Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономикитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.05 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики»

На правах рукописи

Буянова Марина Олеговна

I

/

\

I

I

СОЦИАЛЬНОЕ ОБСЛУЖИВАНИЕ ГРАЖДАН РОССИИ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ

I

1 (ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)

I \

I

12.00.05 - трудовое право; право социального обеспечения

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Москва -2003

Диссертация выполнена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Московской государственной юридической академии

Официальные оппоненты: заслуженный деятель науки РСФСР, доктор

юридических наук, профессор Иванов Семен Александрович

Ведущая организация: Юридический факультет Омского

государственного университета

Защита состоится 18 сентября 2003года в 16 .00 на заседании диссертационного совета Д.212.123.03 при Московской государственной юридической академии по адресу: 123995, Москва, Садовая -Кудринская ул., д.9.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии.

Автореферат разослан « » июня 2003года Ученый секретарь диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор Иванкина Татьяна Васильевна

доктор юридических наук, профессор Шайхатдинов Владимир Шамильевич

доктор юридических наук, профессор

И.В. Ершова

Актуальность темы исследования. Происходящее интенсивное развитие рыночных отношений в России оказывает мощное воздействие как на всю правовую систему в целом, так и на отдельные ее отрасли и институты. Новые экономические процессы требуют коренного реформирования, прежде всего, наиболее важных сторон общественных отношений, регулируемых правом. Неслучайно законодательство России как социального государства в качестве важнейшей цели ставит защиту прав и интересов граждан. При этом в ходе реформирования законодательства государство вынуждено, с одной стороны, идти по пути обеспечения соответствия его условиям рынка, а с другой - активно защищать своих граждан от возможных социальных рисков. Эту двойную взаимообусловленную задачу государство призвано решать главным образом посредством совершенствования права социального обеспечения.

Будучи самостоятельной отраслью российского права, право социального обеспечения должно стать сегодня эффективным средством обновления всей социальной сферы и мощным барьером на пути развития негативных последствий для граждан, вызванных условиями рынка.

Для современной России характерно, что реформы протекают крайне болезненно. Важнейшие социальные достижения нашего недавнего прошлого практически оказались ликвидированными: сведены к минимуму гарантии в области труда и занятости; наблюдается рост безработицы и обнищание населения; растет дороговизна; обостряются противоречия между богатыми и бедными. В настоящее время в стране насчитывается около 38 млн. пенсионеров. Из них 5 млн. человек нуждаются в постоянной посторонней помощи и социальных услугах, в том числе более 3 миллионов человек - в социально-медицинских услугах на дому. Многие пожилые люди нуждаются в особой помощи и уходе в последниэто^вг|жизмг. Динамика

нуждаемости в социальном обслуживании неуклою

ОрасИЙ?ЛИОТЕКА ] С.Петербург л и А

\ 09 зооЗ «г7 ~гУ\ J

В этих условиях реформаторскую по своей сущности роль призвано сыграть качественное обновление законодательства, регулирующего социальную и экономическую жизнь в стране.

Следует отметить, что изменение законодательства о социальном обеспечении происходит бурно и интенсивно. Серьезному реформированию подвергаются такие институты права социального обеспечения, как пенсии, пособия и компенсационные выплаты. При этом пересматриваются не только их виды, размеры, круг лиц, имеющих на них право, но и источники финансирования. Развивающиеся процессы оказывают влияние на теоретические положения науки права социального обеспечения. Меняются научные представления о предмете правового регулирования, его механизме, правовых принципах, субъектах и других категориях права социального обеспечения.

В современный период государство пытается поставить на должную правовую основу и институт социального обслуживания. Приняты важные законодательные акты, регулирующие его сферу: Федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 г.; «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» от 2 августа 1995г.; «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. и др. Большое число нормативных правовых актов принято в виде указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, регулирующих вопросы, связанные с социальным обслуживанием, его новыми видами и формами. Следовательно, необходимо отметить, что нынешнее законодательство о социальном обслуживании начинает постепенно развиваться.

Вместе с тем, сам подход государства к этим вопросам еще практически не изменился, поскольку принятие нового законодательства, расширение видов и форм обслуживания не решает многие назревшие социальные проблемы. Рыночные отношения, как известно, усиливают расслоение общества на богатых и бедных. При этом последних становится

все больше и они, достигнув старости, или став инвалидами, оказываются субъектами социального обслуживания. Между тем, финансирование социального обслуживания только за счет бюджетных ассигнований практически не может гарантировать гражданам его должный уровень, ибо круг лиц, нуждающихся в социальном обслуживании, постоянно расширяется, а средств на такое расширение по-прежнему явно недостаточно. Более того, установленный ныне уровень предоставляемых видов социального обслуживания не может в должной мере удовлетворить даже малообеспеченных граждан (не говоря о гражданах, относящихся к другим категориям).

В этой связи важное значение приобретает деятельность негосударственных организаций, которые занимаются социальным обслуживанием на основе своих уставов и положений (религиозные учреждения, общественные фонды и т.п.). Такое сочетание государственных и негосударственных форм социального обслуживания является перспективным и эффективным.

Отсутствие современных фундаментальных научных разработок по социальному обслуживанию как самостоятельному институту права социального обеспечения негативно сказывается на процессе развития законодательства в этой области. Необходимо менять подходы к механизму правового регулирования отношений по социальному обслуживанию, более четко определить современные виды и формы такого обслуживания, правовой статус его субъектов, особенности правоотношений, складывающихся в процессе социального обслуживания и т.п. Кроме того, требуется четкое законодательное разграничение компетенции федерального, регионального и локального регулирования отношений по социальному обслуживанию, требует своего осмысления зарубежный опыт социального обслуживания с целью определения возможностей его использования в условиях России.

Все указанные факторы в совокупности, на наш взгляд, свидетельствуют об актуальности рассматриваемых проблем. Именно они явились решающими при выборе темы и определении структуры настоящего диссертационного исследования.

Цель и задачи диссертационного исследования.

Целью данного исследования является проведение комплексного теоретико-правового анализа проблем социального обслуживания граждан как самостоятельного института особенной части права социального обеспечения и определение путей его дальнейшего совершенствования.

Для достижения указанной цели в ходе исследования были поставлены следующие задачи:

1) раскрыть понятие права граждан на социальное обслуживание и проанализировать его содержание;

2) посредством рассмотрения современных сложных политических, экономических и правовых факторов определить степень гарантированности права граждан на социальное обслуживание;

3) определить место норм социального обслуживания в общей системе права социального обеспечения;

4) исследовать особенности проявления отраслевого метода права социального обеспечения в институте социального обслуживания;

5) выявить основные руководящие начала (принципы) правового регулирования отношений по социальному обеспечению и определить особенности их преломления в институте социального обслуживания, а также сформулировать специфические принципы этого института;

6) раскрыть своеобразие действующей системы правоотношений по социальному обслуживанию;

7) проанализировать действующие федеральные, региональные и локальные правовые источники, а также акты органов местного самоуправления, регулирующие отношения по социальному

обслуживанию, выявить их особенности, разработать предложения по их совершенствованию;

8) определить роль правового эксперимента в совершенствовании законодательства о социальном обслуживании;

9) исследовать международные правовые акты о социальном обслуживании;

10) провести сравнительный анализ действующего зарубежного законодательства о социальном обслуживании и наметить пути его возможного использования как в условиях современной России, так и в ближайшей перспективе.

Теоретическая, методологическая и информационная базы

исследования.

При написании работы применялись современные методы исследования, разработанные философской наукой и используемые в юриспруденции, а также частные научные методы: системный, формально-юридический, структурного и сравнительного анализа, сравнительный, исторический, социологический и др.

Научной базой исследования явились труды ученых-юристов, внесших значительный вклад в правовую науку.

Эмпирическую базу исследования составляет комплекс правовых норм, регулирующих отношения по социальному обслуживанию. В диссертации анализируются международно-правовые акты, конвенции и рекомендации Международной организации труда (МОТ), зарубежное законодательство, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, материалы, предоставленные автору Министерством труда и социального развития РФ, статистические данные, результаты социологических исследований и материалы периодической печати.

Теоретические выводы сформулированы на основе творческого переосмысления достижений отечественных ученых-юристов в области проблем права социального обеспечения: С.С. Алексеева, Е.Г. Азаровой,

Н.Г. Александрова, B.C. Андреева, Е.И. Астрахана, В.А. Ачаркана, К.С. Батыгина, А.Л.Благодир, З.Д. Виноградовой, И.В. Гущина, В.М. Дурденевского, А.Н. Егорова, А.Д. Зайкина, M.JI. Захарова, Т.В. Иванкиной, Р.И. Ивановой, С.А. Иванова, С.И. Кобзевой, С.А. Кузнецова, Е.Г. Крылатых, М.В. Лушниковой, Е.Е. Мачульской, П.М. Маргиева, P.O. Мередова,

A.Е. Пашерстника, М.И. Полупанова, И.И. Рыбаковой, В.М. Сазонова,

B.К. Субботенко, Е.В. Соловьевой, В.А. Тарасовой, Е.В. Тишина, В.Н. Толкуновой, Э.Г. Тучковой, Я.М. Фогеля, Н.И. Фаянс, М.Ю. Федоровой, В.Ш. Шайхатдинова., Л.С. Явича и др.

Научная новизна диссертационного исследования определяется прежде всего, тем, что оно является одним из первых комплексных теоретико-правовых исследований проблем, связанных с социальным обслуживанием в условиях рыночной экономики.

В диссертации содержатся следующие новые положения: -разработан новый подход к правовому понятию социального обслуживания посредством соотнесения его с такими смежными категориями, как «социальное государство», «социальная защита», «социальные риски»;

- раскрыт понятийный аппарат института социального обслуживания;

- дана классификация видов социального обслуживания по его субъектам, источникам приобретения прав, условиям его предоставления;

- исследовано содержание права граждан на социальное обслуживание; -рассмотрено соотношение естественных и приобретаемых прав в

отношениях по социальному обслуживанию;

-исследованы современные экономические и юридические гарантии реализации права граждан на социальное обслуживание;

-при анализе содержания системы правового института социального обслуживания определено место медицинского обслуживания и лечения, а также социальных льгот в общей системе института социального обслуживания;

-сформулирован вывод о том, что особенностью современного метода отрасли права социального обеспечения является сочетание алиментирования и самообеспечения граждан. В каждом институте права социального обеспечения их соотношение различно. Автор полагает, что для института социального обслуживания характерным является преобладание алиментирования над самообеспечением;

-с позиций отраслевых принципов права социального обеспечения сформулированы и раскрыты современные правовые принципы института социального обслуживания;

-проанализировано содержание правоотношений по социальному обслуживанию. Рассмотрены видовые особенности возникновения, изменения и прекращения таких правоотношений, их субъекты, объекты, содержание;

-проведен критический анализ федеральных, региональных и локальных правовых источников, а также актов органов местного самоуправления института социального обслуживания. Сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства;

-дополнено учение о правовом эксперименте как важнейшей предпосылке и гарантии действенности правового регулирования социального обслуживания;

-проведен сравнительный анализ российского и зарубежного законодательства о социальном обслуживании;

-намечены пути реального использования зарубежного опыта социального обслуживания в условиях российской действительности.

Научно-практическая значимость работы заключается в том, что содержащиеся в ней выводы и предложения могут быть использованы в процессе реформирования законодательства о социальном обеспечении. Положения диссертации представляют практический интерес для преподавания дисциплины «право социального обеспечения» в юридических вузах.

Апробация и внедрение результатов исследования.

Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Московской государственной юридической академии.

Теоретические положения опубликованы в монографии, учебниках, учебных пособиях и научных статьях по праву социального обеспечения. Результаты исследования предложены автором Министерству труда и социального развития Российской Федерации для использования при разработке законодательных актов по социальному обслуживанию.

Материалы диссертации составляют важную часть учебной дисциплины права социального обеспечения и могут использоваться при чтении лекций и проведении практических занятий.

Структура диссертации определяется целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, пяти глав, объединяющих четырнадцать параграфов, заключения, списка использованной литературы и перечня нормативно-правовых актов по рассматриваемой проблеме.

Содержание работы Во введении акцентируется внимание на обосновании актуальности диссертационного исследования, формулируется сущность научной проблемы, цели и задачи исследования, его научная и практическая новизна, перечисляются методологические и практические основы, послужившие базой для диссертационной работы, выделяются важнейшие положения, выносимые на защиту, приводится информация о результатах апробации, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации.

Глава I. «Понятие социального обслуживания и его виды» посвящена исследованию сущности социального обслуживания, классификации его на виды.

В первом параграфе анализируется социальное обслуживание как экономическая и правовая категории.

Экономическая наука исходит, прежде всего, из того, что оказываемые в процессе социального обслуживания услуги являются разновидностью потребительской стоимости и потому не могут не иметь определенное влияние на благосостояние людей.

Наряду с экономической категорией социальное обслуживание является важной правовой категорией. Оно поэтому обеспечивается специфическими юридическими средствами: законами, устанавливающими право граждан на социальное обслуживание; подзаконными актами, обеспечивающими условия реализации и защиту установленных прав; созданием устойчивой и эффективной работы государственных органов социального обслуживания.

Действующее законодательство устанавливает, что социальное обслуживание может осуществляться бесплатно и на условиях его оплаты. При этом социальной услугой (в прямом смысле этого слова) можно признать лишь такую из них, которая предоставляется бесплатно или на условиях частичной оплаты.

Диссертант полагает, что предоставление услуг на условиях полной их оплаты не относится к предмету права социального обеспечения. Такие отношения составляют предмет отрасли гражданского права, даже если они оказываются лицам, попавшим в трудную жизненную ситуацию и осуществляются органами социальной защиты. Напротив, предоставление бесплатных услуг или за неполную их рыночную стоимость, (т.е. полностью, либо частично за счет средств общества), составляет предмет права социального обеспечения.

Понятие социального обслуживания как правовой категории следует выводить, прежде всего, из содержания действующего законодательства о социальном обслуживании. Исходя из его смысла, социальное обслуживание представляет собой деятельность специальных организаций по

предоставлению различного рода услуг бесплатно или безэквивалентно в соответствии с установленными государственными стандартами по социальной адаптации и реабилитации для лиц, находящихся по независящим от них обстоятельствам в ситуации, нарушающей их жизнедеятельность и которую они не могут преодолеть самостоятельно (или с помощью лиц, обязанных по закону их содержать).

Во втором параграфе раскрывается соотношение социального обслуживания с социальной деятельностью государства.

Россия по конституционному статусу является социальным государством (ст. 7 Конституции РФ), политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Это - демократическое государство, служащее интересам общества, которое должно обеспечивать социальную ориентацию развития рыночной экономики, проводить активную, сильную и эффективную социальную политику по реализации принципов социальной справедливости, социальной защищенности, социального партнерства и социальной солидарности членов общества, повышению и стабильному обеспечению достойного жизненного уровня населения, осуществлению и защиты прав и свобод граждан, поддержание неимущих и малоимущих социальных слоев, на предотвращение и разрешение социальных конфликтов.

Говоря о соотношении понятий «социальное государство» и «социальное обслуживание», важно подчеркнуть, что социальное государство осуществляет социальное обслуживание посредством реализации своей социальной политики, которая является составной частью внутренней экономической политики государства, воплощенной в социальных программах и практике. При этом государство регулирует отношения в обществе, как правило, в интересах основных социальных групп населения.

Современное социальное государство призвано не только организовать социальное обслуживание граждан, но и защищать своих граждан от

различных социальных рисков. В этой связи одной из насущных проблем, требующей особого внимания, является разработка понятия социального риска.

В семантическом понимании «социальный риск» означает возможную опасность, от которой защищает государство своих граждан.

Научное определение этого понятия предложила Е.Е. Мачульская, которая полагает, что социальный риск - это вероятность наступления материальной необеспеченности из-за утраты заработка, дохода от трудовой деятельности или внутрисемейного содержания по экономическим (безработица), физиологическим (старость, инвалидность, материнство) или демографическим (многодетность, потеря кормильца) причинам.1

Указанное определение, в целом, позитивно, однако нам представляется, что оно все же нуждается в уточнении, ибо, во-первых, нельзя связывать социальный риск с вероятностью наступления только материальной необеспеченности. Государство обеспечивает инвалидов и престарелых в стационарных и полустационарных учреждениях независимо от их материального положения.Предоставление различных услуг инвалидам: протезирование, трудоустройство, профессиональная подготовка, обеспечение транспортными средствами, как правило, также не связывается с их материальным положением. Во-вторых, названные причины утраты заработка или внутрисемейного содержания не охватывают всего спектра оказываемых видов социального обеспечения (одиночество, бедность, вынужденные переселенцы, беженцы и т.д.).

Законодательное определение социального риска, дается в Федеральном Законе «Об основах обязательного социального страхования» от 16 июля 1999 г. Социальный страховой риск - это предполагаемое событие, влекущее изменение материального и (или) социального положения работающих граждан и иных категорий граждан, в случае наступления которого осуществляется обязательное социальное страхование.

' Мачульская Е.Е. Автореферат дис. на соиск. ученой степ.докт.юрид. наук. М., 2000г, с.10

Понятие «страхового риска» сведено здесь лишь к системе государственного социального страхования (т.е. обеспечению пенсиями, пособиями и компенсационными выплатами работающим или ранее работавшим гражданам).

Со «страховым риском» законодателем связывается понятие «страховой случай», т.е. событие, представляющее собой реализацию социального страхового риска, с наступлением которого возникает обязанность страховщика, а в отдельных случаях, предусмотренных федеральными законами, также и страхователей осуществлять обеспечение по обязательному социальному страхованию (ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» в ред. от 31.12.2002г.).

