АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Сроки в производстве по делам об административных правонарушениях»
На правах рукописи
005531663
КОСАРЕВА Наталья Васильевна
СРОКИ В ПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Специальность 12.00.14 —административное право, административный процесс
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
рчзиып СЗ&ЗУЛРь]
І ГГЗЦЯхстз
Москва - 2013
.'іікдсггіг.і
Г,:ПА і'--:"
49
оч
005531663
Работа выполнена в Федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия управления МВД Российской Федерации»
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент
Обидин Владимир Сергеевич
Официальные оппоненты: заслуженный юрист Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор главный советник аппарата Совета Безопасности Российской Федерации Дугенец Александр Сергеевич
заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук, профессор старший научный сотрудник Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА) Студеникина Марина Семеновна
Ведущая организация ФГБОУ ВПО «Воронежский
государственный университет»
Защита диссертации состоится «13» июня 2013 г. в 14.30 часов на заседании диссертационного совета Д 203.002.06 при Федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия управления МВД Российской Федерации» по адресу: 125171, г. Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д. 8, ауд. 415.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГКОУ ВПО «Академия управления МВД России».
Автореферат разослан «50_» о. прей, о? 2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Динамично развивающиеся общественные отношения являются объективной причиной постоянного совершенствования правовых норм, в том числе норм административного законодательства, закрепляющих временные отрезки, отведенные для осуществления определенных процессуальных действий.
Развитие административно-правовых норм, устанавливающих порядок исчисления сроков на стадиях производства по делам об административных правонарушениях, возможно лишь при условии проведения самостоятельных научных исследований в данной области.
Исследование сроков в производстве по делам об административных правонарушениях имеет существенное значение как для развития науки административного права, так и для совершенствования административного законодательства.
Актуальность выбранной темы подтверждается также стабильно большим количеством рассматриваемых в судах общей юрисдикции и мировыми судьями дел об административных правонарушениях. Судебная практика свидетельствует о значительном количестве нарушений, связанных с несоблюдением сроков. Например, число нарушений срока, отведенного для возвращения протоколов в суд после устранения недостатков, закрепленного в ч. 3 ст. 28.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ)1, с 2007 по 2012 год выросло с 168 786 до 242 935 соответственно2.
По данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, за период с 2007 по 2012 год ежегодный совокупный объем выявленных случаев нарушения сроков составил более пяти миллионов.
Необходимость совершенствования правового регулирования сроков в рамках производства по делам об административных правонарушениях подтверждается результатами проведенного нами социологического исследования. В ходе анкетирования было выявлено мнение сотрудников органов внутренних дел, осуществляющих процессуальную деятельность в рамках производства по делам об административных правонарушениях. Так, 65 % респондентов, участвующих в исследовании, указали на необходимость совершенствования правовых норм, закрепляющих сроки в законодательстве Российской Федерации об административных правонарушениях.
Современное состояние правового регулирования общественных отношений, связанных с исчислением административно-процессуальных
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1. 2См.: Судебный департамент Верховного Суда Российской Федерации // http://www.cdep.ru/¡ndex.php?id=79&item=1775 (дата обращения 22.04.2013).
сроков, характеризуется наличием ряда проблем, которые требуют научного осмысления и выработки предложений по их решению.
Важность исследования процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях также определяется их неразрывной связью с рядом базовых конституционных принципов. Такими, в частности, являются принципы законности, равенства всех перед законом и неотвратимости наказания. Несоблюдение сроков, установленных в КоАП РФ и иных источниках административного права, может привести к возникновению условий, способствующих нарушению конституционных прав и свобод граждан. Сроки призваны определять временные пределы осуществления, защиты, ограничения субъективных прав и обязанностей участников административного производства.
