АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Сравнительная характеристика пенсионных систем Российской Федерации и других стран СНГ»
005014022
На правахщкописи
Кузеванов Александр Сергеевич
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПЕНСИОННЫХ СИСТЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ДРУГИХ СТРАН СНГ: ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
Специальность 12.00.05 - Трудовое право; право социального обеспечения
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 5 УД? Ш
Екатеринбург 2012
005014022
Работа выполнена на кафедре социального права, государственной и муниципальной службы Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия»
Защита состоится « 6 » апреля 2012 года в 13 час. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 212.282.02 при Уральской государственной юридической академии по адресу: 620137, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний совета.
Автореферат разослан марта 2012 года
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук,
Научный руководитель
Официальные оппоненты
доктор юридических наук, профессор Шайхатдинов Владимир Шамильевич
Федорова Марина Юрьевна,
доктор юридических наук, профессор - советник Конституционного Суда РФ, Истомина Елена Александровна, кандидат юридических наук, доцент кафедры социального права Уральского института - филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет»
Ведущая организация
профессор
С. Ю. Головина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Для любого человека при наступлении определенных обстоятельств пенсия может стать одним из основных или единственным источником средств к существованию, от которого будут зависеть уровень и качество его жизни. Уже одно это является причиной самого серьезного внимания к данному вопросу.
В Конституции Российской Федерации пенсионное обеспечение как одна из форм социального обеспечения, направленного на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и развитие человека, упоминается в двух статьях (ст. 7 и 39).
Среди проблем пенсионной системы и стоящих в связи с этим вопросов еще в Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы) (утв. распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2001 г. № 910-р) отмечались слабая дифференциация размеров пенсий, их низкий уровень, необходимость реформ для преодоления неблагоприятных последствий старения населения, обеспечения финансовой устойчивости системы. Во многом указанные проблемы сохраняются и сейчас (Доклад Председателя Правления Пенсионного фонда Российской Федерации А. В. Дроздова // Пенсия. 2009. № 1. С. 57; Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации // Пенсия. 2010. № 11. С. 42-47). В числе шести показателей, характеризующих условия социально-экономического развития России в период 2013-2020 гг., которые Правительство отметило в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р), названо повышение демографической нагрузки на трудоспособное население, способное усилить напряженность в пенсионной системе. Ориентирам развития пенсионной системы посвящен отдельный параграф указанной Концепции. В. В. Путин считает пенсионное обеспечение самой большой проблемой нашей страны (Путин В. В. Строительство справедливости. Социальная политика для России // Комсомольская правда. 2012. 13 февр.).
Следует отметить, что указанные проблемы в значительной мере вызваны экономическими, демографическими факторами, во многом связанными с изменениями, произошедшими в стране после распада СССР.
Страны, входящие в состав СНГ, были вынуждены решать вопросы, во многом аналогичные приведенным (см., например: Ка-рагусова Г. Пенсионная система Республики Казахстан: опыт реформирования // Экономист. 2003. № 11. С. 99-103; Вахабов А. Реформирование пенсионной системы в Республике Узбекистан // Человек и труд. 2000. № 8. С. 26-28.). По этой причине изучение их опыта для лучшего понимания и решения вопросов, стоящих перед нашей пенсионной системой, имеет большое значение. Кроме того, в силу связей между нашими странами необходимо понимание соотношения пенсионного обеспечения в них с точки зрения гарантий пенсионных прав граждан при переезде из одного государства в составе СНГ в другое.
Законодательство в сфере пенсионного обеспечения нестабильно во всех государствах СНГ. Принимаются акты, которые зачастую серьезно изменяют сложившиеся отношения, оценку приобретаемых при осуществлении того или иного рода деятельности объема пенсионных прав. Постоянное развитие законодательства усиливает необходимость особого внимания к правовому регулированию данной сферы.
Все вышесказанное и обусловило выбор темы исследования.
Состояние научной разработанности темы. Вопросы пенсионного обеспечения давно находятся в сфере внимания ученых, становясь темой диссертационных исследований. Среди них можно назвать работы М. Л. Захарова «Единая система пенсионного обеспечения в СССР: становление, функционирование, и перспективы развития (правовое исследование)» (М., 1978), Н. И. Сапожниковой «Правовое регулирование досрочного пенсионного обеспечения» (Екатеринбург, 2005), М. Г. Седельниковой «Правовое регулирование пенсионного страхования в Российской Федерации» (Пермь, 2000), Л. С. Тарасовой «Проблемы реализации принципа социальной справедливости в современном пенсионном обеспечении» (М., 2003), С. В. Фоминой «Пенсионное
обеспечение государственных гражданских служащих в России: правовые вопросы» (М., 2007).
Отдельные аспекты этой темы рассматривали В. С. Аракчеев, Е. И. Астрахан, В. А. Ачаркан, Ю. В. Васильева, К. Н. Гусов, Е. А. Истомина, Е. Е. Мачульская, Т. К. Миронова, С. В. Найму-шин, М. Ю. Федорова и другие авторы. Среди работ зарубежных авторов, затрагивающих вопросы темы, можно назвать следующие: М. П. Копыльского «Охрана прав граждан на пенсионное обеспечение в Республике Беларусь» (Минск, 2003), Е. В. Маликовой «Правовое регулирование пенсионного обеспечения за выслугу лет государственных служащих в Республике Беларусь» (Минск, 2006), К. Тулупбаева «Пенсионная реформа в Республике Казахстан» (Ал-маты, 2001), а также работы И. В. Гущина, И. М. Сироты. Однако сравнительного анализа пенсионных систем России и стран СНГ в диссертационном плане не проводилось.
Цель работы - исследование существующих пенсионных систем Российской Федерации и других стран СНГ, основ их построения и функционирования, выявление проблемных вопросов и подготовка предложений по их решению в рамках российской системы. Для этого необходимо было решить ряд задач:
определить понятие и структуру пенсионной системы; изучить подсистему финансирования пенсионных систем России и других стран СНГ;
рассмотреть подсистемы правовых актов, видов обеспечения, управления и субъектов обеспечения России и других стран СНГ;
исследовать пенсии по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца в рамках пенсионного обеспечения по обязательному пенсионному страхованию в России и других странах СНГ;
исследовать пенсии по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца, социальные пенсии в рамках пенсионного обеспечения по государственному пенсионному обеспечению в России и других странах СНГ;
в рамках сравнения составных частей пенсионных систем Российской Федерации и других стран СНГ выявить возможность использования опыта этих стран для совершенствования российского законодательства.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования стали отношения, складывающиеся в сфере пенсионного обеспечения в Российской Федерации и других государствах СНГ. Предмет исследования - Конституция Российской Федерации, акты ООН, МОТ, СНГ, международные договоры и соглашения, законодательство Российской Федерации и других стран СНГ, решения и заключения Экономического Суда СНГ, судебная практика Российской Федерации и других стран СНГ, касающиеся указанного объекта исследования.
Методологическая основа исследования. Работа выполнялась с использованием общенаучных методов исследования (системного анализа, восхождения от абстрактного к конкретному и т. д.), а также сравнительно-правового, формально-юридического методов.
В качестве теоретической основы при написании настоящей работы использовались труды российских ученых по теории государства и права (С. С. Алексеева, В. Д. Перевалова и др.), конституционном}' праву (А. Н. Кокотова, М. И. Кукушкина, С. Э. Несмеяновой, А. Н. Сагиндыковой, М. С. Саликова и др.), административному праву (Д. Н. Бахраха), трудовому праву и праву социальною обеспечения (В. А. Ачаркана, В. С. Аракчеева, Л. Ю. Бугрова, Ю. В. Васильевой, С. Ю. Головиной, К. Н. Гусова, М. Л. Захарова, Т. В. Иванкиной, Р. И. Ивановой, С. М. Кобзевой, М. В. Луш-никовой, А. М. Лушникова, Е. Е. Мачульской, Т. К. Мироновой, М. В. Молодцова, Н. М. Саликовой, Э. Г. Тучковой, М. Ю. Федоровой, В. Ш. Шайхатдинова и др.).
Информационную основу диссертации составили положения международных правовых актов в сфере обеспечения гарантий прав человека на пенсионное обеспечение, Конституции Российской Федерации и других государств СНГ, законов и подзаконных актов России и других государств СНГ, научная и учебная литература, материалы практики, статистические данные.
Эмпирическую основу диссертации составили материалы органов государственной власти, учреждений России и других государств СНГ, решения судебных органов Российской Федерации и других государств СНГ, личный опыт автора, полученный при взаимодействии с органами, участвующими в предоставлении пенси-
онного обеспечения, во время работы в Министерстве социальной защиты населен™ Свердловской области.