Между тем, для всей отрасли права социального обеспечения понятия «страхового риска» и «страхового случая» не применимы, поскольку государство защищает своих граждан от возможных или наступивших социальных событий не только через систему социального страхования, но и путем прямого бюджетного финансирования. В связи с этим следует говорить о «социальном риске» и «социальном случае».

В системе социального страхования право на обеспечение возникает лишь при наступлении страхового случая. Другие формы социального обеспечения предоставляются как при возникновении социального риска (т.е. не дожидаясь наступления социального случая, а лишь при наличии его вероятности), так и при наступлении социального случая, т.е. тех обстоятельств, при наступлении которых возникает право на возмещение.

Применительно к институту социального обслуживания это означает, что право на такое обслуживание возникает как при возможной опасности для человека, так и при наступлении определенных, указанных в законе событий.

Автор полагает, что социальные риски и социальные случаи в правовом аспекте — это юридические факты, с которыми связывается

возникновение правоотношений по социальному обслуживанию. К числу признанных социальных случаев относятся: болезнь, материнство, содержание детей, инвалидность, старость, безработица, потеря кормильца, трудовое увечье или профессиональное заболевание, беременность и роды. К социальным рискам относятся различного рода чрезвычайные ситуации природного, техногенного и военного характера и т.д.

Следует отметить, что законодательство о социальном обслуживании не оперирует понятием «социального риска» и «социального случая». Оно применяет понятие «трудная жизненная ситуация» (ст. 1 ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 г.). Под указанным термином понимается ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом или болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и т. п.), которую он не может преодолеть самостоятельно (ст. 3 указанного Закона). По мнению диссертанта, «трудная жизненная ситуация» выступает здесь в качестве синонима понятий «социального риска» и «социального случая».

Таким образом, под социальным обслуживанием как социальной категорией следует понимать деятельность правового государства по социальной защите граждан, направленную на предотвращение наступления социальных рисков, либо на устранение последствий наступивших социальных случаев.

В третьем параграфе автор значительное внимание уделяет классификации отдельных видов и подвидов социального обслуживания. Классификация видов социального обслуживания проводится по двум критериям: по содержанию обслуживания и по его субъектам. В диссертации дается характеристика стационарного обслуживания граждан, полустационарного обслуживания, надомного обслуживания, социально-

консультативной помощи, реабилитационных услуг для инвалидов, детей, лиц, попавших в чрезвычайную ситуацию.

Особое внимание обращается на классификацию видов социального обслуживания по их целям - на обеспечительные и реабилитационные.

Характеризуя классификацию социального обслуживания по субъектам, диссертант отмечает, с одной стороны, превалирование в этом деле роли государства и его органов и, с другой стороны, недостаточное внимание к социальному обслуживанию благотворительных организаций, профсоюзов, фондов, христианской церкви и других религиозных организаций.

Социальное обслуживание неоднородно по субъектам, которым оно предоставляется. В диссертации выделяются: общие и специальные виды социального обслуживания. К общим относятся услуги, предоставляемые всем категориям граждан: стационарное, полустационарное, обслуживание на дому, срочное обслуживание. К специальным относятся услуги, предоставляемые инвалидам, беженцам и вынужденным переселенцам, детям, лицам, попавшим под воздействие чрезвычайных ситуаций.

Социальное обслуживание предоставляется разными обязанными субъектами, включая государственные учреждения, муниципальные организации, общественные организации, что, с одной стороны, расширяет круг лиц, заинтересованных в качественном и своевременном оказании социальных услуг, но с другой стороны, не позволяет вести действенный контроль за реализацией гражданами своих прав на социальное обслуживание.

Следует отметить, что перечень видов социального обслуживания, а также перечень социальных услуг, предоставляемых в рамках определенных видов социального обслуживания, постоянно расширяется.

Глава П «Право граждан на социальное обслуживание и гарантии его реализации» посвящена анализу структуры и специфики содержания

права граждан на социальное обслуживание, а также экономическим и юридическим гарантиям его реализации.

В первом параграфе автор раскрывает понятие и содержание права граждан на социальное обслуживание.

Право на социальное обслуживание гражданина может быть правильно понято, если рассматривать его в двух взаимосвязанных аспектах: во-первых, как элемент статуса гражданина, т.е. наличное субъективное право, которое еще не реализовано в правоотношении, и во-вторых, как реализуемое в правоотношениях субъективное право.

В первом случае для права социального обслуживания характерным является притязание гражданина к государству. Однако - это не конкретное притязание к какому-то органу государства, а его потенциальная возможность. Такая возможность превращается в реальность, когда гражданин для реализации своего права на социальное обслуживание обращается в соответствующий компетентный государственный орган(второй аспект).3десь, когда субъективное право возникает на уровне конкретного правоотношения, притязание обращено к обязанным органам (таковыми являются органы социальной защиты населения).

В социальном обслуживании граждан России, как и в социальном обеспечении в целом, автор выделяет две категории субъективных прав, с которыми действующее законодательство связывает обязанность государства и его органов по предоставлению такого обслуживания. Первую категорию составляют, так называемые, естественные права, то есть права, производные «от рождения» человека-гражданина (его право на жизнь, на достойное человека существование, на социальную поддержку от государства. Они не зависят от конкретных действий гражданина. Эти права человека и гражданина составляют правовой статус граждан России и зиждятся на общепризнанных принципах и нормах международного права и действующей Конституции Российской Федерации (ст. ст. 17, 18, 20, 21).

Вторую категорию субъективных прав в сфере социального обслуживания составляют приобретаемые права граждан. Они связаны с определенной деятельностью (поведением) граждан, которую действующее законодательство рассматривает в качестве необходимого условия приобретения (предоставления) права на тот или иной вид социального обслуживания. Так, например произведенные гражданином денежные выплаты (по частичной оплате предоставляемых услуг) являются в ряде случаев необходимым условием для их социального обслуживания.

К категории приобретаемых прав следует отнести и многочисленную группу процедурных и процессуальных прав в сфере социального обслуживания, связанных с обращением граждан в компетентные государственные органы за получением определенного вида социального обслуживания или за защитой своего права на это обслуживание.

Представляется, что приобретение субъективного права на социальное обслуживание может быть связано со сложным юридическим составом. Например, в случае, если совокупный доход гражданина превышает прожиточный уровень в регионе, то для приобретения права на общие виды обслуживания (стационарное, полустационарное обслуживание и обслуживание на дому) требуется дополнительное действие такого лица -частичная оплата услуг в соответствии с установленными тарифами.

Право на социальное обслуживание реализуется путем обращения лица в соответствующий орган социальной защиты населения с заявлением о получении того или иного вида социального обслуживания.

Орган социальной защиты обязан рассмотреть указанное заявление и вынести решение о направлении лица в соответствующее (стационарное или полустационарное) учреждение социального обслуживания. Для реализации права на помощь на дому, срочную и социально-консультативную помощь достаточно лишь соответствующего заявления, а поскольку обязанным органом, предоставляющим указанные виды обслуживания, выступает сам

орган социальной защиты населения (его подразделение), то он и предоставляет его.

Во втором параграфе автор раскрывает политико-экономические гарантии реализации права на социальное обслуживание.

Политические гарантии направлены на сближение уровня обеспеченности различных слоев населения в социальном обслуживании, создание условий, которые бы удовлетворяли социальные потребности каждого человека. Иначе говоря, эти гарантии призваны стабилизировать общественные отношения в сфере социального обслуживания населения.

Для проведения государственной политики в социальной сфере РФ существуют федеральные и региональные структуры законодательной и исполнительной власти. При Президенте РФ образован Совет по социальной политике и Комиссия по вопросам женщин, семьи и демографии. В Российском Парламенте работают комитеты по труду и социальной политике, по делам женщин, семьи и молодежи, которые на нормативном уровне формируют политику в этой сфере. При Правительстве Российской Федерации создан межведомственный Совет по вопросам развития социальной сферы.

Как показывает анализ сегодняшнего положения, сложившегося в сфере социального обслуживания населения, эффективность практической реализации различных законодательных актов снижается из-за нерешенности ряда финансово-экономических, организационных и иных проблем. Складывается парадоксальная ситуация: экономические гарантии конституционно закреплены, но их невозможно претворить в жизнь, так как органы социального обслуживания на местах не имеют соответствующего финансирования.

Автор полагает, что устойчивость социального развития не может быть обеспечена только усилиями государства, так как бюджетные средства не в состоянии полностью или даже минимально обеспечить всех нуждающихся в социальном обслуживании. Необходимо более заинтересованное участие

всех субъектов. Отсюда большое значение имеет привлечение негосударственных структур, неправительственных организаций к финансированию социального обслуживания.

Таким вариантом может стать, по мнению диссертанта, формирование государственного внебюджетного социального страхового фонда, в котором сконцентрируются все определенные налоговые и неналоговые поступления, которые в дальнейшем смогут расходоваться исключительно для нужд социального обслуживания. И именно через этот фонд смогут реализовываться конституционные права граждан на основные виды социального обслуживания. Сама необходимость создания внебюджетного фонда связана с увеличением социальных рисков в условиях рыночных преобразований. Действующее законодательство должно уйти от остаточного принципа бюджетного финансирования расходов на социальное обслуживание, обеспечить возможность увеличения расходов за счет накопления временно свободных средств фондов, установить зависимость между поступлением страховых выплат и социальными взносами.

Таким образом, специальный фонд социального страхования социального обслуживания, учитывая зарубежную практику, сможет реально способствовать обеспечению финансирования важнейших программ в области социального обслуживания. В последнее время стали выдвигаться предложения по изменению системы социального обслуживания в сторону преобладающего развития негосударственных форм, в том числе и отказе от государственных гарантий, в соответствии с которыми граждане РФ имеют право на бесплатное социальное обслуживание. Это вряд ли осуществимо, ибо порождает новую почти неразрешимую проблему в области реформирования системы финансирования социального обслуживания.

В диссертации отмечается, что важное место в усилении политики государства в области социального обслуживания населения занимает система социальных стандартов. Правительством РФ утверждены минимальные государственные социальные стандарты и государственные

социальные гарантии населению в области социального обеспечения (включая социальное обслуживание).

Существование системы государственных минимальных стандартов -важнейшее направление улучшения управления социальными процессами, преодоления кризиса социальной сферы и осуществления социальных реформ. Эта система приобретает решающее значение для развития местного самоуправления и федерализма в России, а также для совершенствования межбюджетных отношений и обеспечения государственной поддержки местных бюджетов.

Однако, по мнению автора, формирование социальных стандартов происходит весьма спонтанно, нередко, исходя из сиюминутной конъюнктуры, недостаточно учитываются комплексный характер процессов социального развития, прогнозные материалы и возможные последствия применения стандартов.

Система минимальных жизненных стандартов включает два уровня: федеральные, которые обязательны по всей территории России (сфера ответственности федеральных властей), региональные жизненные стандарты, которые выше федеральных (превышение обеспечивается за счет местных бюджетов, внебюджетных и прочих источников). На региональном уровне к федеральным стандартам устанавливаются надбавки в соответствии с особенностями региона.

При этом приоритетное финансирование и материальное обеспечение законодательно закрепленных минимальных жизненных стандартов социального обслуживания как на федеральном, так и на местном уровнях возможно с обязательным соблюдением следующих условий: во-первых, должно быть обеспечено законодательное закрепление в бюджетах всех уровней расходов на социальное обслуживание и введение запрета на секвестирование этих статей бюджетов; во-вторых, необходимо предусмотреть детальное разграничение объектов финансирования с их закреплением за бюджетами различных уровней; в-третьих, при

формировании трансфертов (бюджетных потоков из федерального в местные бюджеты) должно учитываться использование системы государственных минимальных стандартов в социальном обслуживании, исходя из которых будет определяться размер дотаций субъектам РФ.

Система государственных минимальных социальных стандартов должна впоследствии стать базой для формирования и исполнения социальных статей бюджетов всех уровней межбюджетных отношений.

Диссертант считает, что при определении бюджетного финансирования сферы социального обслуживания на очередной год каждому распорядителю и получателю бюджетных средств на основе государственных минимальных социальных стандартов и нормативов их финансового обеспечения следует устанавливать государственные и муниципальные задания по предоставлению социальных услуг. При этом следует использовать программы, прогнозы и схемы социально-экономического развития, а также планы и схемы развития отраслей социальной сферы на соответствующей территории.

Текущие финансовые трудности потребовали повышения эффективности в расходовании средств, идущих на программы социального обслуживания. Поэтому изменяется система финансирования мероприятий по социальному обслуживанию населения; центр тяжести постепенно переносится с федерального бюджета на бюджеты субъектов Федерации, как уже упоминалось ранее, а в дальнейшем и на внебюджетные социальные фонды. Для осуществления финансовой помощи регионам, оказавшимся в сложном экономическом положении, предоставляется финансовая помощь (трансферты) из федерального фонда финансовой поддержки регионов.

В третьем параграфе подробно анализируются юридические гарантии права на социальное обслуживание. При этом диссертант исходит из того, что юридические гарантии являются элементом правового статуса личности. Через установление гарантий находит свое юридическое

выражение корреспондирующая обязанность соответствующих органов государства.

Юридические гарантии включают все правовые средства, которые обеспечивают осуществление и охрану прав. Они предполагают создание надежного механизма реализации гражданами своих прав, при котором граждане должны фактически обладать возможностью, оказавшись в трудной жизненной ситуации, получить социальное обслуживание и реально восстановить свое право, если оно нарушено.

Поэтому автор полагает, что само наличие прав, закрепленных в федеральном законодательстве, еще не является юридической гарантией получения социального обслуживания человеком, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Юридическими гарантиями права граждан на социальное обслуживание являются: а)установление государственных стандартов социального обслуживания; б)закрепление порядка реализации права на социальное обслуживание; в)создание устойчивой практики работы органов социального обслуживания по обеспечению законодательно установленных прав; г)обеспечение защиты права на социальное обслуживание.

Особую актуальность приобретает установление пределов реализации прав на социальное обслуживание. Установление пределов осуществления прав - это закрепление в законе четких критериев и ориентиров для правильного, дозволенного законом пользования провозглашенными правами. Речь идет не об ограничении в их использовании, а об упорядочении, оптимальном сочетании личных и общественных интересов, об адресности социальной помощи. По законодательству пределы осуществления прав на бесплатное социальное обслуживание связаны с возрастом (в некоторых нормативных актах указан «преклонный возраст», в других - пожилой возраст: женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет; несовершеннолетие), состоянием здоровья, наличием либо отсутствием родственников, средне-душевым доходом (ниже прожиточного минимума,

установленного для региона, в котором проживает гражданин), наличием иной трудной жизненной ситуации (связанной со стихийными бедствиями, катастрофами и др.; для несовершеннолетних - с инвалидностью, сиротством, безнадзорностью и др.). Однако круг лиц, имеющих право пользоваться бесплатным социальным обслуживанием, значительно шире.

Диссертант исходит из того, что полная реализация прав на социальное обслуживание возможна только при наличии хорошо отлаженной организационной системы социальных служб. К сожалению, в настоящее время в подавляющей части субъектов Российской Федерации наблюдается незавершенная форма существования территориальных социальных служб, отдельных учреждений социального обслуживания, просматривается тот начальный этап становления современной системы, когда она еще полностью не сформировалась, а становление ее протекает весьма противоречиво, далеко не всегда согласуясь с окружающей социальной действительностью и нарождающимся общественным строем, потребностями различных категорий населения.

Важной структурной особенностью развития системы социального обслуживания населения России является формирование ее составляющих подсистем на трех уровнях: федеральном, региональном и местном. Естественно, эта особенность нашла отражение в Федеральном законе «Об основах социального обслуживания в РФ». В соответствие со ст. 19 Закона управление социальным обслуживанием подразделяется на три подсистемы: управление государственной системой социальных служб (федеральный и региональный уровни); управление муниципальной системой социальных служб (местный уровень); управление социальными службами, основанными на частной форме собственности.

Автор полагает, что отсутствие полноценных стандартов социального обслуживания и отработанного механизма лицензирования деятельности в сфере социальных услуг накладывает негативный отпечаток на управленческие отношения и не позволяет превратить субъекты социального

обслуживания в связанное единство и обеспечить высокое качество социальных услуг.

В современных условиях первостепенное внимание должно быть обращено на совершенствование процедур защиты права на социальное обслуживание, которые касаются действия самого механизма правового регулирования.

Механизм реализации права на социальное обслуживание включает в себя закрепление соответствующих полномочий за каждым звеном системы. Государственная Дума РФ принимает соответствующее законодательство. Правительство РФ издает нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию права. Оно же утверждает стандарты, определяет основные требования к объекту и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания, действующие на всей территории России, независимо от форм собственности. Министерство труда и социального развития РФ вырабатывает необходимые процедуры, способы реализации прав (например, разрабатывает и утверждает образцы договоров на социальное обслуживание между государственными социальными службами и гражданами). Органы исполнительной власти субъектов РФ утверждают тарифы на социальные услуги, устанавливают основания для предоставления бесплатного социального обслуживания, территориальный перечень услуг с учетом потребности населения, проживающего на территориях соответствующих субъектов РФ. Государственные учреждения социального обслуживания предоставляют основные виды социальных услуг в соответствии с их уставами или иными учредительными документами.

