АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Социальное обслуживание граждан органами внутренних дел»
Высшая юридическая заочная школа р$ ОД МВД Российской Федерации
г о сен доз
На правах рукописи ЦУКАНОВ Алексей Николаевич
СОЦИАЛЬНОЕ ОБСЛУЖИВАНИЕ ГРАЖДАН ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Специальность 12.00.01: теория и история государства и права; история политических и правовых учений
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических > наук
I. ;;
х
Москва - 1993
Гайота выполнена на кафедре государствошю-правовнх диспи л;:н .Высшей юридической заочной школы МВД Российской Федерации.
Научный руководитель -
доктор юридических на профессор И.В.Вктрук.
Официальные- оппоненты -
доктор юридических на профессор Р.СЛЛулукае
кандидат юридических доцент А.А.Кененов.
Ведущая организация - Омская высшая школа милиции МВД РФ.
Защита диссертации состоится СёИМЯдрЯ 1993 год
в " час., в аудитории \blfOSна заседании специализированно совета по присувдению ученой степени доктора юридических наук Д - 052.06.01 в ВЮЗШ МВД Российской Федерации по адресу: Москв Малый Ивановский пер., 2.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке .ВЮЗШ МВД Р Автореферат разослан " /3" 1993 года.
Ученый секретарь специализированного совета Д - 052.06.01 в ВКВШ МВД РФ кандидат юридических наук,
старший научный сотрудник В.М.Варфоломеев
ОНЦАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
'Актуальность теш исследования обусловлена потребностями общественной и государственно-правовой црактшси в контексте слома тоталитарной системы и становления демократии, формирования правового государства, изменения приоритетов в деятельности органов внутренних дел, а так же логикой развития общетеоретической мысли.
Новое полктако-правовое мышление связано с формированием взгляда на человека как на высшую цель и ценность,на реальное обеспечение прав к свобод наядой личности. Кризис системы правовой защиты личности подталкивает к пересмотру принципов функционирования государственных органов, в частности органов внутренних 'дел'. Цредцринимаются серьезные меры по созданию эффективного- механизма защиты, прав человека.
" В Новых условиях происходит переосмысление социальной роли органов внутренних дел в обществе. Переход к демократизации и гражданскому обществу требует, чтобы органы внутренних дел из органов преимущественно юрисдикпионных, карательных постепенно превращались в государственную службу правоохранительной помощи, а их сотрудники - в профессионально подготовленных, просвещенных работников.
В юриспруденции посттоталитарного общества возрождаются идеи различия права и закона, прав человека и прав гражданина. Завоевывает новые позидаи так называемое широкое цравопонимание, не сводимое к чисто нормативному его содержанию.
Работы ученых цравоведов С.С.Алексеева, Н.В.Витрука, O.A. Гаврилова/Д.А.Кериюва, В.Н.Кудрявцева, Б.П.Курашвшш, Р.З.Лившица, Г.В.Мальцева, Л.С.Мамута, Г.Н.Маяова, В.С.Нерсесянна, В.А. Туманова,'В.М.Чхиквадзе'и других подготовили политико-юридическую основу для строительства новой российской государственности, дали мощный импульс исследованиям взаимоотношений гражданина и государства. i ? ;;
• Идеи В.К.Бабаева» Н.И.Загородникова, И.И.Каргаца, В.М.Курицына, В.В.Лазарева, Р^С.Мулукаева, Т.Н.Радько и других ученых способствовали ^пересмотру устоявшихся взглядов о роли органов внутренних дел в жизни общества, их сущности и социальном назначении.
Государственно-правовые реалии России потребовали от органов внутренних дел!приведения их деятельности в соответствии с
целями и задачами общественного развития. Изменение концептуального подхода выявило недостаточную научную разработку ряда вопросов, в том числе деятельности органов внутренних дел по социальному обслуживанию граждан.
Исследование этой проблемы отвечает потребностям постровни, правового государства- в России. Совокупность функций социальног обслуживания; представляет собой один и^ институтов, способствую щих свободной реализации гражданам!! свЬих прав.
С общетеоретических позиций проблема социального обслужива ния граадан органами внутренних дел на монографическом и тем бо лее диссертационном уровне не рассматривалась. , . . ,
Цель к задачи исследования состояли в том, чтобы дать объе ктивную оценку реальной картины, сложившейся в сфере социальног обслуживания граадан органами внутренних дел, выделить основные виды такого обслуживания, определить тенденцию и способы право! го регулирования общественных отношений, складывающихся при осу щветвлении социального обслуживания в современный период и -пред ложить меры по совершенствованию действующего законодательства.
Теоретической базой исследования социального обслуживания граадан органами внутренних дел послужили всеобщий метод познания явлений окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности, а так же общенаучные категории системного подхода прежде всего в его структурно-функш налъных аспектах. Широко использовались традиционные,.методы пр вового исследования, а также результаты конкретных социологич& ких исследований, полученных путем проведения анкетирования, экспертных опросов, интервьюирования.
Обоснованность и достоверность результатов исследования достигается обобщением эмпирического материала, статистических данных, опыта работы служб органов внутренних .цел, осуществляю щих те или иные виды социального обслуживания граадан. Изучени практики проводилось в подразделениях органов внутренних дел Москвы, Омска, Перми, Березников и других городов России. ..
фи разработке вопросов теш учитывались положения международных правовых актов о правах человека, нормы государственного права, достижения современной правовой теории, а также да ные других отраслевых наук юридического профиля. В диссертанта: использован обширный массив нормативных актов органов внутренг дел и личный опыт автора, накопленный в течение пятнадцати ле1 службы в подразделениях и аппарате УВД Пермской области.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые на основе единства общетеоретического к социологического подходов предпринята попытка комплексного анализа социального обслуживания граждан органами внутренних дел, намечены пути решения проблемы ,,касающейся желаемого к фактического состояния обслуживания гравдан, выявлены методы правовой регуляции данной сферы общественных отношений.
