Современные организационно-правовые формы казачьего самоуправления на Донутекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Современные организационно-правовые формы казачьего самоуправления на Дону»

□03054248 На "Равах Рукописи

Ворошилов Анастасий Николаевич

Современные организационно-правовые формы казачьего самоуправления на Дону.

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Ростов-на-Дону - 2007

003054248

Диссертация выполнена в ГОУ ВПО «Северо-Кавказская академия государственной службы»

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Акопов Леонид Владимирович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Писарев Александр Николаевич;

кандидат юридических наук, доцент Алексеев Игорь Александрович.

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Кубанский государственный университет».

Защита состоится « 16 » февраля 2007 г. в 12:00 на заседании регионального диссертационного совета ДМ 502.008.01 по присуждению ученой степени доктора (кандидата) юридических наук при Северо-Кавказской академии государственной службы по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, ауд. 514.

С диссертацией можно знакомиться в библиотеке СКАГС

Автореферат разослан 12 января 2007 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор философских наук, кандидат юридических нау!

профессор

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность диссертационного исследования. На современном этапе реформирования нашего государства большую актуальность приобретают существенные изменения федерального и регионального законодательства, регулирующие вопросы демократического развитая в России гражданского общества, а также процессы создания в отечественной социально-политической системе российского общества институтов и организаций, призванных обеспечить реализацию данной задачи.

Правовой институт местного самоуправления имеет принципиальное значение для прогресса гражданского общества и становления правового государства, так как выступает объективным фактором их функционирования и взаимодействия. В то же время, как одна из конституционных форм осуществления народом принадлежащей ему власти, местное самоуправление одновременно рассматривается и в качестве демократического способа социального управления обществом. Именно в недрах местного самоуправления, непосредственно опирающегося на инициативу и активность граждан в решении конкретных муниципальных проблем, кроется потенциал, способный обеспечить устранение многих кризисных явлений в жизни российского общества, придать ему дополнительные стимулы для развития. Формирование местного самоуправления в России оказалось одной из самых трудных задач реформирования российского общества, поскольку опереться на аналогичный отечественный опыт весьма проблематично.

Активизация общественных запросов на теоретико-правовое и прикладное осмысление проблем формирования и реализации юридических основ деятельности муниципальных образований в современных условиях в полной мере соответствует потребностям эффективного обеспечения широких самоуправленческих начал в России

XXI в. За весь пятнадцатилетний срок возрождения и деятельности современного казачества не был в должной мере изучен феномен казачьего самоуправления, и поэтому было определено, что поскольку движение за возрождение казачества является общественным движением, то и казачье самоуправление может быть только общественным. Хотя история говорит совсем о другом подходе к данной теме. Казачьим самоуправлением на Дону ранее называлось все местное самоуправление (и на уровне войска, и на уровне станицы), постепенно оно видоизменялось, но основы были постоянны.

Современное движение казачества берет начало своего развития в 90-е годы XX века при почти полной утрате традиций самоуправления. Значительные силы ушли на борьбу за реализацию главного требования современного казачества - гражданской и политической реабилитации. Однако, поскольку движение объективно опиралось на многовековой исторический опыт казачьего самоуправления, то появились современные самоуправленческие начала, представляющие научный и практический интерес.

В связи с такими обстоятельствами тема диссертационной работы приобретает особую актуальность, теоретическую и практическую значимость. В плане исследования, наибольший интерес представляют казачьи общества Юга России, взявшие на себя обязательства по несению государственной и иной службы казачества, возровдению традиций казачьего самоуправления, что объясняется наибольшей развитостью структур, их инстшуализированностью, массовостью, и вместе с тем встроенностью в структуру местного общества. Хорошим примером подобной организации является войсковое казачье общество «Всевеликое войско Донское».

Степень научной разработанности проблемы. В юридической науке общетеоретические вопросы местного самоуправления находятся в

зоне активного исследовательского интереса. Родоначальниками исторических исследований казачества в дореволюционный период являлись В.П.Безобразов, Л.В. Бентковский, А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, М.Ф. Владимирский-Буданов, А.Д. Градовский, И.О. Дебу, М.А. Караулов, Н.М. Коркунов, П.П. Короленко, Н.И. Лазаревский, И.Д. Попко, В. А. Потто, А.И. Ригельман, Е.П. Савельев, М.И. Свешников, В.И. Сергеевич, Е.Д. Фелицын и другие. Их научные работы заложили основы не только казачьей историографии, но и содержали многочисленные данные о правовых отношениях царской администрации с казачеством.

Послереволюционный период (с 1917 г.) характеризуется незначительным числом трудов, посвященных правовой основе реализации институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления, поскольку сам термин «самоуправление» был отождествлен с советской властью.

В современной литературе проблемы местного самоуправления анализируются в работах И.В. Выдрина, H.A. Емельянова, А.Н. Кокотова, М.А. Краснова, O.E. Кутафина, В.В. Маклакова, В.Г. Панскова, В.В. Таболина, В.И. Фадеева, А.Н. Широкого и др. Однако для многих исследований характерна фрагментарность в изучении форм реализации народовластия в системе местного самоуправления, более того, не высвечна его организационная обособленность.

Названный вектор разработки данного вопроса, терминологическая путаница в действующем законодательстве, необходимость формирования общетеоретической базы реформирования местного самоуправления с позиций развития форм прямого народовластия и возрождения традиций, предопределили направление предпринятого диссертационного исследования.

Аналитические выводы, сделанные автором, основаны на изучении работ ученых в области истории права и государства, таких как В.Н.

Белоновский, Н.П. Ерошкин, И.А. Дудник, Д.И. Иловайский, В.Д. Калинин, JI.E. Лаптева, Б.Э. Нольде, Н.Е. Носов, С.Ф. Платонов, А.Е. Пресняков, ИЛ. Фроянов, Л.В. Черепнин, В.Л. Янин; теории права и государства, конституционного и муниципального права: С.А. Авакьяна, Л.В. Акопова, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, A.B. Иванченко, В. .Г. Игнатова, В.В. Комаровой, М.А. Краснова, O.E. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Макеева, В.В. Маклакова, Г.В. Мальцева, Н.И. Матузова, В.А. Ржевского, О.Г. Румянцева, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, Д.Ю. Шапсугова, Г.Х. Шахназарова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева и др.

Проблемы формирования и развития российского казачества изучались учеными - представителями различных отраслей знания. Некоторые факты истории развития правовых основ жизнедеятельности казачества в условиях Российской Империи рассматривались в работах Н.М. Карамзина, В.О. Ключевского, С.М. Соловьева и других историков. С середины XIX века публиковались статистические материалы и официальные отчеты о казачьих войсках, о культуре и быте казаков, сборники правовых документов, относящихся к деятельности российского казачества, а также в сборниках нормативных актов Государства Российского. Вопросы дореволюционной деятельности казачества как политического и гражданского субъекта общественной жизни России, отражены в работах современных авторов Е.В. Дулимова, В.Н. Сергеева, Д.Ю. Шапсугова, Н.В. Звездовой и других. В советское время исследования ученых определялись идеологическими установками коммунистической партии, вследствие чего в публикациях допускались искажения исторических фактов. Научные работы того периода заслуживают критического переосмысления.

Радикальный поворот научной общественности к объективному освещению отношений государства и казачества наметился на Всесоюзной научной конференции «Казачество в Октябрьской революции и

Гражданской войне», прошедший в г. Черкесске в 1990 г, В последующие годы исторические, правовые, политические, этнологические и иные аспекты казачества обсуждались на научных конференциях «Проблемы возрождения казачества» (Ставрополь, 1992 г.), «Казачество в истории России» (Анапа, 1993 г.), «Современное казачество России» (Новочеркасск 2004 г.) и других. В докладах и выступлениях участников научных конференций были представлены материалы исследований правовых аспектов исторического развития казачества и современного политико-правового обеспечения процесса его возрождения.

Различные государственно-правовые проблемы, связанные со становлением и развитием гражданского общества в России, в том числе деятельности казачьих объединений, затрагивались в работах виднейших отечественных правоведов: O.E. Кутафина, Е.И. Козловой, ЮЛ. Шульженко, B.C. Эбзеева, Н.С. Бондаря, В.О. Лучина, H.A. Богдановой,

A.Н. Писарева, И.В. Мухачёва и др. Новые сведения о регулировании отношений казачества с населением полиэтничных регионов содержатся в работах историков, правоведов, политологов и этнографов B.C. Белозерова,

B.C. Берковича, Н.С. Бондаря, Н.Ф. Бугая, H.H. Великой, В.Б. Виноградова, Л.Б. Заседателевой, О.В. Матвеева, Т.А. Невской, П.И. Пучкова, В. А. Тишкова, С. А. Чекменева. Процесс становления движения за возрождение казачества освещен в работах О.В. Агафонова, A.C. Калтахчяна, A.B. Кочегарова, А.П. Скорика, Р.Г. Тикиджьяна, В.П. Трута и др. Переходу казачества на государственную службу посвящены работы В.П. Водолацкого, И.И. Золотарева, Т.В. Таболиной, В.Ф. Хижнякова и др.

В целом историографию вопроса современного состояния казачества Дона наиболее обще можно классифицировать, взяв за основание положения исследователей по отношению к казачьим обществам:

- труды исследователей, входящих либо входивших в казачьи общества (Вареник В.И., Золотарев И.И., Рыковсков Г.Н. и др.);

- труды ученых, изучающих проблему вне казачества (Дулимов Е.И., Кислицын СЛ., Маркедонов С.М., Сергеев В.Н., Таболина Т.В., и

др-);

Таким образом, несмотря на то, что современные исследователи достаточно широко и по отдельности изучили круг проблем как местного самоуправления, так и казачества, вопрос о их полном научном освещении и исследовании остается открытым.

Целью диссертационной работы является комплексное исследование характерных черт организационно-правовых форм казачьего самоуправления на Дону в контексте развития гражданского общества, укрепления российской государственности и проведения муниципальной реформы.

В соответствии с поставленной целью в данной работе решаются следующие основные исследовательские задачи:

1. Проанализировать историю и современное состояние казачьего самоуправления на примере Ростовской и Волгоградской областей (историческая территория Области Всевеликого Войска Донского).

2. Изучить и охарактеризовать организационно-правовые формы, применимые к казачьему самоуправлению в Российской Федерации на основе действующего законодательства.

3. Исследовать современную деятельность донского казачества в сфере реализации отдельных функций местного самоуправления и развития территориального общественного самоуправления в частности.

4. Проследить тенденции участия современного донского казачества в формировании структуры и деятельности органов муниципальной власти на базе исторических, социально-культурных и этнопсихологических традиций.

5. Выявить правовые основы реализации казачьих традиций в системе местного самоуправления, определить характер правового регулирования и

обеспечения функционирования организационных форм казачьего общественного самоуправления.

6. Охарактеризовать общие тенденции и проблемы развития местного казачьего самоуправления на Дону в рамках реализации муниципальной реформы.

Объектом данного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации организационно-правовых форм осуществления казачьего самоуправления на Дону.

Предметом исследования выступают конкретные организационно-правовые формы казачьего самоуправления в Ростовской и Волгоградской областях в свете исторических традиций, действующего современного федерального и регионального законодательства и проводимой муниципальной реформы.

Рабочая гипотеза. Современное российское казачество, с принятием 8 декабря 2005 г. Федерального закона «О государственной службе российского казачества» переживает новый этап развития. Наметившийся в последние годы прогресс в отношениях между органами публичной власти и казачеством, должен быть закреплен посредством активного вовлечения казачьих обществ в процесс развития местного самоуправления. Такими сферами взаимодействия могут быть отрасли, где казачьи общества обладают большим практическим опытом. Амбивалентное положение реестровых казачьих обществ не является препятствием для деятельности войсковых казачьих обществ как специфических акторов муниципальной реформы. Пути развития современного казачества Дона, как составной части общероссийского движения за возрождение казачества, во многом предопределяются процессом реализации организационно-правовых форм казачьего самоуправления.

Методологическая и теоретическая основы исследования. В

работе использованы как общенаучные методы исследования: диалектики, анализа, синтеза, индукции и дедукции, формальной логики, историзма, системно-структурные, а также частнонаучные методы: социологический, формально-юридический, правовой компаративистики, статистический и др.

Исследование опирается на общетеоретические и научно-прикладные работы юристов, историков, политологов, философов, социологов и других ученых, рассматривающих муниципально-правовые аспекты трансформации российского общества, формирования в его структуре новых и возрождения традиционных для России институтов общественного самоуправления.

Источниковая база исследования представлена Конституцией РФ, федеральным законодательством и законодательством Ростовской и Волгоградской областей, нормативно-правовыми актами государственных федеральных и региональных органов власти, муниципальных образований, аналитическими разработками, архивными документами, публикациями в центральной и местной печати, статистическими данными, результатами экспертных и социологических опросов, программами и уставами казачьих организаций, материалами научных семинаров и конференций, сайтов Интернета. Привлечен также материал из неопубликованных ранее источников, собранный автором в ходе исследования, а также материалы собственных эмпирических исследований соискателя.

Научная новизна исследования состоит в том, что работа является одним из первых комплексных исследований, в котором с позиций науки и практики муниципального права системно исследуются организационно-правовые формы деятельности казачьих обществ в области местного (казачьего) самоуправления. Изучены проблемы правореализации в

деятельности казачьих объединений, а также выработаны рекомендации по совершенствованию системы нормативно-правовых актов и правоприменительной пракгаки в данной сфере. Раскрыто значение деятельности казачьих обществ как специфических акторов муниципальной реформы общества. На основе выявленных тенденций, определены главные направления развития донского казачества с учетом внешних и внутренних факторов.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Под современными организационно-правовыми формами казачьего самоуправления следует понимать закрепленные в праве основные организационные формы и методы деятельности казачьих образований, учитывающие исторические и социально-культурные, а также этнопсихологические особенности их участия в решении вопросов местного значения (проведение казачьих кругов, деятельность атаманов и правлений казачьих обществ, казачьих муниципальных дружин, кадетских корпусов, взаимодействия с органами местного самоуправления и др.).