Указанный механизм, взятый в динамике, превращает права, заключенные в нормативных правовых актах, в действенное их осуществление. В том случае, если установленная законом процедура совершенная и действует эффективно, то надо ожидать от ее действия положительных результатов. И напротив, если установленный законом порядок не срабатывает, то соответствующие права не воплощаются в жизнь.

Наряду с рассмотрением гарантий использования прав на социальное обслуживание, глубокого анализа требуют гарантии защиты прав -юридических средств, их охраняющих. Потребность в охране (защите) права на социальное обслуживание возникает, как правило, в случае его нарушения: если создаются препятствия на пути его реализации, имеет место отказ в признании за лицом этого права, не исполняются обязанности по его предоставлению.

Особый интерес представляет здесь вопрос о возможности судебной защиты прав на социальное обслуживание граждан, если эти права нарушены в силу неисполнения либо ненадлежащего исполнения своих обязанностей должностными лицами и иными субъектами государственной системы социального обслуживания. Несмотря на то, что право на действия, совершаемые по усмотрению органов социальной защиты, регулируются соответствующими юридическими нормами, эти органы и их должностные лица не связаны еще четко фиксированными обязанностями. В реализации прав на социальное обслуживание задействованы органы власти как государственного управления (на федеральном и региональном уровне), так и местного самоуправления (муниципальная система социальных служб), а также персонал органов социальной защиты всех форм собственности. Поэтому возможность возникновения спора по вопросам социального обслуживания вполне закономерна, и его разрешение в рамках закона имеет очевидную актуальность.

Действия или бездействие государственных органов и организаций независимо от форм собственности, а также должностных лиц, повлекшие нарушения прав граждан пожилого возраста и инвалидов в сфере социального обслуживания, как известно, могут быть обжалованы в суд. Они влекут за собой уголовную, гражданско-правовую и административную ответственность, предусмотренную законодательством РФ

Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» предусмотрел, что споры по вопросам установления

инвалидности, реализации индивидуальных программ реабилитации инвалидов, предоставления конкретных мер социальной защиты, а также споры, касающиеся иных прав и свобод инвалидов, рассматриваются в судебном порядке.

Однако при реализации названного порядка инвалиды порой встречают существенные затруднения. Например, исковые требования о возмещении расходов на приобретение транспортных средств в соответствии с медицинским заключением подлежат судебному рассмотрению по месту нахождения ответчика - причинителя вреда, либо по месту жительства потерпевшего (при условии, что администрацией было отказано в требованиях в установленный десятидневный срок). Дело рассматривается судом по правилам искового производства. Для этого в суд представляется ряд документов: акты, заключения, справки, счета и др. Инвалид в подобной ситуации вынужден за 10-дневный срок собрать все необходимые документы, отправиться в суд по месту нахождения ответчика, что затруднительно даже для здорового человека. В противном случае дело будет рассмотрено по месту жительства потерпевшего, что, казалось бы удобнее для инвалида, однако, ответчики, как правило, в суд не являются с первого раза, заседания неоднократно откладываются, дело затягивается.

Существует еще одно обстоятельство, затрудняющее принятие справедливого решения по делу о нарушении законодательства о социальном обслуживании. Судьи слабо знакомы с нормами этого законодательства и приглашают в качестве консультантов представителей того же учреждения, к которому предъявлен иск. Решение суда при таких обстоятельствах не всегда может быть беспристрастным. Вызывает беспокойство уровень специальной подготовки правоприменителя, профессиональной подготовки кадров правоохранительных органов. Автор соглашается с предложениями, высказанными в науке о необходимости создания специализированных судов, рассматривающих споры по социальным вопросам ( В.И. Миронов, С.В Передерин).

Глава III «Социальное обслуживание как институт права социального обеспечения» раскрывает место социального обслуживания в системе права социального обеспечения, проявление отраслевого метода права социального обеспечения в институте социального обслуживания, его принципы, а также особенности правоотношений.

В первом параграфе автор соглашается с мнением, высказанным в литературе о том, что социальное обслуживание является наиболее сложным комплексным институтом права социального обеспечения (М.Л. Захаров, Э.Г. Тучкова). Он полагает, что при определении его внутренней структуры надо исходить из необходимости выявления и анализа обособленного комплекса юридических норм, входящего в отрасль права социального обеспечения. В этой связи наиболее правильным будет выделение в институте социального обслуживания 4-х основных подинститутов: социального обслуживания престарелых; социального обслуживания инвалидов; социального обслуживания детей; льгот, ибо каждый из этих подинститутов имеет свой самостоятельный комплекс нормативных актов, регулирующих отношения по социальному обслуживанию.

Наибольшее число споров в науке права социального обеспечения вызывает вопрос о включении в систему данной отрасли права отношений по медицинскому обслуживанию и лечению. Проанализировав различные точки зрения на этот счет, автор приходит к выводу, что выход из сложившейся ситуации видится в четкой отраслевой систематизации медицинского законодательства. Оптимальным было бы принятие кодифицированного законодательного акта - Медицинского кодекса России (Кодекса законов об охране здоровья граждан). За такое решение сейчас высказывается большое количество ученых-юристов. Оно могло бы стать основой для выделения комплексной отрасли права - медицинского (врачебного, здравоохранительного) права.

Однако на данный момент пока нет оснований к выделению отношений по медицинской помощи и лечения в предмет самостоятельной

отрасли права. По нашему мнению, их следует включить в качестве самостоятельного института в систему особенной части права социального обеспечения.

Наряду с отношениями по медицинскому обслуживанию и лечению, споры в науке вызывает и вопрос о месте льгот в предмете отрасли права социального обеспечения.

Под льготами обычно принято понимать преимущества, дополнительные права, предоставляемые отдельным категориям граждан. Льготы имеют место там, где нет условий для равного удовлетворения жизненноважных потребностей. В этом случае льготы мо1уг компенсировать это, выполняя, таким образом, важную социальную функцию, т.к. создают всем гражданам равные условия для индивидуального развития, реализации ими конституционных прав.

Вопрос отнесения льгот к социальному обслуживанию не является однозначным. При анализе данной проблемы следует учитывать, что сама система норм социального обслуживания как института права еще не сформирована полностью, нет однозначного подхода к определению его структуры. Вместе с тем, автор разделяет позицию ученых, которые воспринимают институт социального обслуживания как сложный комплексный институт, в который входит ряд подинститутов, в том числе подинститут льгот.

Диссертант полагает, что в настоящее время следует особо проанализировать эффективность системы льгот в социальном обслуживании. В целом эта система в нашей стране достаточно развита, что свидетельствует о внимании к ней со стороны общества. Однако практическая реализация права на льготы упирается в недостаточное финансирование социальной сферы, которое с советских времен и до настоящего времени осуществляется по остаточному признаку.

В диссертации отмечается, что пока еще остается открытым вопрос, нужно ли разрабатывать единый кодифицированный акт о социальных

льготах. Такой шаг в отношении льгот для ветеранов уже предпринят в Законе «О ветеранах».

По-видимому, кодифицированный акт о социальных льготах нужен. Он должен учитывать требования Конституции РФ, международных актов ООН, МОТ, Совета Европы, актов, заключенных государствами в рамках СНГ и ратифицированных РФ, некоторых кодификационных законов, нормы которых устанавливают льготы определенной части населения (например, Федеральные законы: «Об охране здоровья граждан», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»), ряда текущих законов, регулирующих пенсионное обеспечение различных категорий граждан, законов о социальных пособиях, социальном обслуживании (их не менее десяти). При этом автор считает, что учесть все имеющиеся источники права социального обеспечения, в которых содержатся положения о льготах, в условиях частого изменения законодательства - задача довольно сложная и вряд ли решаемая в настоящее время.

Во втором параграфе автор выявляет особенности проявления отраслевого метода права социального обеспечения в институте социального обслуживания.

Вопрос отраслевого метода правового регулирования общественных отношений, входящих в предмет права социального обеспечения, относится к числу дискуссионных.

Р.И. Иванова справедливо рассматривает метод как совокупность специфических нормативных средств воздействия, «создающих скелет юридического режима отрасли». М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова соглашаются с этим мнением, однако определяют метод права социального обеспечения как совокупность приемов и способов правового регулирования общественных отношений по социальному обеспечению граждан, специфика которых объективно обусловлена распределительным характером этих отношений.2 Данная совокупность, по их мнению, охватывает как общеправовые и

1 М.Л. Захаров, Э.Г. Тучкова Право социального обеспечения России. Учебник. М.2001г.с.76.

межотраслевые приемы регулирования, так и приемы, специфичные для данной отрасли.

Между тем, с нашей точки зрения, в качестве метода правового регулирования следует выделять лишь такие приемы и способы, которые являются особенно характерными для отношений, входящих в предмет права социального обеспечения.

Притязание гражданина на получение конкретного вида социального обслуживания и предоставление его компетентными органами на условиях, установленных законом, - основная схема поведения участников социально-обеспечительных отношений. Отличает эту схему «притязаний-предоставлений» от подобных моделей, встречающихся в других отраслях права, преобладание социальной алиментарности..

В литературе нет единства мнений о возможности использования алиментарности в праве на социальное обслуживание, ее понятии и содержании. Ученые, применявшие указанный термин, употребляют его в различных смыслах. Так, А.Е. Пашерстник под алиментарностью понимал «материальное содержание кого-либо в силу обязанности, не обусловленной взаимностью» и подчеркивал, что «пенсии и пособия заключают в себе черты алиментарности», и что они «соизмеряются не с затратами труда, а с прошлым заработком, который в данном случае служит показателем сложившегося у данного лица уровня потребления, т.е. овеществленного труда, заключенного во благах, необходимых для его содержания».

Н.Г. Александров видел в алиментарности способ распределения пенсионного фонда и одновременно правовой принцип социально-алиментарного обеспечения по старости, инвалидности, в случае болезни, а также учащихся, женщин-матерей, детей и т.п.

Один из основателей науки права социального обеспечения профессор B.C. Андреев считал алиментарность основным признаком общественных отношений, входящих в ядро предмета права социального обеспечения.

Однако, несмотря на различия в понимании алиментарности применительно к праву социального обеспечения в доперестроечной России, следует сказать, что сегодня в методе этой отрасли наблюдается перераспределение бремени расходов между государством и самими гражданами. Именно поэтому говорить сейчас об алиментарности как о самостоятельном методе права социального обеспечения, уже по-видимому, нельзя. Представляется, что в качестве метода правового регулирования отношений по социальному обеспечению следует выделить комбинирование алиментации с самообеспечением как способом установления отношений. Подобная комбинация характерна для каждого института права социального обеспечения, однако в различном их соотношении.

Так, например, в институте пенсий преобладающее значение имеет самообеспечение, т.е. обеспечение посредством систем страхования и накопления. Институт пособий базируется как на основе самообеспечения (пособия по социальному страхованию), так и на основе алиментирования (все остальные виды пособий и компенсационных выплат).

Однако институт социального обслуживания использует главным образом метод социального алиментирования. Между тем, элементы самообеспечения в этой группе общественных отношений также присутствуют (хотя и в незначительной доле). Под самообеспечением здесь следует понимать частичную оплату гражданами предоставляемых им услуг в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством.

Под социальной алгшентарностью понимается способ предоставления социального обслуживания на справедливой основе в объеме установленного уровня жизненного стандарта, сложившегося на данном этапе развития общества, бесплатно (или безэквивалентно), без применения договорных начал, из средств соответствующих бюджетов.

Под самообеспечением следует понимать участие граждан через систему страхования и (или) накопления (а также посредством целевого

финансирования) в формировании средств на соответствующий вид социального обслуживания.

Автор полагает, что в современных условиях органы социальной защиты имеют возможность выбрать наиболее эффективный способ реализации права граждан на социальное обслуживание. Выбор возможен посредством проведения социально-правового эксперимента, не противоречащего действующему законодательству. Его суть - выбрать из существующих и возможных методов правового регулирования социального обслуживания граждан наиболее эффективный (оптимальный), который бы более всего соответствовал их потребностям и желаниям, и в то же время, был бы не слишком обременительным для государства.

В третьем параграфе рассматриваются правовые принципы института социального обслуживания.

Диссертант полагает, что правовые принципы института социального обслуживания, как и принципы права в целом, следует рассматривать в качестве объективно обусловленных и научно обоснованных категорий. Они выражают внутреннее единство норм института, не выступая, однако, в качестве особого внешнего структурного звена этого института. Такое соотношение норм и правовых принципов в социальном обслуживании, как, впрочем, и в других институтах права, представляется оптимальным.

В системе института социального обслуживания правовые принципы и конкретные нормы неразрывно связаны и всегда находятся в единстве. Не может быть принципов права без норм права. Точно также не бывает правовых норм без того, чтобы в них не проявлялись принципы права. Иначе говоря, принципы обнаруживают себя в нормах права, а нормы всегда выражают принципы права.

Таким образом, принципы института права социального обслуживания

как факторы сущностного порядка представляют собой внутреннюю основу

этого института, а правовые нормы есть внешнее выражение его сущности.

При этом кристаллизация при1щицоа_в..самост.ояхельных рормах - показатель

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА С. Петербург Ц» Ш

хкаыа

более высокого уровня «органичности» правовой системы (института, 1

отрасли).

Анализируя соотношение норм института социального обслуживания и его принципов, автор останавливается на очень важном в теоретическом и практическом отношениях вопросе: всегда ли норма адекватно выражает правовой принцип?

Принципы института социального обслуживания обнаруживаются не в одной, а во множестве правовых норм. Но такое обнаружение в каждой *

норме происходит по-разному, неодинаково. Одни нормы раскрывают ,

принципы более верно и сравнительно полно (это обычно характерные, |

типичные нормы права), другие - менее определенно и полно. Но есть, к сожалению, и такие нормы, которые выражают сущность института права социального обслуживания, его принципы непоследовательно, не совсем точно. В этом случае между нормой права и принципом наступает противоречие, ибо норма известным образом искажает принцип. Подобного рода нормы встречаются в современном институте социального обслуживания довольно часто. Они существуют в действительности постольку, поскольку Государственная Дума и другие правотворческие органы не застрахованы от ошибок.

Следует полагать, что в настоящее время в России происходит преобразование всей системы принципов правового регулирования общественных отношений. При этом процесс формирования новой системы < принципов социального обеспечения идет сложно, со значительными социальными издержками.

В отличие от отраслевых принципов социального обеспечения правовые принципы социального обслуживания представляют собой принципы института этой отрасли.

Отдельные представители юридической науки вообще выражают сомнение в правомерности выделения принципов института. Они считают, что все институты пронизаны отраслевыми принципами, обеспечивающими

неразрывную связь данного института с другими. Вместе с тем, они полагают, что свои определенные принципы имеются лишь у значительных и комплексных институтов права.3

На наш взгляд, такие суждения, по крайней мере, весьма спорны. Институт - общепризнанный элемент системы отрасли права, имеющий свой обособленный круг общественных отношений (в пределах предмета отрасли). Иначе говоря, наличие у института автономной (в рамках отрасли) •* предметной обособленности, дает основания для выделения и особых право-

, вых принципов. Непоследовательными следует признать исключения,

которые делаются для «незначительных» и «некомплексных» институтов 1 права. В теоретическом и практическом плане такие институты всегда

условны и не могут признаваться за критерии объективного выделения и

I

классификации.

Трудно согласиться и с другой, противоположной позицией, согласно которой принципы внутренне не ограничены пределами института, ибо они присущи любой общности правовых норм, в частности - пединституту 4. Эта позиция не учитывает отмеченные выше конститутивные признаки принципа института как особой юридической категории в системе права.

Правовой принцип не может выражать сущность одной нормы, иначе он и норма оказались бы идентичными понятиями. Вместе с тем, принцип не ( является присущим и любой группе норм. Он характерен для такой

общности, которая обладает цельной предметной обособленностью, когда , совокупность норм регулирует не какие-то элементы, стороны типичного для

1 данной отрасли права общественного отношения (или отношений), а все

отношения в целом. Такую цельную предметную определенность наряду с системой российского права имеют также отдельные отрасли права и их институты.

3 Семенов В.М. Понятие и система принципов советского гражданско-процессуального права. Сб. научных трудов вып. 2 Свердловск 1984г. с.220-221

4 Лушникова М.В. Государство, работодатель, работник.« Подати» 1997г. с .21

В этой связи автор полностью поддерживает точку зрения венгерского академика Имре Сабо, который писал: «Некоторые авторы усматривают слишком много принципов для каждой из отраслей права. Это связано с тем, что в качестве таких принципов выдвигают черты хотя и характерные для данной отрасли права, но отнюдь не могущие считаться принципами, носящими постоянный характер, охватывающими все существенные свойства данной отрасли права и обусловливающими ее содержание и форму выражения». »

Анализ современного социального законодательства дает основания ,'

сформулировать не только отраслевые принципы права социального 5

обеспечения, но и принципы института социального обслуживания. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» называет следующие принципы социального обслуживания: адресность; доступность; добровольность; гуманность; приоритетность предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации; конфиденциальность; профилактическая направленность.

Указанные принципы, поскольку они уже закреплены в законе, следует называть легитимными. Вместе с тем принятые за последние годы нормативные акты, регулирующие социальное обслуживание граждан, дают основание дополнить систему правовых принципов этого института. На наш взгляд, назрела необходимость включить в эту систему следующие принципы: 1 пожизненность социального обслуживания граждан;2)сочетание государственных и общественных начал при социальном обслуживании;

3)соотношение алиментарности и возмездности социального обслуживания;

4)принцип естественной (первоначальной) природы прав на социальное обслуживание;5)принцип сочетания нормативного и договорного начал социального обслуживания.