В диссертации закладываются теоретические основы нового научного направления в теории права и государства, связанного с определением места и роли органов внутренних дел в осуществлении социальных функций государства как составной части государственного механизма, звена государственно-правовой системы на пути демократизации.и обновления в контексте формирования правового государства.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Определено содержание социального обслуживания граждан органами внутренних дел как самостоятельное направление юс деятельности. 'Выделены составляющие его блоки функций с характерными чертами и признаками. Цредаожена классификация социального обслуживания гравдан органами внутренних дел по видам, формам и направлениям.
2. Анализ законодательства, ведомственного нормотворчества и практики их реализации позволил определить структуру системы социального обслуживания граждан, показать взаимосвязи указанной системы с другими социальными системами.
3. На основе опенки реального состояния дел по социальному обслуживанию гравдан в рамках компетенции органов внутренних дел обоснована необходимость совершенствования данных процессов,выделения некоторых из них в иные сферы государственного управления.
4. Выявлены уровни нормативно-правового регулирования социального обслуживания гравдан органами внутренних дел.
Совершенствование нормативно-правового регулирования социального обслуживания граждан с общетеоретических позиций включает'рассмотрение содержательных аспектов: механизма способов и средств цравового регулирования и развития социального обслуживания. С содержательной стороны правовое регулирование характеризуется перемещением акцентов с централизованного всеобщего 'запретительства к большему спектру предоставляемых услуг и вариантов поведения сотрудников милиции.
Теологическое п практическое значение исследования заключается в том, что введение в научный обиход понятия социального обслуживания граждан органами внутренних дел, анализ его содержания позволяет по-новому взглянуть на природу этого социально-правового явления, сложную взаимосвязь его социальных и правовых компонентов. Концепция социального обслуживания граждан'органами внутренних дел может стать основой для углубления'отраслевых юридических исследований.'
Полученные результаты будут полезна при разработке и конкретизации механизма передачи рассматриваемых обязанностей другим ведомствам, возложении'на органы внутренних дел новых социальных задач (в том числе на законодательном уровне), выработке управле: ческих решений, а так же в учебном процессе при подготовке специалистов в юридических вузах и средних специальных учебных заве дениях системы МВД.
В диссертации содержится ряд конкретных предложений по улуч шению взаимодействия органов внутренних дел и граждан', повышении эффективности правоохранительной деятельности.. .. ..
Апробация результатов исследования. Основные положения и ре зультаты проведенного исследования излагались на научно-теорети^ ких конференциях (ВЮЗШ МВД РФ, июнь 1992 г.), (Омская БШ..МВД РФ, октябрь 1991 г.), научно-творческом семинаре адъюнктов . ВЮЗШ Щ Ш,(март 1992 г.) , заседаниях кафедры государственно-правовых да НК1ГОШ ВЮШ МВД РФ (г.Москва, январь 1993 г.) .
Отдельные выводы и рекомендации нашли отражение в отчете ВЮЗШ МВД РФ о результатах научно-исследовательской,работы в 199< закреплены в законодательстве о милиции и внедрены в практику центра социальной адаптации щш Березниковском городском отделе внутренних дел УВД Пермской области.
Основные положения проведенного исследования изложены в щг: опубликованных и принятых к печати статьях.
Объем к структура работы. Диссертация состоит из введения, '1рех глав, заключения, списка использованной литературы. Ее обы - 108 страниц машинописного .текста без списка использованной литературы . '.■■•.,-
Содержание работы
Во введении диссертации обоснована актуальность избранной теш, определены пели и задачи, методология исследования, показ на научная обоснованность и достоверность, а также, теоретическа
и практическая значимость полученных результатов, их апробация. Сформулированы основные положения диссертации, которые выносятся . на защиту.:.,, ,
.В первой главе - "Теоретические и методологические проблемы исследования социального обслуживания г раздан органами внутренние дел" ¿ даемся .самое общее;.понятие социального обслуживания. Отмечается, .что органы внутренних дел, приспособленные для обслукива-ния.администратявно-командной системы, с трудом вписываются в новую^ ойщёствеш^ омическую ситуацию в стране. Откровенно кара, тельные^йшдаи многообразиезадач, возложенных на нее, .вызывают,отчужденность,и враждебность к людям в,милицейской форме. Престиж милицейских профессий низок Ч Каждый второй" сотрудник ор-',' гайов дел отмечает снижение готовности граждан оказн-ватьу конфетную "пошщь : правоохранительным органам. В сравнении с '"'другими государственными и общественными институтами милиция поль-„зуетсянаименылим доверием населения.
"... У/,'. Рассмотренные обстоятельства позволяют констатировать, что . Тфоблема" социального обслуживания граждан органами внутренних дел 'в услрвмк 1 обострения социальных проблем в российском обществе ак-туа^зируется.,. • .-,.. ,-.
У" ...Деятельность органов внутренних дел по социальному обслуживав-нию^облйдавт целым ряцом характеристик, "отличающих ее от других социальных процессов, протекающих с их участием. Социальное обслуживание граждан.отграничивается от. социальной деятельности органов шутренних дол.' Последняя представляет собой более широкое понятие, в1Шэчагадее' наряду', с социальным обслуживанием и оказанием социально й/итой помощи гражданам, осуществление не свойственных органам шутреннта дел'функиий. - ; . ...
" ^.'. 'Цроблема социального , обслуживания граждан органами внутренних дёл.находится.'в,.сфере .интересов философии, социологии, науки управления,'. теории и .истории государствами права, административной де^^нбсти^брганов'вну'гренних дел и некоторых других. Благодаря комплексно^ подходу. Существует возможность ввдшшуть и обосновать творю" С01^й|люого обгаживания граждан;. органамй'внутреннних дел.
• ^'Де'ятеЬ.нбсть.по ббпиальному обслуживанию граждан представляет
, ••'-'• •"• п у*уу
-См.-об з'том^ подробнее: Престиж и ответственность//Щит и меч.
1992. № 46. С. 4.