Научная новизна исследования состоит в сравнительно-правовой характеристике пенсионных систем России и других стран СНГ, которая выразилась в положениях, выносимых на защиту.
Положения, выносимые на защит}'.
1. Сформулировано, что пенсионная система представляет собой обусловленную экономическими, социальными, демографическими, культурными, историческими, климатическими, политическими факторами систему взаимосвязанных и взаимодействующих источников финансирования, органов и учреждений, субъектов обеспечения, видов пенсий и нормативных правовых актов, определяющих права граждан на пенсионное обеспечение и условия для их реализации.
2. Уточнено место норм, регулирующих пенсионные отношения, в системе российского права социального обеспечения. Предлагается рассматривать их в качестве групп родственных правовых институтов: 1) институты, регулирующие реализацию прав граждан на отдельные виды пенсионного обеспечения в рамках обязательного пенсионного страхования; 2) институты, регулирующие реализацию прав граждан на отдельные виды пенсионного обеспечения в рамках государственного пенсионного обеспечения; 3) институты, регулирующие реализацию прав граждан на отдельные виды пенсионного обеспечения в рамках дополнительного пенсионного обеспечения.
3. Установлено, что в рамках досрочного пенсионного обеспечения в связи с условиями труда имеет место необоснованное возложение бремени его финансирования на остальных субъектов пенсионной системы. С учетом опыта стран СНГ предлагается введение в России профессионального пенсионного обеспечения, базирующегося на следующих принципах: финансирование за счет средств работодателей; дифференциация тарифов страховых взносов в зависимости от вида деятельности: индексация назначенных пенсий в зависимости от роста поступлений страховых взносов по виду деятельности; гарантия сохранения приобретенных пенсионных прав посредством установления субсидиарного финансирования за счет средств бюджета при недостаточности поступающих взносов;
установление пенсии в качестве надбавки к назначаемой на общих основаниях или досрочной выплаты по выбору застрахованного лица.
4. Доказано, что государственное пенсионное обеспечение государственных гражданских служащих субъектов РФ имеет единую юридическую природу с государственным пенсионным обеспечением федеральных государственных служащих и должно регулироваться федеральным законодательством, а законодательством субъектов РФ - только дополнительно к федеральному.
5. Обосновано, что действующее федеральное законодательство предусматривает централизованное государственное пенсионное обеспечение муниципальных служащих. Фактически же имеет место регулирование пенсионного обеспечения муниципальных служащих органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны осуществлять лишь дополнительное пенсионное обеспечение своих служащих, исходя из местных особенностей.
6. Доказана необходимость модернизации международных соглашений в государствах СНГ в сфере сохранения пенсионных прав граждан при переезде из одного государства в другое, которая требует изменения принципа территориального финансирования на пропорциональный. Эта необходимость обусловлена различиями в подходах законодателей данных стран к определению содержания и значения разных видов трудового стажа; различиями в механизмах определения размеров пенсий; отдельными различиями в системах видов пенсий.
7. Сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации с учетом опыта стран СНГ.
Теоретическое и практическое значение исследования. Положения диссертации могут быть использованы в нормотворческой и правоприменительной деятельности, научно-исследовательской работе, а также учтены в преподавании курса «Право социального обеспечения» и специального курса «Пенсионное обеспечение в Российской Федерации».
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена на кафедре социального права, государственной
и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии и обсуждалась на заседаниях кафедры. Положения диссертации используются автором при проведении лекций и практических занятий в рамках курсов «Право социального обеспечения» и «Пенсионное обеспечение в Российской Федерации».
Основные положения и выводы диссертации докладывались на конференции «Права человека: регулирование, реализация, защита» (14 декабря 2007 г., УрГЮА); Третьей сессии Европейско-Азиатского правового конгресса «Проблемы и перспективы развития правового сотрудничества в рамках ШОС, ЕврАзЭС и партнерских отношений с ЕС» (Екатеринбург, 21-22 мая 2009 г.); Международной научно-практической конференции «Достойный труд - основа стабильного общества» (Екатеринбург, 16 октября 2009 г.); Четвертой сессии Европейско-Азиатского правового конгресса «Правовое обеспечение экономической интеграции в Европейско-Азиатском пространстве» (Екатеринбург, 19-20 мая 2010 г.); Пятой сессии Европейско-Азиатского правового конгресса «Право и модернизация: приоритеты и стратегия» (Екатеринбург, 26-27 мая 2011 г.).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографии.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, раскрывается состояние разработанности темы, определяются цель, задачи, объект и предмет исследования, его методологическая основа и методы исследования, теоретическая, информационная и эмпирическая основы работы, показана научная новизна диссертации, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, излагаются сведения об апробации и внедрении результатов работы, показывается ее теоретическое и практическое значение, раскрыта структура работы.
Глава первая «Понятие пенсионной системы и ее структура» состоит из трех параграфов.
Первый параграф «Понятие пенсионной системы и ее общая характеристика» посвящен анализу теоретических и нормативных подходов к определению понятия пенсионной системы. Рассмотрены понятия пенсии и трудового стажа в странах СНГ в нормативном и теоретическом аспектах.
Изучены подходы ученых стран СНГ к раскрытию понятия социального обеспечения как общественного института. Сегодня можно утверждать, что учеными стран СНГ социальное обеспечение рассматривается как система с выделением различных системообразующих признаков (множественность элементов, устойчивый характер их связи друг с другом, целостность, функциональное назначение и др.).
В Российской Федерации социальное обеспечение представляет систему общественных отношений, складывающихся между гражданами и органами государства, местного самоуправления, организациями, по поводу предоставления гражданам из специальных финансовых источников и на основе законодательства медицинской помощи, пенсий, пособий и других видов обеспечения при наступлении жизненных обстоятельств, влекущих за собой утрату или снижение дохода, повышенные расходы, малообеспеченность, с целью предотвратить, смягчить или устранить неблагоприятные последствия наступления страховых и нестраховых случаев. Выделяются подсистемы финансирования, управления, субъектов обеспечения, видов социального обеспечения, правовая (В. Ш. Шай-хатдинов).
Социальное обеспечение в Казахстане определяется как система создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию потерянной заработной платы как источника средств существования вследствие обстоятельств, признаваемых государством социально значимыми (Г. М. Жумагулов, А. Ахметов, Г. Ахметова).
Государственная система социального обеспечения в Республике Беларусь представляет собой обусловленную социально-экономическими факторами структуру согласованных и взаимодействующих между собой организационно-правовых форм социального обеспечения. При этом специфическими критериями разграничения данных форм являются: метод аккумуляции средств на цели социального обеспечения и особенности их распределения; круг лиц, обеспечиваемых за счет средств каждой правовой формы, и т. д. (И. В. Гущин).
Поскольку пенсионное обеспечение является составной частью системы социального обеспечения и, следовательно, отражает характерные черты этой более высокой системы (М. Л. Захаров), можно констатировать наличие теоретических предпосылок для рассмотрения пенсионного обеспечения как системы во всех государствах СНГ.
Я. М. Фогель, говоря об образовании общественными отношениями в области пенсионного обеспечения системы и ряда подсистем, в качестве критериев их выделения называет круг лиц, источники финансирования, органы управления, правовые источники.
Нельзя согласиться с определением, предложенным М. С. Се-делышковой, которая полагает, что пенсионную систему можно рассматривать в узком и широком смысле. Пенсионная система в узком смысле — это совокупность устанавливаемых государством, муниципальными образованиями, организациями регулярных денежных выплат, предоставляемых гражданам, достигшим пенсионного возраста, признанным инвалидами или потерявшими кормильца, а также отношений по повод}' их предоставления. Пенсионная система в широком смысле включает в себя не только пенсии, но и иные формы материального обеспечения лиц, достигших установленного возраста, являющихся инвалидами, а также семей, потерявших кормильца, которые можно считать косвенным обеспечением. Очевидно, что это определение содержит, по существу, лишь виды
обеспечения (пенсии и др.) и оставляет за рамками рассмотрения в том числе первичные факторы, определяющие их наличие.
В. Ш. Шайхатдинов трактует пенсионную систему как систему взаимосвязанных и взаимодействующих денежных источников, органов и учреждений, субъектов обеспечения и правовых актов, направленных на реализацию прав граждан в области пенсионного обеспечения. Думается, данное определение требует уточнения.