В диссертации подробно анализируются все указанные выше принципы.

В четвертом параграфе рассматриваются вопросы, связанные с понятием, содержанием и конкретными видами правовых отношений по социальному обслуживанию граждан.

Правоотношения по социальному обслуживанию - это система конкретных юридических взаимоотношений субъектов социального обслуживания, связанная с реализацией их субъективных прав и обязанностей.

Правоотношения по социальному обслуживанию отличаются большим многообразием.

Автор соглашается с высказанной в литературе точкой зрения о том, что в реальной действительности не существует единого правоотношения по социальному обеспечению, позволяющего гражданину реализовать свое субъективное право сразу на все его виды. Но при наступлении определенных юридических фактов гражданин может быть субъектом нескольких правоотношений, существующих в одно и то же время. Так, инвалиды Великой Отечественной войны вследствие военной травмы одновременно являются субъектами правоотношений: по поводу пенсионного обеспечения по старости (или за выслугу лет) и по инвалидности, а также правоотношений по социальному обслуживанию.

Будучи разновидностью отношений по материальному обеспечению, правоотношения по социальному обслуживанию различаются по юридическим фактам, влекущим их возникновение, срокам их действия, субъектам, объектам, содержанию.

Обычно предшествуют реализации материальных правоотношений или возникают одновременно с ними процедурные правоотношения по установлению юридических фактов (например, признание лица одиноким, установление группы и причины инвалидности и пр.) и вынесению решений о назначении или об отказе в предоставлении конкретных видов социального обслуживания.

Процедурные правоотношения являются правоприменительными, связанными с реализацией материальных отношений. Юридическим фактом, порождающим процедурные правоотношения, служит обращение заинтересованного лица или его представителей в компетентный орган с просьбой удостоверить конкретный юридический факт. При этом гражданин имеет не только право требовать от компетентных государственных органов рассмотрения своей просьбы, но несет обязанности по предъявлению необходимых доказательств.

Процедурные правоотношения являются длящимися. Они прекращаются вынесением решения о наличии или об отсутствии обстоятельств, имеющих юридическое значение.

При несогласии с решением компетентного государственного органа гражданин вправе обратиться за разрешением спора в административном или судебном порядке. В связи с рассмотрением спора возникают процессуальные отношения. Отличие процедурных правоотношений от процессуальных в социальном обеспечении определяется спецификой их содержания. В процедурных правоотношениях законодательством предусмотрена обязательная нормальная последовательность (процедура) его прохождения, без которой невозможны дальнейшие этапы реализации прав и обязанностей в материально-правовом отношении, а процесс рассмотрения спора затрагивает не все, а лишь спорные обстоятельства.

Поскольку право на социальное обслуживание не закрепляет никакой особой процедуры рассмотрения споров, судебное разбирательство осуществляется по нормам гражданского процессуального права. Но если спор рассматривается вышестоящим органом в порядке подчиненности, то возникают процессуальные отношения, которые регламентируются правом социального обеспечения. Отсутствие соответствующих норм является пробелом законодательства, который необходимо восполнить в самое ближайшее время в целях упрощения и ускорения порядка рассмотрения

споров, повышения эффективности защиты прав граждан в области социального обеспечения.

Основанием возникновения правоотношений по социальному обслуживанию является сложный юридический состав, который может включать:1) социальные риски (военные, межэтнические конфликты, техногенные катастрофы и т.п.); 2) социальные случаи (попадание в чрезвычайную ситуацию, одиночество, достижение пенсионного возраста, инвалидность, сиротство и т.п.); 3) волеизъявление гражданина (заявление) об оказании социальной услуги, направленное в орган социальной защиты; 4) решение органа социальной защиты; 5) заключение договора на социальное обслуживание (для обслуживания на условиях частичной оплаты).

Субъектами правоотношения по социальному обслуживанию выступают, с одной стороны, физическое лицо, нуждающееся в нем, с другой - социальные службы. Социальная помощь может оказываться всем физическим лицам, независимо от возраста, национальности, вероисповедания и, как правило, гражданства. Право на социальное обслуживание возникает у лица с рождения и прекращается смертью. Лиц, не достигших 14 лет, или признанных судом недееспособными, представляют их законные опекуны (ст. 9 ФЗ «О социальном обслуживании престарелых граждан и инвалидов»). Самостоятельное обращение за социальной помощью (социальная дееспособность) связано с возрастным критерием -достижением 14 лет и вменяемостью.

Другой стороной правоотношения являются учреждения социального обслуживания. Специализированные учреждения социального обслуживания подразделяются на два вида: 1) государственные; 2) муниципальные. Государственные и муниципальные службы финансируются из федерального бюджета и местных бюджетов. И в том, и в другом случае их деятельность осуществляется на основе лицензии, выданной органами исполнительной власти субъектов Федерации. Государственные (муниципальные)

социальные службы имеют специализацию по основным направлениям социального обслуживания.Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения» содержит открытый перечень таких учреждений, как-то: комплексные центры социального обслуживания населения, территориальные центры помощи семье и детям, социально-реабилитационные центры и др.

Организации всех форм собственности также вправе оказывать социальное обслуживание своим работникам, как на основании коллективного договора, так и без такового - «по доброй воле» работодателя.

На основании закона социальное обслуживание предоставляется государственными (муниципальными) социальными службами тем категориям лиц, которые прямо указаны в законе. Такое социальное обслуживание предоставляется бесплатно в объеме федерального, регионального минимума социальных услуг. Федеральный перечень является базовым и ежегодно устанавливается Правительством РФ, территориальные перечни принимаются на уровне субъектов Федерации и не могут быть по объему меньше базового.

Напротив, на договорных началах социальное обслуживание предоставляется, как правило, за частичную плату. Во-первых, любое социальное обслуживание в стационарных учреждениях является платным (постановление Правительства РФ от 17 апреля 2002 г. № 244 «Об оплате за стационарное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов»). Во-вторых, в государственных и муниципальных службах на договорной (частично платной) основе предоставляется социальное обслуживание двум категориям лиц: тем, чей среднедушевой доход превосходит установленный региональный прожиточный минимум, и лицам, получающим социальные услуги сверх федеральной, территориальной базовой программы.

Объектами правоотношений по социальному обслуживанию в соответствии с действующим законодательством являются услуги: материальная помощь (в виде продуктов питания, средств санитарии,

гигиены, специальных технических средств реабилитации инвалидов и др).; социальное обслуживание на дому, в стационарных и полустационарных учреждениях; консультационная помощь (педагогико-психологическая, социально-правовая и т.д.); реабилитационные услуги (медико-социальные, по профессиональной, психологической реабилитации и др.); социальные льготы (по оплате коммунальных услуг, услуг телефонной связи, льготный проезд на транспорте и т.д.). * Глава IV «Правовые источники социального обслуживания»

раскрывает особенности федеральной, региональной, территориальной и г локальной систем правовых источников.

В первом параграфе анализируются федеральные правовые источники, регулирующие отношения по социальному обслуживанию.

По мнению диссертанта, правовыми источниками института социального обслуживания следует считать нормативные акты, являющиеся результатом правотворческой деятельности компетентных органов, выражающих волю государства, и направленные на регулирование отношений, возникающих в связи с оказанием гражданам различного рода социальных услуг.

По содержанию и целевой направленности правовые источники института социального обслуживания следует подразделить на нормативные акты, регулирующие, во-первых, общие вопросы социального обслуживания, во-вторых,отдельные виды социального обслуживания,в-третьих, социальное обслуживание отдельных категорий граждан.

Для источников института социального обслуживания характерно, прежде всего, то, что большинство из них являются федеральными нормативными актами. Это обусловлено единством системы социального обеспечения на всей территории РФ. Сказанное, конечно, не означает, что отношения по социальному обслуживанию не регулируются актами субъектов РФ, однако их удельный вес незначителен. Обильным нормотворчеством в этой сфере характеризуются лишь бюджетообразующие

регионы. При этом на федеральном уровне устанавливаются основные положения социального обслуживания, его минимальные стандарты, обязательные для всей территории РФ. Региональное законодательство лишь конкретизирует и дополняет федеральное.

Говоря об особенностях содержания правовых источников социального обслуживания, следует отметить, что почти все они носят правоустановительный (материальный или процедурный) характер. Это значит, что нормативный акт наделяет гражданина определенным субъективным правом на получение тех или иных видов обслуживания, либо на возбуждение процедурной деятельности органов социальной защиты населения.

Отмечая особенности действующих источников института социального обслуживания, автор указывает на то, что для них пока еще не характерен высокий уровень систематизации. Данный фактор объясняется отсутствием общей отраслевой кодификации законодательства о социальном обеспечении. Между тем, предпосылки для этого уже созрели - в стране действует ряд кодифицированных нормативных актов по отдельным видам социального обеспечения. Интенсивно развивается текущее законодательство. Возникла настоятельная потребность в принятии Федерального закона «Об основах социального обеспечения». Подготовка и издание такого кодифицированного нормативного акта явилось бы завершающим этапом создания единой системы источников права социального обеспечения.

Диссертант полагает, что очередным этапом кодификации должно явиться принятие обобщенного кодифицированного акта о социальном обслуживании. При этом обосновывается также предложение о необходимости предварительного принятия законов Российской Федерации: «О реабилитации инвалидов», «О реабилитации детей, попавших под воздействие социального риска», «О реабилитации беженцев и вынужденных

переселенцев», «О социальной защите лиц без определенного места жительства».

Во втором параграфе рассматриваются особенности региональных правовых источников социального обслуживания.

Автор исходит из того, что специфика регионального правового регулирования социального обслуживания заключается в особенностях распределения властных полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами власти, регулирующими различные направления социальной защиты и обеспечения населения.

Согласно Конституции РФ (статья 72) регулирование социального обеспечения и социального обслуживания граждан относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Субъекты Российской Федерации в пределах вопросов, не отнесенных исключительно к ведению федеральных органов власти, самостоятельны в принятии решений. По вопросам, отнесенным к совместному ведению, они принимают законы и иные нормативные акты на основании федеральных законов. С учетом этого не следует полагать, что законы и другие нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации обладают меньшей юридической силой и должны быть предварительно предусмотрены федеральным законодательством. Это противоречило бы принципу федерализма. Хотя действие закона субъекта Российской Федерации ограничено территорией самого субъекта, однако он также обладает высшей юридической силой. В вопросах, отнесенных к совместному ведению субъектов Российской Федерации и федеральной власти, данный закон должен соответствовать федеральному законодательству. При этом федеральное законодательство не ограничивает инициативу правового регулирования субъектов РФ, предоставляя возможность дополнять отдельные положения, не урегулированные федеральным законодательством. Такое соответствие правовых актов субъектов Федерации правовым актам

Федерации обеспечивает единство правового поля и тем самым равноправие граждан вне зависимости от места их проживания.

Социальное обслуживание должно соответствовать государственным стандартам, которые устанавливают основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания. В Законе «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» указывается: «Федеральный перечень гарантированных социальных услуг является базовым, определяется Правительством РФ и ежегодно пересматривается; при этом сокращение объема гарантированных государством социальных услуг не допускается».

Повышению уровня нормативно-правового регулирования социального обслуживания актами субъектов РФ способствует Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», которым устанавливается создание федерального банка нормативных правовых актов субъектов РФ. При этом высшим должностным лицам субъектов РФ поручается обеспечение направления в Министерство юстиции РФ копий нормативных правовых актов субъектов РФ для включения их в федеральный регистр и проведение юридической экспертизы.

Анализ региональной практики законотворчества позволил диссертанту сделать следующие выводы: 1) отнесение вопросов социального обеспечения и социального обслуживания к совместному ведению является весьма обоснованной мерой, позволяющей обеспечивать минимальные стандарты социальной помощи. Вместе с тем, региональная правотворческая деятельность в области социального обслуживания должна сопровождаться совместной деятельностью по приведению в соответствие региональных нормативных актов федеральному законодательству. Механизм такого приведения в соответствие тоже должен иметь законодательное закрепление;

2) региональные акты зачастую воспроизводят нормы действующего федерального законодательства без каких-либо его изменений и дополнений. Такое дублирование вряд ли необходимо;

3) нередко в процессе правотворчества субъектов РФ возникают ошибки юридической техники, что порождает многочисленные разночтения и споры в применении таких актов;

4) в ряде случаев акты субъектов РФ противоречат по своему содержанию нормам федерального законодательства, что является недопустимым;

5) по мнению диссертанта, разграничение правотворческой компетенции в сфере социального обслуживания должно основываться в первую очередь на источниках финансирования, ибо принятие нормативного акта без должного финансового обеспечения влечет невозможность его исполнения.

В третьем параграфе проводится анализ актов органов местного самоуправления и локальных источников социального обслуживания.

В соответствии с Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (п. 28 ст. 6) к ведению муниципальных образований относятся обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения. Полномочия местного самоуправления в области социальной защиты населения определяются также федеральными законами от 10 декабря 1995 года «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», от 2 августа 1995 года «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», от 24 ноября 1995 года «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», от 12 января 1995 года «О ветеранах», а также рядом других законодательных актов.

Реализуя свои полномочия, органы местного самоуправления принимают нормативные акты, касающиеся осуществления мероприятий по медицинской, профессиональной и социальной реабилитации инвалидов.

Они создают условия инвалидам для свободного доступа к объектам социальной инфраструктуры: жилым, общественным и производственным зданиям, местам отдыха, спортивным сооружениям, культурно-зрелищным и другим учреждениям, для беспрепятственного пользования общественным транспортом и транспортными коммуникациями, средствами связи и информации.

Органы местного самоуправления принимают нормативные акты о работе государственной службы по делам ветеранов, по осуществлению системы мер, направленных на обеспечение их социальной защиты. Муниципальные центры социального обслуживания, являясь учреждениями муниципального сектора социального обслуживания, органами местного самоуправления на подведомственных территориях, находятся в их ведении и издают правовые акты, касающиеся оказания различных видов социальных услуг.

Актами органов местного самоуправления осуществляется защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Мероприятия по разработке и реализации местных целевых программ защиты прав и законных интересов детей, поддержки детства осуществляются в соответствии с законодательством субъектов Федерации. Органы местного самоуправления вправе принимать также региональные программы поддержки семьи, материнства и детства.

Диссертант приходит к выводу о том, что муниципальное регулирование отношений по социальному обслуживанию пока еще эффективно не работает. Объясняется это, прежде всего, тем, что социальное обслуживание в муниципальном образовании осуществляется за счет собственных средств органов местного самоуправления. Этих средств, как правило, не хватает.

В настоящее время в системе источников российского права сложилась относительно самостоятельная подсистема локальных нормативных актов

многоотраслевого характера, которые принимаются и действуют в рамках отдельных организаций, а также их структурных подразделений.

Локальные правовые акты и локальные нормы - это децентрализованный вид правовых нормативных установлений, который связан с правотворческой деятельностью организаций (работодателей), работодателя с участием профессиональных союзов и иных представителей работников.

Диссертант приходит к выводу о том, что локальные нормативные акты по своей природе являются весьма специфичными по сравнению с нормативными актами, принятыми в централизованном порядке. Объясняется это тем, что, во-первых, локальные правовые акты свойственны лишь некоторым отраслям права (главным образом трудовому, гражданскому, а также праву социального обеспечения). Во-вторых, их действие ограничено, как правило, в пространстве, во времени, и по кругу лиц, поскольку они имеют юридическую силу только на ограниченной территории конкретной организации, действуя на ограниченный круг граждан, работающих в соответствующих организациях. Действие такого рода актов нередко ограничено относительно непродолжительным периодом времени (коллективный договор и приложение к нему действуют до 3 лет). В-третьих, большинство локальных нормативных актов являются результатом соглашений, одной из сторон которого выступают работники в лице их представителей. В-четвертых, большинство локальных нормативных актов носит производный характер и зависит от содержания централизованных нормативных актов. В-пятых, локальные нормативные акты по преимуществу выполняют лишь регулятивную функцию, поэтому они содержат нормы, состоящие главным образом из гипотезы и диспозиции, а санкции в них, как правило, отсутствуют. Наконец, в-шестых, этим нормативным актам свойственен более высокий динамизм, чем централизованным актам.

Наибольшее количество норм по вопросам социального обслуживания содержится в таких разделах коллективного договора как «Охрана труда и социальное страхование», «медицинское обслуживание», «организация отдыха и санаторно-курортного лечения». Они регламентируют порядок оказания помощи и услуг бывшим работникам организации и в них содержатся условия и порядок предоставления дополнительных льгот и преимуществ (ветеранам труда, инвалидам, пенсионерам по возрасту и т.п.).

Коллективные договоры и другие локальные нормативные акты являются характерными не только для организаций обычного типа. Такие правовые источники имеют особое значение (в плане осуществления социального обеспечения) в специальных организациях, где преимущественно применяется труд инвалидов. Локальные правовые акты устанавливают особо льготный режим рабочего времени инвалидов, снижение нормы выработки, особо льготный порядок выплат премий и т.д.

Особенности содержания коллективных договоров и других локальных актов, принимаемых в организациях, где преимущественно используется труд инвалидов, ведут к тому, что отраслевая природа указанных актов во многом остается пока еще не ясной, ибо не решен основной вопрос, относить ли нормы, предусматривающие названные льготы, к праву социального обеспечения или это нормы трудового права. Нам представляется, что основным критерием отраслевого разграничения указанных норм должна быть их целевая направленность. Поскольку установление особых льгот имеет место в плане чисто социальных (алиментарных) мероприятий, направленных на облегчение труда инвалидов, а не с целью реализации принципа «оплаты по труду», нормы, предусматривающие такие льготы, следует отнести не к системе трудового права, а к праву социального обеспечения.