собой систему отдельных, относительносамостоятельных,' но тесно связанных направлений, предназначенных душ'практического выполнения некоторых функпий государства. Именно в социальном обслуживании выражается уровень демократизации общества;'данный процесс получает оргаш1зашюнно-структурнуга реальность-какживйй социальный организм. .Поскольку структура любо# Ьошальной- системы находится-в прямой .'зависимости от еб'фувкшШ; дассертант'. анализирует понятие функций социального о<£с^}»шания трздцан',' '"*'
Как известно, в методологии стр^к^УриоЦ^тюн^ънбгр''1юд-хода понятие 'функции является первичный,? 11сходнымГ-поняа'ИГ'структуры - вторичным, производным/' Выяснение" ешцифики сош^ного обслуживания граадан как раз и связано :с устаноадещем: структуры основных направлений воздействия социального''обслуживания и описанием функционального действия отдельных 'элементов1 этой системы. ' ' ''' '' "' " Каддое системное образование имеет ядро,' вокруг'которого интегрируются все другие элементы и.под воздействием'которого определяется направление развития и функционирование''всего комплекса элементов и системы в целом. Роль своеобразного. в' системе социального обслуживания выполняют такие важнейш'е "элементы, как назначение, объект воздействия,-цель, принципы',';.формы',; функции, способы и средства их реализации;"' • '^^. "'.Г"'.
Цель определяет систему функций' социального''\обсдутавания,ее характер, средства реализации. Она является такал компонентом,' с которым так или иначе связаны:'все'социальные ф^кнда.^^тор"исходит из того, что'реализа!щя'лю(5ьй''ф!$ищ характер. Одна сторона этой'двойственности нахбдат^'вщзажение.в практической непосредственной деятельности'органов.внутренних дел которая направлена на оказание услуг гражданам. Другой' стрроной выступает организация этой практической дедаельно'стк.' 'Двум .сторона:.: реализации функций социального обслуживания'"с6ответствуда органы и подразделения внутренних дел,' 'обопужнюющие граждан. .. Те материальные силы, что непосредственно обслуживают граждан именуются подразделениями или организация!®, шдчшешшщ ЬЩЦ. К органам внутренних1дел в собственном'смысле слова относятся: . министерство внутренних дел России, министерства шутренних дел республик - субъектов федерации, .управлений;и:отделы-внутренних дел краев, областей и городов. •' л-.уач&'^а/'? "
Таким образом, органы внутренних дел, а также подчиненные км подразделена и организации, осуществляющие обслуживание граж
дан, объединены однородностью сложной функции. Это интогратплное свойство присуще но только отдельным кошюнонтам, но к системе в целом, too характеризует совокупность данных служб как организационное системное образование.
Социологический подход к проблемам обслуживания граждан органами'внутренних дел.дает возможность повысить эффективность воздействия на: общественные отношения, позволяет выделить три о сношых: социологических аспекта. Во-первнх, это изучение социальной обусловленности обслуживания гравдан, во-вторых, исследование механизма-'взаимодействия органов внутренних дел с различными сторонами материальной и духовной жизни общества, в-третьих,изучение эффективности обслуживания как одного из регуляторов общественных отношений и практической деятельности органов внутренних дел. ,
¡¡¡циничный факт обслуживания граждан является лишь моментом целостной системы;, соответствующих, функций. Их' отграниченность друг от друга;в пространство и во времени, наличие индивидуальных ' качественных и' количественных характеристик свидетельствуют о неповториюс'ги, индивидуальности, единичности фактов обслуживания граждан. Вместе с' тем они инициируются, осуществляются, видоизменяются в определенных стереотипных рамках, во взаимосвязи с другими. элементами и процессами.
:''t ■■ Система социального обслуживания граждан органами внутренних дел отражает сходство конкретных единичных фактов, общность свойств и-возникающих общественных отношений, связь между элементами, частями.данной системы, а также между однородными системаМИ. ",..'■,'','.
'Цроцесс социального обслуживания граждан можно представить в виде взаимодействия диалектических категорий причины к следствия. Существующая'в обществе социальная проблема, имеющая выход на органы'внутренних дел, является причиной, в силу которой органы внутренних дел изменяют структуру,;перестраивают свою деятельность. ij \i ,;
Вместе с тем.кая^ая из служб, осуществляющих'социальное обслуживание гравдан, выступает в качестве собственной системы. Она наделена соответствующими признаками, а-именно: целостностью, наличием определенных видов связей, целесообразностью, динамичностью и самоорганизованностью. Например, динамичность системы означает, что она постоянно изменяется в зависимости от изменения
ос/ъош пылолпясмой работы, возникновения кж упразднения обслуживаемых районов к т.д., что характеризует службу так самоорганизующуюся систему. ; .
В зависимости от степени участия органов' шутронних дел в осуществлении тех или иных функций социального обслуживания; граждан предлагается выделять функции первого и втс^рфго порядка.-
Впервые в. юридический науке предпринята попытка раздельного рассмотрения функций органов внутренних дел по оказанию' социальной помощи, социальному обслуживанию и уЬастио органов внутренних дол в осуществлении не свойственных им фракций.' Д'
Автором углублено понимание функций'социального обслуживания, которые структурируются но формам, видам', уровням и' направлениям. ' •
Так, совокупность функций по обслуживанию граадан рассматривается на макро- и микроуровнях. •■••:..
Под макроуровнем подразумевается деятельность по обслуживанию граждан,' осуществляемая субъектами управляющей системы во . исполнение правовых предписаний. Руководящие инстанции органов внутренних дел опосредуют свой контакт с. гражданами' через'деятель-ность, осуществляемую управляемой системой - подразделениями' органов внутренних дел, '■<''■ .
Под микроуровнем понимается деятельность особых государственных организаций, подчиненных МВД, занятых социальным обслуживанием граждан как по собственной инициативе, так и во исполнение нормативно-рравовых актов.