В литературе выделяется два наиболее общих признака системы: структура и целостность. Структуру системы образуют: элементный состав, наличие связей, неизменность во времени. Целостность системы характеризует единство цели, ее функциональное назначение, наличие окружающей среды, с которой система взаимодействует как целое. Для искусственных систем, созданных человеком, всегда характерно наличие определенного назначения и цели (И. В. Пран-гишвили). Термин «реализация права» означает последнюю стадию правового регулирования, т. е. осуществляемого при помощи правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативного, нормативно-организационного воздействия на общественные отношения в целях их упорядочения, охраны, развития в соответствии с требованиями экономического базиса, общественными потребностями данного социального строя (С. С. Алексеев). Для реализации права необходимо его наличие, т. е. создание соответствующих возможностей, условий и закрепление данного права в законодательстве.
В работе доказывается, что в числе факторов, определяющих особенности конкретной пенсионной системы, можно назвать: демографическую ситуацию в государстве, традиции общества, историю, особенности географического положения, климат страны, политику государства.
С учетом изложенного можно предложить следующую дефиницию. Пенсионная система — это обусловленная экономическими, социальными, демографическими, культурными, историческими, климатическими, политическими факторами система взаимосвязанных и взаимодействующих источников финансирования, органов и учреждений, субъектов обеспечения, видов пенсий и нормативных правовых актов, определяющих права граждан на пенсионное обеспечение и условия, для их реализации.
Помимо выделения в пенсионных системах государств СНГ, как и в российской, подсистем следует признать обоснованным их разделение на части: 1) пенсионное обеспечение по обязательному пенсионному страхованию; 2) государственное пенсионное обеспечение; 3) дополнительное пенсионное обеспечение (С. А. Афанасьев, Ю. В. Васильева, В. Ш. Шайхатдинов).
Далее исследуются понятия пенсии, данные в законодательстве и работах различных авторов стран СНГ (В. А. Ачаркана, В. С. Аракчеева, М. Л. Захарова, И. М. Сироты и др.).
Значительный вклад в определение признаков пенсии сделан В. А. Ачарканом. В дальнейшем наиболее полно они были определены В. Ш. Шайхатдиновым: 1) периодичность выплаты; 2) выплата из Пенсионного фонда или федерального бюджета; 3) учет трудового вклада граждан и социального фактора; 4) назначение в случае достижения установленного возраста, наступления инвалидности, потери кормильца, при наличии трудового стажа определенной продолжительности (или без него), выслуги лет; 5) государственно-правовой характер; 6) выплата пенсии вместо оплаты по труду или в дополнение к ней; 7) исчисление пенсии из заработка; 8) основная функция пенсии - быть источником средств к существованию.
Автором делаются замечания относительно некоторых признаков с учетом действующего законодательства. В странах СНГ законодатели отказались от формулирования общего понятия пенсии; применительно к конкретным видам пенсий в соответствующих законах такие определения даются. Однако наиболее существенные ее признаки закрепляются на уровне отдельных норм, в том числе в межотраслевых правовых актах. Разнообразие организационно-правовых форм пенсионного обеспечения, особенности их функционирования, условия пенсионного обеспечения в отдельных странах, на взгляд автора, делают нецелесообразным законодательное закрепление общего понятия пенсии.
Рассматривается и право на пенсию как право человека. Анализ теории и практики применения законодательства в странах СНГ показывает следующее. С одной стороны, нормы конституционного законодательства не только имеют задачу постановки целей для остального национального законодательства, но и применяются вместе с нормами отраслевого законодательства, а при необходимости - вместо них (А. Н. Кокотов). Пример - Определение Консти-
туционного Суда РФ от 15 февраля 2005 г. № 17-0. С другой стороны, положения, закрепляющие определенный уровень социального, в том числе пенсионного, обеспечения, выраженный в конкретной (например, сравнение с прожиточным минимумом) или оценочной форме, зачастую не реализуются. Все чаще признается приоритет возможностей государства (по крайней мере, предполагается, что государство делает все в пределах своих возможностей). При этом должен соблюдаться принцип определенности и стабильности условий обеспечения по обязательному социальному страхованию, поэтапность изменений (М. Ю. Федорова). Пример - особое мнение относительно Решения Конституционного Суда Украины от 22 мая 2008 г. по делу № 1-28/2008 судьи В. М. Кампы (необходимость соблюдения принципа сбалансированности отдельных мер социальной защиты с финансовыми возможностями государства). Г. А. Василевич, будучи Председателем Конституционного Суда Республики Беларусь, также полагал, что абсолютной границей осуществления социальных прав являются финансовые возможности государства. В отличие от личных (неотъемлемых) прав, социальные права человека могут быть не только ограничены, но и отменены. Изменение может быть обусловлено общественными интересами, уменьшением доходов государства, необходимостью обеспечения социального равенства, когда льготы установлены необоснованно. Важнейшим критерием при определении возможности такого изменения является существенность изменения правового регулирования.
Далее был рассмотрен институт трудового стажа в государствах СНГ. Традиционное для пенсионной системы нашей страны деление стажа на общий трудовой, общий страховой и специальный (трудовой или страховой) актуально не для всех стран СНГ. Одним из общих вопросов, с которыми столкнулись страны СНГ при проведении реформ пенсионных систем, стал вопрос о порядке учета стажа, приобретенного в период до начала реформ. Обращается внимание на недостатки его решения российским законодателем. В государствах СНГ встречаются примеры более взвешенного подхода к подобной оценке при изменении законодательства (Украина, Белоруссия и др.). Показано, что на сегодня в законодательстве России понятие общего трудового стажа имеет три варианта определения содержания (п. 3, п. 4 ст. 30 Федерального закона от 17 декабря
2001 г. № 173-ФЭ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», ст. 13 Закона РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468-1).
При анализе страхового стажа отмечается, что в России этот вид стажа прежде всего выступает условием для назначения пенсии. Только в отдельных случаях его продолжительность определяет размер пенсионного обеспечения. Значение и содержание страхового стажа в странах СНГ различно. Во многих странах наличие страхового стажа установленной продолжительности является условием для назначения отдельных видов пенсий (Узбекистан, Украина, Белоруссия и др.), а его продолжительность одновременно выступает одним из основных показателен, определяющих размер отдельных видов пенсий (Украина, Молдова и др.). В Казахстане страховой стаж не является ни условием для назначения пенсий, ни показателем, влияющим на ее размер (после 1 января 1998 г.). Однако в соответствии с Законом от 25 апреля 2003 г. № 405-П «Об обязательном социальном страховании» размер социальных выплат на случай утраты трудоспособности и на случай потери кормильца (по своим признакам соответствуют пенсиям по инвалидности и по случаю потери кормильца) зависит от стажа участия, представляющего собой время уплаты страховых взносов.
Российские ученые помимо общего трудового выделяют в российском законодательстве специальный страховой стаж и специальный трудовой стаж. Специальный страховой стаж является условием для назначения досрочных трудовых пенсий по старости, за выслугу лет федеральным государственным гражданским служащим, в некоторых случаях влияет на размер пенсионного обеспечения. Специальный трудовой стаж - условие для назначения пенсий за выслугу лет военнослужащим и приравненным к ним по Закону от 12 февраля 1993 г. лицам, а также космонавтам и работникам летно-испытательного состава. В странах СНГ специальные виды стажа (на нормативном уровне закреплены не всегда) по своему значению и содержанию имеют наибольшие различия. В законодательстве Белоруссии выделяются профессиональный стаж и специальный стаж в контексте Закона от 5 января 2008 г. № 322-3 «О профессиональном пенсионном страховании», применяющийся для определения права на соответствующую пенсию, однако размер пенсии устанавливается по накопительному принципу. Специальный трудовой стаж, как и в РФ, применяется при назначении пенсий за выслугу лет госу-
дарственным служащим, военнослужащим и приравненным к ним категориям лиц. На Украине предусмотрена необходимость введения профессиональных пенсионных систем для лиц, которые до 1 января 2004 г. имели право на пенсии по возрасту на льготных условиях или за выслугу лет, а до принятия соответствующих нормативных актов приметаются нормы о пенсионном возрасте и трудовом стаже ранее действовавшего законодательства. Соответствующие виды стажа сохраняют значение и в пенсионном обеспечении государственных служащих, военнослужащих и приравненных к ним лиц. В Казахстане с введением новой пенсионной системы утрачивают значение специальные виды стажа (страховой и трудовой). В качестве таковых они учитываются только при оценке нрав, приобретенных до 1 января 1998 г. В дальнейшем льготы (например, для военнослужащих и приравненных к ним лиц) будут предоставляться в виде повышенных страховых взносов за счет средств бюджета. Таким образом, для этих лиц исчезает важнейший вид специального трудового стажа - выслуга лет.