Локальное регулирование вопросов социального обслуживания в организациях складывается по-разному: там, где предусмотрено заключение коллективных договоров, это регулирование дополняет централизованную

регламентацию трудовых и организационно-управленческих отношений. В тех организациях, где не предусмотрена практика заключения коллективных договоров, локальное регулирование социального обслуживания носит эпизодический характер и осуществляется посредством издания отдельных совместных нормативных актов работодателя и выборного профсоюзного органа (или иных представителей работников). Наконец, более интенсивное локальное регулирование социального обслуживания с использованием коллективного договора и других форм наблюдается в тех организациях, которые широко используют труд инвалидов, ограниченно трудоспособных и пенсионеров.

В четвертом параграфе раскрывается роль правового эксперимента в совершенствовании законодательства о социальном обслуживании.

Диссертант исходит из того, что правотворческая деятельность в области социального обслуживания населения должна развиваться на научной основе. Эта деятельность будет только тогда эффективна, когда она опирается на экспериментально доказанный прогноз. Выявление научно обоснованного варианта правового регулирования социального обслуживания - важный шаг в разрешении проблемы эффективности самого законодательства в этой области.

Однако в «готовом» виде вариант правового регулирования обычно отсутствует, его необходимо определить на основе эксперимента, опыта. К сожалению, правовая наука до сих пор не выработала надежных подходов к отбору оптимального эффективного варианта правового регулирования. Нет и научно обоснованной методики определения эффективности такого регулирования. Не случайно поэтому в практике нормотворчества правовому эксперименту уделяется недостаточное внимание. Указанные нами многочисленные нормативно-правовые акты, принятые за последние годы в Российской Федерации и в ее субъектах по вопросу социального обслуживания населения, фактически не проходили экспериментальной проверки на эффективность.

Между тем повышение роли правового эксперимента в теории и практике нормотворчества безусловно положительно отразится на регулировании общественных отношений, включая и сферу социального обслуживания.

Предварительное проведение правовых экспериментов является важнейшей предпосылкой и гарантией действенности самого социального обслуживания. При этом экспериментальные опыты необходимы как для определения эффективности действующего законодательства о социальном обслуживании, так и для выявления оптимального нового варианта регулирования. Их проведение дает возможность проверить на практике несколько возможных вариантов правового регулирования, отбросить худшие, выбрать лучшие и превратить наиболее подходящие в закон, правовую норму.

Важно иметь в виду, что поскольку правовые эксперименты осуществляются в процессе функционирования определенных видов социального обслуживания, возникает возможность с помощью эксперимента управлять этими видами. Эксперимент, таким образом, позволяет сочетать изучение социального явления (социального обслуживания населения) с управлением им.

Правовые эксперименты в области социального обслуживания -крайне редкое явление. И это понятно - в юридической науке вопросы теории и практики их применения почти не разработаны. Отдельные положения, касающиеся этого вопроса, содержатся в работах O.A. Красавчикова, В.В. Лазарева, В.И. Никитинского, P.A. Сафарова и др. Среди юристов, как справедливо заметил O.A. Красавчиков, молчаливо разделяется мнение, что юридические (теоретические) науки не могут иметь на своем вооружении эксперимент.

Такое негативное отношение к роли и значению правовых экспериментов со стороны ученых и практиков вело к недооценке научных основ правотворчества. Усилия ученых-юристов были направлены главным

образом на комментирование и толкование норм действующего законодательства, а не на исследование перспектив развития права посредством экспериментов. Такая тенденция характерна для развития юридической науки в России и в настоящее время.

В практике социального обслуживания иногда встречаются случаи проведения правовых экспериментов и в «явочном» порядке. Они касаются самых различных сторон социального обслуживания граждан: обеспечение различными услугами, материальной помощью и т.п. Многие подобные «явочные» эксперименты играют положительную роль в совершенствовании системы обслуживания граждан, однако в их организации и проведении порой имеются существенные недостатки. Явочное экспериментирование, в принципе, ведет к нарушению действующего законодательства, прав граждан и потому порочно в своей основе.

Автор считает, что залогом успеха любого правового эксперимента является его юридическая обоснованность.

К сожалению, законодательство и практика нормотворчества не установили еще общей процедуры разрешения и порядка проведения правовых экспериментов в области социального обслуживания граждан. Это, безусловно, отрицательно сказывается на развитии правового регулирования такого обслуживания. В законодательном порядке было бы целесообразно закрепить уже наметившуюся в последние годы практику проведения подобных экспериментов с санкции органов Министерства труда и социального развития РФ, Министерства юстиции РФ. Органам, которые будут вправе разрешать (санкционировать) проведение экспериментов, следует предоставить и право принимать опытные (экспериментальные) нормы на период эксперимента.

Диссертант приходит к выводу, что в сфере социального обслуживания лучше всего приспособлена к проведению правовых экспериментов система локального правотворчества. Здесь работодатель, профсоюзный орган имеют возможность выбрать не только объект эксперимента, его границы, условия,

но и методику его проведения. Правильно разработанная и научно обоснованная методика является залогом успеха в проведении эксперимента.

Роль и значение опытных правовых норм особо возрастают в условиях экономической рыночной реформы и реформы законодательства. При этом широкие возможности для экспериментирования складываются именно на локальном и муниципальном уровнях, непосредственно в организациях, регионах.

Законодательство и практика нормотворчества не установили еще общей процедуры принятия экспериментальных норм в области социального обслуживания. Между тем необходимость в этом очевидна. Дело в том, что проведение правового эксперимента и применение опытных норм находятся в «противоречию) с существующим законодательством, поскольку опытная норма устанавливается в изъятие из общей правовой нормы. Диссертант поддерживает предложение о целесообразности определить в законодательном порядке эксперимент как один из методов правотворчества и предусмотреть применение определенных правовых актов в экспериментальном порядке. В законодательстве необходимо также предусмотреть, во-первых, круг органов, которым предоставляется право проводить правовые эксперименты и издавать опытные правовые нормы; во-вторых, круг норм и общественных отношений, подлежащих проверке посредством правового эксперимента; в-третьих, общую процедуру правового эксперимента.

Глава V. «Конвергенция законодательства о социальном обслуживании в условиях современной России» раскрывает зарубежный опыт социального обслуживания и определяет возможности его использования в России. В первом параграфе анализируются международно-правовые акты как правовые источники социального обслуживания.

Автор выделяет следующие варианты воздействия международных норм о социальном обслуживании на внутреннее законодательство: прямое

применение международных актов после ратификации; включение международных норм в текст законов; реализация положений ратифицированных или нератифицированных актов с помощью внутреннего законодательства.

Если общие принципы закреплены в нормах международного договора, то их выполнение становится обязательным для государств-участников или для стран, ратифицировавших договор. Как правило, такие нормы устанавливают лишь минимальные стандарты. В частности, Конвенция МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» (1952 г.) определяет сферу охвата, условия предоставления и размеры выплат при наступлении основных социальных рисков, которые должны соблюдаться государствами, ратифицировавшими Конвенцию.

Особое место уделено актам Совета Европы, ибо вступление России в Совет Европы обязывает ее к приведению внутреннего законодательства в соответствие с ними.

В диссертации дан анализ актов Международной организации труда (МОТ). Содействуя достижению социальной справедливости для трудящихся, МОТ осуществляет широкий круг международных мероприятий по обеспечению занятости и повышению жизненного уровня всех людей. Ее деятельность связана, в первую очередь, с разработкой соответствующих стандартов, осуществлением контроля за их применением и оказанием помощи в защите социально-экономических прав.

Из более чем 184 конвенций, принятых МОТ в данной области, наибольшее значение имеют конвенции: «О сохранении прав в области социального обеспечения» (№ 167, 1983 г.), «О трудящихся с семейными обязанностями» (1981 г.), «О равном обеспечении и равных возможностях для трудящихся, мужчин и женщин» (№ 15, 1981 г.), «Об основных целях и нормах социальной политики» № 117,1962 г.) и др.

В заключение необходимо сделать вывод о том, что развитие международно-правового регулирования социального обслуживания, к

сожалению, еще очень слабо влияет на социальное законодательство современной России. Нынешнее состояние России показывает, что мы лишь ограничиваемся декларацией о социальном государстве. Наше государство, декларативно (по Конституции 1993г) став социальным, не нашло еще способов и мер эффективного воздействия на экономическую и социальную жизнь.

Что касается права, то его социальное назначение, по справедливому утверждению С.А. Иванова, является стратегической целью. Задачи права как тактическая цель «могут меняться в зависимости от конкретных социально-экономических и политических условий развития общества. Но социальное назначение неизменно».5

Сейчас перед законотворческими органами России стоит проблема поиска и закрепления таких нормативных стандартов, которые адекватно отражали бы особенности развития российской экономики и достигнутый уровень международно-правового регулирования социального обслуживания граждан.

Во втором параграфе анализируется зарубежное законодательство о социальном обслуживании и определяется возможность его использования в условиях современной России.

Комплексные многоплановые системы социального обслуживания, существующие сегодня в зарубежных странах, являются результатом многолетнего развития. Социальное обслуживание расширялось и развивалось постепенно и начиналось со сравнительно простых систем с низким уровнем социальной обеспеченности. Предпосылкой и существенным стимулом к расширению системы социального обслуживания была растущая эффективность экономики западноевропейских государств.

Диссертант полагает, что следует признать весьма полезным использование уже накопленного опыта социального обслуживания населения в западноевропейских странах к реалиям современной России. И

5 С А. Иванов, Р.3. Лившиц, Ю.П. Орловский. Советское трудовое право: вопросы теории. М.1978 , с 16

здесь неоценимую помощь призвана оказать так называемая теория конвергенции (от латинского - сопуе^еге - приближаться, сходиться).

Эта теория получила довольно широкое распространение в трудах социологов, политологов и экономистов, усматривающих преобладающую тенденцию общественного развития в сближении двух социальных систем: капитализма и социализма с их последующим синтезом в некоем «смешанном обществе», сочетающем в себе положительные черты и свойства каждой из них.

К сожалению, эта теория в России «с порога» была признана буржуазной и, как таковая, отвергнута. В связи с чем не получили развития попытки конкретизации теории конвергенции в форме «капитализма с человеческим лицом» и «социализма с человеческим лицом». Что касается юриспруденции, то в России для теории конвергенции благоприятной почвы не нашлось.

Между тем в нынешних условиях перехода к рыночной экономике эта теория переживает свое второе рождение в России. Она становится актуальной не только для социологов, политологов и экономистов, но и для представителей правовой науки.

Для развития науки права социального обеспечения теория конвергенции полезна тем, что нацеливает на использование уже готового положительного опыта законотворчества и правоприменения, отвергая всякие попытки начать все «с нуля». Это в полной мере относится и к теме нашего диссертационного исследования.

На основании анализа законодательства и практики его применения автор полагает, что расширение системы социального обслуживания, сопровождающее рост экономики западных стран, осуществлялось в трех направлениях:

во-первых, расширялась сфера социального обслуживания. Сначала эта система предлагала защиту лишь от определенных социальных случаев, со временем она стала включать в себя все большее их число;

/

во-вторых, расширялся состав социально защищенных групп. Сначала система социального обслуживания охватывала только лиц наемного труда и лишь постепенно стала распространяться и на другие, также нуждающиеся в защите группы людей (например, на ремесленников, определенные слои неработающих, на находящихся в стадии реабилитации, на пользующихся социальной помощью);

в-третьих, увеличивалось количество, и повысился уровень услуг социального обслуживания. Это значит, что количество предоставляемых услуг было вначале ограниченным. С ростом экономического потенциала государств, стало возможным постепенно повысить и уровень предоставляемых услуг.

Помимо государственных социальных служб в зарубежных странах существуют: добровольные некоммерческие социальные службы, которые финансируются местными фондами, включая конфессиональные католические, протестантские и др.; частные коммерческие организации, спонсорами которых выступают частные лица, а финансирование идет за счет взносов; организации, объединенные на профессиональной основе.

Особо ценным в деятельности неправительственных организаций является то, что они сочетают в своей работе профессиональные платные услуги с добровольными услугами, причем предоставляют их населению непосредственно, не прибегая к сложным административным процедурам. Они способны правильно и быстро реагировать на возникновение новых потребностей, особенно в кризисных ситуациях (стихийное бедствие, катастрофы и др.), и оказывать оперативную помощь населению, существенно дополняя правительственные программы.

В большинстве экономически развитых стран действуют многочисленные ассоциации. Они образуются в защиту интересов своих членов. Например, в Великобритании Ассоциации учителей средних школ, учителей высших учебных заведений и колледжей, учителей последующего образования решают задачи социального обеспечения корпоративного

интереса, статуса членов педагогического корпуса, им же предоставляется в случае необходимости социальное обслуживание. При этом возможности корпорации выходят за рамки возможностей органов образования, различных фондов поддержки учителей, которых также создано много. В частности, для учителей созданы и работают общества содействия и взаимоподдержки.

До настоящего времени во Франции действует Постановление от 4 октября 1945 г., согласно которому разрешено существование специальных организаций социального обеспечения, которые занимаются социальным обслуживанием своих членов. Есть специальные организации, которые имеют полную автономию: организация шахтеров, организация SNCF национальное товарищество железных дорог, RATP — автономное государственное предприятие парижского транспорта, организация профессиональных военных, организация Французского Банка и др.

В США развита практика социального обслуживания, которое обеспечивают общины, в соответствии со специальными программами. Так, программа «Повседневная забота» действует пять дней в неделю (с 8 часов до 16.30) в течение всего года. Эта программа обеспечивает детей завтраком, ланчем (обедом), двумя закусками после полудня.

Особо показательным является социальное обслуживание в Швейцарии, где состояние социальной работы во всех ее направлениях определяется конфедеративным характером государства. Страна разделена на двадцать шесть кантонов, и каждый из них живет по своему законодательству. Вся общественно-политическая, экономическая и культурная деятельность, включая социальную сферу, осуществляется в кантонах и направлена на благо только жителей кантона. Однако за оказание социальной государственной помощи бедным и нуждающимся несет ответственность не кантон, а община. Всего в Швейцарии насчитывается 3050 самостоятельных общин, из которых половина имеет не более 500 жителей.

/

Диссертант приходит к выводу, что зарубежное законодательство о социальном обслуживании в разных странах имеет и много общего: социальное обслуживание инвалидов обеспечивается, как правило, государственными гарантиями. Финансируется оно государственными и муниципальными органами. Социальное обслуживание пенсионеров обеспечивается государственными социальными учреждениями и профессиональными ассоциациями, союзами, а обслуживание лиц, оказавшихся в тяжелой жизненной ситуации - добровольными обществами, лигами, общинами.

В скандинавских странах (Швеция, Финляндия, Дания и Норвегия) главным субъектом социальных услуг являются муниципалитеты. В Российской Федерации их роль гораздо менее значительна, чем роль государства. Кроме того, доля социальных расходов в этих странах очень высока, что нельзя сказать о России. Расходы бюджета Российской Федерации составляют 7-10% к ВВП, а инвестиция на здравоохранение и социальную политику составляет только 3,7%. Такой уровень является слишком низким в сравнении с другими развитыми странами. В скандинавских странах расходы только на социальное обеспечение составляют 16-18% валового национального продукта.

В плане конвергенции из скандинавской модели социального обслуживания следует перенять главное ее достоинство - муниципализацию. Социальное обслуживание по своей природе муниципальное: человек должен получать необходимую поддержку в той среде, где он живет, работает и где легко оценить уровень его материальной обеспеченности, потребности в конкретных видах помощи.

Строя российскую модель социального обслуживания, целесообразно использовать те элементы зарубежной модели, которые не противоречат проводимым в стране рыночным реформам и в то же время близки российской действительности. Во-первых, следует полагать,что формирование рынка социальных услуг с реально возникающей

конкуренцией их производителей предполагает повышение качества данных

I

услуг и снижение издержек на их производство. Во-вторых, введение смешанной системы социального обслуживания позволяет провести

!

разгосударствление социальной сферы и освободить государство от функции непосредственного предоставления гражданину социальных услуг. Применительно ко многим видам социальных услуг государство перестает

(

быть оператором, предоставляющим потребителю эти услуги. В одних случаях оно должно отвести себе роль только законодателя, устанавливающего правила, в других случаях - посредника. Но возможны и другие варианты.

Формирование новой модели социального обслуживания предполагает переход от преимущественно социальной поддержки к преимущественно

' социальному страхованию с дифференциацией рисков и зависимостью

1

размеров страховых выплат от страховых взносов. Государство должно

I

перестать раздавать всем поровну определенные блага и перейти к практике учета персональных выплат при наступлении трудной жизненной ситуации. * Причем объем предоставляемого альтернативного социального обслуживания должен зависеть от объема взносов на покрытие рисков,

I

перечисленных самим работником, его работодателем или иным лицом.

Диссертант полагает, что используя идею конвергенции, из США и Австрии следует перенять опыт по реабилитации инвалидов, а именно -создание доступной для инвалидов физической среды. Сюда следует отнести: устранение архитектурных барьеров, приспособление к пользованию инвалидами общественных зданий (магазины, сбербанки, почта, гостиницы и др.). В Австрии частные владельцы домов и гостиниц получают финансовые стимулы от правительства, если добровольно следуют требованиям архитектурных стандартов, учитывающих потребности инвалидов, предоставляются субсидии и займы на адаптацию квартир и домов к нуждам инвалидов. Большой проблемой является адаптация общественного транспорта, лифтов с целью сделать их доступными для инвалидов,

обеспечение специальных парковок. Необходимо предусмотреть при подготовке архитекторов и строителей специальное изучение подобного рода проблем.