В отличие от ма1фоуровня, обращенного безличностно к' бесконечно широкому кругу граадан, макроуровень представляет основную предметную деятельность органов внутренних дел по'социальному, обслуживанию граждан. Деятельность материальных сил по социальному обслуживанию граадан может заключаться как в организационных формах, так и в формах непосредственного обслуживания..Формы мо-' гут носить взаимопроникающий характер, т.е. быть неразличимыми.
Деление социального обслуживания на уровни дает возможность представить объем и сущность работы с гражданами на^каждом^уровне.
Для активного вмешательства, внесения изменений,управления и других надобностей выделяются два основных, направления, приложения сил органов внутренних дел: внутреннее и 'даещнёе.у
К внутреннему направлению относится деятельность', орг^ов внутренних дел по управлению подразделениям,''находящимися'в'их. подчинении и фактически выполняющими задачи социального обслужи-
вшшя граждан. В процессе этой деятельности органы внутренних дел решают вопроси, общий для всех органов управления. Они разрабатывают нормативные акты и мероприятия, регулирующие вопроси социального обслуживания, осуществляют планирование,воспитание, подбор и расстановку кадров, контроль и т.п.
"В отличие от'обслуживания на макроуровне внутреннее направление не имеет прямого выхода на граждан, не содержит норм,непосредственно регламентирующих данную деятельность. Это своего рода мозговой центр', вырабатывающий политику в сфере обслуживания гравдан. органамй внутренних дел.
- ■':_ Вн'ё№ёеуйацравление социального обслуживания распространяется'на" сЬщгальнуга среду/т.е. непосредственно на граждан.
Оба направления социального обслуживания не являются изолированными' друт; от друга, напротив, они диалектически связаны между собой, предстйвляют разные стороны единого процесса, в ходе которого обеспечивается нормальное функционирование государства. Указанные'направления взаимообусловлены, они не могут существовать сами по себе. -'...Внешнее направление или непосредственное осуществление функций социального обслуживания нуждается в организующей силе, во внутреннем управлений, без которого она не будет эффективно- действовать.
•',Предметом исследования избраны объективные закономерности, которые,, действуя независимо от сознания и воли людей, отражают возникающие'в ходе обслуживания граждан причинно-следственные связи. С'учётом целей и.содержания проблемы, ее теоретико-прикладной ориентации в качестве предмета настоящего исследования избраны следующие стороны его объекта:
а).факторы, влияющие на'социальное обслуживание граждан; ф'Ьбщие'закономерности'социального обслуживания; в) современное состояние социального облсуживания граждан органам внутренних дел и пути его совершенбтвования..
Автор'приходит'к Выводу, что система указанных функций -это 'подсистема общества^ носящая относительно самостоятельный характер, призваннаярвализовывать объективно существующие социальные'потребности граждан. В системе органов внутренних дел обслуживание приобретает определенную специфичность. .
Таким образом, социальное обслуживание граждан органами внут-реннних деле — это вид социальной деятельности государства по оказанию услуг гражданам в рамках компетенция органов внутренних дел,
не связанной с нарушениям:; правового порядка. '„
Цо вто рой главе - "Развитие социального обслуживания граждан органами внутренних дел" - подвергается анализу сощ:алЬ1!ая . деятельность органов внутренних' дал,'ее';;п|!отивэрв'чи'вый-характер . к преобладавшие тенденции в историческом развитии гщшессов ' обслуживания¡граждан.■ -'.'.. - ''.л''",| ;
Исследуя ■полицейские функции .российского^государства.периода абсолютизм, диссертант отмечает ст^шение'сашдержавия представить свои [интересы'как интересы всезд народа.* Это отразилось на определении полиции:. "... Полиция есть душа'гражданства и'всех добрых порядков к фундаментальный подпо'р человеческой'безопасности к удобности"-'-. Такие торжественные определения .полномочий полиции призваны создать представление о полиции как о "высоконравственном городском учреждении, призванном служить народу.. .Однако в последующих законодательных актах о.полиции ее,задачи определялись прежде всего как органа; стоящего на стражеsинтересов", самодержавия. Полиция, даже исполняя общие дела, в конечном итоге. преследовала эту высшую цель., . '. ^"u^'rv-'í
Автор, опираясь'на труды ряда-ученых, освещавших социальные функции органов внутренних дел прошлого ( С.Б^енко',у|1.Власенкова, М.Еропкина, В.Ермошина, А.Косицына,
М.Сизикова, А.Трифонова я других), что
функции социального обслушвания.грааудо.^
ши, так и для милиции. Однако выделить и описать iá rai?'самостоятельное явление до сих пор не ■ предстазлялось*,возювдыь1.в. сщзи с культивировавшимся классовым подходом к^оценке историч;ес1шх . событий в советский период истории России^ ^ ...';..'.' ''•."'■
Родоначальником системы' правоохранительных органов..в.России можно считать Петра J. Полнтичвский.'режш',"': характеризовался всеобщей регламентацией, грубым 1фшуждение:л к исполнению регламентов, контролем за' шотанныш',ш^окиш.,п6лно-мочиями административных органов, их неограниченным цравом вмешиваться в личную жизнь граждан. 25 мая' 1718г._ПетрТ' утвердал инструкцию генерал-полицмейстеру Девиеру, кот'орад:называдась,, : "Пункты генерал-полицмейстеру". Согласно -э/го^'до^утденту.' главными задачами Санкт-Пет ербургской городской шлипки'явлотся контро. за регулярностью застройки и УЩ>е:
* См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр.1. Т.4. № 3708. '
лением к надлежащим содержанием берегов рек, уличных стоков, чистотой улиц и незатруднит ел ышм проездом по ним, санитарным состоянием и торговлей продовольствием. В ведении полиции находились также трубочистные мастера, подрядчики для мощения улиц, ночные сторожа, огнегасительные мастера и другие лица, занятые обслуживанием городского населения.