Анализ института трудового стажа применительно к государствам СНГ показывает наличие существенных различий как между периодами, включаемыми в тот или иной вид стажа, так и в их роли в пенсионном обеспечении. Это ставит под сомнение возможность применения действующих межгосударственных соглашений в области пенсионного обеспечения между нашими странами, что подтверждает и практика Экономического Суда СНГ (например, Решение от 6 февраля 2009 г. № 01-1/2-08).
Второй параграф называется «Подсистема финансирования». Пенсионное обеспечение как экономическая категория представляет собой денежные отношения по поводу распределения и перераспределения стоимости валового внутреннего продукта, доходов от внешнеэкономической деятельности и части национального богатства с целью формирования денежных средств для материальной защиты населения от социальных рисков (Н. Ю. Борисенко). В рамках социального обеспечения основными организационно-правовыми способами образования денежных фондов являются социальное страхование, прямые бюджетные ассигнования (В. Ш. Шайхатдинов). Для стран СНГ характерен переход к смешанной системе с соответствующими уровнями обеспечения. При этом применяются два основных способа финансирования: за счет текущих поступлений
и за счет специального фонда (резерва). Помимо бюджетных источников текущие поступления обеспечиваются страховыми взносами или целевыми налогами - налогами, установление, введение и взимание которых обусловлено конкретной социальной программой, предусмотренной федеральными законами, поступления от которых направляются исключительно на мероприятия по ее финансированию (Д. В. Винницкий). Специальные фонды образуются в рамках накопительной системы.
В настоящее время в Российской Федерации в результате проведенной реформы пенсионная система носит смешанный характер. Во-первых, применяется распределительная система. Непосредственным источником являются в зависимости от вида пенсии или ее части государственный бюджет или страховые взносы, которые поступают в Пенсионный фонд. Во-вторых, - обязательная накопительная система. В-третьих, - дополнительное пенсионное обеспечение. Средства по обязательному пенсионному страхованию аккумулируются Пенсионным фондом России. На основе анализа соотношения тарифов страховых взносов и приобретаемых пенсионных прав показано, что реализация одного из принципов социального страхования - эквивалентности обеспечения уплаченным взносам (М. Ю. Федорова) - размывается. Функционирование накопительной пенсионной системы вызывает вопросы с точки зрения отсутствия должного механизма юридических и финансовых гарантий сохранности пенсионных накоплений. При решении проблемы пенсионных накоплений приоритет отдавался не повышению их эффективности и защите экономических интересов застрахованных лиц, а экономическим интересам частных страховщиков (Т. А. Голикова). Показатели доходности ряда управляющих компаний ниже уровня инфляции.
Во всех государствах СНГ также действуют системы обязательного пенсионного страхования (распределительные, накопительные, их сочетания). Например, на Украине предусмотрены солидарная система общеобязательного государственного пенсионного страхования; накопительная система общеобязательного государственного пенсионного страхования (пока не введена); система негосударственного пенсионного обеспечения на основе добровольного участия. Помимо взносов установлены целевые налоги. В Казахстане реформа была проведена наиболее радикально. Распределительная
система действует в отношении пенсий, назначенных до 1 января 1998 г., а также в отношении части вновь назначаемой пенсии, исчисленной на основании имеющихся прав по состоянию на указанную дату. После 1 января 1998 г. для всех работников вводится обязательная накопительная система наряду с возможностью дополнительного добровольного пенсионного обеспечения. Некоторые виды пособий, финансируемые в рамках социального страхования, близки пенсиям. Существует целевой налог. В Белоруссии, напротив, сохраняется распределительная система, финансируемая за счет страховых взносов и бюджетных средств. Обязательная накопительная система действует для финансирования профессиональных пенсий.
Одной из серьезных проблем состояния финансовой подсистемы в России является высокий уровень дефицита, покрываемого за счет бюджетных средств, вызванный в том числе тем, что удельный вес заработной платы - предпосылка стабильного функционирования обязательного пенсионного страхования (В. Д. Роик) - в России низок. Другая проблема - негативная тенденция к снижению доли трудоспособного населения (старение населения), однако она обусловлена не повышением продолжительности жизни, а депопуляцией (Д. Львов, Ю. Овсиенко). Это наряду с другими факторами говорит о недопустимости решения финансовых проблем пенсионной системы России за счет повышения пенсионного возраста. Об этом свидетельствуют и результаты сравнительного анализа российской пенсионной системы и систем других стран помимо СНГ, в частности Франции (Е. А. Истомина). Еще одна проблема - финансирование досрочных пенсий в связи с условиями труда за счет общеобязательного страхования. В 2009 г. выплата льготных пенсий обходилась для всех застрахованных лиц в 2 % страхового тарифа (А. В. Дроздов). Показательно, что по данным авторов аналитического доклада специалистов Минздравсоцразвития РФ «Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса», для обеспечения солидарного (среднего) коэффициента замещения не ниже 40 % тариф страховых взносов достаточно увеличить на 5,4 процентных пункта в 2015 г.
Досрочное пенсионное обеспечение - это материальное обеспечение, предоставляемое до достижения общеустановленного пен-
сионного возраста. Его основанием служат: работа, выполняемая в особых условиях труда, в определенных должностях, в особых климатических условиях, а также социальные условия и состояние здоровья граждан (Н. И. Сапожникова). Досрочные пенсии в связи с условиями труда призваны компенсировать воздействие неблагоприятных факторов на организм человека и соответственно снижение трудоспособности в более раннем возрасте. Помимо пенсий для этого применяются защита временем (Н. Н Молодкина), компенсационные надбавки к заработной плате (Н. М. Саликова).
Среди показателей, измеряющих социальный риск, выделяют уровень социальных гарантий при наступлении рисковой ситуации; объем материальных затрат по компенсации всех страховых случаев для страховой организации, а также их долю по отношению к величине заработной платы всех застрахованных; среднюю продолжительность рисковой ситуации (В. Д. Роик). Одним из направлений в рамках государственной политики по улучшению условий труда является проведение эффективной налоговой политики, стимулирующей создание безопасных условий труда, разработку и внедрение безопасных техники и технологий (М. В. Молодцов). Это обусловливает необходимость введения дифференцированных тарифов страховых взносов в зависимости от характера условий труда.
Проанализирован опыт некоторых стран СНГ в регулировании вопросов досрочного пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда. Возложение соответствующих расходов на работодателей осуществляется либо созданием профессионального страхования, либо возложением бремени финансирования (компенсации) расходов на выплату пенсий (некоторых видов) на предприятия, работающие в соответствующей сфере экономики.
По мнению автора, профессиональное пенсионное обеспечение необходимо вводить на следующих принципах: финансирование за счет средств работодателей; дифференциация тарифов страховых взносов в зависимости от вида деятельности; индексация назначенных пенсий в зависимости от роста поступлений страховых взносов по виду деятельности; гарантия сохранения приобретенных пенсионных прав посредством установления субсидиарного финансирования за счет средств бюджета при недостаточности поступающих взносов; установление пенсии в качестве надбавки к назначаемой
на общих основаниях или досрочной выплаты по выбору застрахованного лица.
В третьем параграфе «Подсистемы правовых актов, видов обеспечения, управления и субъектов обеспечения» рассматриваются нормативные акты, регулирующие отношения, формирующие пенсионные системы стран СНГ, делается попытка их классификации в зависимости от регулируемых вопросов. Дается краткая характеристика видов пенсий, лиц, имеющих на них право, а также органов, обеспечивающих функционирование пенсионных систем.
Могут быть выделены следующие акты. Конституции, закрепляющие право на социальное обеспечение, в том числе в случае наступления нетрудоспособности (инвалидности), старости, потери кормильца, т. е. жизненных обстоятельств, служащих основой для выделения главных видов пенсионного обеспечения. Международные акты универсального характера, региональные акты, двусторонние договоры. Акты, регулирующие вопросы индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц. Акты, устанавливающие основные виды пенсионного обеспечения в рамках системы общеобязательного государственного пенсионного страхования: это так называемые трудовые пенсии по старости (в том числе досрочные), по инвалидности, по случаю потери кормильца. В данных актах детально определяются условия и порядок предоставления, размеры пенсионного обеспечения. Акты, устанавливающие пенсионное обеспечение за счет средств государственного бюджета работникам государственного аппарата (военнослужащие, сотрудники правоохранительных органов и т. п.). Акты, устанавливающие пенсионное обеспечение отдельных категорий граждан. Акты (как правило, подзаконные), детализирующие и разъясняющие положения законов по следующим вопросам: учет стажа, заработка для исчисления пенсии, порядок обращения за пенсиями различных видов, перечень необходимых для обращения документов, установление инвалидности. Иные акты, содержащие нормы, регулирующие вопросы пенсионного обеспечения.