2. Традиционные формы казачьего самоуправления (управления), к примеру, Круг, в подавляющем большинстве случаев обладают чертами почти всех организационных форм народовластия, закрепленных в действующем российском законодательстве, что позволяет говорить о многофункциональности их применения, быстроте и демократичности реализации, особенно, в рамках малых муниципальных образований (хутор, село).

3. В той или иной мере самоуправление и местное управление существовало на протяжении всей истории развития российской государственности, разнясь по форме и способам их реализации. При этом следует отметить, что казачье общественное самоуправление всегда шло в русле своеобразного развития местного самоуправления в России, отличаясь от него организационно-правовыми формами реализации, которые

необходимо учитывать в современной организации местного самоуправления на территориях компактного проживания казаков.

4. Обозначившаяся в России тенденция развития федерального и регионального законодательства, а также муниципального нормотворчества, направлена на расширение форм непосредственного участия казачьих обществ в решении вопросов местного значения и требует формирования адекватного правового механизма их реализации на муниципальном уровне с обязательным учетом исторических и этнографических традиций. Это должно происходить в контексте нормативного регулирования исторических форм самоуправления населения, присущих определенным территориям, без которых невозможно обеспечить участие коренных жителей в решении вопросов местного значения.

5. Анализ регионального и местного законодательства Ростовской области показал, что правовой основой деятельности казачьих обществ является девятая статья Устава области. На ее основании крайне разносторонне сформулированы нормы уставов муниципальных образований, которые в большинстве случаев не вполне отвечают интересам казачьих обществ, сводя казачьи самоуправленческие начала к решению вопросов только внутри самой казачьей организации. В Волгоградской же области таковая правовая основа пока отсутствует, игнорируя активную правотворческую инициативу казачьих обществ.

Предлагаемые в диссертационном исследовании проект областного Закона «О донском казачестве» и изменения в уставы муниципальных образований, на наш взгляд, являются одним из способов решения общественных проблем.

6. Горизонтальная интеграция населения муниципального сообщества обусловлена не только экономическими, политическими и правовыми факторами, оказывающими влияние на развитие муниципальной демократии, но и интересами межличностного

взаимодействия индивидов. В рамках этих связей приводится в действие механизм реализации самоуправленческих традиций донского казачества. На муниципальном уровне, ввиду единства и общности интересов и потребностей населения, возникают отношения, обусловливающие включение казачества в муниципальный управленческий процесс путем разнообразных организационно-правовых форм (Круг, атаманское правление, и т.д.).

7. Современные изменения в правовой и политической системах российского общества не «терпят» механического переноса моделей организации и функционирования самоуправления из опыта иных государств на многонациональную российскую почву. Без осознания разумного баланса между собственным и чужим социально-правовым опытом, а главное использования собственных исторических традиций, вряд ли можно говорить о создании прочной системы общественного самоуправления в демократической России, в том числе и форм казачьего самоуправления.

8. Поскольку гражданское общество основывается на самоорганизации социально-экономических и политических отношений, функционирующих в правовом режиме социальной справедливости, необходимо совершенствовать организационно-правовые формы казачьего самоуправления с учетом частных и публичных интересов на основе развитых форм самоорганизации населения Дона (Круг, атаманское правление, и т.д.).

Теоретическая значимость исследования определяется его актуальностью, научной новизной и возможностью использования полученных теоретических положений и научно-обоснованных предложений для совершенствования организационно-правовых форм казачьего самоуправления, рационализации и активизации процесса вовлечения казачьих обществ в решение актуальных проблем

государства и местных сообществ. Она обеспечивается выявленными предпосылками и факторами, тенденциями развития местного самоуправления, знание которых позволяет вырабатывать и реализовывать адекватную эффективную правовую полигику в отношении этого социально-исторического института. Результаты работы, имеют значение для уточнения и дальнейшей разработки концептуальных аспектов современного местного самоуправления и соответствующих проблем правоведения.

Практическая значимость исследования. Полученные результаты можно использовать в преподавании соответствующих разделов общей теории местного самоуправления, конституционного права, муниципального права, истории государства и права, истории отечества. Кроме того, содержащиеся в работе обобщения, предложения и выводы могут найти практическое применение в правотворческой деятельности государственных структур, органов местного самоуправления, а также в процессе правореализации. Результаты исследования и рекомендации, сформулированные по его итогам, могут оказаться полезными для государственных и муниципальных служащих соответствующих субъектов Федерации, органов местного самоуправления, казачьих обществ.

Апробация диссертационного исследования.

Диссертация прошла обсуждение на кафедре конституционного и муниципального права Северо-Кавказской академии государственной службы. Материалы исследования, выводы и практические рекомендации, изложенные в диссертации, были использованы в деятельности органов муниципального управления и ВКО «Всевеликое войско Донское», при подготовке учебно-практических пособий по местному самоуправлению. Результаты исследования позволили разработать нормативную основу согласования деятельности органов местного самоуправления и органов казачьего самоуправления, что подтверждается справками о внедрении,

Основное содержание работы нашло свое отражение в пяти публикациях общим объемом 1,5 п.л.

Структура и объём диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения, библиографического списка использованных источников и литературы, двух приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении автором обосновывается актуальность темы, анализируется степень ее научной разработанности, определяется объект и предмет, основная цель и задачи, методологическая и теоретическая основа исследования, обосновывается научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту. Кроме того, во введении обозначены научная и практическая значимость работы, а также возможности научно-практического использования результатов исследования.

Глава первая «Понятие и исторические формы (модели) развития местного самоуправления в России» состоит из двух параграфов и посвящена историческим и теоретическим проблемам развития местного самоуправления в России.

В параграфе первом «Понятие и формы (модели) местного самоуправления» соискателем рассматриваются вопросы, связанные с определением теоретических и практических подходов к исследованию местного самоуправления, раскрываются юридические основы его реализации в России исходя из обще мирового опыта и на основе Конституции РФ.

Автор отмечает, что реальная демократия - это власть народа, осуществляемая посредством народа и в интересах народа. Поэтому суть местного самоуправления заключается в праве населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Являясь первичным звеном демократии, местное самоуправление создает необходимые условия для приближения

власти к населению, формирует гибкую систему управления, хорошо приспособленную к местным условиям и особенностям, способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан самоуправление приобретает свойства самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемого управления.

Оценивая современную российскую модель с точки зрения сопоставления двух основных вариантов самоуправления, автором делается вывод, что она является смешанной, больше относясь к континентальному типу, обладая при этом и индивидуальными чертами:

• местное самоуправление четко и содержательно закреплено в основном законе страны - Конституции Российской Федерации. В конституциях ряда зарубежных стран мы не найдём такого детального рассмотрения вопросов, относящихся к местному самоуправлению;

• в российской системе местного самоуправления изначально его органы отделены от государства, подобное мы редко встречаем в практике других стран;

• система местного самоуправления исторически (в большинстве случаев) порождена и сформирована государственной (федеральной) властью.

По мнению автора в России, зачастую, практиковалось явное и вполне ощутимое присутствие государственного регулирования на местах (признаки континентального типа). Это в определенной мере препятствовало формированию эффективной системы местного самоуправления. Отечественные самоуправленческие традиции на всех этапах нашей истории в большинстве случаев сформированы по инициативе и под контролем государства. В силу этих исторических особенностей нашего государства на современном этапе требуется серьезная подготовка основной массы населения для участия в формировании эффективной системы местного самоуправления на своей территории и решению

вопросов местного значения. В противном случае местное самоуправление в сознании граждан будет представляться институтом, созданным исключительно органами государственной власти.

Несмотря на всё сказанное, соискатель подчеркивает, что наряду с всевластием центрального правительства российская жизнь во все времена имела и ярко выраженные самобытные черты. В истории России эти черты играли исключительно заметную роль, делавшую её поистине уникальным явлением. Более того, в силу присущего России этнического и географического разнообразия на территории страны всегда существовали различные уклады самоуправления, как, например, богатейший опыт казачьего самоуправления на юге России (в исторической Области Войска Донского).

В параграфе втором «История возникновения и развития местного и (территориального) казачьего самоуправления» автором рассматриваются этапы становления самоуправленческих начал в России, начиная с девятого века и до наших дней. Проведенное исследование позволило соискателю целостно рассмотреть роль казачьего самоуправления в общем процессе развития российской государственности.

Исторический взгляд на местное самоуправление в его различных проявлениях (общинное, казачье, земское, корпоративное и др.) предоставило автору возможность разобраться в процессах развития этой сферы гражданского общества на современном этапе его развития.

По мнению соискателя, постановка вопроса о соотношении истории и современности характерна для методологии муниципального права, в рамках которой обращение к историческому опыту формирования самоуправленческих начал в российском государстве является мощным источником развития подлинно научных представлений о природе этого явления.

В той или иной мере, как утверждает диссертант, самоуправление и местное управление существовали на протяжении всей истории развития человеческой цивилизации, разнясь по форме реализации, оставаясь близкими, по сути. При этом следует отметить, что казачье самоуправление не всегда шло в русле развития местного самоуправления в России, отличаясь от него формами реализации, которые надо признать уже тогда носили образы черт реализуемых сегодня. В этой связи мы рассмотрели историю возникновения и развития казачества во взаимосвязи с историей развития местного самоуправления в России.

Глава вторая «Организационно-правовые формы традиционного казачьего самоуправления и их взаимосвязь с муниципальным управлением» состоит из трех параграфов и содержит: анализ организационных структур и правовых форм реализации местного самоуправления в России в рамках действующего законодательства; исследование современного практического опыта казачьих обществ по реализации местного самоуправления; рассмотрение региональной и муниципальной правовой базы по вопросам казачества; теоретические рекомендации по совершенствованию как муниципального, так и регионального законодательства по вопросам казачества. Комплексно рассматривается процесс реализации и достигнутые результаты муниципальной реформы на Дону.

В параграфе первом «Организационно-правовые формы местного самоуправления» автором проведен глубокий теоретический и практический анализ организационных структур и правовых форм реализации местного самоуправления на территории Российской Федерации на основе ФЗ №131 от 6 октября 2006 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Эффективность местного самоуправления определяется не только

совершенством законодательной базы, но и действенными способами, а также формами ее реализации.

Процесс становления эффективной организации и эволюции муниципального управления в обществе был длительным и весьма противоречивым. Формирование централизованных государств повлекло за собой «раздвоение публичной власти» между двумя системами организации общественной жизни: государственной - централизованной и местной - децентрализованной.

Как отмечает соискатель территориальная организация публичной власти превращает ее в форму, которая обеспечивает осуществление общих интересов каждого и всех индивидов общества на местном уровне. Уровни организации такой власти, функционирующие непосредственно в гражданском обществе, реализуют эти интересы в повседневной практической работе всех структур местного самоуправления. В сущности, это и означает «решение вопросов местного значения». Поэтому формирование всех систем местного самоуправления, по мнению исследователя, связано с двумя основными общественными проблемами: «вертикальной» организацией государственной власти и ее взаимосвязями с различными городскими и сельскими общинами, местным населением различных видов поселений. Основными юридическими средствами территориальной управленческой деятельности является исполнение предписаний нормативных актов государственных органов, правоприменение и местное нормотворчество.

В то же время, по мнению диссертанта, местное самоуправление -это автономная деятельность самоорганизующегося населения. Поэтому основным признаком муниципалитетов является относительно децентрализованный характер их организации, причем широкие начала демократии существуют не в противовес государству, а в качестве его продолжения в территориальных общностях. Местное самоуправление,

как система, представляет собой фундамент общества, и поэтому являются составным элементом конституционного механизма государства. При этом муниципальное образование учреждаются в интересах местного населения, обладают финансовой и организационной независимостью и правом местного нормотворчества в пределах своей компетенции. Важнейший принцип организации и деятельности муниципальных властей заключается в их подчиненности и подконтрольности местному населению, которое их формирует.

В то же время многонациональность состава российского народа, различная степень экономического и социально-политического развития отдельных народов и народностей, характер размещения производительных сил в регионах России, юридическая нормировка различных видов поселений, другие исторические факторы обусловили необычайную пестроту видов поселений: от крупных городских конгломераций с многомиллионным населением до общинно-родовых поселений коренных или малочисленных народов во многих субъектах Федерации. Конечно, все это многообразие форм организации местного самоуправления обусловлено составом местного населения, его традициями, обычаями, профессиональной занятостью, наличием традиционных промыслов и охоты, особенностью быта и т.д. Конституционно-правовое решение этого вопроса осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровне организации народовластия.

Основные формы реализации местного самоуправления закреплены в Конституции РФ (ст. 130 п.2) «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».

Более подробно организационно-правовые формы местного самоуправления раскрыты в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №

131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а проведенный автором анализ указанных форм позволил выявить наиболее пригодные для реализации именно казачьего самоуправления с учетом действующего законодательства.

В параграфе втором «Возрождение казачьего общественного и местного самоуправления на Дону». Автор обращает внимание на то, что идея возрождения казачьих обществ, как органов территориального самоуправления граждан на Дону, была высказана казачьей интеллигенцией уже в 1991 году, а в 1992-м эта идея была поддержана федеральными органами власти. Первым шагом возрождения казачьего самоуправления стало Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 16 июля 1992 г., «О реабилитации казачества» которое признавало право казаков на введение собственной администрации и создание казачьих органов самоуправления.