'В целом обязанности полиции были очень разнообразны. Полицейские чины должны были вести непримиримую борьбу со всякой новизной, не разрешенной законом, с любыми действиями, создающими угрозу монархии. В условиях слабого развития традиций народовластия, отсутствия Конституции, других демократических институтов цивилизованного общества создавалась благоприятная почва для злоупотреблений и установления порядков, характерных для полицейского государства.
Общее недовольство народа полицией проявилось в разгрошх многих полипейзких участков в ходе февральских событий 1917 г. С приходом к власти Временного правительства царская полиция была упразднена. Новая власть приступила к созданию народной милиции с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления.' Основной задачей вновь организованной милиции стало обеспечение охраны личности и имущественной безопасности граждан.
Сложная экономическая ситуация в стране потребовала от милиции уделить первостепенное внимание оказанию социальной помощи населению. Временным положением о милиции от 17 апреля 1917 г. ей предписывалось защищать "...всех и каждого от всякого насилия, обид и самоуправства", оказывать помощь в несчастных случаях, а также организовывать граждан при общественных бедствиях, регулировать дорожное движение, следить за исправным состоянием дорог, мостов, улил и прочих мест общего пользования, составлять акты о. всякого рода обстоятельствах, если это необходимо гражданам для защиты их прав и"гражданских свобод, выдавать свидетельства
0 бедности, распределять предметы первой необходимости и т.д.
Для милиции Временного правительства было;характерно стремление не участвовать- в политической борьбе.
1 ' -. Октябрьская революция упразднила Аародную милицию. На смену ей телеграммой НКЕД от 28 октября 1917 г. учреждалась рабочая милиция. Рабоче-Крестьянское цравительство ставило перед милицией задачу вооружить и обучить владению оружием поголовно весь
народ для того, чтобы быть исполнительным органом Советов по проведению разверстки хлеба и.других припасов, осуществлять всеобщую трудовую и гужевую повинности, бороться с кризисом, предоставлять дворцы и богатые квартиры бескровным и неимущим, воспитывать массы, втягивать подростков в политическую жизнь, обеспечивать санитарный надзор, привлекая для йтого,поголовно всех взрослых- женщин й т.д.
12 октября 1918 г. милиция становился штатным исполнительным органом центральной власти на местах, звеном единого государственного. аппарата.При этом на нее возлагались следующие задачи: строительство местных органов власти, руководство коммунальным и лесным хозяйством, ветеринарным и переселенческим делом, борьба со снежными заносами, пенсионное обеспечение,здравоохранение, военное строительство, госстатистика и т.д.
Широкий круг самых различных обязанностей затруднял выполнение милицией ее главной обязанности - борьбу с преступностью. В апреле 1926 г. Совет Народных Комиссаров РСФСР признал необходимым освободить органы милиции от всех не свойственных им функций. Однако установившаяся диктатура Сталина изменила политический курс государства на жесткий авторитарный режим власти,открыла дорогу проникновению органов внутренних дел во все сферы народного хозяйства и личную жизнь граждан, способствовала созданию полицейского государства.
Отличительной чертой полицейского государства является доведенная до абсурда многопредметность административной деятельности, мелочная регламентация жизни граждан. Целью такого государства провозглашается осуществление народного счастья. Органам охраны порядка придается роль универсального средства для решения разнообразных проблем. ,. .
Ретроспективный взгляд позволяет сделать вывод, что социальные функции органов внутренних дел находятся в теснейшей взаимосвязи с социально-экономической ситуацией и существующим политическим режимом. С развитием государственности,,построением гражданского общества многое изменилось в компетенции органо! внутренних дел в нацравлении влияния йа "благосостояние"обществг и, наоборот, отчетливо прослеживается тенденция на усиление их как органов принуждения. В условиях рсуществления .принципов правового государства (разделение властей, верховенство закона, равенство гражданина и государства и др.) происходит сужение . Функций, социального обслуживания и передача большего их объема
у
другим гооударс'гвешшм п общественным организациям.
Особое внимание автор сосредоточивает па взаимодействии системы социального обслуживания с внешней средой, в том число и с другими социальными системами, При этом исслодуются факторы, обусловливащие социальное обслуживание граждан я определяющие внешнюю среду. Рассматриваемая система как один из компонентов общественной жизни, тесно связана с процессами в сферах экономики, политики! морали, культуры. Автор выделяет факторы, оказывающие существенное влияние на процессы социального обслуживания граждан органами внутренних дел, классифицируя их на факторы-побудители процессов социального обслуживания; факторы-условия, способствующие осуществлению социальных функций либо препятствующие им, и факторы-регуляторы, предназначенные управлять деятельностью органов внутренних дел, поведением сотрудников и-градцан в рассматриваемой сфере.
' Воздействие политики на органы внутренних дел является важным фактором-побудителем процессов социального обслуживания. Данный фактор носит универсальный характер. Учитывать его необходимо потому, что социальное обслуживание почти всегда имеет политическую окраску, связанную с тем, что органы внутренних дел выступают от имени государства.
Воздействие экономики на содержание социального обслуживания отражает базисные отношения в обществе. От состояния экономики зависит объем и структура материальных затрат, выделяемых органам внутренних дел. Кроме того, оно приводит к увеличению или уменьшению объеш осуществляемых функций.
Большое влияние на состояние социального обслуживания грая-дан оказывают факторы-условия. К их числу относятся право,культура, мораль, духовная атмосфера, правосознание в обществе и органах "внутренних дел, общественное мнение по вопросам деятельности органов внутренних дел и т.д. Эти явления взаимосвязаны и взаимообусловлены. Уровень правового развития общества и специфика деятельности органов внутренних дел образуют своего рода систему показателей, характеризующих правовую культуру как граждан, так и сотрудников. Это социально-правовое явление определяется идейно-правовым и духовным состоянием общества. Оно оказывает существенное влияние на качество выполнения служебных обязанностей по обслуживанию граждан.
Одним из показателей правовой культуры сотрудников органов внутренних дел является уровень их профессиональной подготовки.