Однако, несмотря на существенное значение сроков как элемента механизма правового регулирования, в действующем административном законодательстве и подзаконных нормативных правовых актах выявлен ряд пробелов и неточностей. На сегодняшний день не нашло своего закрепления в нормативных правовых актах определение понятия «срок в производстве по делам об административных правонарушениях». Отсутствует нормативно установленный порядок регламентации различных по своей правовой природе административно-процессуальных сроков. Кроме того, остаются нерешенными проблемы в рамках исчисления сроков на различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях. Во-первых, не во всех случаях уместно закрепление в рамках нормативных правовых актов сроков, характеризующихся оценочными понятиями. Во-вторых, имеется несоответствие общих норм, закрепляющих правила исчисления сроков и специальных норм, устанавливающих конкретные сроки для совершения административно-процессуальных действий. В-третьих, одновременно употребляются различные временные промежутки, отведенные для совершения одного административно-процессуального действия, в рамках одной статьи КоАП РФ. Все это создает определенные трудности в работе правоприменительных органов и актуализирует необходимость совершенствования нормативных правовых предписаний, регулирующих их деятельность по вопросам временной регламентации совершения процессуальных действий в производстве по делам об административных правонарушениях.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловливается имеющим место несовершенством правового регулирования сроков и недостаточной теоретической разработанностью данного института, а также необходимостью их научного осмысления на различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях.
Решение вышеобозначенных проблем будет способствовать динамичному развитию института сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.
Степень научной разработанности темы. Важное общетеоретическое и методологическое значение для изучения сроков в производстве по делам об административных правонарушениях составили труды отечественных исследователей в области теории государства и права и административного права, среди которых: С.С. Алексеев, В.С.Афанасьев, Д.Н. Бахрах, Ф.П. Васильев, И.И. Веремеенко, A.C. Дугенец, О.В. Игнатьева, JI.B. Коваль, Ю.М.Козлов, Б.М.Лазарев, МЛ.Масленников, B.C.Обидин, И.В.Панова, JIJI. Попов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, С.С. Студеникин, М.С.Студеникина, Н.Н.Цуканов и др. В их работах были сформированы доктринальные подходы к определению содержания и сущности таких правовых категорий, как: механизм правового регулирования, административное правонарушение, производство по делам об административных правонарушениях, административная ответственность и административное наказание, которые применялись нами при анализе различных аспектов правового регулирования сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.
В ходе проведения диссертационного исследования также использовались труды Г.П. Бужинскаса, В.А. Гаджиева, В.П. Грибанова, A.B. Жгуновой, Е.В. Исаевой, A.A. Карташова, O.A. Красавчикова, Л.Р. Коковой, C.B. Люминарской, C.B. Маликова, И.В. Маслова, Р.П. Соколова, Р.Х. Якупова, в рамках которых рассматривались особенности применения понятия «срок», разрабатывались различные виды классификаций сроков и анализировались особенности их исчисления в конституционном, гражданском, уголовном и других отраслях права.
Исследованию административно-правового регулирования сроков на отдельных стадиях производства по делам об административных правонарушениях посвящены работы Н.В. Азаровой, Ю.Н. Калюжного, А.Ю. Каната, О.В. Косоноговой, Ю.В. Пивченко, Л.В. Родиной, A.B. Семенистого и других ученых.
Однако самостоятельный предмет исследования сроки составляют только в работах A.C. Дугенца и Т.Р. Мещеряковой. Постоянное развитие общественных отношений и недостаточное изучение процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях являются объективными причинами, подтверждающими необходимость проведения научных исследований в данной области.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе реализации административных правовых норм, регулирующих порядок определения и исчисления сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.
Предмет исследования составляют административно-правовые нормы, устанавливающие временные промежутки для осуществления процессуальных действий в рамках производства по делам об административных правонарушениях и практика их применения.
Цель и задачи исследования. Целью работы является комплексное исследование теоретических и правовых аспектов административно-правового регулирования сроков в производстве по делам об административных правонарушениях и практики деятельности правоприменительных органов, а также разработка рекомендаций, направленных на их совершенствование.
Достижение указанной цели обусловило постановку и решение следующих задач:
- рассмотреть понятие и сущность сроков в производстве по делам об административных правонарушениях как многогранной юрисдикционный категории административного процесса;
- сформулировать определение понятия «срок в производстве по делам об административных правонарушениях»;
- проанализировать виды сроков в производстве по делам об административных правонарушениях, выявить особенности классификации и их соответствие выбранным критериям;
- исследовать порядок исчисления процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях и выявить проблемы в их правовом регулировании;
- сформулировать предложения по совершенствованию общих правил исчисления сроков, закрепленных в нормах КоАП РФ;
- провести анализ административно-правового регулирования сроков на стадиях производства по делам об административных правонарушениях;
- разработать предложения по совершенствованию правового регулирования сроков в рамках конкретных стадий производства по делам об административных правонарушениях.
