
В исследовании указанно, что государственной собственностью в Российской Федерации согласно п. 1 ст. 214 ГК РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам.
Перечень объектов федеральной собственности не ограничен. В ней может находиться любое имущество. Перечень объектов собственности субъектов РФ меньше - в ее состав не могут входить объекты исключительной федеральной собственности. Государственной собственностью признается вся земля и природные ресурсы, на которые не закреплено чье-либо право собственности. Виды имущества, которые
могут находиться только в государственной собственности, должны определяться федеральным законом. Впредь, до принятия такого закона, в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. № 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» действует порядок разграничения объектов федеральной собственности и собственности субъектов РФ, установленный Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».
Вторая глава «Система органов управления государственным имуществом в условиях реформирования публичной власти в Российской Федерации», состоящая из трех параграфов, посвящена рассмотрению современных особенностей организации и деятельности органов управления государственным имуществом в России.
В первом параграфе «Компетенция федеральных органов исполнительной власти в сфере управления федеральным имуществом в России» дается анализ основных полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по управлению имуществом Российской Федерации.
Вопрос о субъектах управления государственным имуществом является одним из центральных, поскольку публичный собственник является специфическим коллективным образованием. Проведенная административная реформа самым существенным образом видоизменила -систему органов управления федеральным имуществом. Данные
обстоятельства требуют адекватного научного осмысления
нововведений и их критического анализа.
Управление государственной собственностью относится к сфере исполнительной власти, а потому его субъектами могут быть исключительно административные органы (государственная администрация). Более того, следует добавить, что статус указанных органов в качестве субъектов управления проявляется только при реализации правомочий собственника, т.е. в рамках правоприменительной деятельности, но не при осуществлении иных функций (в частности, нормотворчества).
Далее в работе проводиться анализ компетенций субъектов управления федеральным имуществом на современном этапе развития системы государственного управления в России. В частности, отдельно отмечается важная роль Президента Российской Федерации в управлении федеральным имуществом: он издает указы и распоряжения, в том числе касающиеся управления федеральной собственностью в соответствии со ст. 90 Конституции Российской Федерации. Кроме того, поскольку Президент Российской Федерации определяет структуру органов исполнительной власти в государстве, он влияет и на распределение властных полномочий этих органов по управлению федеральной собственностью. Структура данных органов также утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». Особое место в системе управления объектами федеральной собственности отводиться Управлению делами Президента Российской Федерации.
Согласно п. 1 ст. 114 Конституции РФ функция по управлению федеральной собственностью непосредственно закреплена именно за
Правительством РФ, как высшего органа исполнительной власти нашей страны. Способ закрепления компетенции носит функциональный характер, в связи с чем можно сделать вывод о том, что компетенция Правительства РФ в данной сфере носит наиболее универсальный, общий характер, предполагает осуществление всего спектра полномочий собственника в отношении любого федерального имущества, если такие полномочия законодательством не отнесены к компетенции других органов. Правительство Российской Федерации также вправе делегировать свои полномочия органам исполнительной власти субъектов РФ в порядке, определенном Конституцией РФ и федеральным законодательством. Таким образом, Правительство Российской Федерации осуществляет управление федеральным имуществом главным образом через координационные, организационные и распорядительные функции, в том числе посредством наделения правомочиями по управлению объектами федеральной собственности органов исполнительной власти Российской Федерации специальной компетенции.
Федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции являются ведущими субъектами управления федеральным имуществом, между ними происходит распределение основного объема полномочий. Среди них, в первую очередь, необходимо выделить Минэкономразвития РФ и подотчетное ему Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом России, которые концентрирует наиболее существенные полномочия по управлению государственным имуществом Российской Федерации. Именно поэтому соответствующая функция в результате административной реформы была специально выделена среди других направлений деятельности данных органов. Более того, для осуществления функции по управлению государственным
имуществом, наряду с функцией по оказанию государственных услуг, предусмотрена специальная разновидность федеральных органов исполнительной власти - федеральные агентства. При этом автор к сожалению констатирует, что до сих пор так и не удалось окончательно изъять функцию по управлению федеральным имуществом у федеральных министерств и федеральных служб.
В работе отмечено, что успешность реформ, начатых в нашей стране, напрямую зависит от становления новых отношений собственности, в связи с которыми неизбежно возникает и проблема управления государственным имуществом. Все это неоспоримо свидетельствует о необходимости четкого указания в законодательстве критериев отнесения объектов к публичной собственности и правовых основ конституционного режима федерального имущества.