Обслуживание граждан предполагает, что сотрудники органов внутренних дел, наряду с общегаридкческими знаниями должны хорошо ориентироваться в отраслевом законодательстве и ведомственных нормативно-правовых актах, регламентирующих эту' сферу деятельное ти. Практические исследования показали, что в некоторых, случаях сотрудники плохо владеют своей специальностью, что не позволяет осуществлять социальное обслуживание на должном уровне. Правовая культура сотрудников и граждан в совокупности выступает одним из необходимых факторов нормального выполнения профессиональных обя занностей по обслуживанию граждан.
Социальное обслуживание граздан взаимодействует с системой морали. Моральные нормы функционируют- в самой системе социального обслуживания, выступая ее неотъемлемым свойством. Связь шрал: ных норм, взглядов и отношений, их нераздельность, сама действительность морали есть практически реализуемые.нравственные отношения. "Это уже не сознание в собственном смысле, а нравственная деятельность, через которую проявляются нравственные отношения"Д
В социальном обслуживании воплощается ..нравственное отношение государства к своим гражданам. Моральные нормы, проявляющиеся в отношениях взаимопомощи, сострадания и других, проникая в ткань рассматриваемой государственной деятельности, приобретают специфические черты и сооривнтированыва такие категории, как; • достоинство, справедливость, личная ответственность. Социальное обслуживание и мораль действуют в едином поле социальных связей и отношений лвдей. Например, справедливость - это своего рода эталон при оценке вариантов поведения сотрудника органов внутренних дел. Развитое чувство справедливости представляет собой одно из средств внутреннего нравственного контроля, тесно связанного с правосознанием личности. В процессе социального обслуживания справедливость выступает как одно из ведущих начал, особенно в тех случаях, когда компетентные органы используют "свободу усмотрения", т.е. осуществляют функцию по индивидуальному регулированию^.
Как для норм морали, определяющих социальное обслуживание . граждан органами внутренних дел, так и для морали ,в качестве ре-
* См.: г}Архангельский Л. Структура морали й личность. М. 1977.С. 55. р ' ' • '
См.об этом более подробно: Алексеев С.С. Цроблемы теории права.
1972. Свердловск. Т.1. С.108-109.
■ .17
V У
гулятора ос^цоотвопиго отиошолкй жцаитциы юти'охзд оты.^цт-вошшртх. •.;
.'. Моральная ответственность сотрудника органов внутренних дол ; за^^ осуществление .социального обслуживания граждан - это его от. ношение--к своим действиям, определяемое 1шч-)г6рияш"■ чести,совести у. добра, зла,-Именно названные категории выступают в:качестве .опенки,поведения; в них общество выражает свои ценностные ориентиры, с которыми должно сообразовываться поведение личности, заинтересованной в одобрении своих действий. ■ .:•■■■.■
Смысл моральной ответственности состоит в стабильной ориентации сотрудников на моральные ценности общества к совершение поступков в соответствии с этими ценностями. Такая-ориентация ■ обеспечивает моральность поведения, которая раскрывается-не только через этические действия, но и через внутреннюю'моральную мотивацию. ■ !* - '
:•■ В отличие от моральной ответственности, ив закрепленной в законе,- юридическая ответственность сотрудников за осуществление .социального обслуживания граждан всегда конкретно1 .определена и • .-в ^случае.;, нарушения правовой обязанности влечет-за., собой применение саНКЦИЙ. .V ' "" ' ' " V '
фавильность и надежность функционирования системы социаль-\ ... ного .обслуживания зависит от того, как гибко реагирует она -на ..изменения во внешней среде .-Дня эффективной ¡корректировки взаи-. соотношений между органами внутренних дел"и гражданами должно --■осуществляться одно-из главных условий - взаимный обмен инфор-• мацаей, , ,•'.'• • - ч ■ - ; ■ • '
^..Общественное;мнение, сообразно доминирующим в'нем суждени-..-.пп'ям,- в.;состоянии воздействовать на органы-;внутренних дел,принуж-- ■ дая-их осуществлять те или -иные мероприятия. Органам внутренних дел трудно не считаться со сложившимися в данной социальной общ- -..ности ->■ территориальной, профессиональной, возрастной, этничес-. кой, религиозной и т.д. - преобладающими тенденциями-и суждениями, ..которые .поддерживают или отвергают определенный вариант дей--. ствий по обслуживанию граждан. ■ -"• ■
.. ., ^-Факторы-регуляторы, управляющие деятельностью органов внут-ренних.дел по социальному обслуживанию граждан,- состоят в основ, | , ном из' --организационно-управленческих явлений и связанных с ними процессов нормотворчества, направленных на регулирование данного ■ ввда! социальной" деятельности. Эти факторы интересны тем, что поддаются целенаправленному управленческому воздействию. В подавля-
1(5
ющем большинстве случаев конкретное воплощение их в реальной у равленческой практике непосредственно зависит от руководителей органов внутренних дел, отвечающих за организацию социального о служивания. Совершенствуя систему управления, форш и -методы о; ганизапии дела, изменяя правила и нормативы, перераспределяя р сурсы,-действуя личным положительным примером, можно активно вл: ять на процессы социального обслуживания граждан. Таким: образ< проблема управленческого мастерства, искусство руководить, опир; ясь на науку и практику, имеет существенное значение в.цропессе социального обслуживания граждан. - • . • ■- ." V)
Для надлежащего' обслуживания граждан, как того требуют.сооз ветствующие нормативные акты, недостаточно иметь правовую осно! осуществления данных процессов, необходимо изучать и учитывать совокупное действие многих факторов. •<- .. . - , ,
В диссертации рассматриваются вопросы правового регулирования социального обслуживания граждан, имеющего целью создание ог феделейного порядка, при котором граждане взаимодействуют•с орга нами внутренних дел в соответствии с моделью, закрепленной в нор мах права. Правовые нормы предписывают, запрещают или дозволяют определенные виды поведения.