Осуществление самоуправления к 1994 году потребовало определения формы его реализации. Была выбрана наиболее приемлемая -территориальное общественное самоуправление (TOC), что было предопределено спецификой данной формы. В работе проанализированы способы реализации таких форм как муниципальные выборы, сходы граждан, казачьи круги и иных.

Далее диссертант отмечает, что в местах компактного проживания казаков было решено провести эксперимент по реализации и становлению местного казачьего самоуправления. Этот процесс завершился учреждением 19 ноября 1994 года в г. Новочеркасске «Всевеликого войска Донского» как объединения органов территориального самоуправления казаков. Но, по сути, организация и регистрация казачьих обществ как органов общественного территориального самоуправления была сведена к самоуправлению самих казачьих обществ без реальных властных

полномочий и в итоге произошло разделение казачества на два лагеря: реестровое и общественное казачество.

Коренным образом ситуация изменилась с принятием 28 августа 1995 г. Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», именно с этого момента, взгляд автора берет начало процесс систематичного возрождения казачьего самоуправления на Дону. По инициативе казачьих обществ, на сходах граждан или кругах казачьих обществ на основе тайного голосования в Ростовской области начали планомерно создаваться ОТОСы. Их работа строилась согласно уставов казачьих обществ, которые регистрировались как органы территориального общественного самоуправления. К 1997 году с принятием Областного закона от 04.03.97 г. № Зб-ЗС «О территориальном общественном самоуправлении в Ростовской области» развернулась активная работа по созданию ОТОСов со стороны казачьих обществ в части их становления в качестве органов территориального общественного самоуправления. Идея организации казачьих обществ как органов территориального общественного самоуправления (ОТОС) рассматривалась как неотъемлемая часть возрождения казачества и как возможное сочетание органов местного самоуправления и атаманского правления в местах, где казачество составляет большинство населения. Но произошедший в 1998 году кризис государственной власти и дефолт «похоронили» надежды казаков на масштабное использование их потенциала и опыта по становлению местного самоуправления в регионах России. Вектор развития был направлен на переход казачества на государственную службу. Отсутствие реальной поддержки со стороны федерального и регионального центров, по сути, привело к сворачиванию деятельности ОТОСов и казачьих обществ как органов территориального общественного. ОТОСы без

финансовой и правовой поддержки развалились и в девяти случаях из десяти стали числиться только на бумаге.

Так завершилась вторая попытка возрождения традиций казачьего самоуправления в рамках создания общественных органов территориального общественного самоуправления в местах компактного проживания казаков.

Автором разделяется точка зрения высказанная Е.И. Дулимовым и И.И. Золотарёвым, что причинами по которым деятельность ОТОСов не получила должной поддержки и развития стали: низкая активность населения, которая не позволила охватить действенным самоуправлением всех жителей территории; отсутствие законодательной и нормативной базы для деятельности этих органов; отсутствие финансирования.

Третий этап становления казачьего самоуправления начался с процессом активного перехода казачества на государственную службу. Сочетание и взаимодействие государственного и местного управления со стороны «казачьих» чиновников в сфере возрождения казачества, по мнению некоторых казаковедов, повысила оперативность управления в промежуточных звеньях и ответственность атаманов, позволила создать более жесткую систему управления в органах казачьего самоуправления, по схеме: войско - округ - юрт - станица - хутор. Начиная с 9 октября 1997 г., главам администраций городов и районов области областным руководством были направлены специально подготовленные рекомендации по вопросу заключения договоров с казачьими структурами с учетом условий конкретных городов и районов. Основным правовым фундаментом реализации этого процесса стал областной закон от 9 сентября 1999 г. «О муниципальных казачьих дружинах в Ростовской области». В это же время Губернатором Ростовской области была поддержана инициатива войскового казачьего общества «Всевеликое войско Донское» о введении в местные администрации должностей

заместителей или консультантов-советников по вопросам казачества для более четкой координации совместной деятельности.

Проведенный в июле 2002 г. в Багаевском и Белокалитвинском районах Ростовской области социологический опрос населения по проблемам местного самоуправления и отношения к традициям казачьего образа жизни и управления показал, что 38,6 % населения с одобрением относится к введению казачьего самоуправления для решения проблемных вопросов территорий.

Особое значение казачье самоуправление приобретает на территориях, где наблюдается перезагрузка социальных инфраструктур в связи с пребыванием мигрантов и вынужденных переселенцев из бывших союзных республик. В процессе муниципальной реформы в Ростовской области создано 463 муниципальных образования: 12 городских округов, 43 муниципальных района, 18 городских и 390 сельских поселений. В этой связи осуществление местного самоуправления на уровне даже малого поселения с последующим «решением местных и земельных вопросов» интересно в первую очередь коренным жителями Ростовской и Волгоградской областей - казакам. На 1 января 2006 года 141 атаман казачьих структур «Всевеликого войска Донского» являлся Главой муниципального образования, а 230 казаков избраны депутатами представительных органов местного самоуправления.

Параграф третий «Актуальные проблемы оптимизации структуры и деятельности органов муниципальной власти в условиях развития казачьего самоуправления» посвещен исследованию организационной структуры органов местного самоуправления. Последняя фиксируется в соответствии с законодательством в уставе муниципального образования и зависит от таких факторов, как: размеры территории и состав муниципального образования, численность населения, структура муниципального хозяйства

и муниципальной экономики, а также от наличия подготовленного персонала. На территории района как муниципального образования по утверждению автора могут действовать следующие органы казачьего самоуправления:

- казачий Круг жителей или представителей - высший орган местного самоуправления;

- совет атаманов - представительный орган местного самоуправления;

- правление - администрация юрта, станицы;

- ревизионная комиссия - контрольный орган;

- сход старейшин.

Авторам выделяются три модели (формы) введения местного казачьего самоуправления на территориях исторически традиционного проживания казаков:

1. Наиболее предпочтительной формой (моделью) организации местного казачьего самоуправления является передача полномочий представительного и исполнительного органов муниципальной власти по результатам местного референдума уже существующему казачьему обществу. Реализация данной модели местного самоуправления соответствует статье 131 Конституции РФ, когда структура органа местного самоуправления определяется населением самостоятельно и реально возможна только на территории сельских поселений с моноказачьим составом населения. При этом казачье общество должно быть готово к принятию властных полномочий, то есть иметь кадровый состав соответствующих специалистов по местному самоуправлению, а также по работе с финансовыми, материальными ресурсами и т. д.

2. Наиболее вероятной формой (моделью) является создание муниципальных образований на базе существующих сельских советов в традиционной для казачьих территорий форме самоуправления в ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», глава 1, ст. 1, п. 2, исходя из интересов населения, с учётом исторических и иных местных традиций. Например: в ходе местного референдума на территории какого-либо сельского поселения (муниципального образования) большинство населения поддерживает проект устава муниципального образования, в котором наименование, форма представительных и исполнительных органов местного самоуправления, официальные символы соответствуют историческим, культурным, национальным и иным местным традициям и особенностям. Главой такого муниципального образования может бьггь избран атаман. Казачьему обществу, при реализации данной модели организации местного казачьего самоуправления могут быть делегированы отдельные полномочия по реализации государственной и региональной политики в отношении казачества и решению вопросов местного значения.

3. Форма (модель) частичной передачи отдельных полномочий по исполнению функций органа местного самоуправления казачьему обществу в целях решения вопросов реабилитации казачества и несения государственной и иной службы наиболее приемлема на территории тех муниципальных образований, где компактно проживающее казачество находится в меньшинстве к общей численности жителей.

Первоочередной и общей для всех моделей введения местного казачьего самоуправления задачей является нормативное закрепление права казачества на местное казачье самоуправление в Уставе муниципального образования. Для этого был проведен сравнительный анализ нескольких десятков Уставов крупнейших муниципальных образований Ростовской и Волгоградской областей (территория бывшей Области Войска Донского), который показал что прогресс в развитии муниципальной правовой основы реализации форм казачьего общественного самоуправления в законодательстве, как в Ростовской, так и в Волгоградской области незначителен; к тому же существуют муниципальные образования, где казачьи общества есть, а в

Уставах муниципальных образований о казачестве нет ни слова. В этой связи казачьим обществам как Волгоградской, так и Ростовской областей можно выступить с разработанными соискателем предложениями о внесении в Уставы муниципальных образований «типовых» дополнений, которые могут стать не только единой правовой базой для реализации казачьего самоуправления, но существенным образом расширят их возможности и разнообразие в их организационно-правовые формы. В период действия ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 г. №154 выявились весьма серьезные препятствия процесса реализации в России местного самоуправления. В диссертации автором были перечислены эти препоны.

Ключевой идеей Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является нормативное закрепление новой территориальной основы местного самоуправления - поселение (сельское, городское) -муниципальный район - городской округ. В качестве мотивационной основы предлагаемого решения выступает стремление к соединению преимуществ и устранению недостатков, присущих «поселенческой» и «районной» моделям местного самоуправления, ранее применявшиеся в нашей стране.

Ростовская область одна из первых и наиболее активно включилась в процесс реализации реформы. В рамках муниципальной реформы в Ростовской области создано 463 муниципальных образования: 12 городских округов, 43 муниципальных района, 18 городских и 390 сельских поселений. Сформирована их экономическая и правовая база, осуществлено техническое и материальное оснащение, подобран и обучен персонал служащих муниципальных администраций. По итогам выборов и подготовки к реализации муниципальной реформы на 1 января 2006 года 141 атаман ВКО ВВД является главой муниципального образования, а 230

казаков стали депутатами представительных органов власти на местах. В общей сумме в целях реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Законодательным Собранием Ростовской области было принято 85 областных законов, в 21 областной закон внесены изменения, а 40 законов признаны утратившими силу. Этот перечень указывает на наличие фактически комплексной региональной правовой базы в Ростовской области по вопросам местного самоуправления и реализации муниципальной реформы.

Принятие Федерального закона от 8 декабря 2005 года № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества», открыло перед казаками возможность обратиться с инициативой к Главе Администрации (Губернатору) Ростовской области о принятии областного закона «О донском казачестве» (в рамках вышеуказанного Федерального закона), а перед региональным законодателем новую сферу нормотворчества. За основу автор предлагает взять разработанный в диссертационной работе проект областного закона, принятие которого может стать основополагающим шагом на пути совершенствования правовой базы по вопросам донского казачества в как в Ростовской так и в Волгоградской областях. Закон позволит максимально эффективно реализовать потенциал казаков в проводимой муниципальной реформе.

В заключении в тезисной форме содержатся выводы и предложения обобщающего характера, полученные по результатам диссертационного исследования.

Основные научные результаты диссертации изложены в

следующих работах автора: Статьи в ведущих, рецензируемых журналах и изданиях,

рекомендованных ВАК Минобрнауки России для публикации результатов диссертационных исследований:

1. Ворошилов А.Н. Казачье общественное самоуправление и современная муниципальная реформа на Дону. // Научная мысль Кавказа. Научный и общественно-теоретический журнал. 2006. №8 (92). - 0,5 п.л.

Иные публикации:

2. Ворошилов А.Н. Казачество как элемент государственной и муниципальной службы современной России. // Материалы научно-практической конференции «Актуальные проблемы и ресурсы государственного строительства современной России» Ростов-н/Д: Изд-во СКАГС, 2004. - 0,25 и.л.

3. Ворошилов А.Н. Казачье самоуправление как элемент муниципальной реформы на Дону. // Тезисы выступлений на научно-практической конференции молодых ученых СКАГС «Актуальные проблемы и ресурсы государственного и муниципального управления в России» Ростов-н/Д: Изд-во СКАГС, 2005. - 0,3 н.л.

4. Ворошилов А.Н. Перспективы развития местного самоуправления в рамках административной реформы. // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. № 3-4. Ростов-н/Д: Изд-во СКАГС, 2005. - 0,25 п.л.;

5. Ворошилов А.Н. Местное самоуправление как фактор формирования гражданского общества в России // Актуальные проблемы и факторы модернизации государственного и муниципального правления в современной России. Сборник материалов межвузовской научно-практической конференции молодых ученых. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2006 - 0,2 п.л.

Подписано к печати 10.01.07 Объем 1,5 п.л.

Тираж 100 экз. Заказ № 1 /1 344002, Ростов н/Д, Пушкинская, 70, СКАГС

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Ворошилов, Анастасий Николаевич, кандидата юридических наук

Введение

Глава 1. Понятие и исторические формы (модели) развития местного самоуправления в России

§ 1.1. Понятие и формы (модели) местного самоуправления

§ 1.2. История возникновения и развития местного и территориального казачьего самоуправления

Глава 2. Организационно-правовые формы традиционного казачьего самоуправления и их взаимосвязь с муниципальным управлением

§ 2.1. Организационно-правовые формы местного самоуправления

§ 2.2. Возрождение казачьего общественного и местного самоуправления на Дону

§ 2.3. Актуальные проблемы оптимизации структуры и деятельности органов казачьего самоуправления в условиях проведения муниципальной реформы на Дону

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Современные организационно-правовые формы казачьего самоуправления на Дону"

Актуальность диссертационного исследования. На современном этапе реформирования нашего государства большую актуальность приобретают существенные изменения федерального и регионального законодательства, регулирующие вопросы демократического развития в России гражданского общества, а также процессы создания в отечественной социально-политической системе российского общества институтов и организаций, призванных обеспечить реализацию данной задачи.