Могут быть выделены следующие виды пенсий.
1. Трудовые (страховые) пенсии: 1) по возрасту (старости); 2) по инвалидности; 3) по случаю потери кормильца; 4) досрочные пенсии в связи с особыми условиями труда (используется также название «за выслугу лет») и отдельным категориям граждан.
2. Пенсии по государственному пенсионному обеспечению (за счет средств бюджета): 1) за выслугу лет работникам государственного аппарата (государственные гражданские служащие, военнослужащие, сотрудники правоохранительных органов и др.); 2) по инвалидности (лицам указанной категории); 3) по случаю потери кормильца (членам семей лиц указанной категории).
3. Пенсии в рамках дополнительного пенсионного обеспечения: 1) отдельным категориям граждан за счет средств бюджета; 2) за счет средств добровольного пенсионного страхования; 3) за счет средств работодателей.
На основе анализа законодательства и взглядов ученых рассмотрен вопрос о месте норм, регулирующих пенсионное обеспечение, в системе права социального обеспечения. Некоторые исследователи считают, что эти нормы формируют подотрасль права социального обеспечения (В. С. Аракчеев, И. В. Гущин, Б. И. Сташ-кив). Большинство авторов относят указанные нормы к институтам особенной части права социального обеспечения (А. Л. Благодир, К. Н. Гусов, И. М. Сирота, В. Ш. Шайхатдинов и др.). Соглашаясь со вторыми, автор доказывает, что главная отличительная черта подотрасли - наличие общего института, или ассоциации общих норм (С. С. Алексеев) - не характерна для норм, регулирующих вопросы предоставления пенсий. Автор не считает верным и определение их как генерального института (В. Ш. Шайхатдинов), которое было справедливо для единой советской системы пенсионного обеспечения со слабым влиянием организационно-правовых форм на дифференциацию пенсионного обеспечения. В то же время степень сложившихся различий не позволяет, на наш взгляд, рассматривать нормы, регулирующие пенсионное обеспечение, как комплексный правовой институт.
С учетом сказанного делается вывод, что рассматриваемые нормы можно подразделить на следующие группы родственных правовых институтов: 1) институты, регулирующие реализацию прав граждан на отдельные виды пенсионного обеспечения в рамках обязательного пенсионного страхования; 2) институты, регулирующие реализацию прав граждан на отдельные виды пенсионного обеспечения в рамках государственного пенсионного обеспечения; 3) институты, регулирующие реализацию прав граждан на отдель-
ные виды пенсионного обеспечения в рамках дополнительного пенсионного обеспечения.
В странах СНГ для управления системой пенсионного обеспечения создаются специальные органы, или эта функция совмещается с управлением другими частями системы социального обеспечения. Например, в России, на Украине - это пенсионные фонды. В Республике Беларусь пенсионное обеспечение осуществляется районными (городскими) управлениями (отделами) по труду и социальной защите, входящими в структуру Министерства труда и социальной защиты. Фонд социальной защиты населения, который тоже входит в структуру данного Министерства, также осуществляет ряд функций. В России и некоторых других странах СНГ пенсионное обеспечение ряда категорий, например военнослужащих и лиц, проходящих службу в отдельных органах государственной власти, осуществляется соответствующими органами, где указанные лица проходили службу.
В России право на пенсии имеют граждане, а также на равных условиях постоянно проживающие на территории РФ иностранные граждане и лица без гражданства. Нормы, предусматривающие пенсионное обеспечение иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно и на законных основаниях проживающих в государстве, наравне с собственными гражданами, имеются и в законодательстве других стран СНГ.
Глава вторая «Пенсионное обеспечение по обязательному пенсионному страхованию» состоит из двух параграфов.
В параграфе первом «Пенсии по старости» рассматриваются условия пенсионного обеспечения по старости (возрасту) в рамках обязательного пенсионного страхования, порядок определения размера пенсий, досрочные пенсии, вопросы индексации пенсий.
Одно из главных условий назначения пенсии - пенсионный возраст - в государствах СНГ различается и составляет от 60 и 55 лет для мужчин и женщин соответственно (Россия, Белоруссия) до 63 лет (Армения). Идет постепенное увеличение пенсионного возраста, которое зачастую не соответствует продолжительности жизни населения. Кроме того, устанавливаются требования к стажу как условию назначения пенсии (от 5 лет до 15). В ряде стран стаж является одним из основных показателей, определяющих размер пенсии, и для назначения пенсии в полном размере требуется на-
личие стажа конкретной продолжительности (например, в Молдове этот показатель составляет 30 лет и 6 месяцев и достигнет к 2020 г. 35 лет). Некоторые виды пенсий, отнесенные в странах СНГ к пенсиям по старости, могут назначаться вообще без требования к возрасту.
Затрагивается вопрос дифференциации пенсионного обеспечения по половому признаку, которая реализуется в нескольких направлениях. Это, во-первых, установление для мужчин и женщин разного пенсионного возраста, во-вторых, различные требования к стажу для назначения пенсии, в-третьих, наличие льготных условий досрочного пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда и т. д.
В странах СНГ пенсии могут назначаться также на льготных условиях, при которых требования к возрасту или стажу снижаются. Устанавливаются такие пенсии в связи с условиями труда, а также отдельным категориям граждан. Принцип дифференциации пенсионного обеспечения в зависимости от условий труда, являющейся одним из типов дифференциации, сложился в процессе развития законодательства о пенсионном обеспечении еще в советский период (Е. И. Астрахан). Соответствующие категории работников устанавливаются в специальных списках (перечнях). В России такие списки пересматриваются с периодичностью, не соответствующей происходящим изменениям условий труда (Н. И. Сапожни-кова). Отмечается положительный опыт Белоруссии по введению механизма оценки условий труда для отдельных категорий работников, который позволяет более адекватно и оперативно оценивать действительный характер условий труда и обоснованность льготного пенсионного обеспечения, дифференцировать его уровень. Это также является стимулом для работодателей в деятельности по улучшению условий труда. Уделяется внимание дифференциации уровня пенсионного обеспечения в зависимости от трудового вклада. Показывается, что в России он особенно слабо реализуется в оценке пенсионных прав застрахованных лиц, приобретенных до 1 января 2002 г. Приводятся более удачные с этой точки зрения примеры оценки прав, приобретенных до реформ пенсионных систем.
Для обеспечения гарантий прав граждан на пенсионное обеспечение в странах СНГ применяются базовые выплаты (фиксирован-
ный базовый размер, базовая часть и т. п.) и минимальные размеры пенсий.
Изучены механизмы расчета пенсий в некоторых странах СНГ. Выявлены существенные различия между ними. Например, в России основной показатель - расчетный пенсионный капитал, напрямую не зависящий от стажа, в Казахстане - пенсионные накопления в рамках обязательной накопительной системы, на Украине и в Белоруссии - стаж и застрахованный заработок (размер взносов). В качестве примера сделан расчет пенсий по нормам законодательства отдельных стран исходя из средней заработной платы и определенного количества лет трудового стажа. Показано, что при стаже 25 лет пенсия не достигает 40 % от заработной платы пенсионера.
Применительно к трудовым пенсиям в целом и по старости в частности различия в механизме определения их размера влияют на различия в оценке нестраховых периодов. На примере учета времени ухода за детьми в России и Белоруссии показано, что в процентах от назначенной в равных условиях пенсии оценка различается более чем в два раза.
Рассмотрены механизмы индексации пенсий, которые основываются на показателях роста заработной платы по стране, роста потребительских цен, доходов в рамках пенсионного страхования в различном их сочетании. Относительно пенсионных накоплений в России, от которых зависит накопительная часть пенсии, высказывается мнение о слабом уровне гарантий соблюдения прав граждан. В качестве примера решения данного вопроса уместно привести нормы Закона Республики Армения от 30 декабря 2010 г. № ЗР-244 «О накопительных пенсиях», гарантирующие возвратность всей суммы уплаченных участниками обязательных накопительных взносов с учетом годовой инфляции (20 % обеспечивается за счет специально созданного Гарантийного фонда, 80 % - Республикой Армения).
Во втором параграфе «Пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца» рассматриваются условия назначения, порядок определения размера пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца в рамках обязательного пенсионного страхования.