Следует освоить практику использования в домах специального освещения, контрастных тонов для удобства тех, кто имеет дефекты зрения.

Заслуживает внимания и опыт Швейцарии по нетрадиционным для России формам социального обслуживания: открыть специальные центры социальной помощи для инвалидов, больных, лиц с физическими и умственными недостатками. Социальные работники в этих центрах учат инвалидов, больных, как справляться при их возможностях с трудностями повседневной жизни. Они помогают им в поисках пригодного жилья, устройстве в интернат, организации продовольственного обслуживания, покупке необходимых вспомогательных средств . Одиноким и престарелым находят для общения контактных людей среди более молодых.

Итогом изучения зарубежного опыта социального обслуживания является констатация принципиальной возможности использования его в законотворчестве и правоприменительной практике. В перспективе необходимо перенять ведущий для стран Запада подход к социальному обслуживанию, базирующийся на двух принципах - принципе поддержки, для которого характерно включение государства лишь после того, как будут задействованы общественные объединения, т.е. передача части полномочий государства в условиях рыночных отношений многим добровольно действующим организациям, местным властям, что позволяет говорить о функциональной децентрализации; второй - сохранение ведущей роли и ответственности государства, если это касается гарантий прав человека, и обеспечения людям нормальных условий жизни.

По мнению диссертанта, совершенно очевидно, что систематическое использование зарубежного опыта в социальном обслуживании граждан России - дело не столь отдаленной перспективы. И хотя на сегодняшний день сложившаяся экономическая ситуация нашей страны, к сожалению, не

дает больших возможностей для подобной конвергенции, однако

£

игнорирование зарубежного опыта развития ( с учетом особенностей России) было бы большой ошибкой.

I

В Заключении обобщаются результаты диссертационного исследования, делаются выводы и предложения по совершенствованию законодательства о социальном обслуживании.

Положения диссертации нашли отражение в следующих основных работах автора:

1. Монографии, учебники, учебные пособия

1. Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики (теоретико-правовой аспект). Монография. М., «Проспект», 2002 . (15 пл.).

2. Право социального обеспечения. Учебник, (в соавт.). М., «Проспект»,2001 (25 п.л., в т.ч. автора 5,7 п.л.).

3.Право социального обеспечения. Учебник. Издание второе, (в соавт.). М., «Проспект», 2000 ( 29 п.л., в т.ч. автора 5,5 п.л.).

4. Право социального обеспечения. Учебное пособие. Изд. второе. М., «Проспект», 1999 (24 п.л., в т.ч. автора 5,4п.л.).

5.Право социального обеспечения. Учебное пособие. Особенная часть (в соавт.). Изд. второе. М., «Юристь», 2000 (37 п.л., в т.ч. автора 10,3 п.л.).

6. Право социального обеспечения. Учебное пособие. Особенная часть (в ^ соавт.). М., «Нолидж», 1997 (29 п.л., в т.ч. автора 9,7 п.л.).

2. Статьи и другие издания

7. Источники права социального обеспечения. «Правоведение», 1981, № 3 (0,5 п.л.).

8. Развитие источников социального обеспечения (исторический обзор). В сб. Вопросы социального обеспечения. М., ЦИЭТИН, вып. 12,1981 (0,5 п.л.).

«

9. Правотворческая деятельность профсоюзов в области социального обеспечения. В сб. Вопросы социального обеспечения М., ЦИЭТИН, вып. 13, 1982 (0,5 п.л.).

10. Конституция СССР как основной источник права социального обеспечения. В сб. Вопросы социального обеспечения. М., ЦИЭТИН, 1982 (0,5 п.л.).

11. Локальные нормативные акты в области социального обеспечения рабочих и служащих (понятия, функции, содержание). В сб. Вопросы социального обеспечения. М., ЦИЭТИН, вып. 14,1983 (0,5 п.л.).

12. Рецензия на учебник МГУ «Право социального обеспечения в СССР» (в соавт.). «Вестпик МГУ», 1983, № 5 (0,5 п.л.)

13. Плановость и верховенство закона как принципы кодификации законодательства в сфере социального обеспечения. В сб. Вопросы социального обеспечения. М., ЦИЭТИН, вып. 15, 1984 (0,5 п.л.).

14. Методические рекомендации «Организация работы отделов социального обеспечения по обслуживанию на дому нетрудоспособных граждан» (в соавт.). М., ЦБНТИ МСО РСФСР, 1984 (1,2 пл.).

15. Рекомендации районным и городским отделам социального обеспечения по организации обслуживания одиноких нетрудоспособных граждан (из опыта работы Ленинского районного отдела социального обеспечения города Москвы) (в соавт.). М., ЦБНТИ МСО РСФСР, 1985 (1,1 п.л.).

16. Некоторые вопросы правового регулирования социально-бытового обслуживания одиноких нетрудоспособных граждан. В сб. Вопросы социального обеспечения. М., ЦИЭТИН, вып. 16, 1985 (0,5 п.л.).

17. К вопросу об организации надомного обслуживания одиноких нетрудоспособных граждан домами-интернатами (в соавт.). В сб. Вопросы социального обеспечения. М., ЦИЭТИН, 1985 (0,5 п.л.).

18. Обзорная информация «Организация шефской помощи инвалидам, семьям погибших военнослужащих и одиноким престарелым гражданам со

стороны предприятий, учреждений и организаций», (в соавт.). М., ЦБНТИ

* МСО РСФСР, 1985 (1,1 П.Л.). г

; 19. Некоторые вопросы локального регулирования социального обеспечения

1 в колхозах. В сб. Вопросы социального обеспечения. М., ЦИЭТИН, 1985 (0,5 пл.).

20. Вопросы организации шефской помощи инвалидам, семьям погибших военнослужащих и одиноким престарелым гражданам со стороны

* промышленных предприятий, учреждений, организаций. В сб. Вопросы социального обеспечения. М., ЦИЭТИН, 1985 (0,5 п.л.).

21. Право социального обеспечения. Практикум, (в соавт.) М., «Юрисгь», 1997 (25 п.л., в т.ч. автора 2,4 пл.).

I*

!

I

№119 51 „Q54 .19 51

Издательство ООО "МАКС Пресс". Лицензия ИД № 00510 от 01.12.99 г. Подписано к печати 02.06.2003 г. Формат 60x90 1/16. Усл.печ.л. 4,0. Тираж 150 экз. Заказ 354. Тел. 939-3890,928-2227,928-1042. Факс 939-3891. 119899, Москва, Воробьевы горы, МГУ.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Буянова, Марина Олеговна, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.4

ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ И

ЕГО ВИДЫ.12

§ 1. Понятие социального обслуживания.12

§ 2. Соотношение социального обслуживания с социальной деятельностью государства.21

§ 3. Виды социального обслуживания.36

ГЛАВА II. ПРАВО ГРАЖДАН НА СОЦИАЛЬНОЕ

ОБСЛУЖИВАНИЕ И ГАРАНТИИ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ.46

§ 1. Понятие и содержание права граждан на социальное обслуживание 46

§ 2. Политико-экономические гарантии права граждан на социальное обслуживание 63

§ 3. Юридические гарантии права граждан на 93-108 социальное обслуживание

ГЛАВА III. СОЦИАЛЬНОЕ ОБСЛУЖИВАНИЕ КАК

ИНСТИТУТ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ .109

§ 1. Место правовых норм о социальном обслуживании в системе права социального 109обеспечения.

§ 2. Проявление отраслевого метода права социального обеспечения в институте социального обслуживания.141

§ 3. Правовые принципы института социального обслуживания.148

§ 4. Правоотношения по социальному обслуживанию . 174

ГЛАВА IV. ПРАВОВЫЕ ИСТОЧНИКИ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ

ОТНОШЕНИЯ ПО СОЦИАЛЬНОМУ ОБСЛУЖИВАНИЮ 188

§ 1. Федеральные правовые источники 188

§ 2. Региональные правовые источники 206

§ 3. Акты органов местного самоуправления и локальные правовые источники

§ 4. Роль правового эксперимента в 230-247 совершенствовании законодательства о социальном обслуживании.

ГЛАВА V. КОНВЕРГЕНЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О 248-291 СОЦИАЛЬНОМ ОБСЛУЖИВАНИИ В УСЛОВИЯХ

СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ.

§ 1 .Международные правовые акты о социальном 248обслуживании.

§ 2.Анализ зарубежного законодательства о 259-291 социальном обслуживании и реальность его использования в условиях современной России.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики"

Актуальность темы исследования. Происходящее интенсивное развитие рыночных отношений в России оказывает мощное воздействие как на всю правовую систему в целом, так и на отдельные ее отрасли и институты. Новые экономические процессы требуют коренного реформирования, прежде всего, наиболее важных сторон общественных отношений, регулируемых правом. Неслучайно законодательство России как социального государства в качестве важнейшей цели ставит защиту прав и интересов граждан. При этом в ходе реформирования законодательства государство вынуждено, с одной стороны, идти по пути обеспечения соответствия его условиям рынка, а с другой - активно защищать своих граждан от возможных социальных рисков. Эту двойную взаимообусловленную задачу государство призвано решать главным образом посредством модернизации права социального обеспечения.

Будучи самостоятельной отраслью российского права, право социального обеспечения должно стать сегодня эффективным средством обновления всей социальной сферы в стране и мощным барьером на пути развития негативных последствий для граждан, вызванных условиями рынка.

Для современной России характерно, что реформы протекают крайне болезненно. Важнейшие социальные достижения нашего недавнего прошлого практически оказались ликвидированными: сведены к минимуму гарантии в области труда и занятости; наблюдается рост безработицы и обнищание населения; растет дороговизна; обостряются противоречия между богатыми и бедными. Сегодня в России насчитывается около 38 млн. граждан старших возрастов. Из них 15 млн. человек нуждаются в постоянной посторонней помощи и социальных услугах, в том числе более 3 миллионов человек - в социально-медицинских услугах на дому. Многие пожилые люди нуждаются в особой помощи и уходе в последние годы жизни. Динамика нуждаемости в социальном обслуживании неуклонно растет.

В этих условиях реформаторскую по своей сущности роль призвано сыграть качественное обновление законодательства, регулирующего экономическую и социальную жизнь в стране.

Следует отметить, что изменение законодательства о социальном обеспечении происходит бурно и интенсивно. Серьезному реформированию подвергаются институты пенсий, пособий и компенсационных выплат. При этом пересматриваются не только их виды, размеры, круг лиц, имеющих на них право, но и источники финансирования. Развивающиеся процессы оказывают влияние на теоретические положения науки права социального обеспечения. Меняются научные представления о предмете правового регулирования, его механизме, правовых принципах, субъектах и других категориях права социального обеспечения.

В современный период государство пытается поставить на должную правовую основу и институт социального обслуживания. Приняты важные законодательные акты, регулирующие его сферу: Федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 г.; «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» от 2 августа 1995г.; «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. и др. Большое число правовых нормативных актов принято в виде указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, регулирующих вопросы, связанные с социальным обслуживанием, его новыми видами и формами. Следовательно, необходимо отметить, что нынешнее законодательство о социальном обслуживании начинает постепенно развиваться.

Вместе с тем, сам подход государства к этим вопросам еще практически не изменился, поскольку принятие нового законодательства, расширение видов и форм обслуживания не решает многие назревшие социальные проблемы. Рыночные отношения, как известно, усиливают расслоение общества на богатых и бедных. При этом бедных становится все больше и они, достигнув старости или став инвалидами, оказываются субъектами социального обслуживания. Между тем, финансирование социального обслуживания только за счет бюджетных ассигнований практически не может гарантировать гражданам его должный уровень, ибо круг лиц, нуждающихся в социальном обслуживании, постоянно расширяется, а средств на такое расширение по-прежнему явно недостаточно. Более того, установленный ныне уровень предоставляемых видов социального обслуживания не может в должной мере удовлетворить даже малообеспеченных граждан (не говоря о гражданах, относящихся к другим категориям).

В этой связи важное значение приобретает деятельность негосударственных организаций, которые занимаются социальным обслуживанием на основе своих уставов и положений (религиозные учреждения, общественные фонды и т.п.). Такое сочетание государственных и негосударственных форм социального обслуживания является перспективным и эффективным.

Отсутствие современных фундаментальных научных разработок по социальному обслуживанию как самостоятельному институту права социального обеспечения негативно сказывается на процессе развития законодательства в этой области. Необходимо менять подходы к механизму правового регулирования отношений по социальному обслуживанию, более четко определить современные виды и формы такого обслуживания, правовой статус его субъектов, особенности правоотношений, складывающихся в процессе социального обслуживания и т.п. Кроме того, требуется четкое законодательное разграничение компетенции федерального, регионального и локального регулирования отношений по социальному обслуживанию, требует своего осмысления зарубежный опыт социального обслуживания с целью определения возможностей его использования в условиях России.

Все указанные факторы в совокупности, на наш взгляд, свидетельствуют об актуальности рассматриваемых проблем. Именно они явились решающими при выборе темы и определении структуры настоящего диссертационного исследования.

Цель и задачи диссертационного исследования

Целью диссертационного исследования является проведение комплексного теоретико-правового анализа проблем социального обслуживания граждан как самостоятельного института особенной части права социального обеспечения и определение путей его дальнейшего совершенствования.

Для достижения указанной цели в ходе исследования были поставлены следующие задачи: 1)раскрыть понятие права граждан на социальное обслуживание и проанализировать его содержание; 2)посредством рассмотрения современных сложных политических, экономических и правовых факторов определить степень гарантированности права граждан на социальное обслуживание; 3)определить место норм социального обслуживания в общей системе права социального обеспечения; 4)определить особенности проявления отраслевого метода права социального обеспечения в институте социального обслуживания;5) выявить основные руководящие начала (принципы) правового регулирования отношений по социальному обеспечению и определить особенности их преломления в институте социального обслуживания, а также сформулировать специфические принципы этого института; 6)раскрыть своеобразие действующей системы правоотношений по социальному обслуживанию; 7)проанализировать действующие федеральные, региональные и локальные правовые источники,а также акты органов местного самоуправления, регулирующие отношения по социальному обслуживанию, выявить их особенности, разработать предложения по их совершенствованию; 8)определить роль правового эксперимента в совершенствовании законодательства о социальном обслуживании; 9)исследовать международные правовые акты о социальном обслуживании; 10)провести сравнительный анализ действующего зарубежного законодательства о социальном обслуживании и наметить пути его возможного использования, как в условиях современной России, так и в ближайшей перспективе.

Методологическая, информационная и теоретическая базы исследования.

При написании работы применялись современные методы исследования, разработанные философской наукой и используемые в юриспруденции, а также частные научные методы: системный, формально-юридический, структурного и сравнительного анализа, сравнительный, исторический, социологический и др.

Научной базой исследования явились труды ученых-юристов, внесших значительный вклад в правовую науку.

Эмпирическую базу исследования составляет комплекс правовых норм, регулирующих отношения по социальному обслуживанию. В диссертации анализируются международно-правовые акты, конвенции и рекомендации Международной организации труда (МОТ), зарубежное законодательство, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, материалы, предоставленные автору Министерством труда и социального развития РФ, статистические данные, результаты социологических исследований и материалы периодической печати.

Теоретические выводы сформулированы на основе творческого переосмысления достижений отечественных ученых-юристов в области проблем права социального обеспечения: Е.Г. Азаровой, Н.Г. Александрова, B.C. Андреева, Е.И. Астрахана, В.А. Ачаркана, К.С. Батыгина, З.Д.,

А.Л.Благодир, З.Д. Виноградовой, И.В. Гущина, В.М. Дурденевского, А.Н. Егорова, А.Д. Зайкина, М.Л. Захарова, Т.В. Иванкиной, Р.И. Ивановой, С.А. Иванова, З.А. Кондратьевой, С.И. Кобзевой, С.А. Кузнецова, Е.Г. Крылатых, М.В. Лушниковой, Е.Е. Мачульской, П.М. Маргиева, P.O. Мередова, А.Е. Пашерстника, М.И. Полупанова, И.И. Рыбаковой, В.М. Сазонова, В.К. Субботенко, Е.В. Соловьевой, Г.В. Сулеймановой, В.А. Тарасовой, Е.В. Тишина, В.Н. Толкуновой, Э.Г. Тучковой, Я.М. Фогеля, Н.И. Фаянс, М.Ю. Федоровой, В.Ш. Шайхатдинова.

Научная новизна диссертационного исследования определяется, прежде всего, тем, что оно является одним из первых комплексных теоретико-правовых исследований проблем, связанных с социальным обслуживанием в условиях рыночной экономики.

В диссертации содержатся следующие новые положения: Разработан новый подход к правовому понятию социального обслуживания посредством соотнесения его с такими смежными категориями, как «социальное государство», «социальная защита», «социальные риски».

Раскрыт понятийный аппарат института социального обслуживания. Дана классификация видов социального обслуживания по его субъектам, источникам приобретения прав, условиям его предоставления. Исследовано содержание права граждан на социальное обслуживание Рассмотрено соотношение естественных и приобретаемых прав в отношениях по социальному обслуживанию;

- Исследованы современные экономические и юридические гарантии реализации права граждан на социальное обслуживание.

При анализе содержания системы правового института социального обслуживания определено место медицинского обслуживания и лечения, а также социальных льгот в общей системе института социального обслуживания.