В этой связи институт местного самоуправления имеет принципиальное значение для формирования гражданского общества и правового государства, так как выступает объективным фактором их функционирования и взаимодействия. В то же время местное самоуправление как одна из конституционных форм осуществления народом принадлежащей ему власти рассматривается и в качестве демократического способа социального управления обществом.

В России накоплен определенный опыт в сфере местного самоуправления. Тем не менее, официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации в гражданском обществе, произошло лишь в последнее десятилетие.

Именно в недрах местного самоуправления, непосредственно опирающегося на инициативу и активность граждан в решении конкретных местных проблем, кроется потенциал, способный обеспечить устранение многих кризисных явлений в жизни российского общества, придать ему дополнительные стимулы для развития.

Формирование местного самоуправления в России оказалось одной из самых трудных задач реформирования российской государственности поскольку опереться на аналогичный отечественный опыт весьма проблематично. На пути реализации этого процесса возник целый комплекс разноплановых препятствий: экономических (затянувшееся создание рыночных отношений и муниципальной собственности, в т.ч. собственности на землю), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры и многих прежних социальных связей, резкое снижение уровня жизни населения), политических (недоверие населения к институтам власти различных уровней).

Активизация общественных запросов на научное осмысление проблем формирования и реализации правовых основ деятельности казачьих объединений в современных условиях и их теоретико-прикладной характер в полной мере соответствует потребностям научно-методического обеспечения процесса развития правового государства и гражданского общества, объективной необходимости формирования на всей территории Российской Федерации единого правового поля, обеспечивающего полную и эффективную реализацию всеми гражданами конституционных прав и свобод, в том числе и на местное самоуправление (Глава 8 Конституции РФ).

Исследование проблем правового регулирования деятельности казачьего общественного самоуправления в Российской Федерации органично вытекает из задач, которые Президент РФ В.В. Путин поставил перед российскими юристами на совещании руководителей законодательных собраний субъектов Российской Федерации и в посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации.1

За весь пятнадцатилетний срок появления и возрождения современного казачества не был изучен феномен казачьего самоуправления, и поэтому было определено, что поскольку движение за возрождение казачества является общественным движением, то и казачье самоуправление может быть только общественным. Хотя история говорит совсем о другом подходе к данной теме. Казачьим самоуправлением на Дону ранее называлось

1 См В В Путин Законы субъектов Российской Федерации должны быть работоспособными // Журнал российского права 2002 №7. С. 3-6; Россия должна быть и будет страной с развитым гражданским обществом и устойчивой демократией Послание Президента Российской Федерации В В Путина Федеральному Собранию РФ. 16 мая 2003 г. // Новые законы и нормативные акты 2003. №21. С 3-16 все местное самоуправление (и на уровне войска и на уровне станицы), постепенно оно видоизменялось, но основы были постоянны.

Современное движение казачества начало свое развитие в 90-е годы XX в. при почти полной утрате традиций самоуправления. Значительные силы ушли на борьбу за реализацию главного требования современного казачества - гражданской и политической реабилитации. Однако, поскольку движение объективно опиралось на многовековой исторический опыт казачьего самоуправления, то появились современные самоуправленческие начала, представляющие научный и практический интерес.1

В связи с этими обстоятельствами тема диссертационной работы приобретает особую актуальность, теоретическую и практическую значимость.

Для исследования, наибольший интерес представляют казачьи общества Юга России, взявшие на себя обязательства по несению государственной и иной службы казачества, возрождению традиций самоуправления, что объясняется наибольшей развитостью структур, их институализированностью, массовостью, и вместе с тем встроенностью в структуру гражданского общества. Примером подобной организации является войсковое казачье общество «Всевеликое войско Донское», деятельность которого обстоятельно проанализирована в диссертации.

Степень научной разработанности проблемы. В юридической науке общетеоретические вопросы местного самоуправления находятся в зоне активного исследовательского интереса. Родоначальниками исторических исследований казачества в дореволюционный период являлись В.П.Безобразов, Л.В. Бентковский, А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, М.Ф. Владимирский-Буданов, А.Д. Градовский, И.О. Дебу, М.А. Караулов, Н.М. Коркунов, П.П. Короленко, Н.И. Лазаревский, И.Д. Попко, В. А. Погго, А.И. Ригельман, Е.П. Савельев, М.И. Свешников, В.И. Сергеевич, Е.Д. Фелицын и других. Их научные работы не только заложили основы казачьей

1 См • Донская история в вопросах и ответах Ростов-н/Д 1997 Т 1 С 372 историографии, но и содержали многочисленные данные о правовых отношениях царской администрации с казачеством.

Советский период (с 1917 г.) характеризуется незначительным числом трудов, посвященных правовой основе реализации институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления, поскольку сам термин «самоуправление» был отождествлен с советской властью.

В современной литературе проблемы местного самоуправления анализируются в работах И.В. Выдрина, H.A. Емельянова, А.Н. Кокотова, М.А. Краснова, O.E. Кутафина, В.В. Маклакова, В.Г. Панскова, В.В. Таболина, В.И. Фадеева, А.Н. Широкого и др. Однако для многих исследований характерна фрагментарность в изучении форм реализации народовластия в системе местного самоуправления, более того, не признана его организационная обособленность.

Названный вектор разработки данного вопроса, терминологическая путаница в действующем законодательстве, необходимость формирования общетеоретической базы реформирования местного самоуправления с позиций развития форм прямого народовластия и возрождения традиций предопределили направление предпринятого диссертационного исследования.

Аналитические выводы, сделанные автором, основаны на изучении работ таких ученых в области истории права и государства, таких как В.Н. Белоновский, Н.П. Ерошкин, И.А. Дудник, Д.И. Иловайский, В.Д. Калинин, J1.E. Лаптева, Б.Э. Нольде, Н.Е. Носов, К.А. Пажитнов, С.Ф. Платонов, А.Е. Пресняков, ИЛ. Фроянов, J1.B. Черепнин, СО. Шмидт, B.JI. Янин; теории права и государства, конституционного и муниципального права С.А. Авакьяна, J1.B. Акопова, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, И.Л. Бачило, Н.С. Бондаря, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, Б.Н. Габричидзе, К.С. Гаджиева, A.B. Иванченко, В. .Г. Игнатова, А.И. Ковлера, В.В. Комаровой, М.А. Краснова, O.E. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, В.В. Маклакова, Г.В. Мальцева, Н.И. Матузова, В.А. Ржевского, О.Г. Румянцева, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И.

Фадеева, Д.Ю. Шапсугова, Г.Х. Шахназарова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева и др.

Проблемы формирования и развития российского казачества изучались учеными - представителями различных отраслей знания.

Некоторые факты истории развития правовых основ жизнедеятельности казачества в условиях Российской империи рассматривались в работах Н.М. Карамзина, В.О. Ключевского, С.М. Соловьева и других историков.

С середины XIX века публиковались статистические материалы и официальные отчеты о казачьих войсках, о культуре и быте казаков, а также сборники правовых документов, относящихся к деятельности российского казачества.

Большой информативностью и научной ценностью для исследования проблем правового регулирования деятельности казачества царской администрацией обладают документы, опубликованные в различных сборниках нормативных актов государства Российского.

Однако в научных работах дореволюционного периода не был выработан единый методологический подход к исследованию генезиса казачества и правовых основ его жизнедеятельности, не получили однозначного решения вопросы об условиях его зарождения, основных этапах исторического развития.

Вопросы дореволюционной деятельности казачества как политического и гражданского субъекта общественной жизни России отражены в работах Е.В. Дулимова, В.Н. Сергеева, Д.Ю. Шапсугова, Н.В. Звездовой и др.

В советское время исследования ученых определялась идеологическими установками коммунистической партии, вследствие чего в публикациях допускались искажения отдельных исторических фактов. Научные работы того периода заслуживают критического переосмысления.

Радикальный поворот научной общественности к объективному освещению отношений государства и казачества наметился на Всесоюзной научной конференции «Казачество в Октябрьской революции и гражданской войне», прошедший в г. Черкесске в 1990 г. В последующие годы исторические, правовые, политические, этнологические и иные аспекты казачества обсуждались на научных конференциях «Проблемы возрождения казачества» (Ставрополь, 1992 г.), «Казачество в истории России» (Анапа, 1993 г.), «Современное казачество России» (Новочеркасск 2004 г.) и др. В докладах и выступлениях участников научных конференций были представлены материалы исследований правовых аспектов исторического развития казачества и современного политико-правового обеспечения процесса его возрождения.

Различные государственно-правовые проблемы, связанные со становлением и развитием гражданского общества в России, в том числе деятельности казачьих объединений, затрагиваются в работах виднейших отечественных правоведов: O.E. Кутафина, Е.И. Козловой, ЮЛ. Шульженко, Б.С. Эбзеева, Н.С. Бондаря, В.О. Лучина, H.A. Богдановой, А.Н. Писарева, И.В. Мухачёва и др.

Новые сведения о регулировании отношений казачества с населением полиэтничных регионов содержатся в работах историков, правоведов, политологов и этнографов B.C. Белозерова, B.C. Берковича, Н.С. Бондаря, Н.Ф. Бугая, H.H. Великой, В.Б. Виноградова, Л.Б. Заседателевой, О.В. Матвеева, Т.А. Невской, П.И. Пучкова, В. А. Тишкова, С. А. Чекменева.

Процесс становления движения за возрождение казачества освещен в работах О.В. Агафонова, A.C. Калтахчяна, A.B. Кочегарова, А.П. Скорика, Р.Г. Тикиджьяна, В.П. Трута и др. Переходу казачества на государственную службу посвящены работы В.П. Водолацкого, И.И. Золотарева, Т.В. Таболиной, В.Ф. Хижнякова и др.

В целом, на наш взгляд, в исследовании проблемы возникновения казачества выделяется три направления:

1) автохтонное - видевшее в казачестве древний народ (Савельев Е.П., Сухоруков В.А., Ригельман А.Н., Быкадоров И.Ф. и др.);

2) миграционно-колонизационное - усматривавшее причину возникновения казачества во взаимосвязи «с внутренним развитием русского общества в период зрелого федерализма, во времена перехода от раздробленности к политическому единству, от зависимости по отношению к татарским ханам Поволжья - к самостоятельности, а также с обстановкой в степи на южных рубежах Российского государства, на стыке Московской Руси, Литвы, Турции, Крыма и волжских ханств»1 (Соловьев С.М., Ключевский В.О., Плеханов Г.В., Ленин В.И. и др.);

3) комплексное - полагающее, что казачество возникло в результате смешения переселенцев, главным образом, из Московского княжества и Речи Посполитой и тюркского населения (Гордеев А.А., Астапенко М.П., Сидоров B.C. и др.)

Примечательна стоящая особняком точка зрения Л.Н. Гумилева. Исходя из собственной теории пассионарности, он видел генезис казачества в перемещении пассионарного авангарда русской нации к окраинам русской этнической системы и превращении этого авангарда в субэтнос русского народа2. С другой стороны он считал казаков потомков «обрусевших хазар».3 Историографию вопроса современного состояния казачества Дона наиболее общо можно классифицировать, взяв за основание положение исследователей по отношению к казачьим обществам4: труды исследователей, входящих либо входивших в казачьи общества (Вареник В.И., Золотарев И.И., Рыковсков Г.Н. и др.); труды ученых, изучающих проблему вне казачества (Дулимов Е.И., Кислицын С.А., Маркедонов С.М., Сергеев В.Н., Таболина Т.В., и др.);

Характеризуя труды первой группы исследователей, следует отметить, что, с одной стороны в своем большинстве они недостаточно структурированы, страдают описательностью, не используют или

1 См . Мининков Н А Донское казачество на заре своей истории. Ростов-н/Д 1992. С. 68-69.

2 См • Гумилев J1Н. Этногенез и биография Земли М, 2001 С 107

3 Там же С 301.

4 См ■ Дулимов Е И Государство и казачество проблемы взаимодействия Ростов-н/Д 2003 С. 2426 используют не в должной мере научный инструментарий. С другой стороны, в них присутствует информация о структуре управления казачьими обществами, направлениях развития управленческих систем казачества, представлено включенное (участвующее) наблюдение за процессами внутри казачества и т.д. К основным вопросам, интересующим исследователей первой группы, можно отнести: поиск путей развития современного российского казачества в меняющихся условиях; проблему систематизации нормативно-правовой базы по вопросам казачества; проблему развития казачьего самоуправления в современных условиях и др.

Труды исследователей второй группы можно охарактеризовать как высококвалифицированные, задействовавшие на должном уровне принципы и методы научного исследования, обладающие целостным взглядом на объект исследования. К проблемам, интересующим вторую группу исследователей можно отнести: генезис, причины и предпосылки движения за возрождение казачества; взаимоотношения казачьих обществ и государства; прогноз развития казачьего движения. В то же время этими авторами не всегда целостно отражаются современные реалии казачьего движения.

Таким образом, несмотря на то, что современные исследователи достаточно широко и по отдельности изучили круг проблем как местного самоуправления, так и казачества, вопрос об их полном научном освещении и исследовании остается открытым.

Целью данного исследования является выявление характерных черт организационно-правовых форм казачьего самоуправления на Дону в контексте развития гражданского общества, укрепления российской государственности и проведения муниципальной реформы.