Методологическая основа диссертационного исследования. Достижение цели и решение поставленных задач осуществлялось посредством применения современных общенаучных и частнонаучных методов познания общественных явлений.
В процессе исследования использовались общенаучные методы, среди которых диалектический метод познания, обеспечивающий всесторонность и объективность исследования.
Сравнительно-правовой метод обеспечил возможность анализа правовых норм, регулирующих процессуальные сроки в различных отраслях права, что позволило выявить основные противоречия и проблемы их применения.
С помощью системно-структурного метода определены особенности исчисления сроков на отдельных стадиях производства по делам об административных правонарушениях.
На основе социологического метода были раскрыты условия, воздействующие на формирование общественного сознания в отношении необходимости реформирования действующего законодательства.
Формально-юридический и лексико-грамматический методы научного познания нашли свое выражение в логической разработке терминов и понятий, используемых в качестве основных категорий исследования.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральное законодательство, подзаконные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие порядок определения и исчисления сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.
Эмпирическая база исследования включает в себя:
1. Материалы социологического исследования (анкетирования и интервьюирования), проведенного в 2011-2012 гг., целью которого было выявление достаточности и корректности закрепленных в рамках КоАП РФ процессуальных сроков, а также выявление особенностей их исчисления. В ходе исследования было опрошено 413 сотрудников правоохранительных органов -Главного управления МВД России по Московской области, подчиненных ему подразделений, среди которых: Управление МВД России по Красногорскому району; Межмуниципальное управления МВД России «Балашихинское»; Отдел МВД России по Солнечногорскому району и Отдел МВД России по Рузскому району, а также Управления МВД России по Рязанской области.
Выбор района проведения исследования обусловлен тем, что данные субъекты Российской Федерации представляют собой территории с сохраняющимся за последние годы стабильно большим числом нарушений сроков, установленных для осуществления процессуальных действий в рамках производства по делам об административных правонарушениях.
Основную массу опрошенных респондентов составили сотрудники, ежедневно осуществляющие деятельность в рамках производства по делам об административных правонарушениях. Среди них 40 % - инспектора указанных подразделений и 28 % - сотрудники патрульно-постовых служб и участковые уполномоченные полиции.
2. Результаты анкетирования 127 сотрудников, среди которых руководители органов внутренних дел из 34 субъектов Российской Федерации, проходивших обучение в период с 2011 по 2012 год на факультете переподготовки федерального кадрового резерва МВД России и высших академических курсах Академии управления МВД России.
Выбор такой категории респондентов обусловлен охватом исследуемой территории, а также объемом изучаемой совокупности данных, что позволило обеспечить достоверность результатов исследования.
3. Статистические данные Судебного департамента Верховного Суда Российской Федерации и Главного информационно-аналитического центра МВД России, которые позволили оценить современное состояние и динамику развития практики применения административно-правовых норм, устанавливающих процессуальные сроки.
Все это позволяет считать полученные, проанализированные и использованные в диссертации эмпирические материалы репрезентативными и достоверными.
Научная новизна диссертационного исследования определяется, прежде всего, тем, что осуществлено комплексное исследование процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях, в ходе которого раскрыто авторское понимание сущности правовой категории процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях; выделены их общие признаки; дано авторское определение понятия «срок в производстве по делам об административных правонарушениях»; проанализированы имеющиеся в науке административного права различные классификации сроков; указаны их достоинства и недостатки; предложены основания для разделения сроков на виды. В рамках диссертационного исследования изучены особенности и порядок исчисления сроков, что позволил выработать предложения по совершенствованию административного законодательства. В рамках диссертации рассмотрены сроки на различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях, выделены их особенности и внесены конкретные предложения по совершенствованию их правового регулирования. Диссертация содержит практические предложения и рекомендации, направленные на развитие законодательства об административных правонарушениях.
Новизна работы выражается в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
¡.Сформулированное автором, в целях дальнейшей разработки теоретических основ производства по делам об административных правонарушениях, определение понятия «срок в производстве по делам об административных правонарушениях», под которым понимается урегулированный административно-процессуальными нормами отрезок или момент времени, определяющий временные пределы осуществления сторонами юрисдикционных отношений своих субъективных прав и обязанностей в ходе совершения процессуальных действий, состоящих в выявлении правонарушений, применении мер административно-правового обеспечения производства, рассмотрении дел об административных правонарушениях, вынесении по ним постановлений, а также исполнении постановлений о назначении административных наказаний.