Во втором параграфе «Органы исполнительной власти субъектов Федерации в системе управления государственным имуществом» исследуются вопросы организации управления на субфедеральном уровне.
Система органов региональной государственной власти за последние годы претерпела серьезные изменения. Динамичные процессы реформирования этой системы отражают тенденцию усиления исполнительных органов государственной власти при сохранении достаточно авторитетных региональных законодательных собраний.
Очевидно, что решать все вопросы, связанные с управлением федеративным государством, на федеральном уровне практически очень сложно. Известно, что вне предметов ведения федерации и полномочий федерации по предметам ее совместного с субъектами федерации ведения, субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти. Это
касается и вопросов управления государственным имуществом субъектов Российской Федерации.
Следовательно, основные функции и полномочия в области государственного управления на уровне субъектов Федерации осуществляют не федеральные органы исполнительной власти и не образуемые ими территориальные органы в субъектах Федерации, а органы исполнительной власти, создаваемыми самими субъектами Федерации, обычно определяющими самостоятельно и их административно-правовой статус. В этом суть и федеративной, и территориальной основы организации государственного управления в субъектах Федерации.
В субъектах Российской Федерации общим кругом вопросов в сфере управления государственной собственностью наделены высшие органы государственной власти. При этом высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации в рамках действующего законодательства управляет и распоряжается субфедеральной собственностью, принимает в соответствии с законодательством решения о приобретении имущества в собственность субъекта Федерации и об отчуждении государственного имущества, вносит в соответствующие федеральные органы государственной власти предложения о передаче объектов федеральной собственности в субфедеральную, принимает решения о создании государственных унитарных предприятий и некоммерческих организаций области, определяет размер и форму внесения имущественного вклада, разрабатывает и представляет на утверждение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации программу приватизации и программу использования государственной собственности субъекта
Федерации, обеспечивает их выполнение, распоряжается
имуществом, закрепленным за субъектом Федерации.
Так в соответствии с главой 3 Закона Краснодарского края от 13 мая 1999 года № 180-КЗ «Об управлении государственной собственностью Краснодарского края» Администрация Краснодарского края в сфере управления государственной собственностью Краснодарского края осуществляет права владения, пользования и распоряжения объектами государственной собственности Краснодарского края в соответствии с федеральным законодательством, Уставом Краснодарского края и законами края. Администрация края в пределах своей компетенции в соответствии с законами края издает нормативные акты по вопросам управления и распоряжения объектами государственной собственности Краснодарского края.
Фактически высший исполнительный орган государственной власти (его руководитель) в той или иной степени делегирует свою компетенцию органам исполнительной власти специальной компетенции, что допускается и прямо предусматривается законодательством. Данное обстоятельство служит исходным основанием для делегирования полномочий, в частности, в сфере управления имуществом субъекта Федерации. Например в Краснодарском крае действует специальное постановление главы администрации края от 18 июня 2001 г. № 517 «О делегировании полномочий Администрации Краснодарского края по управлению и распоряжению объектами государственной собственности Краснодарского края».
Акты, определяющие правовое положение органов по управлению государственным имуществом, утверждаются высшим органом исполнительной власти субъекта РФ. В связи с этим, совершенно
справедливо в научной литературе акцентируются в этой связи две проблемы: избыточная концентрация полномочий на уровне главы администрации и недостаточная согласованность действий органов, которые готовят проекты управленческих решений, издаваемых от имени главы администрации.
Во всех субъектах РФ в рамках системы органов исполнительной власти по аналогии с Федеральным агентством по управлению имуществом образован специально уполномоченный орган по управлению государственным имуществом (министерство, комитет, департамент по управлению государственным имуществом и т.д.). Как правило, данный орган именуется уполномоченным органом по управлению имуществом, либо подчеркивается, что он является основным уполномоченным органом по управлению государственным имуществом.
Так например, функциональным органом исполнительной власти Москвы, осуществляющим полномочия по управлению и распоряжению объектами собственности Москвы, межотраслевую координацию управления собственностью города, является Департамент имущества города Москвы. Положение о нем было утверждено Постановлением Правительства Москвы от 1 апреля 2008 г. № 255-ПП.