В соответствии с поставленной целью в данной работе решаются следующие основные исследовательские задачи:

1. Проанализировать историю и современное состояние местного самоуправления в России и казачьего самоуправления на примере Ростовской и Волгоградской областей (историческая территория Области Всевеликого Войска Донского);

2. Изучить и охарактеризовать организационно-правовые формы, применимые к казачьему самоуправлению в Российской Федерации на основе действующего законодательства;

3. Исследовать современную деятельность донского казачества в сфере реализации отдельных функций местного самоуправления и развития территориального общественного самоуправления в частности;

4. Проследить тенденции участия современного донского казачества в формировании структуры и деятельности органов муниципальной власти на базе исторических, социально-культурных и этнопсихологических традиций;

5. Выявить правовые основы реализации казачьих традиций в системе местного самоуправления, определить характер правового регулирования и обеспечения функционирования организационных форм казачьего общественного самоуправления;

6. Охарактеризовать общие тенденции и проблемы развития местного казачьего самоуправления на Дону в рамках реализации муниципальной реформы.

Объектом данного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации организационно-правовых форм осуществления казачьего самоуправления на Дону.

Предметом исследования выступают конкретные организационно-правовые формы казачьего самоуправления в Ростовской и Волгоградской областях в свете действующего законодательства и проводимой муниципальной реформы, а также особенности реализации норм федерального и регионального законодательства в этой сфере отношений.

Рабочая гипотеза. Современное российское казачество в связи с принятием 8 декабря 2005 г. Федерального закона «О государственной службе российского казачества»1 переживает новый этап развития. Наметившийся в последние годы прогресс в отношениях между государством и казачеством должен быть закреплен посредством активного вовлечения казачьих обществ в процесс развития местного самоуправления. Такими сферами взаимодействия могут быть отрасли, где казачьи общества обладают большим практическим опытом.2 Амбивалентное положение реестровых казачьих обществ не является препятствием для деятельности войсковых казачьих обществ как специфических акторов муниципальной реформы. Пути развития современного казачества Дона как составной части общероссийского движения за возрождение казачества во многом предопределяются процессом реализации организационно-правовых форм казачьего самоуправления.

Методологическая и теоретическая основы исследования. В работе использованы методы исторического анализа, комплексно-правового исследования, сравнительного и социологического, общенаучного и частно-научного методов, теоретико-правовых концепций, компаративистики.

Исследование опирается на общетеоретические и научно-прикладные работы юристов, историков, политологов, философов, социологов, рассматривающих муниципально-правовые аспекты трансформации российского общества, формирования в его структуре новых и возрождения традиционных институтов самоуправления.

Источниковая база исследования представлена Конституцией РФ, федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, нормативно-правовыми и распорядительными документами государственных, федеральных и региональных органов власти, муниципальных образований, аналитическими разработками, материалами

1 См : Федеральный закон «О государственной службе российского казачества» Российская газета № 39-45 от 8 декабря 2005

2 См . Игнатов В Г., Бутов В И. Местное самоуправление в России и его реформирование история и современность Ростов-н/Д 2004 Местное самоуправление, российская практика и зарубежный опыт. 2005 , Золотарев И И Казачье самоуправление на Дону в вопросах и ответах Ростов-н/Д 2001 текущих архивов, публикациями в центральной и местной печати, статистическими данными, результатами экспертных и социологических опросов, программами и уставами казачьих организаций, материалами научных семинаров и конференций, сайтов интернета. Привлечен также материал из неопубликованных ранее источников, собранный автором в ходе исследования, а также результаты собственных эмпирических исследований соискателя.

Научная новизна исследования Работа является одним из первых исследований, в котором с позиций науки и практики муниципального права комплексно исследуются организационно-правовые формы деятельности казачьих обществ в области местного (казачьего) самоуправления. Изучаются проблемы правореализации в деятельности казачьих объединений и предлагаются рекомендации по совершенствованию системы нормативно-правовых актов и правоприменительной практики в данной сфере. Раскрывается значение деятельности казачьих обществ как специфических акторов муниципальной реформы общества. На основе выявленных тенденций даются варианты развития донского казачества с учетом внешних и внутренних факторов.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Под современными организационно-правовыми формами казачьего самоуправления следует понимать закрепленные в праве основные организационные формы и методы деятельности казачьих образований, учитывающие исторические, социально-культурные, а также этнопсихологические особенности их участия в решении вопросов местного значения (проведение казачьих кругов, деятельность атаманов и правлений казачьих обществ, казачьих муниципальных дружин, кадетских корпусов, взаимодействия с органами местного самоуправления и др.);

2. Традиционные формы казачьего самоуправления (управления), к примеру круг, в подавляющем большинстве случаев обладают чертами почти всех форм, закрепленных в российском законодательстве, что позволяет говорить о многофункциональности их применения, быстроте и демократичности реализации, особенно в рамках малых муниципальных образований (хутора, села);

3. Самоуправление, или местное управление, с той или иной мере существовало на протяжении всей истории развития российской государственности, разнясь по форме и способам реализации. При этом следует отметить, что казачье самоуправление всегда шло в русле своеобразного развития местного самоуправления в России, отличаясь от него организационно-правовыми формами реализации, которые необходимо учитывать в современной организации местного самоуправления на территориях компактного проживания казаков;

4. Тенденция развития федерального и регионального законодательства, а также муниципального нормотворчества, направлена на расширение форм непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения и требует формирования адекватного правового механизма их реализации на муниципальном уровне с обязательным учетом исторических казачьих, этнографических традиций. Это должно происходить в контексте нормативного регулирования исторических форм самоуправления населения, присущих определенным территориям, без которых невозможно обеспечить участие коренных жителей в решении вопросов местного значения;

5. Анализ регионального и местного законодательства Ростовской области выявил, что правовой основой деятельности казачьих обществ является девятая статья Устава области. На ее основании крайне разносторонне сформулированы статьи уставов муниципальных образований, которые в большинстве случаев не вполне отвечают интересам казачьих обществ, сводя казачьи самоуправленческие начала к решению вопросов только внутри самой казачьей организации. В Волгоградской области таковая правовая основа пока отсутствует, игнорируя активную правотворческую инициативу казачьих обществ.

Разработанные и предлагаемые в диссертационном исследовании проекты областного Закона «О донском казачестве» изменений в уставах муниципальных образований, на наш взгляд, являются одним из способов решения общественных проблем;

6. Горизонтальная интеграция населения муниципального сообщества обусловлена не только экономическими, политическими и правовыми факторами, оказывающими влияние на развитие муниципальной демократии, но и интересами межличностного взаимодействия индивидов. В рамках этих связей приводится в действие механизм реализации самоуправленческих традиций донского казачества. На муниципальном уровне ввиду единства и общности интересов и потребностей населения возникают отношения, обусловливающие включение казачества в муниципальный управленческий процесс путем разнообразных организационно-правовых форм;

7. Современные изменения в правовой и политической системах, по нашему мнению, не «терпят» механического переноса моделей организации и функционирования самоуправления из опыта иных государств на российскую почву. Без осознания разумного баланса между собственным и чужим социально-правовым опытом, а главное - использования собственных исторических традиций вряд ли можно говорить о создании прочной системы общественного самоуправления в демократической России, в том числе и форм казачьего самоуправления;

8. Поскольку гражданское общество основывается на самоорганизации социально-экономических и политических отношений, функционирующих в правовом режиме социальной справедливости, делается вывод о необходимости развития организационно-правовых форм казачьего самоуправления с учетом частных и публичных интересов на основе развитых форм самоорганизации населения Дона.

Теоретическая значимость исследования определяется его актуальностью, научной новизной и возможностью использования полученных теоретических положений и научно-обоснованных предложений для совершенствования организационно-правовых форм казачьего самоуправления, рационализации и активизации процесса вовлечения казачьих обществ в решение актуальных проблем государства и местных сообществ. Она обеспечивается выявленными предпосылками и факторами, тенденциями развития местного самоуправления, знание которых позволяет вырабатывать и реализовывать адекватную эффективную правовую политику в отношении этого социально-исторического института. В работе осуществлено комплексное изучение правового состояния организационно-правовых форм казачьего самоуправления в Ростовской и Волгоградской областях.

Практическая значимость исследования. Полученные результаты можно использовать в преподавании соответствующих разделов общей теории местного самоуправления, конституционного права, муниципального права. Кроме того, содержащиеся в работе обобщения, предложения и выводы могут найти практическое применение в правотворческой деятельности государственных структур, органов местного самоуправления, а также в процессе правореализации. В прикладном плане результаты работы, имеют значение для уточнения и дальнейшей разработки концептуальных аспектов современного местного самоуправления и соответствующих проблем правоведения. Результаты исследования и рекомендации, сформулированные по его итогам, могут оказаться полезными для государственных и муниципальных служащих соответствующих субъектов федерации, органов местного самоуправления, казачьих обществ.

Апробация диссертационного исследования.

Материалы исследования, выводы и практические рекомендации, изложенные автором в диссертации были, использованы органами муниципального управления и реестровым казачеством Дона в подготовке научно-практических пособий, а также позволили разработать нормативную основу совмещения деятельности органов местного самоуправления и органов казачьего самоуправления. Справки о внедрении предоставлены.

Структура и объём диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, двух приложений.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Ворошилов, Анастасий Николаевич, Ростов-на-Дону

Вывод:

Возрождение и развитие казачества в России в целом и на Дону в частности потребовало от государства создания нормативной базы по вопросам казачества, которая, констатируем в должной мере не разрешала всех основных проблем казачества. Вместе с тем, надо это признать, нормативная реализация казачьего самоуправления оказалась частично закрепленной только на основе уставов казачьих обществ и муниципальных образований, деятельность которых доказала не только свою актуальность, но и общегосударственную значимость. В рамках муниципальной реформы казачьи общества смогли упрочить и существенно расширить свои позиции, хотя вопрос принятия и единства нормативной базы по вопросам казачьего самоуправления до сих пор открыт.

§ 2.3. Актуальные проблемы оптимизации структуры и деятельности органов казачьего самоуправления в условиях проведения муниципальной реформы на Дону.

В соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Данное право подтверждается и конкретизируется федеральными законами «Об общих принципах организации местного

1 См. Служебная записка о участии казачьих обществ в реализации на территории традиционного проживания донского казачества Закона РФ от 06 октября 2003 г. № 131—ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за подписью заместителя Войскового Атамана ВКО ВВД, казачьего полковника Воронина В.В. - Канцелярия ВКО ВВД самоуправления в Российской Федерации» и «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». В них отражены интересы населения и учтены исторические и иные местные традиции, что позволяет осуществлять местное самоуправление с учетом исторических традиций уклада жизни казачества.

Организационная структура органов местного самоуправления фиксируется в уставе муниципального образования и зависит от таких факторов, как: размеры территории и состав муниципального образования, численность населения, структура муниципального хозяйства и муниципальной экономики, а также от наличия подготовленного персонала.

Так, И.И. Золотарев выделяет следующие возможные организационные структуры органов казачьего самоуправления:1

- казачий Круг жителей или представителей - высший орган местного самоуправления;

- совет атаманов - представительный орган местного самоуправления;

- правление, ревизионная комиссия - администрация юрта, станицы;

- сход старейшин.

Атаманское правление является традиционной формой казачьего самоуправления и может быть применено в реализации форм управления и власти в муниципальных образованиях области.

Глава администрации является атаманом и избирается либо всем населением, либо представительным органом казачьего самоуправления (кругом, сходом) из числа выборных представителей. Представительный орган местного казачьего самоуправления - Круг (коллегиальный выборный орган) - избирается в едином многомандатном округе.

Местная администрация - атаманское правление формируется:

1 См Золотарев И И Казачье самоуправление в вопросах и ответах Учебное пособие Ростов-н/Д 2001 г С 91

- формируется главой казачьего самоуправления - атаманом -самостоятельно;

- главой казачьего самоуправления - атаманом - с согласия представительного органа казачьего самоуправления;

- в части назначения главных должностных лиц с согласия представительного органа казачьего самоуправления, остальной части -главой казачьего самоуправления - атаманом самостоятельно;

- отдельные должностные лица избираются представительным органом местного самоуправления.

Структурирование административных органов, как правило, осуществляется в рамках чисто управленческих подходов и на основании форм, прописанных в федеральном и региональном законодательстве.

Сход (собрание или казачий круг) жителей является высшей формой местного самоуправления на территории муниципального образования, обладает всеми правами представительного учреждения: избирает атамана и совет атаманов, принимает решения, обязательные к исполнению на территории юрта, всем населением.

Совет атаманов - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы казаков и принимать от их имени решения, действующие на всей территории юрта. Совет атаманов состоит из определенных сходом хуторских и станичных атаманов, руководителей казачьих предприятий, представителей (депутатов, избираемых населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на три года). Представители работают на непостоянной основе. По вопросам своего ведения совет атаманов издает решения, имеющие обязательное значение на всей территории юрта для всех жителей и предприятий и организаций всех форм собственности.

Правление юрта - орган местного самоуправления, наделенный полномочиями на решение вопросов местного значения, осуществляющий исполнительно-распорядительные функции на основании и во исполнение действующего законодательства, обеспечивающий права и законные интересы населения муниципального образования. Правление юрта является юридическим лицом и состоит из атамана, его заместителей и казначея (главного бухгалтера), принимает решения по развитию своих территорий в интересах жителей, с учетом мнения жителей неказачьего происхождения по возрождению исторически сложившихся ценностей.1

Ревизионная комиссия избирается сходом на определенный срок посредством голосования и подотчетна только сходу.

Совет старейшин избирается сходом на определенный срок посредством голосования.

В хуторах и станицах, где казачество составляет большинство населения, в соответствии с действующим законодательством возможно совмещение органов местного самоуправления и атаманского правления, поскольку население правомочно самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Наиболее реально данное сочетание в муниципальных образованиях, где возможно совмещение должностей главы администрации и атамана районной станицы (юрта).