2. Выделенные диссертантом признаки процессуальных сроков, характерные для производства по делам об административных правонарушениях:
- нормативно закреплены;
- это отрезки или моменты времени;
- установлены для совершения процессуальных действий;
- направлены на регулирование административных правоотношений;
- приводят к наступлению юридических последствий;
- имеют особый порядок исчисления и течения;
- особым субъектом их установления выступает суд.
Они имеют важное теоретическое значение для административного права и практическое - для производства по делам об административных правонарушениях.
3. Авторская классификация сроков в производстве по делам об административных правонарушениях, основанием которой является форма установления срока:
- сроки, установленные с помощью указания на единицу измерения срока или на конкретную календарную дату;
- сроки, определяемые наступлением события, которое должно неизбежно наступить;
- сроки, определенные временным промежутком, характеризующимся оценочной категорией.
Данная классификация позволяет четко разграничивать процессуальные сроки исходя из формы их установления, одновременно указывая на особенности их исчисления.
4. Научное обоснование необходимости следующей редакции статьи 4.8 КоАП РФ «Исчисление сроков», сформулированное диссертантом в целях совершенствования административно-правового регулирования сроков в производстве по делам об административных правонарушениях:
1. Сроки, предусмотренные настоящим Кодексом, исчисляются часами, днями, сутками, месяцами и годами. Течение срока, определенного периодом, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события (совершения действия), которыми определено начало срока.
2. Срок, исчисляемый днями, истекает в последний день установленного срока. Если окончание срока, исчисляемого днями, приходится на нерабочий или праздничный день, последним днем срока считается первый следующий за ним рабочий день.
3. Срок, исчисляемый сутками, истекает в 24 часа последних суток.
4. Срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца, а если этот месяц не имеет соответствующего числа, срок истекает в последние сутки этого месяца.
5. Срок, исчисляемый годами, истекает в соответствующие месяц и число последнего года.
6. Если заявление, жалоба, другие документы либо денежные средства были сданы в организацию связи, кредитную организацию, заявлены или переданы в орган либо уполномоченному их принять лицу до 24 часов последнего дня срока, срок не считается пропущенным.
Примечание. Под рабочими днями понимаются дни недели с понедельника по пятницу, на которые не приходятся праздничные дни, объявленные нерабочими в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Положения настоящей статьи не применяются, если другими статьями настоящего Кодекса установлен иной порядок исчисления сроков, а также при исчислении сроков административных наказаний.
5. Сформулированные автором предложения о внесении изменений и дополнений в нормативные правовые акты, регламентирующие порядок исчисления сроков в производстве по делам об административных правонарушения:
- дополнить статью 28.1 «Возбуждение дела об административном правонарушении» КоАП РФ частью 21 следующего содержания:
21. «Сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, подлежат незамедлительной регистрации»;
- закрепить в рамках КоАП РФ двухсуточный срок, в течение которого должностными лицами должна быть проведена проверка поступивших сведений о совершенном правонарушении;
- в целях обеспечения своевременности осуществления процессуальных действий необходимо увеличить срок устранения недостатков протокола и других материалов дела об административном правонарушении, закрепленный в части 3 статьи 28.8 «Направление протокола (постановления прокурора) об административном правонарушении для рассмотрения дела об административном правонарушении» КоАП РФ, до шести суток;
- установить различные временные промежутки для выяснения вопросов, указанных в статье 29.1 «Подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении» КоАП РФ, для пп. 2-6 установить однодневный срок. Для действий, указанных в п. 1, закрепить срок, равный трем дням;
- для обеспечения своевременности выполнения всех необходимых процессуальных действий на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении закрепить в КоАП РФ норму, предусматривающую обязательное ведение протокола рассмотрения дела об административном правонарушении;
- для разрешения вопроса о порядке исчисления и начале течения срока обжалования на стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях необходимо на законодательном уровне уточнить момент начала исчисления срока подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении. При заочном рассмотрении дела течение данного временного промежутка следует начинать со дня вручения или получения копии постановления, а в случае рассмотрения
дела в присутствии лица, в отношении которого ведется производство, с момента вынесения постановления.
Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования подтверждается тем, что рассматриваемая проблема изучена комплексно с использованием ряда отраслей правовой науки. Достоверность полученных научных выводов и сформулированных предложений подтверждается методологией и методикой исследования, основывается на объективном анализе отечественного законодательства об административных правонарушениях и правоприменительной практики, на материалах органов судебной власти, рассматривающих дела об административных правонарушениях, статистических данных, опубликованных материалах, результатах социологических исследований.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности расширения концептуальных подходов к пониманию административно-правового регулирования сроков в производстве по делам об административных правонарушениях, уточнению понятийно-категориального аппарата.
Использование теоретических положений и выводов диссертационного исследования будет способствовать дальнейшей научной разработке проблем административно-процессуального регулирования сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.
Рассмотренная в диссертации практика некоторых правоприменительных органов, сформулированные предложения по изменению и дополнению норм КоАП РФ, регламентирующих процессуальные сроки, а также ведомственных нормативных актов, регулирующих порядок их применения, могут быть использованы в качестве рекомендаций при определении порядка исчисления сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.
Теоретические положения и выводы исследования могут найти применение в ходе преподавания в юридических вузах курсов «Административное право», «Административный процесс», а также разработке спецкурсов и учебно-методических пособий, при проведении исследований в данной области.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре управления деятельностью служб обеспечения общественного порядка Академии управления МВД России.
Отдельные результаты исследования нашли свое отражение в выступлениях автора на научных конференциях различного уровня.
1. Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы административной деятельности органов внутренних дел в современной России» (г. Москва, Академия управления МВД России, 23 декабря 2009 г.);
2. Конференция аспирантов и соискателей, посвященная 40-летию Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации «Актуальные проблемы современного права в научных
исследованиях молодых ученых-юристов» (г. Москва, Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации, 4 июня 2010 г.);
3. Международная научно-практическая конференция «Законность. Правопорядок. Безопасность» (г. Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский университет МВД России, 10 июня 2010 г.);
4. VI Международная научно-теоретическая конференция адъюнктов, курсантов, слушателей и студентов «Безопасность личности, общества и государства: теоретико-правовые аспекты» (г. Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский университет МВД России, 10 июня 2010 г.);
5. Шестые Всероссийские Державинские чтения, (г. Москва, Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации, 10 декабря
2010 г.);
6. Ежегодная итоговая конференция адъюнктов, соискателей, курсантов, слушателей и студентов «Человек, преступление и наказание» (г. Рязань, Академия ФСИН России, 18 декабря 2010 г.);
7. Межвузовский научный семинар «Соблюдение законности и обеспечение правопорядка в деятельности ОВД» (г. Москва, Академия управления МВД России, 20 апреля 2011 г.);
8. III Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы права и государства в XXI веке» (г. Уфа, Уфимский юридический институт МВД России, 28-29 апреля 2011 г.);
9. Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности» (г. Москва, Академия управления МВД России, 9 мая 2011 г.);
10. Межкафедральная конференция «Проблемы совершенствования организационно-правовых основ управления органами внутренних дел» (г. Москва, Академия управления МВД России, 17 мая 2011 г.);
И. XX Международная научная конференция «Информатизация и информационная безопасность правоохранительных органов» (г. Москва, Академия управления МВД России, 24-25 мая 2011 г.);
12. Межвузовский научно-практический семинар «Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности» (г. Москва, Академия управления МВД России, 25 октября
2011 г.).
13. Всероссийский научно-практический круглый стол «Минюст, МВД и УИС России: организационно-правовое регулирование исполнения наказаний (к 210-летию образования министерств)» (г. Рязань, Академия ФСИН России, 31 октября 2012 г.).
Результаты исследования и научные сообщения по теме диссертационной работы заслушивались на заседаниях кафедры управления деятельностью служб обеспечения общественного порядка Академии управления МВД России. Кроме того, материалы работы использовались при чтении лекций и проведении
практических занятий в негосударственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Московский институт предпринимательства и права» по курсу «Административное право» и в Институте дополнительного профессионального образования МГЮА имени O.E. Кутафина по программам «Право и современное законодательство» и «Правовые основы государственного управления». В федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний» результаты диссертационного исследования применяются в учебном процессе по курсу «Административное право» в форме лекции на тему «Понятие, виды сроков и порядок их исчисления в производстве по делам об административных правонарушениях». Материалы данной лекции используются при проведении учебных занятий по темам «Производство по делам об административных правонарушениях» и «Административный процесс в УИС».