Е. Е. Мачульская пишет, что пенсия по инвалидности - это ежемесячная выплата, назначаемая в целях частичной компенсации утраченного заработка или иного трудового дохода лицам, имею-
щим группу инвалидности, на период ее установления. Это определение вызывает некоторые замечания. Получение пенсии не обусловлено в обязательном порядке утратой заработка. Автор также полагает, что с учетом возможности добровольного страхования факт осуществления деятельности, связанной с получением заработка, не обязателен вообще.
Вряд ли можно согласиться и с общим определением пенсии по инвалидности, предложенным С. В. Наймушиным, который считает, что она исчисляется из расчетного пенсионного капитала инвалида или из заработка гражданина. Ряд пенсий по инвалидности (военнослужащим по призыву, гражданам, пострадавшим в результате радиационных или техногенных катастроф, и др.) исчисляется вообще без какого-либо учета заработка или расчетного пенсионного капитала.
В странах СНГ установление такой пенсии связывается с фактом инвалидности, законодательные определения условий признания которого достаточно схожи. Существенно отличает институт пенсий по инвалидности в РФ от этого института в ряде других стран СНГ отсутствие требований к продолжительности стажа независимо от причин инвалидности. В других странах установлен минимум стажа, различающийся в зависимости от возраста наступления инвалидности. Отсутствие требуемого стажа приводит к отказу в назначении пенсии или снижению ее размера. Рассмотрен механизм определения размера пенсии. Применительно к России показываются некоторые его особенности, которые нарушают как страховые принципы финансирования (компенсация потерянного заработка), так и накопительные (эквивалентность уплаченным взносам), а также принцип равенства.
Пенсия по случаю потери кормильца в странах СНГ назначается при наличии условий, относящихся к личности кормильца и членам его семьи. В частности, имеет значение причина смерти кормильца. В странах, где для назначения пенсии по инвалидности необходим трудовой стаж, аналогичные требования распространяются на кормильца. Для членов семьи кормильца необходимы признаки нетрудоспособности и иждивенства (в ряде случаев не требуется). Следует согласиться с Е. Ю. Говорухиной, считающей, что отсутствие в российском законодательстве четких критериев иждивенства (время, которое член семьи должен находиться на иждивении, значение
«постоянного» и «основного» источника средств к существованию) порождает неопределенность в установлении данного факта. Приводится более удачный подход к решению этого вопроса в одном из актов Республики Беларусь.
Третья глава «Государственное пенсионное обеспечение» состоит из двух параграфов.
Параграф первый «Пенсии за выслугу лет» посвящен условиям назначения пенсий за выслугу лет, определению их размера и порядку индексации.
Ключевым отличием данного вида пенсий от других ее видов является необходимость осуществления определенной деятельности. Эту деятельность осуществляют особые субъекты - государственные, муниципальные, частные, международные служащие (Д. Н. Бахрах). В некоторых зарубежных странах (не СНГ) к государственной службе относят деятельность не только в государственных органах, но и на государственных предприятиях, в учреждениях, организациях, а все виды работ, которые финансируются из государственного бюджета, обычно считаются гражданской службой (Г. В. Атаманчук). В России пенсионному обеспечению за выслугу лет подлежат федеральные государственные гражданские служащие, военнослужащие и приравненные к ним по пенсионном)' обеспечению лица, некоторые иные категории. Существует точка зрения, что к этому же виду обеспечения относится ежемесячное пожизненное содержание судей (А. С. Васильева).
В работе выявлено существенное различие в пенсионном обеспечении федеральных государственных гражданских служащих по сравнению с таковым в других странах СНГ. Это вызвано тем, что в России пенсия устанавливается к назначенной трудовой пенсии по старости или инвалидности и обусловленными этим особенностями определения ее размера. В других странах традиционно устанавливаются различные требования к возрасту и выслуге, а размер пенсии определяется в процентах от заработка. Пенсии за выслугу лет для лиц данной категории предусмотрены не во всех государствах СНГ.
Отдельно исследуются вопросы пенсионного обеспечения гражданских служащих субъектов РФ. Как и для федеральных гражданских служащих, факторами, обусловливающими необходимость закрепления особенностей пенсионного обеспечения лиц данной
категории, являются: его направленность на компенсацию повышенных психологических и физических нагрузок и служебных ограничений, реализацию социальных ожиданий государственных служащих, необходимость в нейтрализации факторов, препятствующих их эффективной служебной деятельности (3. С. Гафаров, С. А. Иванова, В. Ш. Шайхатдинов), в возмещении правоограни-чений (Е. В. Маликова). При этом элементы правового статуса, которые в значительной мере обусловливают наличие этих факторов, устанавливаются именно федеральным законодательством.
В данном случае подлежит применению принцип запрета введения не имеющих объективного и разумного оправдания различий в пенсионных правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях) (Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2007 г. № 12-П). Таким образом, государственное пенсионное обеспечение государственных гражданских служащих субъектов РФ имеет единую юридическую природу с государственным пенсионным обеспечением федеральных государственных служащих и должно регулироваться федеральным законодательством, а не законодательством субъектов РФ.
Характер профессиональной деятельности, правовой статус муниципальных служащих вызывают необходимость их особого пенсионного обеспечения в той же мере, что и гражданских служащих. Анализ содержания ст. 24 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», разграничения полномочий в сфере социального обеспечения при-водиг к выводу, что действующее федеральное законодательство предусматривает централизованное государственное пенсионное обеспечение муниципальных служащих. Фактически же пенсионное обеспечение муниципальных служащих регулируется органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны осуществлять лишь дополнительное пенсионное обеспечение своих работников, исходя из местных особенностей.
Наиболее схоже в странах СНГ пенсионное обеспечение получателей пенсий за выслугу лет - военнослужащих (как правило, ряд категорий лиц со схожими особенностями службы или работы приравниваются к ним в пенсионном обеспечении). Однако переч-
ни категорий военнослужащих и приравненных к ним лиц, преимущества в их пенсионном обеспечении по сравнению с общеустановленными различаются. Условием пенсионного обеспечения лиц данной категории является наличие выслуги лет определенной продолжительности с возможным снижением требований к ней в зависимости от причины увольнения и установлением дополнительных требований к трудовому стажу (общему). В ряде случаев вводятся также требования к возрасту. Размер пенсии исчисляется в процентах к денежному довольствию и, как правило, зависит от выслуги и социального фактора.
Отдельно исследуется вопрос о влиянии на объем пенсионных прав вне рамок государственного пенсионного обеспечения приобретенной выслуги лет для лиц, ушедших со службы и не «заработавших» право на пенсию за выслугу лет. С учетом опыта стран СНГ делается вывод о недостаточном уровне гарантий прав граждан в этом вопросе. Для российского законодательства предлагается конкретный механизм определения доли расчетного пенсионного капитала с учетом такой выслуги.
Относительно пенсий за выслугу лет могут быть выделены следующие отличительные признаки: необходимость длительного осуществления особого вида деятельности (как правило, государственной службы или по реализации иных значимых для общества публичных функций); оставление службы; выплата за счет средств государственного бюджета; исчисление в процентах от заработка; зависимость размера от продолжительности выслуги; особый порядок индексации.
Во втором параграфе «Пенсии по инвалидности, по случаю потерн кормильца, социальные пенсии» рассмотрены условия назначения и порядок определения размера пенсий по инвалидности, по случаю потери кормильца и социальных пенсий в рамках государственного пенсионного обеспечения.
В отличие от трудовых рассматриваемые пенсии назначаются, как правило, лицам (членам их семей), которые имеют право на пенсию за выслугу лет, а также некоторым другим категориям (граждане, пострадавшие от радиационных воздействий, и т. д.).
Применительно к пенсиям по инвалидности и по случаю потери кормильца имеет значение причина наступления инвалидности или смерти кормильца. Она должна наступить во время прохожде-
ния службы или быть обусловленной обстоятельствами, имевшими место во время службы. Размер определяется либо в процентах от заработка, либо в твердой величине. В отношении пенсий по инвалидности, назначаемых по Закону РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 в минимальном размере, указывается на их дискриминационный характер по сравнению с аналогичными пенсиями для военнослужащих по призыву. Предлагается предоставить соответствующим категориям лиц право выбора норм для определения размера пенсии по инвалидности, применяемых для военнослужащих по призыву.