Атаман - глава станичного юрта и глава администрации муниципального образования. Атаман - должностное лицо, избираемое всем населением муниципального образования, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории юрта и председательствующее на его заседаниях. Как руководитель администрации атаман отвечает за заключение всесторонних договоров органа самоуправления с различными организациями.

По мнению В.И. Васильева, должность главы муниципального образования является одной из ключевых в системе местного самоуправления, которое нуждается в авторитетном выборном руководителе,

1 См • Дулимов Е В Золотарев И И Самоуправление казаков история и современность Ростов-н/Д 1998 С 92 объединяющем и возглавляющем деятельность по решению всех вопросов местного значения в пределах соответствующей компетенции.1

Вмести с тем, JI.B. Акопов справедливо указывает, на то, что окончательное решение вопроса о целесообразности введения должности Главы муниципального образования предоставляется самому муниципальному образованию в соответствии с его уставом и законами субъекта Российской Федерации, в котором также определяются наименование главы муниципального образования и его полномочия.2

Основные функции органов местного казачьего самоуправления определяются на основании перечня вопросов:

- местного значения;

- государственного значения, отдельные полномочия по решению которых возложены на органы местного казачьего самоуправления;

- отнесенных к ведению органов местного казачьего самоуправления законами субъекта Федерации;

- принятых муниципальным образованием в соответствии с действующим законодательством к своему ведению самостоятельно.

Структура управления деятельностью казачьих обществ на уровне города, района соответствует структуре муниципального образования, а на уровне сельской администрации - структуре сельской администрации (совета). В муниципальных образованиях области действуют юртовые (городские, районные) казачьи общества, в состав которых входят станичные и хуторские казачьи общества, расположенные на территории сельских администраций. Для управления деятельностью казачьих обществ уровня района и сельской администрации в их составе формируются представительные и исполнительные органы.

1 См : Комментарий к Федеральному закону « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Отв ред Ю А. Тихомиров М 1999. С. 85.

2 См Акопов Л В Правовой статус Главы муниципального образования Северо-Кавказский юридический вестник //2003.№ 1 С. 18

В процессе формирования органов местного самоуправления необходимо учитывать слдующее:

Во-первых, роль и значение казачьих организаций в ряде вновь создаваемых поселениях может быть определяющей в условиях, когда люди впервые будут избирать органы местного самоуправления при отсутствии в хуторах и станицах достаточно значимых политических организаций, на мнение которых они могли бы опереться.

Во-вторых, использование значительного опыта казачьих обществ представляется целесообразным и необходимым для сохранения уровня управляемости и социально-политической стабильности территорий деятельности вновь образуемых поселений, в решении комплекса вопросов местного значения, особенно на стадии формирования и начальном (1,5—2 года) периоде деятельности новых органов местного самоуправления.

В-третьих, в случае выбора населением формы самоуправления на основе этнотрадиций казачества крайне важном для органов власти всех уровней иметь апробированную, готовую к применению форму местного самоуправления.

Можно выделить три реальные модели (формы) введения местного казачьего самоуправления на территориях исторически традиционного проживания казаков:

1. Наиболее предпочтительной моделью организации местного казачьего самоуправления является передача полномочий представительного и исполнительного органов муниципальной власти по результатам местного референдума уже существующему казачьему обществу. Реализация данной модели местного самоуправления соответствует ст. 131 Конституции РФ, когда структура органа местного самоуправления определяется населением самостоятельно и реально возможна только на территории сельских поселений с моноказачьим составом населения. При этом казачье общество должно быть готово к принятию властных полномочий, то есть иметь кадровый состав соответствующих специалистов по местному самоуправлению, а также по работе с финансовыми, материальными ресурсами и т. д.

2. Наиболее вероятной моделью является создание муниципальных образований на базе существующих сельских советов в традиционной для казачьих территорий форме самоуправления в ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», глава 1, ст. 1, п. 2, исходя из интересов населения, с учётом исторических и иных местных традиций. Например: в ходе местного референдума на территории какого-либо сельского поселения (муниципального образования) большинство населения поддерживает проект устава муниципального образования, в котором наименование, форма представительных и исполнительных органов местного самоуправления, официальные символы соответствуют историческим, культурным, национальным и иным местным традициям и особенностям. Главой такого муниципального образования может быть избран атаман. Казачьему обществу, могут быть делегированы отдельные полномочия по реализации государственной и региональной политики в отношении казачества и решению вопросов местного значения.

3. Модель частичной передачи отдельных полномочий по исполнению функций органа местного самоуправления казачьему обществу в целях решения вопросов реабилитации казачества и несения государственной и иной службы наиболее приемлема на территории тех муниципальных образований, где компактно проживающее казачество находится в меньшинстве по отношению к общей численности жителей.

Первоочередной и общей для всех моделей введения местного казачьего самоуправления задачей является нормативное закрепление права казачества на местное казачье самоуправление в уставе муниципального образования.

В результате сравнительного анализа нескольких десятков уставов крупнейших муниципальных образований Ростовской и Волгоградской областей старинная территория Области Войска Донского), можно выделить следующие особенности уставов.1

В Уставе Ростовской области существует статья девятая, которая так и назьюается «Казачество». На ее основании (иногда фактически копируя закрепленные положения) в большинстве уставов муниципальных образований области также закреплены статьи о казачестве, что позволяет коренному населению решать вопросы местного самоуправления с учетом культурно-исторических традиций и обычаев, при основной формой реализации народовластия определяется территориальное общественное самоуправление.

В Уставах таких крупных муниципальных образований Ростовской области, как «Белокалитвинский район», «Шолоховский район», «Город Донецк Ростовской области» (городской округ), статьи о казачестве сформулированы весьма удачно, а именно:2

- «Граждане, относящие себя к потомкам донских казаков и выразившие желание совместно восстанавливать и развивать казачьи формы хозяйствования, культуры, быта и участвовать в несении государственной и муниципальной службы, могут объединяться в хуторские и станичные общества, создавать окружные, войсковые и иные традиционные для казачества общества».

- «В казачьи общества имеют право вступить и граждане, не являющиеся прямыми потомками донских казаков. Станичные (хуторские) казачьи общества являются одной из форм территориального общественного самоуправления».

- «Потомки донских казаков и иные граждане имеют право создавать казачьи общественные объединения, действующие в соответствии с законодательством об общественных объединениях в целях возрождения культуры, традиций казачества, благотворительности и решения иных задач».

1 См . Все приведенные выдержки из Уставов муниципальных образований сверены с официальными документами и находятся в архиве автора

2 См . Уставы муниципальных образований «Белокалитвинский район», от 25 08 2005 г. № 55. (ст. 18), «Шолоховский район» от 13.12 2005 г. (Ст 12 п 11), «Город Донецк Ростовской области» от 08 10 2004 г № 32/4 (ст 45), «Тацинское сельское поселение» от 23.11.2005 г. № 13 (ст 17)

- «Деятельность казачьих обществ и общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления по возрождению казачества не должна нарушать права и свободы неказачьего населения».

В Уставе муниципального образования «Усть-Донецкое городское поселение», (который в рамках муниципальной реформы классифицируется как -«городское поселение») четко закреплено, следующее:

- «Граждане, относящие себя к потомкам донских казаков и выразившие желание совместно восстанавливать и развивать казачьи формы хозяйствования, культуры, быта и участвовать в несении государственной и муниципальной службы, могут объединяться в городское казачество».

- «В казачьи общества имеют право вступить и граждане, не являющиеся прямыми потомками донских казаков. Городское казачье общество являются одной из форм территориального общественного самоуправления».

Несколько иное положение нормативного характера записано в статье 17 Устава муниципального образования «Цимлянское городское поселение» от 15.12.2005 г. № 21. Здесь нет фиксации казачьего самоуправления в качестве формы реализации муниципального управления. Однако, на наш взгляд, отсутствие этого положения формально не исключает наличия казачьего общественного самоуправления на территории муниципального образования.

В Уставе муниципального образования «Город Зверево», от 15.04.2005 г. № 493 (ст.23), записано:

• «Жители муниципального образования «Город Зверево», относящие себя к казакам, вправе создавать в соответствии с федеральным и областным законодательством казачьи общественные объединения, регистрация которых производится в установленном законом порядке. Казачьи объединения действуют в соответствии с уставами, принимаемыми общим собранием (сходами) казаков».

• «На территории муниципального образования могут действовать общественные объединения казаков, созданные в соответствии с федеральным и областным законодательством, а также казачьи общества принявшие на себя обязанности по несению государственной службы. Органы местного самоуправления муниципального образования «Город Зверево» взаимодействуют с казачьими объединениями.

Никто не может бьггь принужден к казачьему укладу жизни, вступлению в какую-либо казачью организацию. Все граждане, независимо от принадлежности к казачеству, обладают равными правами и равны перед законом. Привилегии по этническому признаку не допускаются».

На наш взгляд, данная формулировка менее содержательна по сути и носит более отсылочный характер, чем ранее приведенные формулировки из других уставов. Вместе с тем, нельзя не указать и на положительный момент, а именно: «Органы местного самоуправления муниципального образования «Город Зверево» взаимодействуют с казачьими объединениями».

Существует и другая, довольно расплывчатая форма, например в уставах муниципальных образований «Город Ростов-на-Дону» и «Город Шахты»:

- «Самобытной частью местного сообщества является казачество. Духовное возрождение казачества, развитие на территории муниципального образования казачьего самоуправления осуществляется в рамках действующего законодательства, не подменяя установленных настоящим Уставом органов местного самоуправления и не ущемляя права и свободы граждан, не казачьего населения».1

Еще более усеченная, эта формулировка фактически носит декларативный характер, сводя казачьи самоуправленческие начала к решению вопросов внутри самой казачьей организации.

В то же время в ряде муниципальных образований казачье общественное самоуправление и муниципальная власть тесно взаимодействуют. Так, например, в муниципальном образовании «Белокалитвинский район» («Усть

1 См Уставы муниципальных образований «Город Шахты» от 08 11 2005 г № 106 ст 15 п2, ((Город Ростов-н/Д » от 11 04 2005 г. № 436

Белокалитвинский юрт») взяли за основу принцип атаманского правления и выработали примерный вариант взаимодействия.

Уже более пяти лет атаман юрта - глава района, муниципальные служащие администрации - члены атаманского правления, а по результатам последних выборов (проведенных в рамках реформы местного самоуправления) 90 % депутатов собрания депутатов Белокалитвинского района (18 из 20) - казаки юрта. Именно этим объясняются позитивные результаты, достигнутые в возрождении казачьего образования и воспитания молодежи, муниципальная казачья дружина является одной из лучших в области, а художественные и фольклорные-коллективы постоянные участники крупных торжественных мероприятий. Не случайно проведение семинара-совещания среди атаманов войскового казачьего общества «Всевеликое войско Донское» по теме: «О задачах казачьих обществ ВКО ВВД по обеспечению эффективной реализации на территории традиционного проживания донского казачества Закона РФ от 06 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проходило именно в Белой Калитве. И таких примеров не мало.

В отличие от Ростовской, в Волгоградской области правовая база казачества менее обширна. В уставах муниципальных образований статьи о казачестве в большинстве случаев полностью отсутствуют и максимально формализированы. Это объясняется тем, что в Уставе области нет прямого указания, а есть общие фразы об «этнических и культурно-бытовых особенностях жизни населения»,1 и как следствие - статей о казачестве нет и в уставах муниципальных образований. Реализация доподлинно казачьего управления (самоуправления) сведена к деятельности казачьих общественных организаций, которые, не имея региональной и муниципальной правовой основы, фактически лишены возможности самоуправления «по-казачьи».

1 См . Устав Волгоградской области в ред от 20.01.2005 № 995-ОД ст. 6 // информационно-справочная база «Консультант Плюс»

Однако прогресс в развитии муниципальной правовой основы реализации форм казачьего общественного самоуправления в законодательстве как в Ростовской, так и в Волгоградской области отсутствует; к тому же существуют муниципальные образования, где казачьи общества есть, а в уставах муниципальных образований данные реалии не отражены.

В связи с этим нами разработаны типовые дополнения в уставы муниципальных образований,1 которые могут стать не только единой правовой базой для реализации казачьего самоуправления, но существенно задекларируют, а также расширят их деятельность и организационную основу.

Для включения в устав муниципального образования дополнений по статусу казачества необходимо также провести работу с депутатами представительного органа муниципального образования на предмет внесения (ими, им) на рассмотрение районной думы (совета) необходимых изменений и дополнений в устав муниципального образования в составе двух статей: «Казачество - как исторически сложившаяся культурно-этническая общность населения муниципалитета» и «Особенности организации местного казачьего самоуправления».

В случае отказа конкретного депутата либо представительного органа власти в целом выйти с инициативой по внесению на рассмотрение думы поставленного казачьим населением вопроса необходимо инициировать такой процесс как народнотворческую инициативу по внесению в уставы муниципальных образований изменений и дополнений. Для этого необходимо из числа членов казачьего общества - жителей данного муниципального образования создать инициативную группу, которая проявит законотворческую инициативу, проведет собрание, составит протокол по установленной форме и подаст проект изменений и дополнений в устав муниципального образования официально через канцелярию районной думы на рассмотрение представительного органа. Только последовательное выполнение указанных

Заключение

Как показывает практика демократических государств, местный уровень власти - это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для современного человека проблем. Эффективность власти люди оценивают по элементарным, понятным для каждого критериям - тепло в домах, освещенность улиц, качество дорог, транспортное обеспечение и т.п. Эти вопросы рациональнее решать с учетом мнения населения в местах непосредственного проживания граждан - в городах, поселках, селах, хуторах и пр. Именно поэтому одним из приоритетных направлений государственной политики России является развитие местного самоуправления, налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия муниципальных органов и населения.