Полученные в ходе исследования результаты внедрены в практическую деятельность государственных органов. Отдельные положения диссертации нашли свое применение при разработке нормативных правовых актов Рязанской области в сфере административного и административно-процессуального законодательства, а также при подготовке методических материалов, заключений и экспертиз аппарата правительства Рязанской области. Ряд выводов используется при производстве по делам об административных правонарушениях в Главном управлении МВД России по Московской области.
По теме диссертации опубликовано 8 научных работ общим объемом 3,6 п. л., отражающих основные идеи и положения диссертационного исследования.
Структура диссертации определена исходя из цели и задач исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, характеризуется степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования, его методологическая основа, научная новизна, теоретическая и практическая значимость полученных результатов, формулируются основные положения, выносимые на защиту, содержатся сведения об апробации и внедрении результатов исследования.
В первой главе — «Понятие, виды сроков и порядок их исчисления в производстве по делам об административных правонарушениях» -обосновывается определение понятия «срок в производстве по делам об административных правонарушениях», раскрываются его признаки,
сущность и содержание, подчеркивается, что одним из первостепенных условий совершенствования юрисдикционной деятельности уполномоченных органов по реализации законодательства по делам об административных правонарушениях является выверенный понятийный аппарат. В главе рассмотрены основные подходы к классификации сроков в производстве по делам об административных правонарушениях и порядку их исчисления.
В первом параграфе - «Понятие и сущность сроков в производстве по делам об административных правонарушениях» - рассмотрены общие подходы к определению понятий «время» и «срок», содержащиеся в работах по философии, теории права и отраслевых юридических науках.
Фактор времени и его значение в правовом регулировании является объектом исследования современной юридической науки. В рамках административного права как одной из отраслей правоведения исследуется широкий перечень общественных отношений, содержащих в себе различного рода сроки.
В диссертации отдельное внимание уделено исследованию таких категорий, как «правовой срок», «юридический срок». Исходя из анализа понятия «срок», применяющегося в различных отраслях права, делается вывод о том, что под юридическим сроком необходимо понимать закрепленную в нормативных правовых актах, договорах и иных источниках права юридическую конструкцию времени, используемую в правоотношениях.
В ходе исследования и обобщения позиций ученых-правоведов выделены, рассмотрены и обоснованы общие признаки, характерные для сроков как правовой категории.
Основываясь на изучении современных научных подходов к определению понятия «процессуальный срок» в различных отраслях российского права, выделены его характерные признаки. В целом оценивая содержание такой категории, как «срок», отмечается, что они присущи любой процессуальной деятельности. Элементом огромного разнообразия процессуальных сроков являются и сроки в производстве по делам об административных правонарушениях.
На основе исследования понятия «срок», путем выделения его общих признаков, анализа содержания понятия процессуального срока в различных отраслях российского права сформулировано определение понятия «срок в производстве по делам об административных правонарушениях»: урегулированный административно-процессуальными нормами отрезок или момент времени, определяющий временные пределы осуществления сторонами юрисдикционных отношений своих субъективных прав и обязанностей в ходе совершения процессуальных действий, состоящих в выявлении правонарушений, применении мер административно-правового обеспечения производства, рассмотрении дел об административных правонарушениях, вынесении по ним постановлений, а также исполнении постановлений о наложение административных наказаний.
Во втором параграфе - «Виды сроков в производстве по делам об административных правонарушениях» - обобщены и проанализированы существующие классификаций сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.
Делается акцент на обязательном соблюдении логических законов деления понятий. В ходе проведения исследования выявлено, что при систематизации административно-процессуальных сроков уделяется недостаточное внимание соблюдению законов формальной логики. В частности, неправильно избирается основание для классификации понятий, нечетко определяются границы выделенных видов сроков. Все это приводит к неточному пониманию содержания сроков в производстве по делам об административных правонарушениях как самостоятельной категории.