. Правовая нормативность поведения сотрудников органов внутре нних дел - это одобряемая и желаемая модель цравового поступка в массовом и-индивидуальном сознании. Она служит связью корреспондирующих прав и обязанностей субъектов или, другими словами, нор. мой взаимодействия субъектов. Правовая норма является своеобразным одинаковым масштабом, применяемым к гражданам, их индивидуал] ным особенностям и сложившимся для них жизненным ситуациям. В пр< цессе воздействия правовых, норм на поведение гражданина реализует ся юридическая потенция органов внутренних дел по социальному обслуживанию. .-•-......■•■•
■ Государственное веление по осуществлению'социального обслуживания граждан станет реальностью, поведением субъектов тогда, когда в процесс его реализации включается необходимый'элемент -деятельность сотрудника-правоприменителя, выступающего, таким образом, в качестве посредника между нормой, устанавливающей мэдель должного или запрещающего поведения, и конкретным,актом поведения Без подключения такого посредника требование правовой;нормы актом поведения стать не в состоянии.
В правовом регулировании социального обслуживания граждан
слодуст различать два блокл. Одни из ш.х ирелстшшш иорштшш-ми актами .органов внутренних дел к иодчиншших им организаций, носящими'локальный характер, т.о. действующими в рамках системы министерства внутренних дел. Локальное регулирование конкретизирует, детализирует общегосударственные задачи с учетом местных условий. Второй блок составляют нормы, которые издаются также органами„внутренних дел и адресованы гражданам!,
Существенное значение имеет отработка механизма правового рех'улирования, в частности, повышение законодательного уровня регламентации, социального обслуживания граждан органами внутренних дел, "Предлагается дополнить законодательство о милиции институтом "социального. обслуживания граждан", наиболее полно изложить содержание этого института. 1£ебует законодательного развития институт оказания помощи гражданам органами внутренних дел как одна из составляющих социального обслуживания.
В третьей главе - "Проблемы совершенствования социального обслуживания.граждан органами внутренних дел", -.дается оценка реального.состояния дел в сфере социального обслуживания и анализируется деятельность .органов внутренних дел в этом направлении. 'Являясь .частью механизма реализации прав и свобод граждан,, органы внутренних дел'переводят абстрактные социальные возможности граждан в реальную действительность. Основной формой обслуживания граждан,в пределах компетенции органов внутренних дел.служит правоприменительная деятельность, представляющая собой вид юридически значимого .поведения сотрудников в рамках правовых отношений. Правоприменительные акты как особый вид юридических фактов.соз-дают основу для реализации .прав и свобод граждан. ... \ .
Наряду с правоприменением органы внутренних дел обслуживают . граждан посредством, организационной, информационной, консульта-г ••. .. ■тивной,:профилактической, воспитательной и иной деятельности,что гаранткру.ет,гражданам не только осуществление конкретных конституционных '.црав, но и общее право на получение от государства и органов внутренних дел содействия в создании и обеспечении ^ благо-.,приятных...условий их жизнедеятельности. Это право опосредует широкий круг благ и интересов граждан. Оно производив от.корреспондирующей ему' обязанности государства и его органов.
Важное место в системе социального обслуживания граждан органами внутренних'дел занимают подразделения общественной безо- ' пасности. 'Отдельные авторы рассматривают службы, входящие в эти
подразделения и непосредственно осуществляющие социальное обслуживание, как подсистему милиции или как систему второго' уровне охрани общественного порядка На наш взгляд, следует возразит! против определения этих служб как системы второго уровня или под системы. " .
Социальное обслуживание имеет самостоятельное значение не только для органов внутренних дел, но и для общества в-целом.Основным видам социального обслуживания гравдан соответствуют организационные структуры органов внутренних дел и подчиненных им организаций. Деятельность этих структур в системе МВД строится в соответствии с компетенцией органов внутренних дел. Характерным примером являются центры социальной адаптации граждан .вернувшихся из мест лишения свободы ( ЦСА ) органов внутренних дел. Адаптация таких граждан к нормальной жизни регламентируется ведбмзт-венными нормативными актами. Проведенное автором исследование данной категории граждан свидетельствует об определенном уровне их г социальной защищенности. Так, 82$ адаптируемых граждан трудоустроены сотрудниками центра. Чистота,' порядок, культура.персонала, ограждение от криминальных связей - эти и'другие'"-причины^^привлекают-в центры большое количество желающих. Однако'организовать обслуживание всех обратившихся граждан органы внутренних дел- не в состоянии. Для решения проблемы' социальногообслуживания таких граждан необходимо отказаться от узковедомственного подхода. Это общесоциальная задача. Следует внести дополнения в уголовно-исправительное законодательство в части деятельности трудовых коллективов и общественных организаций по закреплению результатов воспитания лиц, освобожденных из мест лишения свободы. Оказание им содействия в трудовом и бытовом устройстве послужит, сокращению рецидивной преступности.
' Назрела необходимость в разработке закона Российской Федерации о социальной адаптации лип, отбывших уголовное наказание. Подобный закон, регламентировал бы создание цри местных'органах власти социальной службы, занимавшейся функциями трудового и бытового устройства этих лип, а также общественных и государственно-общественных фондов материальной помощи, • центров социальной адаптации, располагающих жилым фондом и возможностью трудоустройства,
1 ■
См. йодробнее: Голосниченко И.П. Организация служб милиции,осу-ществлящих административную деятельность. Киев. 1984. С. 17.
I ;
11|1»1Ш!1|:»11|1|1|||||||||1|1|1|1|1||!К''1Ш| ■ ■ 1, ............. .......................... - ■
ш-шкмушм (5ес1Ш1Тинх услуг, икшочаа&.х шл*гш!;е, прпобротеш.о професш! ц. т.д. ,...-, . -
: Закон.мог Он определить нрава 1: ответственность. государственных' .органов..и общественных организаций, меры .поощрения и стимулирования "за. участие в этой.работе, создал бы условия для дея-«мрцюрга. в .зпеазанном направлении общественных формирований ь ФОНДОВ."''^ . ...... . .- '- - .;,.- ...