Относительно новым институтом российского права, сделавшим пенсионное обеспечение подлинно всеобщим (М. Л. Захаров, Э. Г. Тучкова), стали нормы, устанавливающие социальные пенсии. Их особенность состоит в том, что, с одной стороны, они не соответствуют пенсиям по признаку связи с трудовой деятельностью (В. А. Ачаркан, В. Ш. Шайхатдинов и др.), а с другой - являются постоянным и основным источником средств к существованию, что не характерно для пособий (М. Л. Захаров, Э. Г. Тучкова и др.). Поэтому в странах СНГ, где предусмотрен соответствующий вид обеспечения, для его обозначения используются разные наименования - и пенсия (Белоруссия и др.), и пособие (Казахстан и др.). На него имеют право некоторые нетрудоспособные категории граждан, которые по определенным причинам не приобрели права на другие виды пенсий. Выявлены некоторые различия в регулировании этого вида обеспечения в России и других странах СНГ. Они касаются условий для предоставления этих пенсий в связи с достижением соответствующего возраста (в России он выше по сравнению с общеустановленным), порядка определения размера (в твердой сумме, в процентах от прожиточного минимума, в процентах от минимальной пенсии) и др.
В заключении подведены основные итоги диссертационного исследования и сформулированы предложения по совершенствованию российского законодательства в сфере пенсионного обеспечения и практики его применения.
По теме диссертации опубликованы следующие работы автора
Статьи, опубликованные в рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК
1. Кузеванов А. С. Досрочное пенсионное обеспечение в связи с условиями труда в России и отдельных странах СНГ // Рос. горвд. журн. - 2009. - № 5. - С. 256-262 (0,4 п. л.).
2. Кузеванов А. С. Права человека на пенсионное обеспечение в отдельных странах СНГ: вопросы правового регулирования // Права человека: регулирование, реализация, защита: материалы конф. (14 декабря 2007 г.). - Екатеринбург, 2008. - С. 71-74 (0,2 п. л.).
3. Кузеванов A.C. Отдельные проблемы пенсионного законодательства России и некоторых стран СНГ // Материалы Междунар. науч.-практ. конф. «Достойный труд - основа стабильного общества» (Екатеринбург, 16 октября 2009 г.). - Екатеринбург, - 2009. -Ч. 2.-С. 116-120(0,2 п. л.).
4. Кузеванов А. С. Учет условий труда в пенсионном обеспечении граждан в России и других странах ЕврАзЭС // Трудовое право в России и за рубежом. - 2010. - № 3. - С. 48-50 (0,4 п. л.).
5. Кузеванов А. С. Общие вопросы социального обеспечения в государствах СНГ // Право социального обеспечения: учеб. для бакалавров / под ред. В. Ш. Шайхатдинова. - М.: Юрайт, 2012. -С. 500-508 (30/0,5 п. л.).
Статьи, опубликованные в иных изданиях
Подписано в печать 27.02.12. Бумага писчая. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,50. Уч.-изд. л. 1,50. Тираж 120 экз. Заказ № 10
Отдел дизайна и полиграфии Издательского дома «Уральская государственная юридическая академій». 620137, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 23
ИЗДАТЕЛЬСКИМ ДОМ
«Уральской государственная юридическая академия»
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Сравнительная характеристика пенсионных систем Российской Федерации и других стран СНГ»
61'12-12/1084
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «УРАЛЬСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ»
На правах рукописи
Кузеванов Александр Сергееш^"^^^
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПЕНСИОННЫХ СИСТЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ДРУГИХ СТРАН СНГ: ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
Специальность 12.00.05 - Трудовое право; право социального
обеспечения
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Шайхатдинов В.Ш.
Екатеринбург - 2012
Оглавление
Введение...................................................................................3
Глава 1. Понятие пенсионной системы и ее структура.....................11
1.1. Понятие пенсионной системы и ее общая характеристика................11
1.2. Подсистема финансирования.....................................................51
1.3. Подсистемы правовых актов, видов обеспечения, управления и
субъектов обеспечения....................................................................84
Глава 2. Пенсионное обеспечение по обязательному пенсионному страхованию............................................................................103
2.1. Пенсии по старости...............................................................103
2.2. Пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца...............132
Глава 3. Государственное пенсионное обеспечение.........................146
3.1. Пенсии за выслугу лет............................................................146
3.2. Пенсии по инвалидности, по случаю потери кормильца, социальные
пенсии.......................................................................................171
Заключение...............................................................................181
Библиографический список.........................................................186
Введение
Актуальность темы исследования. Для любого человека при наступлении определенных обстоятельств пенсия может стать одним из основных или единственным источником средств к существованию, от которого будет зависеть уровень и качество его жизни. Уже одно это является причиной для самого серьезного внимания к данному вопросу.
В Конституции Российской Федерации пенсионное обеспечение как одна из форм социального обеспечения, направленного на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и развитие человека, упоминается в двух статьях (ст. 7 и 39).
Среди проблем пенсионной системы и стоящих в связи с этим вопросов еще в Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы) (утв. распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2001 г. № 910-р1, отмечалась слабая дифференциация размеров пенсий, их низкий уровень, необходимость реформ для преодоления неблагоприятных последствий старения населения, обеспечения финансовой устойчивости системы. Во многом указанные проблемы сохраняются и сейчас. В числе шести показателей, характеризующих условия социально-экономического развития России в период 2013—2020 гг., которые Правительство отметило в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р ), названо повышение демографической нагрузки на трудоспособное население, способное усилить напряженность в пенсионной системе. Ориентирам развития пенсионной системы посвящен отдельный параграф указанной Концепции. В. В. Путин называет пенсионное обеспечение самой большой проблемой нашей страны.4
!СЗ РФ. 2001. №31. Ст. 3295.
2 См., например: Доклад Председателя Правления Пенсионного фонда Российской Федерации A.B. Дроздова // Пенсия. 2009. № 1. С. 57; Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации // Пенсия. 2010. № И. С. 42-47.
3 СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
4 Путин В.В. Строительство справедливости. Социальная политика для России // Комсомольская правда. 2012. 13 февраля.
Эти и другие проблемы, стоящие перед пенсионной системой, поднимались различными исследователями.1
Следует отметить, что указанные проблемы в большой степени вызваны экономическими, демографическими факторами, во многом связанными с изменениями, произошедшими после распада СССР.
Страны, входящие в состав СНГ, были вынуждены решать вопросы, во многом аналогичные приведенным.2 По этой причине изучение их опыта для лучшего понимания и решения вопросов, стоящих перед нашей пенсионной системой, имеет большое значение. Кроме того, в силу связей между нашими странами необходимо понимание соотношения пенсионного обеспечения в них с точки зрения гарантий пенсионных прав граждан при переезде из одного государства в составе СНГ в другое.
Законодательство в сфере пенсионного обеспечения не стабильно во всех государствах СНГ. Принимаются акты, которые зачастую серьезно изменяют сложившиеся отношения, оценку приобретаемых при осуществлении того или иного рода деятельности объема пенсионных прав. Постоянное развитие законодательства усиливает необходимость особого внимания к правовому регулированию данной сферы.
Все вышесказанное и обусловило выбор темы исследования.
Состояние научной разработанности темы. Вопросы пенсионного обеспечения давно находятся под вниманием ученых, становясь темой диссертационных исследований. Среди них можно назвать работы М. Л. Захарова «Единая система пенсионного обеспечения в СССР: становление, функционирование, и перспективы развития (правовое исследование)» (М., 1978), Н. И. Сапожниковой «Правовое регулирование досрочного пенсионного обеспечения» (Екатеринбург, 2005), М. Г. Седельниковой «Правовое регулирование пенсионного страхования в Российской Федерации» (Пермь,
1 См., например: Львов Д., Овсиенко Ю. Российская пенсионная система и пути ее реформирования // Вопросы экономики. 2000. № 8. С. 111-120; Ерошенков С. Мировой опыт реформирования пенсионных систем // Общество и экономика. 2001. № 7-8. С. 183-220.
2 См., например: Карагусова Г. Пенсионная система Республики Казахстан: опыт реформирования // Экономист. 2003. № 11. С. 99-103; Вахабов А. Реформирование пенсионной системы в Республике Узбекистан // Человек и труд. 2000. № 8. С. 26-28.
2000), Л. С. Тарасовой «Проблемы реализации принципа социальной справедливости в современном пенсионном обеспечении» (М., 2003), С. В. Фоминой «Пенсионное обеспечение государственных гражданских служащих в России: правовые вопросы» (М., 2007). Отдельные аспекты этой темы рассматривали В. С. Аракчеев, Е. И. Астрахан, В. А. Ачаркан, Ю. В. Васильева, К. Н. Гусов, Е. А. Истомина, Е. Е. Мачульская, Т. К. Миронова, С. В. Наймушин, М. Ю. Федорова и другие авторы. Среди работ зарубежных авторов, затрагивающих вопросы темы, можно назвать следующие: М. П. Копыльского «Охрана прав граждан на пенсионное обеспечение в Республике Беларусь» (Минск, 2003), Е. В. Маликовой «Правовое регулирование пенсионного обеспечения за выслугу лет государственных служащих в Республике Беларусь» (Минск, 2006), К. Тулупбаева «Пенсионная реформа в Республике Казахстан» (Алматы, 2001), а также работы И. В. Гущина, И. М. Сироты. Однако сравнительного анализа пенсионных систем России и стран СНГ в диссертационном плане не проводилось.