Проблемы теории местного самоуправления, его правового регулирования и практики организации уже долгое время являются объектом научного изучения и дискуссий.

XIX в. породил множество теорий местного самоуправления, которые до сих пор остаются актуальными и продолжают влиять на его практическую реализацию. Богатый исторический опыт земского, городского и казачьего самоуправления, накопленный в России, во многом все еще остается невостребованным.

Новый всплеск идей местного самоуправления и их реализации наблюдался в странах европейского континента в 60-70-х гг. XX столетия. В 1985 г. были приняты Европейская Хартия местного самоуправления, принималось национальное законодательство. Значительный интерес к местному самоуправлению возродился в России в 90-х гг., на новом витке ее исторического развития.

Становление нынешней формы местного самоуправления находится ныне на самом начальном этапе современного переходного состояния российского общества. Еще не вполне отработаны концепции и правовые установления местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно-обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве.

В теории и практике наблюдаются два основных, прямо противоположных и, на первый взгляд, взаимоисключающих подхода. Один заключается в отделении местного самоуправления от государства, при котором исключается какое-либо влияние государства (кроме правового) на организацию местного самоуправления. Другой состоит в «огосударствлении» местного самоуправления.

В этом процессе особая роль отводится реформе местного самоуправления. Местное самоуправление - это наиболее демократичный элемент власти. Оно выступает одной из основ системы государственного управления. Крепкой, устойчивой будет эта основа - эффективной окажется и государственная власть. Не будет сформирована функциональная система местного самоуправления, никакие реформы ни на федеральном, ни на региональном уровнях не увенчаются успехом.

Практика показывает, что административная реформа теснейшим образом связана как с реформой государственной службы, так и с муниципальной реформой. Поэтому эффективнее рассматривать их не обособленно друг от друга. Это звенья одной цепи проводимых в стране административных преобразований.

Именно этим руководствовались разработчики нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». И во многом вследствие этого новый закон оказался достаточно радикальным. Можно с полным основанием утверждать, что современная муниципальная реформа - это самое кардинальное и масштабное преобразование, с которым субъекты РФ и муниципальные образования столкнулись со времени принятия Конституции Российской Федерации.

В то же время реформа не предполагает создания какой-то принципиально иной модели управления. Несмотря на всю свою революционность, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не идет вразрез с действующим федеральным законодательством о местном самоуправлении и не предполагает поворота десятилетнего хода муниципального строительства вспять. В основе закона лежит положение действующей Конституции Российской Федерации, закрепляющее организационную обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, и основные нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ.

Новые формы общественной жизни всегда вбирают в себя традиции старой, отмирающей культуры. Так и муниципальная модель нового Российского государства не могла возникнуть на пустом месте. Она формировалась в начале 90-х гг. XX в. на базе советской централизованной системы управления, но по совершенно иным принципам, предусмотренным Конституцией России 1993 г. Именно подконтрольные государству советы и исполкомы выступили организационной основной для создания новых обособленных от государства представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Поэтому вполне естественно, что многие вопросы, которые органы местного самоуправления в должны реализовываться самостоятельно, решаются сегодня по старой «исполкомовской» схеме.

В соответствии с этой схемой сельские администрации находятся в полной экономической и политической зависимости от районных структур. Города и районы, обладая широким кругом полномочий, не имеют достаточных средств для их реализации.

Коротко проблемы действующей системы местного самоуправления можно сформулировать фразой: «недостаточно финансов, демократии и ответственности». При этом налицо:

- слабое развитее институтов местного самоуправления в целом (из более чем 155 тыс. административно-территориальных единиц юридически оформлено чуть более 11,5 тыс. муниципальных образований);

- превышение расходов местного самоуправления над доходной базой местных бюджетов;

- чрезмерный объем нефинансируемых государственных полномочий, которыми наделено местное самоуправление, перегрузка местных бюджетов нефинансируемыми федеральными и региональными мандатами;

- отсутствие эффективных механизмов общественного и государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Новый федеральный закон о местном самоуправлении призван решить эти проблемы. Он наделяет отдельные административно-территориальные единицы поселенческого типа статусом муниципальных образований. В свою очередь, любое муниципальное образование представляет собой целостную систему, состоящую из следующих основных элементов:

- территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;

- населения и выборных органов, осуществляющих от его имени местное самоуправление на данной территории;

- муниципальной собственности, выступающей в качестве материально-финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Таким образом, наделение статусом муниципальных образований отдельных населенных пунктов (сел, поселков, станиц и пр.) или их локальных объединений (сельсоветов, поссоветов, сельских округов и т.п.) позволит решить проблему их политического и экономического бесправия. Новый закон о местном самоуправлении наделяет эти территории правом иметь свои выборные органы местного самоуправления и, что самое важное, - собственный бюджет. А это - путь к более эффективному решению вопросов местного значения.

Ключевая идея закона - формирование на территории Российской Федерации двухуровневой системы местного самоуправления. Сложности осуществления переходного этапа муниципальной реформы многих пугают.

Новый закон - это масштабный эксперимент. Однако без этих преобразований невозможно дальнейшее развитие российской государственности.

Что касается реальных схем реализации опыта, который может быть положен в основу предстоящей работы, то они уже имеются в управленческой практике ряда администраций субъектов Федерации ЮФО (Ростовская область, Волгоградская область) и об этом говорится в работе.

Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п. Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определённого уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - в муниципальных образованиях. Местное самоуправление, являясь уровнем публичной власти, по своей природе и сущности одновременно выступает и формой самоорганизации граждан. Оно является мощным катализатором формирования гражданского общества, поскольку сознательное участие граждан в процессе создания достойных условий жизни на определённой территории способствует формированию у них ответственности за решение местных проблем, повышая тем самым их общую социальную и гражданскую активность.

Кроме того, развитое с традициями местное самоуправление сможет противодействовать возможному откату назад к авторитаризму, установлению сбалансированного соотношения между государством и гражданином.

Анализ форм народовластия в системе местного самоуправления позволяет сделать ряд выводов. Главный из них связан с пониманием института непосредственной демократии на уровне местного самоуправления как прямого участия граждан в обсуждении и принятии важнейших решений в масштабах муниципального образования. В их реализации и осуществлении демократического контроля на основе инициативы и самостоятельности, гласности и информированности в порядке, установленном Конституцией и действующим законодательством, на основе сопоставления воли народа и формируемого им органа власти.

Вместе с тем по-прежнему остаются актуальными многие вопросы реализации муниципальной демократии. На наш взгляд, было бы целесообразным акцентировать внимание на следующих моментах:

1. Непосредственная демократия - это такая форма организации и управления общественной жизнью, при которой народ непосредственно участвует в осуществлении властных функций путем прямого волеизъявления при выработке и принятии публично-правовых решений и участия в их осуществлении.

2. Важнейшие вопросы местного сообщества целесообразнее решать, несмотря на их трудность и материальные затраты, через формы непосредственной демократии: референдум, народное обсуждение, обращения и петиции граждан.

3. Следует предложить ряд критериев муниципальной демократии, выраженной посредством выборов на уровне местного самоуправления. К ним относятся: реализация народного суверенитета на власть; реализация права каждого человека на участие в управлении делами местного сообщества, практическое выражение институтов народовластия; реализация прав каждого человека на равный доступ к муниципальной службе; легитимация представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; влияние на политику местного сообщества; обеспечение представительства интересов различных социальных групп, территориальных коллективов и др. Использование вышеперечисленных функций в качестве критериев для нормативной модели избирательной системы местных сообществ приведет к становлению подлинного народовластия в системе местного самоуправления Российской Федерации.

4. Полагаем, что оптимальным регулированием одной из важнейших форм муниципальной демократии станет принятие федерального закона «О местном референдуме», в котором будут определены принципиальные вопросы проведения референдумов, делая поправку на территориальные, исторические и культурные традиции местных сообществ.

5. Необходимым является создание правовой базы эффективной работы казачьего территориального общественного самоуправления, закрепление соответствующих гарантий и наделение их правами юридического лица.

6. Повышение роли собраний и сходов граждан в системе местного самоуправления является важнейшей сферой, позволяющей эффективно приобщать к управлению делами местного сообщества большинство граждан, воспитывать у них ответственность, инициативу и высокую политическую культуру. Это в свою очередь будет являться лучшим средством контроля за деятельностью органов местного самоуправления и муниципальных служащих.

7. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации должно стать неотъемлемой частью ее демократических преобразований на основе творческого использования мирового опыта, традиций российского городского, земского и казачьего самоуправления.

Разумеется, ситуация в различных регионах в отношении степени разработки и реализации институтов муниципальной демократии далеко неоднозначна. В этих условиях трудно дать универсальные практические рекомендации по совершенствованию функционирования ее механизмов, поэтому мы рассматриваем предложенные меры как некие предельно общие целевые ориентиры, которые будут наполняться конкретным содержанием в специфических условиях каждого муниципального образования каждого субъекта Российской Федерации и уточняться по мере накопления опыта местного самоуправления.

Исследование показало, что казачье самоуправление выступает, одним из значительных регуляторов местного уровня системы органов политико-административного управления реестровыми казачьими войсками Юга России, чей потенциал еще не реализован в достаточной мере.

На основании имеющихся данных можно сделать вывод, что внесение Президентом РФ на рассмотрение весенней сессии 2005 г. Государственной Думы законопроекта «О государственной службе российского казачества» подводит итог многолетнему нерешенному вопросу о переходе казачества на государственную и иную службу. Законопроект определяет основные виды государственной гражданской и военной службы казачества, основные принципы государственной службы казачества, дает юридические определения терминам «российское казачество», «казачье общество», «государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации».

Таким образом, являясь важнейшим институтом народовластия, местное самоуправление (казачье управление) самореализуется посредством форм прямой демократии, призванных стать эффективным и повседневным инструментом граждан для решения гражданами вопросов местного значения.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Современные организационно-правовые формы казачьего самоуправления на Дону»

1. Нормативные источники

2. Конституция Российской Федерации М., 1993. // Российская газета 1993. 25 дек.

3. Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы. 1985. 15 дек.

4. О принципах местного самоуправления в государствах -участниках содружества. Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств участников СНГ от 29 октября 1994 // Инф. бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. 1995. №6.

5. Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР от 29. 07.1971 г. в ред. от 3.08.1979 г.// ВВС РСФСР. 1979. №32.

6. Закон о поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР от 19.07.1968 г. в ред. от 3.08.1979 Г.//ВВС РСФСР. 1979. №32.

7. Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г. № 1550-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. № 29.

8. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. 1996. № 17. Ст. 1917. № 49. Ст. 5500. 1997. № 12. Ст. 1378. 2000. №32. Ст. 3330.

9. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. N 138-Ф3. // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497.

10. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. // СЗ РФ. 1997.

11. Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ. // СЗ РФ. 1998. N 15. Ст. 1695.

12. Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 18

13. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002. N 67-ФЗ / СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253. № 39. Ст. 3642.

14. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

15. Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления от 21 марта 1994 г. N 557» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 13.

16. Указ Президента РФ «О совершенствовании деятельности по возрождению и развитию российского казачества» от 25 февраля 2003 № 249. // Консультант Плюс.

17. Указ Президента РФ «О советнике Президента Российской Федерации» от 30 марта 2004 г. № 450 // Консультант Плюс.

18. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-Ф3. // Консультант Плюс.

19. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗРФ.2002.№1.

20. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан» от 2 мая 2006 года ФЗ-№59 // Консультант Плюс.

21. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» от 26 января 2005 г. № 40 // Консультант Плюс.

22. Постановление Правительства РФ «О концепции государственной политики по отношении к казачеству» от 22 апреля 1994 г. №355. // Консультант Плюс.

23. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О ситуации в Краснодарском крае, складывающейся в сфере миграции и межнациональных отношений» от 10 июля 2002 г. N 337-СФ. // Консультант Плюс.

24. Устав муниципального образования «Шолоховский район» // 13.12.2005 г. №Яи615430002005001 там же.

25. Устав муниципального образования «Усть-Донецкое городское поселение» // 18.11.2005 г. №9. №Яи615391012005001 там же.

26. Устав муниципального образования «Цемлянское городское поселение» // 15.12.2005 г. № 21. №Яи615411012005001 -тамже.

27. Устав муниципального образования «Город Шахты» // 08.11.2005 г. № 106. №Яи613120002005001 там же.

28. Устав муниципального образования «Тацинское сельское поселение»//23.11.2005 г.№ 13. Яиб 15383102005001 -там же.

29. Устав муниципального образования «Город Зверево» // 15.04.2005 г. № 493. №Яи613060002005001 там же.

30. Устав муниципального образования «Город Донецк Ростовской области» // 08.10.2004 г. № 32/4. там же.

31. Устав муниципального образования «Город Ростов-на-Дону» // 11.04.2005 г. № 436. №Яи613100002005001 там же.

32. Положение об общественном управлении станиц казачьих войск. Екатеринодар, 1897.

33. Полное собрание законов Российской империи. В 28 т. Собрание 1.1. Т.З.

34. Полное собрание Законов Российской империи. В 40 т. Собрание 2. Т. 39, Ст. №40457.

35. Монографии , учебные пособия, статьи и справочные издания:

36. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 2003.

37. Акопов J1.B. Правовой статус главы муниципального образования. // Северо-Кавказский юридический вестник. 2003. № 1.

38. Атапенко М.П. История казачества России. В 3 т. Ростов-н/Д. 1998. т.1.

39. Архив Главного управления казачьих войск. 1883. Д.2. отд. 2. №37.