Анализ правовых актов на субфедеральном уровне позволил выявить ряд общих моментов. Во-первых, схемы (структуры) управления представлены в виде законов, реже постановлений органа исполнительной власти. Во-вторых, система органов исполнительной власти состоит из министерств, департаментов, комитетов и др. осуществляющих управление и функциональное регулирование в установленной сфере деятельности. В-третьих, согласно положениям о структурных подразделениях органов власти, они наделены правом юридического лица,
издания правовых актов в пределах своей компетенции и
финансируются за счет средств бюджета субъекта Федерации.
В третьем параграфе «Совершенствование института управления государственным имуществом в контексте реформирования публичной власти в Российской Федерации» рассматриваются вопросы дальнейшего совершенствования и повышения эффективности системы управления государственным имуществом в нашей стране.
В сложившейся социально-экономической ситуации очевидно назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления, и распоряжения государственным имуществом Российской Федерации и ее субъектов, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики.
В первую очередь, требует окончательного решения проблема разграничения компетенции в сфере государственного имущества, которая имеет не только «вертикальный», но и «горизонтальный» аспект. Оптимизация правового механизма разграничения полномочий и функций между федеральными субъектами правоотношений - второй важный элемент анализируемой в настоящем параграфе проблематики. Учитывая многогранность и сложность этих вопросов, сосредоточим внимание на следующих двух моментах: во-первых, совершенствование законодательства об участии парламента в процессе владения, пользования и распоряжения объектами публичной собственности; во-вторых, разграничение компетенции между федеральными органами исполнительной власти специальной компетенции. Данная методология во многом применима к уровням субъектов Федерации.
В работе отмечено, что тенденция усиления роли государственного регулирования экономики не следует понимать как политику наращивания
массы объектов государственной собственности. Сегодня как никогда ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за государственной собственностью.
По мнению автора, государственная политика в сфере управления государственным имуществом должна преследовать следующие цели: увеличение доходов бюджетов соответствующих уровней на основе эффективного управления государственной собственностью; оптимизация структуры собственности в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста; вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления; использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики; повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.
Для реализации указанных целей органам исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов Федерации необходимо решить следующие задачи: завершение полной инвентаризации объектов государственной собственности, разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них; постоянное обновление сведений в реестре государственной собственности РФ и ее субъектов; повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов,
детальная правовая регламентация процессов управления;
классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления; оптимизация количества объектов государственной собственности; определение цели государственного управления по каждому объекту управления; обеспечение прав РФ и ее субъектов как участников коммерческих и некоммерческих организаций; обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих.
Отдельно автор останавливается на проблемах управления государственными унитарными предприятиями. В частности, отмечается, что необходимо усилить меры ответственности руководителей за неэффективное использование, использование не по назначению государственного имущества. Полномочия собственника, предусмотренные действующим законодательством, в ряде случаев не дают ему возможности не только требовать от руководителей унитарных предприятий достижения определенных качественных показателей в деятельности предприятий, но даже и определять эти показатели.
В Заключение диссертации подводятся итоги проведенного исследования, формулируются общие теоретические выводы, определяются направления дальнейшего изучения проблем организации и функционирования системы управления государственным имуществом в Российской Федерации.
Результаты диссертационного исследования
отражены в следующих научных публикациях:
Работы, опубликованные в изданиях, рецензируемых БАК России:
1. Пермяков В.А. Современная классификация правовых источников управления государственной собственностью: проблемы и перспективы совершенствования // Евразийский юридический журнал. № 3 (34). 2011. -0,5 п.л.
Работы, опубликованные в иных изданиях:
2. Пермяков В. А. Некоторые теоретико-правовые проблемы разграничения государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации // Материалы всероссийской научно-практической конференции «Проблемы модернизации государственной политики России в условиях многоуровневой власти», Москва, 15 декабря 2010 г М.: Национальный союз политологов, 2010. - 0,6 п.л.
3. Пермяков В.А. Актуальные вопросы управления государственным имуществом в России // Журнал «Человек и закон». № 2. 2011 г. - 0,6 п.л.
4. Пермяков В.А. Проблемы повышения эффективности управления государственным имуществом в условиях модернизации российского государства // Журнал «Человек и закон». № 3. 2012 г. - 0,4 п.л.
Заказ № 30-П/03/2012 Подписано в печать 07.03.2012 Тираж 100 экз. Усл. л.л.1,4
ООО "Цифровичок", тел. (495) 649-83-30 www.cfr.ru; е-таИ: info@cfr.ru