Цель работы - исследование существующих пенсионных систем Российской Федерации и других стран СНГ, основ их построения и функционирования, выявление проблемных вопросов и подготовка предложений по их решению в рамках российской системы. Для этого необходимо было решить ряд задач:
определить понятие и структуру пенсионной системы; изучить подсистему финансирования пенсионных систем России и других стран СНГ;
рассмотреть подсистемы правовых актов, видов обеспечения, управления и субъектов обеспечения России и других стран СНГ;
исследовать пенсии по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца в рамках пенсионного обеспечения по обязательному пенсионному страхованию в России и других странах СНГ;
исследовать пенсии по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца, социальные пенсии в рамках пенсионного обеспечения по государственному пенсионному обеспечению в России и других странах СНГ;
в рамках сравнения составных частей пенсионных систем Российской Федерации и других стран СНГ выявить возможность использования опыта этих стран для совершенствования российского законодательства.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования стали отношения, складывающиеся в сфере пенсионного обеспечения в Российской Федерации и других государствах СНГ. Предмет исследования - Конституция Российской Федерации, акты ООН, МОТ, СНГ, международные договоры и соглашения, законодательство Российской Федерации и других стран СНГ, решения и заключения Экономического Суда СНГ, судебная практика Российской Федерации и других стран СНГ, касающиеся указанного объекта исследования.
Методологическая основа исследования. Работа выполнялась с использованием общенаучных методов исследования (системного анализа, восхождения от абстрактного к конкретному и т. д.), а также сравнительно-правового, формально-юридического методов.
В качестве теоретической основы при написании настоящего исследования использовались труды российских ученых по теории государства и права (С. С. Алексеева, В. Д. Перевалова и др.), конституционному праву (А. Н. Кокотова, М. И. Кукушкина, С. Э. Несмеяновой, А. Н. Сагиндыковой, М. С. Саликова и др.), административному праву (Д. Н. Бахраха), трудовому праву и праву социального обеспечения (В. А. Ачаркана, В. С. Аракчеева, Л. Ю. Бугрова, Ю. В. Васильевой, С. Ю. Головиной, К. Н. Гусова, М. Л. Захарова, Т. В. Иванкиной, Р. И. Ивановой, С. М. Кобзевой, М. В. Лушниковой, А. М. Лушникова, Е. Е. Мачульской, Т. К. Мироновой, М. В. Молодцова, Н. М. Саликовой Э. Г. Тучковой, М. Ю. Федоровой, В. Ш. Шайхатдинова и др.).
Информационную основу диссертации составили положения международных правовых актов в сфере обеспечения гарантий прав человека
на пенсионное обеспечение, Конституции Российской Федерации и других государств СНГ, законов и подзаконных актов России и других государств СНГ, научная и учебная литература, материалы практики, статистические данные.
Эмпирическую основу диссертации составили материалы органов государственной власти, учреждений России и других государств СНГ, решения судебных органов Российской Федерации и других государств СНГ, личный опыт автора, полученный при взаимодействии с органами, участвующими в предоставлении пенсионного обеспечения, во время работы в Министерстве социальной защиты населения Свердловской области.
Научная новизна исследования. Научная новизна состоит в сравнительно-правовой характеристике пенсионных систем в России и других странах СНГ.
Положения, выносимые на защиту.
1. Сформулировано, что пенсионная система представляет собой обусловленную экономическими, социальными, демографическими, культурными, историческими, климатическими, политическими факторами систему взаимосвязанных и взаимодействующих источников финансирования, органов и учреждений, субъектов обеспечения, видов пенсий и нормативных правовых актов, определяющих права граждан на пенсионное обеспечение и условия для их реализации.
2. Уточнено место норм, регулирующих пенсионные отношения, в системе российского права социального обеспечения. Предлагается рассматривать их в качестве групп родственных правовых институтов: 1) институты, регулирующие реализацию прав граждан на отдельные виды пенсионного обеспечения в рамках обязательного пенсионного страхования; 2) институты, регулирующие реализацию прав граждан на отдельные виды пенсионного обеспечения в рамках государственного пенсионного обеспечения; 3) институты, регулирующие реализацию прав граждан на отдельные виды пенсионного обеспечения в рамках дополнительного пенсионного обеспечения.
3. Установлено, что в рамках досрочного пенсионного обеспечения в связи с условиями труда имеет место необоснованное возложение бремени его финансирования на остальных субъектов пенсионной системы. С учетом опыта стран СНГ предлагается введение в России профессионального пенсионного обеспечения, базирующегося на следующих принципах: финансирование за счет средств работодателей; дифференциация тарифов страховых взносов в зависимости от вида деятельности; индексация назначенных пенсий в зависимости от роста поступлений страховых взносов по виду деятельности; гарантия сохранения приобретенных пенсионных прав посредством установления субсидиарного финансирования за счет средств бюджета при недостаточности поступающих взносов; установление пенсии в качестве надбавки к назначаемой на общих основаниях или досрочной выплаты по выбору застрахованного лица.
4. Доказано, что государственное пенсионное обеспечение государственных гражданских служащих субъектов РФ имеет единую юридическую природу с государственным пенсионным обеспечением федеральных государственных служащих и должно регулироваться федеральным законодательством, а законодательством субъектов РФ - только дополнительное к федеральному.
5. Обосновано, что действующее федеральное законодательство предусматривает централизованное государственное пенсионное обеспечение муниципальных служащих. Фактически же имеет место регулирование пенсионного обеспечения муниципальных служащих органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны осуществлять лишь дополнительное пенсионное обеспечение своих служащих, исходя из местных особенностей.
6. Доказана необходимость модернизации международных соглашений в государствах СНГ в сфере сохранения пенсионных прав граждан при переезде из одного государства в другое, которая требует изменения принципа территориального финансирования на пропорциональный. Эта необходимость
обусловлена различиями в подходах законодателей данных стран к определению содержания и значения разных видов трудового стажа; различиями в механизмах определения размеров пенсий; отдельными различиями в системах видов пенсий.
7. Сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации с учетом опыта стран СНГ.
Теоретическое и практическое значение исследования. Положения диссертации могут быть использованы в нормотворческой и правоприменительной деятельности, научно-исследовательской работе, а также учтены в преподавании курса «Право социального обеспечения» и специального курса «Пенсионное обеспечение в Российской Федерации».
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена на кафедре социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии и обсуждалась на заседаниях кафедры. Положения диссертации используются автором при проведении лекций и практических занятий в рамках курсов «Право социального обеспечения» и «Пенсионное обеспечение в Российской Федерации».
Основные положения и выводы диссертации докладывались на конференции «Права человека: регулирование, реализация, защита» (14 декабря 2007 г., УрГЮА); Третьей сессии Европейско-Азиатского правового конгресса «Проблемы и перспективы развития правового сотрудничества в рамках ШОС, ЕврАзЭС и партнерских отношений с ЕС» (Екатеринбург, 21-22 мая 2009 г.); Международной научно-практической конференции «Достойный труд - основа стабильного общества» (Екатеринбург, 16 октября 2009 г.); Четвертой сессии Европейско-Азиатского правового конгресса «Правовое обеспечение экономической интеграции в Европейско-Азиатском пространстве» (Екатеринбург, 19-20 мая 2010 г.); Пятой сессии Европейско-Азиатского правового конгресса «Право и модернизация: приоритеты и стратегия» (Екатеринбург, 26-27 мая 2011 г.).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографии.
и
Глава 1. Понятие пенсионной системы и ее структура 1.1. Понятие пенсионной системы и ее общая характеристика
Определяющее значение для исследования пенсионного обеспечения как вида социального обеспечения является определение сущности данного института.
Возникновение систем социального обеспечения относится ко второй половине 19 века, когда появилось обязательное социальное страхование. В отличие от существовавших ранее форм коллективной взаимопомощи системы социального страхования обладают рядом качественных особенностей: основываются на законодательном регулировании государством; состоят в компенсации дохода в случае наступления социальных рисков; область применения не ограничивается отдельными специальностями или группами наемных работников; носят обязательный характер; финансируются государством, работодателем и работником. Впервые обязательное социальное страхование было введено в Германии при Бисмарке. Характерным было постепенное расширение перечня социальных рисков, по которым осущ