40. Архив канцелярии Войскового казачьего общества «Всевеликое войско Донское». // № ДК-182580.

41. Барабашев Г.В Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1996.

42. Безобразов В. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.

43. Быкадров И.Ф. История казачества. М., 1999.

44. Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999.

45. Васильчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб.,1911 .

46. Венков A.B. Становление казачьего самоуправления. Ростов-н/Д. 1998.

47. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-н/Д. 1995. См.: Иловайский Д. И., Учебники дореволюционной России по истории. М., 1994.

48. Водолацкий В.П. Организация и восстановление традиционных форм казачьего самоуправления Ростов-н/Д. 2001.

49. Воронин В.В. Казаки: история и современность. Интервью каналу Би-би-Си, 2005.

50. Ворошилов А.Н. Перспективы развития местного самоуправления в рамках административной реформы. Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. // Ростов-н/Д. 2005.

51. Выдрин И.В., А.Н. Кокотов Муниципальное право России. М., 1999.

52. Путин В.В. Законы субъектов Российской Федерации должны быть работоспособными // Журнал российского права. 2002. №7.

53. Выступление Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области В.Ф. Чуба на расширенном Совете Атаманов ВКО ВВД в ст. Старочеркасской 18.08.2001 г. // Архив канцелярии ВКО ВВД.

54. Гаджиев К.С. Концепция гражданского общества: Идейные истоки и основные вехи формирования // Вопросы философии. 1991. № 7.

55. Гильченко Л. В. Из истории становления местного самоуправления в России // Государство и право. 1996. №2.

56. Градовский А. История местного самоуправления в России. Собр. Соч. В 2 т. СПб.,1899. Т. 2.

57. Грамоты Великого Новгорода и Пскова. М., 1959.

58. Греков А.М. К истории земельного вопроса на Дону. // Рорстов-н/Д. 2001.

59. Гумилев Л.Н. Этногенез и биография Земли. М., 2001.

60. Донская история в вопросах и ответах. Ростов-н/Д. 1997. Т. 1.

61. Дулимов Е.И., Золотарев И.И. Самоуправление казаков: история и современность. Ростов-н/Д. 1998.

62. Дулимов Е.И. Государство и казачество: проблемы взаимодействия. Ростов н/Д. 2003.

63. Емельянов H.A. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. Тула, 1997.

64. Емельянов А.Н. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. М.,1997.

65. Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России. М., 2000.

66. Землю пахать аль из ружей стрелять? // Интервью с походным атаманом Войска Донского В.Н. Ратиевым // Аргументы и факты. 1993. № 1.

67. Золотарев И.И. Как будет развиваться казачье самоуправление на Дону? // Донская история в вопросах и ответах . т. 1 Ростов-н/Д. 1997.

68. Золотарев И.И. Казачье самоуправление на Дону. Ростов-н/Д. 1999.

69. Золотарев И.И. Казачье самоуправление на Дону. (Историческое исследование). Ростов н/Д. 1999.

70. Золотарев И.И. Казачье самоуправление на Дону в вопросах и ответах. Ростов-н/Д. 2001.

71. Золотарев И.И. Донские казаки и государственная служба. Сборник документов (1991-2000) // В 3 т. Ростов-н/Д. 2001. Т.2.

72. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. // Под ред. A.B. Иванченко. М., 1999.

73. Игнатов В.Г. Очерки истории государственного управления в России. 1997.

74. Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность. Уч. пособие. Ростов-н/Д. 2005.

75. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика. Ростов-н/Д. 1999.

76. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление в России и его реформирование: история и современность. Ростов-н/Д. 2004.

77. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. Ростов-н/Д. 2005.

78. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление на Юге России. Ростов-н/Д. 2005.

79. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление в современной России. Ростов-н/Д. 2003.

80. Игнатов В.Г. Рудой В.В. Местное самоуправление. Ростов-н/Д. 2005.

81. Иловайский Д. И. Учебники дореволюционной России по истории. М, 1994.

82. История государства и права СССР. 4.1

83. Источниковедение истории Древнего Востока. М., 1984.

84. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995.

85. Инновации в местном самоуправлении: юг России в контексте национального и европейского опыта. Вып. 1. //Отв. Ред. В.Г. Игнатов. Ростов-н/Д. 2005.

86. Институты самоуправления. М., 2001.

87. Казачий Круг. Волгоград. 2000. 06. окт.

88. Казачье самоуправление Донские Войсковые Ведомости // №4(157) 2005. 22 июля.

89. Калинин В.Д. Из истории городского самоуправления в России (17-начало 20 в.в.). М., 1994.

90. Карамзин Н.М. История государства Российского. // Кн.2 Т.5. М., 1989.

91. Кислицын С.А., Кириченко A.C., Шолохов B.J1. Южнорусское казачество и этнополитические конфликты на Дону и Северном Кавказе В сб.: Конфликты на Северном Кавказе и пути их разрешения // Отв. Ред. В.Г. Игнатов. Ростов н/Д. 2003.

92. Кислицын С.А. Формирование гражданского общества в условиях российской демократической реформации: 2-е изд., перераб. и доп. //Ростов н/Д. 2005.

93. Китаев П.М. Муниципальная реформа: правовые аспекты // Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность. СПб. 2005. С. 17.

94. Кожанов А.П. Донское казачество в 20-х годах XX века. Ростов-н/Д. 2004.

95. Комарова В.В. Референдум в системе народовластия в Российской Федерации. М., 1995.

96. Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. М., 1998.

97. Комментарий к Федеральному закону « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 1999.

98. Коркунов Н.М. Русское государственное право. В 7 т. СПб, 1909.1. Т. 2.

99. Краснов М.А. Проблема ответственности в местном самоуправлении. // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учебное пособие. М., 2003.

100. Крылов В.Ю. Референдум как фактор совершенствования местного самоуправления: процессуальный аспект. Одесса, 1993.

101. Кудрин A.JI. Местные власти и рыночная экономика. СПб., 2001.

102. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М: Юристь, 1997.

103. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000.

104. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: М., 2004.

105. Лазаревский Н. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1919.

106. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993.

107. Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 36.

108. Лобода Т.И. Реформа местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. №2. С. 39.

109. Лучин В.А. Контроль за соблюдением законодательства о выборах и референдуме. М., 1991.

110. Лысенко В.И. Некоторые проблемы развития российского избирательного права // Государство и право, 1995, №5.

111. Лысенко Т. Зачем школьное детство превращать в кадетство? // Вечерний Ростов. 2002. № 89.

112. Маркедонов С.М. Казачий круг как политический институт // Полис. 1996. № 1.

113. Марченко М.Н. Референдум как форма непосредственной демократии // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1991. № 6.

114. Материалы заседаний и официальные документы Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации. В 17 т. Том 2. М.,1999.

115. Материалы к совету атаманов казачьих обществ, входящих в реестр Российской Федерации. М., 2001.

116. Местное самоуправление. 2002. № 10.

117. Мерсиянова И. Муниципальная реформа в России: продолжение, стагнация или финал? //Власть.2005. №12.С.19.

118. Мерсиянова И. Между прошлым и будущим муниципальной реформы в России // Городское управление. 2006. №1. С.8.

119. Мининков H.A. Донское казачество на заре своей истории. -Ростов-н/Д 1992.

120. Мирошниченко A.A. Общественно-политическая жизнь Ростова-на-Дону в 1991-1994 гг. Взгляд из «Города N». // Ростов н/Д. «Город N».

121. Мирошниченко Е.В. Исполнительный механизм в системе органов местного самоуправления. // Местное самоуправление: Учебное пособие. М., 2001 г.

122. Михальчук О. Разные формы муниципальной реформы.//Управа. 2006. .№1(51). С.7-8.

123. Модельные законы о выборах в субъектах Российской Федерации. Вып 2. М., 1998.

124. Мокрый А. Социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления // Муниципальная власть. 2006. №2. С. 6.

125. Муниципальное право // Отв. ред. А.И. Коваленко. М., 1997.

126. Муниципальная реформа и актуальные проблемы ее проведения. Учебно-практическое пособие // Под ред. В.Г. Игнатова. Ростов-н/Д. 2004.

127. Нифанов А.Н. Институты народовластия в системе муниципального управления. Ростов-н/Д. 2000.

128. Носов Н.Е. Становление сословно-представительных учреждений в России. Л. 1969.

129. Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. М., 1911.

130. Обращение к читателям и.о Президента РФ В.В. Путина // Родина 2000. №1-2.

131. Овсянников С. Реформа местного самоуправления: алгоритм действия региональной власти, проблемы и перспективы // Муниципальная власть. 2006. №1.

132. Овчинников И.И. Местное самоуправление: конституционно-правовая основа формирования. Вып. 1. М., 1992.

133. Озеров A.A., Киблицкий А.Г. История современного Донского казачества. Исследования и документы. // Ростов-н/Д. 2000.

134. Озеров A.A., Киблицкий А.Г. Союз казаков Области Войска Донского. Войсковой атаман М.М. Шолохов. // История современного Донского казачества. Исследования и документы. Ростов-н/Д. 2002.

135. Озеров A.A., Киблицкий А.Г. Возрождение казачества в новой России. //Ростов-н/Д. 2004.

136. Озеров A.A., Киблицкий А.Г. Государство и казачество: правовые основы возрождения. Ростов-н/Д. 2004.

137. Озеров A.A., Киблицкий А.Г. Донские казаки: проблемы возрождения и перспективы развития. Часть первая (История современного донского казачества). Исследования и документы- Ростов-на-Дону: ООО «Ростиздат», 2004.

138. Орлов Ю.М. Концепция российского земского движения о структуре прямого народовластия. М., 1996.

139. Отчет Войскового Атамана В.П. Водолацкого на 13 Большом Круге ВКО ВВ Д // архив канцелярии ВКО ВВД.

140. Отчет о деятельности МКД ВКО ВВД за подписью начальника отдела МКД ВКО ВВД казачьего полковника С.Н. Овчаренко // архив канцелярии ВКО ВВД.

141. Отчет Управления образования ВКО ВВД за 2005 г. // архив канцелярии ВКО ВВД.

142. Пайкин Б. Р. Развитие экономической базы местного самоуправления в крупном городе. Автореф. канд. дисс. СПб., 1996.

143. Паин Э.А. Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2000. №4.

144. Письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 6 января 1997 г. №08-08-268-97.

145. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ. 16 мая 2003 г. // Журнал российского права. 2003. № 6.

146. Пономаренко Г. Наша сила в единстве // Казаки. Вып. 1. 2003.

147. Попов A.B. Время выбрало нас. // Журнал «Дон». 1997. №4.

148. Правительство утвердило Федеральную программу государственной поддержки местного самоуправления // Российская Федерация. 1996. № 4.

149. Прусаков Ю.М., Нифанов А.Н. Местное самоуправление России. Ростов-н/Д. 2003.

150. Романовский Г. Государственное становление казачества // Российский штандарт. 2003. № 8.

151. Рубанов Д.А. Нормативные документы по проблемам казачества. Учебное пособие. Ростов-н/Д. 2001.

152. Сергеев А.А , Скрынников Б М. Законы субъектов Российской Федерации в системе правовых основ местного самоуправления // Журнал российского права. 1999. №9.

153. Сергеев В.Н. Актуальные проблемы атаманского управления Донского казачества в XVI-XXI вв. // В сб.: Казачество Юга России в XXI веке: место и роль в обществе и государстве. Ростов-н/Д, 2001.

154. Сидоренко И.Н., Мархгейм М.В. Казачество России Информационно справочные материалы. Ростов н/Д. 2001.

155. Сизов Ю.И., Бирюков A.A. Актуальные проблемы и перспективы развития казачества в Волгоградской области. Метод, материалы. Волгоград. 2003.

156. Служебная записка начальнику Управления образования ВКО ВВД, за подписью начальника отдела по работе с казачьим молодежными организациями и казачьими молодежными центрами военно-патриотического воспитания Управления образования ВКО ВВД Кириченко A.C.

157. Страшун Б.А. Самоуправление жителей // Социалистическое самоуправление, опыт и тенденции развития. М., 1986.

158. Таболина Т. Возрождение казачества: надежды и опасения. М., 1998.

159. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. СПб.

160. Трутовский В. Современное земство. СПб.,1914.

161. Университеты самоуправления // Российская Федерация 2003. №129. Управа. 2003. №5.

162. Фадеев В.И. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. М.,1996.

163. Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.

164. Фадеев В.И. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М., 1999.

165. Хабриева Т.Я Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. №2. С 5.

166. Хижняков В.Ф. Основные цели и задачи единой государственной политики по отношению к российскому казачеству // Становление казачьего самоуправления. Доклады и тезисы научно-практической конференции. Ростов-н/Д. 1998.

167. Чемякин Е.А. Исторические традиции казачьего самоуправления в России: политологический аспект. Волгоград, 2001.

168. Черепнин JI.B. Образование русского централизованного государства в XIV-XV веках: Очерки социально-экономической и политической истории Руси. М., 1960.

169. Шапсугов Д.Ю., Сергеев В.Н., Звездова Н.В. Государственная и местная власть на Дону в 1917 г. Ростов-н/Д. 2000.

170. Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2000.

171. Юбилейный сборник. 1864-1914. СПб., 1914

172. IV Большой войсковой круг (30 октября 1999 года) // Составители: И.И. Золотарев, Г.И. Иванов, г. Новочеркасск, 1999.1. Интернет источники:

173. Интернет сайт Администрации Ростовской области2. http://www.velikanov.ru/philosophy/popper.asp

174. Сайт ВКО «Всевеликое войско Донское» статья: «Казачье самоуправление» // russiancossacks.ru.

175. Информационно-справочная база «Консультант Плюс»