Сформулирован вывод о том, что особенностью современного метода отрасли права социального обеспечения является сочетание алиментирования и самообеспечения граждан. В каждом институте права социального обеспечения их соотношение различно. Автор полагает, что для института социального обслуживания характерным является преобладание алиментирования над самообеспечением.

С позиций отраслевых принципов права социального обеспечения сформулированы и раскрыты современные правовые принципы института социального обслуживания.

Проанализировано содержание правоотношений по социальному обслуживанию. Рассмотрены видовые особенности возникновения, изменения и прекращения таких правоотношений, их субъекты, объекты, содержание.

Исследованы федеральные, региональные и локальные правовые источники, а также акты органов местного самоуправления в институте социального обслуживания. Сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Дополнено учение о правовом эксперименте как важнейшей предпосылке и гарантии действенности правового регулирования социального обслуживания.

Проведен сравнительный анализ российского и зарубежного законодательства о социальном обслуживании;

Намечены пути реального использования зарубежного опыта социального обслуживания в условиях российской действительности.

Научно-практическая значимость работы заключается в том, что содержащиеся в ней выводы и предложения могут быть использованы в процессе реформирования законодательства о социальном обеспечении. Положения диссертации представляют практический интерес для преподавания дисциплины «право социального обеспечения» в юридических вузах.

Апробация и внедрение результатов исследования

Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Московской государственной юридической академии.

Теоретические положения опубликованы в монографии, учебниках, учебных пособиях и научных статьях по праву социального обеспечения. Результаты исследования предложены автором Министерству труда и социального развития Российской Федерации для использования при разработке законодательных актов по социальному обслуживанию.

Материалы диссертации составляют важную часть учебной дисциплины права социального обеспечения и могут использоваться при чтении лекций и проведении практических занятий.

Структура работы

Диссертация состоит из введения и пяти глав, объединяющих четырнадцать параграфов, заключения и списка использованной литературы.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики»

1. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Указ. Соч. с.111

2. См.: Беляева З.С. Источники колхозного права. М., 1972, с. 18.

3. См.: В. Глущенко Теория государства и права. Системно-управленческий подход. М., 2000, с. 321.

4. Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы теории советского конституционного права. Саратов, 1977, с. 36.

5. См.: Пертцик В.А. Конституция СССР 1977 г. часть действующего советского права. В кн. Конституция СССР и дальнейшее развитие государствоведения и теории права. M., ИГПАН, 1979, с. 114.

6. Региональные акты зачастую воспроизводят нормы действующего федерального законодательства без каких-либо его изменений и дополнений. Такое дублирование вряд ли необходимо;

7. Нередко в процессе правотворчества субъектов РФ страдает юридическая техника, что порождает разночтение и споры в применении таких актов;

8. См. Кондратьев Р.И. Локальное правовое регулирование трудовых отношений в СССР. Автореф. дис. д.ю.н. М., 1979, с. 9.

9. Самигуллин В.К. Советское строительство. Учебник под ред. A.A. Безуглова. М., 1979, с. 6.

10. См.: Сафаров P.A. Социальный эксперимент и проблемы государства и права//Советское государство и право. 1964. № 10.

11. См.: Красавчиков O.A. Юридическая наука и коммунизм. «Право и коммунизм» (сб. статей под ред. Д.А. Керимова). «Юридическая литература», 1965.

12. См.: Смирнов O.B. Эффективность права в области организации труда. «Советское государство и право». 1966, №7.

13. См.: Лазарев В.В. К вопросу о понятии и пределах эксперимента в области государства и права. «Правоведение». 1966, № 1.

14. См.: Сафаров P.A., цит. соч., с. 15.

15. Красавчиков O.A., цит. соч., с. 202.

16. См.: Никитинский В.И. Там же.

17. См.: Рывкина P.B. Изучение количественной определенности социальных явлений с помощью эксперимента, «Количественные методы в социологии». «Наука», 1966, с. 37-40.

18. С.А. Иванов, Р.з. Лившиц, Ю.П. Орловский. Солветское трудовое право: вопросы теории. М.1978 , с. 16

19. Некрасов А.Я. Международный опыт социальной работы. С. 75.

20. Федеральный закон « О федеральном бюджете в 2003г.» СЗ РФ 2003 №1;2.0сновы законодательства Рф « Об охране здоровья граждан» от 22 июля 1993г.;

21. Федеральный закон от2 января 2000 г. "О ветеранах" // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 161; № 19. Ст. 2023; 2001. №33. 4.1. Ст.3427.

22. Федеральный закон от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" //СЗ РФ. 1995. № 32.Ст. 3198.

23. Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. "О социальной защите инвалидов в РФ" // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563; 1998. № 31. Ст. 3803; 1999. № 2. Ст. 232; № 29. Ст. 3693; 2001. №24. Ст.2410; № 33. 4.1. Ст.3426; № 53.4. 1. Ст.5024.

24. Федеральный закон "Об образовании" // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150; 2000. № 30. Ст. 3120.

25. Федеральный закон от 12 января 1996 г. "О погребении и похоронном деле" // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 146; 1997. № 26. Ст. 2952; 1998. № 30. Ст. 3613; 2001. № 23. Ст.2282.

26. Постановление Правительства РФ от 14 января 2000 г. «О федеральной целевой программе "Социальная поддержка инвалидов на 2000—2005 годы"» // СЗ РФ. 2000. №4. Ст. 393.

27. Указ Президента РФ от 16 ноября 2001г. «О президентских программах по улучшению положения детей в РФ на 2001-2002 годы» (СЗ РФ. 2001. № 47. Ст.4444).

28. Указ Президента РФ от 5 мая 1992 г. "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" // Ведомости РФ. 1992. № 19. Ст. 1044.

29. Указ Президента РФ от 29 января 2000 г. "О мерах по улучшению условий проживания престарелых и инвалидов в государственных и муниципальных стационарных учреждениях социального обслуживания населения" // СЗ РФ. 2000. № 5. Ст. 476.

30. Постановление Правительства РФ от 7 июня 2001 г. № 448 «О получениипитания и пользования коммунальными услугами в центре временного размещения лиц, ходатайствующих о признании беженцами» (СЗ РФ. 2001. № 24. Ст.2460).

31. Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2000 г. № 896 "Об утверждениипримерных положений о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации" // СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4822.

32. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1996 г. "О порядке признания граждан инвалидами" и Положение о признании лица инвалидом // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4127; 2000. № 39. Ст. 3880; № 45. Ст. 4478.

33. Примерное Положение об учреждениях Государственной службы медико-социальной экспертизы. Утв. пост. Правительства РФ от 13 августа 1996 г. // СЗ РФ. 1996. №34. Ст. 4127.

34. Положение о предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных социальных услуг государственными социальными службами. Утв. пост. Правительства РФ от 24 июня 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 27. Ст. 3274.

35. Методические рекомендации по организации деятельности государственного (муниципального) учреждения "Комплексный центр социального обслуживания населения". Утв. пост. Минтруда РФ от 27 июля 1999 г. № 32 // Там же. С. 21.

36. Примерное Положение об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий. Утв. пост. Правительства РФ от 8 июня 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 3025.

37. Постановление Правительства РФ от 10 июля 1995 г. "О реализации протезно-ортопедических изделий" // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2812.

38. Правительства РФ от 28 мая 1992 г. "О мерах по социальной защите инвалидов, нуждающихся в специальных транспортных средствах" // Социальная защита инвалидов. Нормативные документы. М., 1994. С. 421.

39. Рекомендации по квотированию рабочих мест на предприятиях, в учрежденияхи организациях для лиц, особо нуждающихся в социальной защите. утв. пост.Минтруда РФ от 6 февраля 1995 г. № 9 // Бюллетень Минтруда РФ. 1995. № 3.

40. Примерное положение об индивидуальной программе реабилитации инвалидов. Утв. пост. Минтруда РФ от 14 декабря 1996 г. № 14 // Бюллетень Минтруда РФ. 1996. № 12. С. 7.

41. Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. "О социальной защите инвалидов в РФ" // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563; 1998. № 31. Ст. 3803; 1999. № 2. Ст. 232; № 29. Ст. 3693; 2001. №24. Ст.2410; № 33. Ч. 1. Ст. 3426; №53.4. 1.ст.5024.

42. Федеральный закон от 27 мая 1998 г. "О статусе военнослужащих". Ст. 13, 24, 25 //СЗРФ. 1998. №22. Ст. 2331.

43. Закон РФ от 18 октября 1991 г. "О реабилитации жертв политических репрессий" // Ведомости РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1428; Ведомости РФ. 1992. № 28. Ст. 1624; 1993. № 1. Ст. 21; РГ. 1993. 15 okt.; СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4242.

44. Федеральный закон РФ от 16 июля 1998 г. "О льготах на проезд на междугородном транспорте для детей, нуждающихся в санаторно-курортном лечении" // СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3397.

45. Федеральный закон РФ от 28 мая 1999 г. "О льготах на проезд на междугородном транспорте для отдельных категорий обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях" // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2673.

46. Положение о предоставлении льгот на проезд в междугородном сообщении детям, нуждающимся в санаторно-курортном лечении. Утв. пост. Правительства РФ от 9 апреля 1999 г. № 406 // СЗ РФ. 1999. № 16. Ст. 2001.

47. У к аз Президента РФ от 23 апреля 1996 г. "О дополнительных мерах по реабилитации жертв политических репрессий" // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2114.

48. Положение о порядке предоставления льгот реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий. Утв. пост. Правительства РФ от 3 мая 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 3. Ст. 216.

49. Определение Конституционного Суда РФ по жалобе гр. Пинхасика M.JT. на нарушение его конституционных прав — ч. I ст. 2 Закона РФ "О реабилитации жертв политических репрессий" // СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3429.

50. Закон РФ от 15 января 1993 г. "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" // Ведомости РФ. 1993. № 7. Ст. 247; СЗ РФ. 1996. № 32. Ст. 3838; 2001. № 29. Ст.2953.

51. Положение о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда". Утв. Указом Президента РФ от 25 сентября 1999 г. № 1270 // СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4589.

52. Положение о льготах для инвалидов Отечественной войны, семей погибших военнослужащих. Утв. пост. Совета Министров СССР от 23 февраля 1981 г. с поел, изм. и доп. // Льготы участникам Великой Отечественной войны. М., 1987.

53. Положение о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Утв. пост. Правительства РФ от 2 августа 1999 г. № 887 // СЗ РФ. 1999. № 33. Ст. 4116.

54. Постановление Правительства РФ от 15 декабря 2000 г. № 965 "О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 2000—2001 годы» (СЗ РФ. 2000. № 52.Ct.5147 ).СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРА ТУРЫ

55. Азарова Е.Г. Козлов А.Е. Личность и социальное обеспечение в СССР М.1983

56. Азарова,Е.Г. Виноградова З.Д., Полупанов М.И. Концепция развития законодательства о социальном обеспечении // Концепция развития российского законодательства М.1998.

57. Агабабьян Э.М Экономический анализ сферы услуг. М. Экономика 1968

58. Андреев B.C. Право социального обеспечения в СССР М. 1974.

59. Акопов В.И. Юридические основы деятельности врача. Учебно-методическое пособие для студентов медицинских вузов. М. 1997.

60. Александров Н.Г. Основные вопросы советского трудового законодательства в свете решений XXI Съезда КПСС // трудовое право в свете решений XXI Съезда КПСС М.1960.

61. Александров Н.Г. Теория государства и права Учебник М.1974.

62. Александров Н.Г. Сущность права (к вопросу о сущности исторических типов права) М.1950

63. Алексеев С.С. Общая теория права М.1982.Ю.Алексеев С.С. Структура советского права М.1975.П.Алексеев С.С. Отрасли советского права: проблемы,исходное положение// Советское государство и право 1979 №9

64. Алексеев С.С. Право. Опыт комплексного исследования М.,1999.

65. Андреев B.C. Право социального обеспечения в СССР Учебник М. 1987г.Н.Андреев B.C. Конституция СССР о социальном развитии и культуре // Социалистическая законность 1979 № 10

66. Андреев B.C. Социальное обеспечение в СССР (правовые вопросы) М.1971.

67. Андреев B.C. Деонтология, «медицинское право», право социального обеспечения в СССР// Советская юстиция. 1980,№24П.Андреев B.C. Конституционные основы советского права социального обеспечения. Вопросы теории и практики социального обеспечения. М.1978.

68. Антонов И.С. Экономический механизм регулирования социальной сферы в регионе. Дис. Канд. Экон. Наук. М.1996.

69. Аскназий С.И. Гражданское и административное право в социалистической системе воспроизводства. // Ученые записки ЛГУ. 1951г. вып.З.

70. Астрахан Е.И. Принципы пенсионного обеспечения рабочих и служащих в СССР М. 1961.

71. Батыгин К.С. Право социального обеспечения Общая часть .Учебное пособие М.1998

72. Батыгин К.С. Развитие основных форм социального обеспечения в свете новой Конституции СССР //Советское государство и право 1979 №3

73. Батыгин К.С. Ответственность по законодательству о социальном страховании М.1974

74. Буянова М.О.,Кондратьева З.А., Кобзева С.И. Право социального обеспечения. Учебное пособие. Юристъ М.2001

75. Буянова М.О. Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики (теоретико-правовой аспект) М.2002

76. Вавилов А. Поманский А. Пенсионная реформа в России: Анализ переходного процесса// Вопросы экономики 1999г. №2

77. Васильев A.M. Правовые категории. Методологические аспекты разработки системы категории теории права М.1976.

78. Вигдорчик H.A. Теория и практика социального страхования М.1923

79. Витченко A.M. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений Саратов 1974.

80. Волков A.M. Швеция:.социально-экономическая модель М.1991.

81. Вопросы совершенствования социального обеспечения Сб. научных трудов Ml987.

82. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России М.1997

83. Всеобщая декларация прав человека М.1989.

84. Вул Б. Программа социальной помощи в американской общине //Теория и практика социальной работы. Т.1 Тула 1993.

85. Гаджиева В.М. Социальное обеспечение как элемент социальной политики в социалистическом обществе. Сб. Вопросы социального обеспечения ЦИЭТИН М. 1982

86. Гладун З.С. Законодательство о здравоохранении: проблемы формирования новой теоретической модели// Государство и право 1994 №2

87. Головина С.Ю. Понятийный аппарат трудового права. Екатеринбург, 1997.

88. Горячев М.Д. Социальная педагогика и социальная работа за рубежом Самара 1997.

89. Глущенко П.П. Социально-правовая защита конституционных прав и свобод граждан ( Теория и практика) СПб. Санкт-Петербург 1998

90. Глущенко Л.П. и др. Занятость населения и социально-правовая защита граждан в Российской Федерации. СПб 1997.

91. Говорухина Л.П. ,Дорохова Е.И. Мировой опыт становления системы социальной защиты населения и ее эволюция в условиях смешанной экономики//Вестник КазГУ. Серия экономическая. Алма-аты 1999 №1.

92. Гомьен Д.,Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская хартия: право и практика. М.1998

93. Государство в меняющемся мире //Вопросы экономики 1997 №7

94. Государственная система социальной помощи семье и детям. Официальные документы и материалы. Вып. 1 М.1991.

95. Гуляев Г.И. Распределительные отношения развитого социализма Ленинград 1978

96. Гущин И.В. Советское право социального обеспечения: вопросы теории Минск. 1982.

97. Гусов К.Н.Дурилин М.Н. Международно-правовое регулирование труда. М.1992

98. Догадов В.М. Социальное страхование М.1926

99. Дементьева Н.Ф. Болтенко В.В. и др. Социальное обслуживание и адаптация лиц пожилого возраста в домах-интернатах ЦИЭТИН М.1985

100. Дементьева Н.Ф. Шаталова Е.Ю. Соболь А.Я. Организационно-методические аспекты деятельности социального работника В кн. Социальная работа в учреждениях здравоохранения М.1992

101. Дементьева Н.Ф. Модестов A.A. Дома-интернаты: от призрения к реабилитации Красноярск 1993

102. День за днем //Социальное обеспечение 2001,№1

103. Дети улиц // Информационно-консультативный вестник; выпуск №5

104. Долотин Б. Социальная политика должна быть прозрачной// Социальное обеспечение 1999

105. Дурденевский В.М. Лекции по праву социальной культуры М,- Л. 1929

106. Егоров А.Н. Социально-трудовая реабилитация инвалидов и престарелых (правовой аспект) М.1985

107. Егоров А.Н. Основные принципы советского права социального обеспечения М.1984.

108. Ершова И.Б. Цели и приоритеты социальной политики в период реформирования экономики восточноевропейских стран//Труд за рубежом 1995 №1

109. Жуков С.И. Реформы в России МЛ 997

110. Зарубежное социальные программы института социальной работы // Российский журнал социальной работы . 1998г. №1/7

111. Законодательство по социальной защите различных категорий граждан в РФ СПб. Изд.дом « Герда»1998.

112. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. Учебник. -М., 2001.

113. Захаров М.Л. Тучкова Э.Г. Социальное обеспечения и обслуживание пенсионеров М.1988.

114. Жуков В.И. Реформы в России М.1997.

115. Иванкина Т.В. Проблемы правового регулирования распределения общественных фондов потребления. Автореф. д.ю.н. М 1986г.

116. Иванова Р.И. Тарасова В.А. Предмет и метод советского права социального обеспечения М.1983

117. Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР M 1986.