, Разновидностью социального обслуживания граждан - является деятельность государственной автомобильной инспекции. Сотру,щшкп ТЛИ/обслузаавают, не. только участников.дорожного движения, -но и г^кдад,,"работад)и;1ЦС.в автотранспортных предприятиях, борясь с ...грубыми.нарушениями их прав на отдых; с незаконным привлечением к. сверхурочным,работам,, с несвоевременным предоставлением выход." ных дней, .отсутствием графиков сменности и т.д. Собственно-. инспекционные функции являются лишь частью..работы,■выполняемой этой . службой. . 1Ъ савтоинспекция отвечает за изготовление- номерных значков ^водительских удостоверений, прочей специальной..продукта!,ре-' мо.нт, дорожного оборудования, разбирательство с; нарушителями и ад;. .. . .Обилие задач, стоящих перед ГАИ, не позволяют-.службе обеспе-'■'.чить' надлежащий... уровень^ безопасности дорожного движения,, изменить дородную., инфраструктуру. Кроме, того, отвлечение, .ГОД. ;на другие ме-... роприятия.органов, внутренних дел усугубляет ситуацию. Как справедлив?,, отмечает, профессор А.Алексеев, срабатывает исконно рос' сийская привычка.решать социальные проблемы сиговыми методами. ^ . Представляется,оправданным.часть задач,, решаемых. ГАИ, ..возложить .,, на дорожный корпус. Служебный долг сотрудников-корпуса будет заключаться'.в, учете ¡парка автомобилей, организации дорожного движения,. приеме экзаменов на право управления транспортными средствами и т.д.. Одним из преимуществ,дорожных корпусов будет-отсут-.. ствие.^ребований, .предъявляемых к личному-составу милиции ( возраст, образование, физическое здоровье). - - - • ,. .-.Острым.и дискуссионным остается вопрос о пребывании в сис-. , теме^МВД .приемников-распределителей для несовершеннолетних и ино-, 'пеший, по деламнесовершеннолетних органов внутренних дел. Государство посредством этих учреждений пытается контролировать ситуацию с детской безнадзорностью, преступностью несовершеннолетних. Год от года проблема становится все острее.
Формально на уровне "район-город" действуют до 50 различных государственных, общественных организаций л учреждений, имеющих
прямое или косвенное отношение к профилактике правонарушений сре дк подростков. Эти организации зачастую дублируют друг друга. Наг ример, шюпегашя по делам несовершеннолетних органов внутренних дел занимается трудоустройством подростков, организацией летнего отдыха и досуга, следит за кх успеваемостью в школе и др. ' Все эт приводит к распылению сил и средств, материальных ресурсов,-кадров, а в итоге - к безответственности. 1Ь данным 1фимкнологов,ор ганы внутренних дел могут эффективно воздействовать примерно на 50(из 250 факторов, влияйцих на состояние преступности несовершеннолетних.Рассчитывать па то, что в условиях экономического кризиса органы внутренне дел смогут оказать радйкйь'н'^а''помощь подросткам, не приходится. Милиция не должна ' быть головной ' организацией в работе с несовершеннолетниш.''Ясй6;г;что-органы'внутренних дел никогда не откажутся от работы о' потенциальными ' преступниками, но это уже цроблемы их взаимодействия й; координации с соответствующими ведомствами. " - ' "" j / ' "Вечной" является проблею, оказания помощи лвдйм прй чрезвы-'чайных ситуациях. Наиболее близка по профилю эта Jatfoia- подразделениям. пожарной охраны МВД. Приняты меры по наделению'1, этйй "структуры аварийно-спасательными функциями, 'что ставит на "повестку дня вопросы о передаче ее в ведение Государственного' IfoMHTeWпо' чрезвычайным ситуациям, законодательного урегулирования^ бтнбш'ений, связанных с ,охраной собственности и безопасности 1$аздан:0т огня.
Оказание охранных услуг --одна из основных'Задач"вневедомственной охраны при органах внутренних дел."Деятельность этой службы строится на принципе полного хозрасчета. 'Ш-мнению ¿ойекателя, охрану необходимо , вывести из : системы -МВД. Милшда'нёлдЬлжна "зарабатывать", деньги .--ослабляя гарантии прав граждан.''л "'' ''-'•
Кроме изучения деятельности перечислена^-служб, 'диссертант осуществил пилотажное исследование деятельности*медицинского вытрезвителя, паспортной .службы,-ОВиР,' госпожнадзора; службы 'участковых инспекторов милиции. ■'" ■; <
.-В заключении диссертации представлены итоги проведенного исследования,-делаются обобщения-и выводы, обозначайся'направления развития социального обслуживания граждан'органами'внутренних дел. .: .-• . . •■ . • . ■: ■ V
У 23
Основные поломит диссертат:!. калашш в слодущг.х (»ботах:
1. Изменение приоритетов - характерная черта полого законодательства о мкляши: (полиции)// Паушю-практнческая конференция "Закрн РСФСР "О шшлнк" и совершенствование оперативно-служебной деятельности милиции республики". Омск. 1992. - 0,2 п.л.
2. Товарищеский суд: каким он должен быть? // Органы общественной самодеятельности в системе министерства внутренних дел. М. 1992. - 0,1 п.л.
3. Оказание социальной помощи - одна из основных задач милиции по Закону РСФСР "О милиции" // Правовые, криминологические
и кргажналистические проблемы борьбы с престушостью: Сборник статей адъюнктов и соискателей. М. 1992. - 0,2 п.л.
4. Развитие функций органов внутренних дел по социальному обслуживанию // Деятельность органов внутренних дел по охране прав и законных интересов граждан в условиях перехода к рыночной экономике: Сборник статей адъюнктов и соискателей. М. 1993. - 0,2 п.л. (в печати).
5. Некоторые теоретические аспекты социального обслуживания граждан органами внутренних дел // Обеспечение органами внутренних дел прав и ответственности граждан России: Сборник статей адъюнктов и соискателей. М. 1993. - 0,3 п.л. (в печати).
1