118. Иванов С.А. Лившиц Р.З. ,Орловский Ю.П. Советское трудовое право: вопросы теории. М.1978

119. Инвалиды в России: причины и динамика инвалидности, противоречия и перспективы социальной работы /Малева Т.М. и др. М.1999.

120. Иоффе О.С. Структурные подразделения системы права ( на материалах гражданского права) Ученые записки ВНИИСЗ вып. 14,М.1968.

121. Кадомцева C.B. Социальная защита населения . М.1999

122. Кадомцева C.B. Экономические основы социальной защиты М.1997

123. Кальченко Н.В. Право человека и гражданина на жизнь и его гарантии в РФ . Автореф. дис. Канд.юр. наук 1995

124. Каленский В.Г. Социальное законодательство в Англии МЛ969.

125. Калинова Г.А. Проблемы правового регулирования медицинского страхования и медицинских услуг. Автореферат канд.юр.наук Бишкек 1991г.

126. Керимов Д.А. Философские проблемы права М.1972

127. Клишин A.A. Щугав А.Л. Экономико-правовые предпосылки усиления социальной защиты граждан РФ. М.1999

128. Клык Н.,Соловьев.В. Медицинский кодекс России: каким ему быть?// Российская юстиция 1997. №9

129. Кобзева С.И. Правовое регулирование социального страхования трудящихся в ГДР Автореф. канд.дис. М. 1980

130. Козлов A.A. Сущностно-функциональная характеристика социальной работы. Социальная работа: теория, технология, образование М1998,№1.

131. Колесников Н.Е. Кузьмина J1.K. Классификация ограничений социальной защиты населения СПб М. 1994.

132. Кондратьев Р.И. Локальное правовое регулирование трудовых отношений в СССР. Автореф. дисс. докт.юрид. наук. М. 1979.

133. Кондратьева З.А. Некоторые вопросы правового регулирования труда инвалидов в специально созданных условиях производства. Сб. Вопросы социального обеспечения М.1984

134. Кондратьева З.А. Понятие социального обслуживания как вида социального обеспечения. Актуальные вопросыВТЭК, социальной реабилитации и пенсионное обеспечение в СССР М.1980

135. Клишин A.A. Шугаев A.A. Экономико-правовые предпосылки усиления социальной защиты граждан М. 1999

136. Коробов Г.А. Государственная система социальной защиты личности при переходе к рыночной экономике. Автореф. дис.канд.юр.наук. М. 1994

137. Красавчикова Л.О. Право на охрану здоровья ( гражданско-правовой аспект) в Сб. «Актуальные проблемы гражданского права» Свердловск. 1986.

138. Красавчиков O.A. Юридическая наука и коммунизм. « Право и коммунизм»(сб. статей под ред. Д.А. Керимова) М. 1965

139. Крылатых Е.Г. Льготы в советском праве социального обеспечения Автореф. дис.канд.юрид.наук. МЛ 989.

140. Кряжев В.Г. Разумов A.A. Проблемы социальной защиты семей с детьми в социальном обеспечении,социальной защиты населения М. 1992г.

141. Кузьмина Т.М. Советское право социального обеспечения Саратов. 1982

142. Лабейкин A.A. Некоторые вопросы функционирования систем социальной защиты в странах Западной Европы. Орел 1997.

143. ЛавровскийБ.,Масаков В. Политика регионального выравнивания в России // Вопросы экономики 2000,№10

144. Лазарев В.В. К вопросу о понятии и пределах эксперимента в области государства и права « Правоведение» 1966,№1

145. Лаптев В.В. Предмет и система хозяйственного права. М.1969.

146. Лебедев В.М. Трудовое право. Проблемы общей части . Томск 1998.

147. Лушникова М.В., Лушников A.M., Тарусина H.H. Единство частных и публичных начал в правовом регулировании трудовых, социально-обеспечительных и семейных отношений Ярославль 2001.

148. Лушникова М.В. Правовой механизм социального партнерства в регулировании трудовых и социально-обеспечительных отношений (сравнительно-правовое исследование). Автореф. дис.докт.юр.наук. М.1997

149. Лучкина Л. Прожиточный минимум в Восточной Европе //Экономическая организация промышленного производства 1994 №4 с60-70.

150. Лукашева Е.А. Эффективность юридических механизмов защиты прав человека: политические, экономические, социально-психологические аспекты/ЛГосударство и право 1994 №10

151. Лукашева Е.А. Социальное государство и защита прав граждан в условиях рыночных отношений//Социальное государство и защита прав человека М.1994.

152. Малеина М.Н. Правовое регулирование отношений между гражданами и лечебными учреждениями (гражданско-правовой аспект) Автореф. Дис. Канд.юр. наук. М.1985.

153. Малеина М.Н. Человек и медицина в современном праве: Учебное и практическое пособие М. 1995

154. Малеин Н.С. О социальной защищенности личности в правовом государстве//Со.гос. и право 1990№6

155. Маркс К.Энгельс Ф. Соч. т.26

156. Материалы 52-й Ассамблеи ООН по социальному развитию М 1996.

157. Маханова Л.И. Локальные нормы трудового права и планирование социального развития коллективов. Дисс. Канд. Юр. Наук. Ленинград 1978.

158. Мачульская Е.Е. Социальная поддержка ( помощь) как форма социального обеспечения .М.1993.

159. Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения Учебное пособие М.1998.

160. Мачульская Е.Е. Государственные и негосударственные формы социального обеспечения в Великобритании. М.1992.

161. Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения в условиях рыночной экономики: теория и практика правового регулирования. Автореферат дис. докт.юрид.наук М. 2000.

162. Мередов P.O. Реализация прав граждан в социальном обеспечении Автореф. Дис.канд. юрид.наук. М.1988.

163. Мордовец A.C. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина М.1996.

164. Мелвин П. Бедность и гарантированный минимальный доход // Социалистический труд 1990 №10

165. Методологические проблемы экономической теории социализма М.1970.

166. Мигиров М. Местное самоуправление М. 1998.

167. Миронов В.К. Социальное страхование рабочих и служащих в европейских социалистических странах М. 1977

168. Мироненкова М.Н. Направление развития государственной системы социального обслуживания престарелых и инвалидов в условиях формирования рыночной экономики в России М. 1996.

169. Можаев В. Правовые основы социальной защиты трудящихся // Социальная защита 1996

170. Мухаметдинова Н. Новый механизм финансирования социальных расходов// Экономист 2001, №2.

171. Мухортова В.Ф. Правовая природа отношений по оказанию медицинской помощи. Воронеж. 1990.

172. Назаренко И.Т. Монополии и социальное страхование трудящихся США М. 1981

173. Нештаева Т.Н. Международные организации и права. Новые тенденции в международно-правовом регулировании М. 1998.

174. Некрасов А.Я. Международный опыт социальной работы. М.1994.

175. Никитинский В.И. Значение эксперимента в нормотворческой деятельности « Советской государство и право» 1967 №6

176. Никифорова A.A. Положение женщин на рынке труда и их социальная защита // Труд за рубежом 1994 №1

177. Никулин А. Садовский В. Укреплять правовые гарантии защищенности личности //Соц. Защищенность 1988 №12.

178. Новгородцев П.И. Право на достойное человеческое существование. СПб. Социальное обеспечение. Пенсионное обеспечение. Выпуск 2. - М., 1993.

179. Ожегов С.И. Словарь русского языка М. 1992.

180. Осколкова О.Б. Старение населения в странах Европейского Союза М.1999.

181. Основы социальной работы. Сб. под ред. П.Д. Павленка. М., 2001.

182. Основные государственные гарантии, предоставляемые государством населению Российской Федерации// Бюл.Минтруда 1999 №9.

183. Основные положения комплексной системы социального обеспечения //Социальная зашита М.1995.

184. Парягина O.A. Правовые проблемы социальной политики. Учебное пособие. Иркутск. 2001г.

185. Павлов Н.В. В интересах детей// Социальное обеспечение 2000г. №10.

186. Пашков A.B. Организация социального обеспечения во Франции М.1998.

187. Пашерстник А.Е. Правовые вопросы вознаграждения за труд рабочих и служащих M. 1949.

188. Пенсионная реформа в России СПб, 1998.

189. Передерин C.B. Процедурно-процессуальный правовой механизм обеспечения трудовых прав наемных работников. Воронеж. 2000г.

190. Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения Ленинград 1972

191. Петровский В. Источник опыта, открытый для всех.// Международная жизнь 1995 №3

192. Пондоев Г.С. Заметки врача. Тбилиси 1961.

193. Права человека. Учебник для ВУЗов под ред. Лукашева Е.А. М.2000

194. Право социального обеспечения: Практикум Нормативные акты Образцы документов /под ред Э.Г. Тучковой Новый юрист М. 1997.

195. Право социального обеспечения Учебник под ред К.Н. Гусова М.2000.

196. Проблема гарантий осуществления и защиты прав граждан. Материалы научно-практической конференции. Тарту. 1997

197. Полупанов М.И. Теоретические проблемы общей части науки советского права социального обеспечения Автореф. Дисс. канд. юрид. наук. М.1969.

198. Полупанов М.И. Право социального обеспечения -самостоятельная отрасль права //Сов. Гос- во и право 1971г. № 9.

199. Полупанов М.И. К вопросу о понятии метода права социального обеспечения М. 1978г.

200. Портянко M.J1. Распределительные отношения развитого социализма. Региональный аспект . Ленинград 1982.

201. Право социального обеспечения. Практикум. Нормативные акты. Образцы документов /под ред. Э.Г. Тучковой. М. 1997.

202. Процевский А.И. Метод правового регулирования трудовых отношений М. 1972.

203. Развитие учреждений социальной защиты населения в регионе.//Социальное обеспечение 2000. №9.

204. Ратников В. Социальная защита и рыночные отношения. Вестник социальной работы. 1993 №1.

205. Реформирование федеративных отношений в России// Вопросы экономики 1999 №10.

206. Российское законодательство: проблемы и перспективы. М.,1995.

207. Рывкина Р.В. Изучение количественной определенности социальных явлений с помощью эксперимента. Россия в цифрах. Сб. Финансы и статистика. М. 2000

208. Садовский В.Н. Основания общей теории систем М.1980.

209. Система социального страхования в Австрии М. 1995.

210. Советское строительство. Учебник под ред. A.A. Безуглова М. 1979.

211. Самойлова P.M. Проблемы бедности в США// Труд за рубежом 1995 №1

212. Сафаров P.A. Социальный эксперимент и проблемы государства и права// Советское государство и право 1964.

213. Седова М.JT. Социальное обеспечение М. 1998

214. Семашко H.A. Право на социальное обеспечение М. 1938

215. Семейные пособия и пособия нуждающимся в странах ЕС//Человек и труд 1995 №9

216. Скобелкин В.Н. Трудовые правоотношения. Омск. 1999г.

217. Словарь иностранных слов. Изд-е 13 стереотипное М. 1986.

218. Сорокин В.Д. Метод правового регулирования. Теоретические проблемы. М. 1976.

219. Сорокин В.Д. Советское административно-процессуальное право. М.1972.

220. Социальная защита за рубежом: Великобритания, ФРГ, Франция, Швеция, США, Австралия / Сб.под ред. M.JT. Захарова М.1993.

221. Социальная защита населения в регионе Учебное пособие. Екатеринбург, 1999.

222. Социальное обслуживание населения и социальная работа за рубежом М.1994

223. Социальное страхование и социальная защита: Доклад генерального директора МБТ МОТ на Международной конференции труда. Женева, 1993.

224. Социальная защита населения: социальные, правовые, психолого-педагогические аспекты. Пермь 1997

225. Социальное положение и уровень жизни населения России М.2000.

226. Социальная рыночная экономика. Германский путь М. 1993.

227. Социальное обеспечение трудящихся ва Японии Хабаровск. 1991.

228. Смирнов О.В. Основные принципы советского трудового права. МЛ 977.

229. Смирнов О.В. Эффективность права в области организации труда « Советское государство и право» 1966г.

230. Соловьева Л.И. Проблемы социального обеспечения в странах ЕС М.1993.

231. Староверов В.И. Сметанюк С.И. Социальная политика новой России М.1999

232. Статистические данные об учреждениях и социальных услугах, оказанных семье и детям (по состоянию на 1 января 2000г.) М.2000

233. Социальная защита населения: Сб. М.1992

234. Седова М.Л. Социальное обеспечение. М., 1998.

235. Социальная работа: Российский энциклопедический словарь . Под ред. Жукова В.И. Союз 1997

236. Социальная работа и подготовка социальных работников в Великобритании, Канаде США. М., 1992

237. Смена парадигмы в региональной политике.// Регион: экономика и социология. 2000 №4.

238. Соловьева Л.И. проблемы социального обеспечения в странах ЕЭС М.1983

239. Социальные права человека. Документы и материалы Совета Европы М.1996.

240. Субботенко В.К. К вопросу о предметной принадлежности отношений по оказанию медицинской помощи и лечению. В сб. Проблемы совершенствования гражданско-правового регулирования. Томск., 1982

241. Субботенко В.К. Процедурные правоотношения в социальном обеспечении Томск 1980.

242. Сулейманова Г.В. Социальное обеспечение и социальное страхование М.1997.

243. Суховерхий В. Л. Гражданско-правовое регулирование отношений по здравоохранению// Сов.госуд-во и право 1975,№6

244. Теория и практика социальной работы .-отечественный и зарубежный опыт/ Отв. Ред. Яркина Т.Ф. т.1 Тула 1993.

245. Теория и методика социальной работы. /Под ред. И.Г. Зайнышева ч.2 М.,1994

246. Тихомиров Л.В. Тихомирова М.Д. Юридическая энциклопедия МЛ 997г.

247. Тишин Е.В. Социальное обеспечение нетрудоспособного населения: направление и формы совершенствования. СПб., 1995.

248. Тихомиров Ю.А. Правовая система развитого социалистического общества.// Сов. Гос-во и право 1979 №7

249. Тихомиров Ю.А. Степанова И.М. Руководство высших органов власти союзных республик местными советами депутатов трудящихся. М. 1960.

250. Топчий Л.В. Взаимосвязь социальной политики и социальной работы: проблемы теории и практики. Российский журнал социальной работы. 1995 №1.

251. Трубин В.В. Стратегия реформирования системы соиальной защиты населения в Российской Федерации М.2000.

252. Тулисов М.П. Социальное обеспечение в СССР и буржуазных государствах. М.1984.

253. Тучкова Э.Г. Труд и социальное обеспечение пожилых граждан в СССР ( правовые проблемы) Дис.д.ю.н. М 1990г.

254. Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения: Учебно-методическое пособие М.1995.

255. Федорова М.Ю. Социальное страхование как организационно-правовая форма социальной защиты населения: проблемы правового регулирования Оренбург 2000.

256. Фишер-Гейзер A.M. Социальные службы в Швейцарии/Теория и практика социальной работы Т.1 М.,Тула 1993.

257. Фогель Я.М. Социальное обслуживание инвалидов и лиц пенсионного возраста. М.1980.

258. ФогельЯ.М.,Виноградова.З.Д. Правовая система социального обеспечения. М.1983.

259. Формируется социально-демографическая политика России//Социальное обеспечение 2000 №10.

260. Франсуа Люшер Конституционная защита прав и свобод личности М. 1993.

261. ХалфинаР.О. Общее учение о правоотношении М.1974

262. Хансен Мишель Социальное страхование и социальная защита Женева 1993.

263. Харрис Р. США: Сеть социальной поддержки// Человек и труд 1996 №7.

264. Хохлов Е.О. О механизме правового регулирования труда в условиях многоукладной экономики // Правоведение 1994№2

265. Хурсевич С.Н. Социальные гарантии: проблемы их обеспечения// Финансы 2000,№9

266. Цивилев P.M. Рогожин В.В. Социальное страхование при капитализме :мифы и реальность МЛ 977

267. Чейре Э. Частная система социального обеспечения. Опыт чилийских экономических реформ. М.1992.

268. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт М.,« Зерцало «1998.

269. Чхиквадзе В.М. Государство, демократия, законность. Ленинские идеи и современность. М.1967.

270. Шишков С. Будет ли в России медицинский кодекс? Российская юстиция 1997 .№ 1

271. Шайхатдинов В.Ш. Теоретические проблемы права социального обеспечения Свердловск 1986

272. Шайхатдинов В.Ш. Право социального обеспечения в Российской Федерации . Учебное пособие . Екатеринбург 1996г.

273. Шайхатдинов В.Ш. Система социальной защиты и обеспечения населения современной России// Социальная защита населения в регионе. Учебное пособие Екатеринбург. 1999г.

274. Шаронов А., Ильин И. Формирование системы государственных социальных стандартов// Экономист 1999г. №6.

275. Шейндлин Б.В. О характере служебной роли советского социалистического права//Учен. Зап. ЛГУ 1955г., вып.7.

276. Шиков Ю. Рынок и социальная защищенность //Наука и жизнь 1991№1

277. Элементы системы социального обеспечения в условиях социально-ориентированной рыночной экономики (на примере ФРГ) Кельн 1995.

278. Энтин М.Л. Международные гарантии прав человека (Опыт Совета Европы), М.1997

279. Энциклопедия социальной работы: Пер. с англ./гл. ред. Кунельский Л.Э. и др. М. 1994.

280. Эткинд А. Индивидуализм, личность /Опыт словаря нового мышления. М. 1989.

281. Юдин В.П. Социальная защита: понятие, сущность, границы. Казань 1995г.

282. Яковлев В.Ф. Объективное и субъективное в методе правового регулирования /Правоведение 1970 №6

283. Явич Л. С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М. 1961.