В ходе проведенного исследования были изучены и уточнены классификации, предложенные рядом авторов, выделены их положительные и отрицательные стороны.
По субъектам административных правоотношений, действующих в рамках установленных сроков, их можно разделить на сроки:
- для юрисдикционных органов (сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях, направление постановления для исполнения);
- иных участников административно-юрисдикционного производства (сроки обжалования постановления);
- лиц, не участвующих в производстве (срок устранения причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения).
В зависимости от способа установления-.
- сроки, установленные законодательством;
- сроки, устанавливаемые судьей;
- сроки, содержащиеся в подзаконных нормативных правовых актах.
В зависимости от видов правовых норм, закрепляющих сроки в производстве по делам об административных правонарушениях их можно группировать:
- на сроки, установленные управомачивающими нормами;
- сроки, установленные обязывающими нормами;
- сроки, установленные запрещающими нормами.
По способу установления сроки предлагается делить на два вида:
- сроки, закрепленные в нормативных правовых актах;
- сроки, устанавливаемые правоприменительными органами.
В диссертации делается вывод о том, что любая классификация сроков в производстве по делам об административных правонарушениях должна базироваться на их делении на материальные и процессуальные. При этом
под материальными сроками понимаются сроки, регулирующие поведение граждан, должностных лиц, государственных органов, а под процессуальными - сроки для совершения юридически значимых действий и принятия решений в рамках юридического процесса.
В рамках диссертационного исследования предложена классификация процессуальных сроков в зависимости от формы их установления-.
- установленные с помощью указания на единицу измерения срока или на конкретную календарную дату;
- определяемые наступлением события, которое должно неизбежно наступить;
- определенные временным промежутком, характеризующимся оценочной категорией.
Основанием для классификации данного вида сроков может также служить их принадлежность к регулированию порядка производства на отдельных стадиях производства по делам об административных правонарушениях. По данному основанию сроки можно разделить на действующие:
1) на стадии возбуждения дела об административном правонарушении (или на стадии первоначальных процессуальных действий);
2) на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении;
3) на стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях;
4) на стадии исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях.
В третьем параграфе - «Исчисление сроков в производстве по делам об административных правонарушениях» - изучены единицы исчисления сроков, а также исследованы вопросы начала и окончания течения срока и возможности его переноса.
Порядок исчисления сроков, закрепленных в административном законодательстве Российской Федерации, должен быть по возможности единым и понятным для правоприменителя, а устанавливающие их правовые нормы ясными и лаконичными. В связи с этим справедливо замечание В.В. Путина о необходимости улучшения языка правотворчества, который должен быть если не благозвучным, то хотя бы понятным для адресатов норм3.
В работе осуществлен анализ различных подходов к вопросу употребления аналогии права в процессе правоприменения.
3 См.: Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012.6 февр.
Особое внимание уделено рассмотрению вопроса исчисления сроков, закрепленных с помощью оценочных категорий «немедленно», «незамедлительно», «в возможно короткий срок» и «в кратчайший срок».
В диссертации делается вывод о том, что совместное использование понятий «день» и «сутки», в рамках положений одной нормы приводит к неоднозначному пониманию. Возникает вопрос о целесообразности закрепления в статье 4.8 КоАП РФ положений, которые содержат различные правила исчисления для данных категорий срока. Обосновывается необходимость корректировки норм вышеуказанной статьи, либо положений КоАП РФ, в которых одновременно используются данные категории.
По нашему мнению, при исчислении того или иного срока перед правоприменителем встает вопрос определения начала его течения. Чаще всего законодатель связывает его с юридическим фактом либо определенным действием. Однако, согласно положениям ст. 4.8 КоАП РФ, момент (день), которым определяется начало течения срока, не засчитывается в его продолжительность. Полагаем, что законодателем это сделано в целях того, чтобы первый день срока был полными сутками.
При анализе ч. 1 ст. 4.8 КоАП РФ указывается на неточность, используемых категорий. Неясно, в каком значении используется такое понятие, как «следующий день», и с какого часа начинает течь тот или иной срок. В работе отмечается, что остается открытым вопрос определения начала исчисления данного срока. Непонятными также представляются действия в случае попадания начала течения (исчисления) срока на нерабочий или праздничный день.
Для понимания особенностей исчисления сроков в производстве по делам об административных правонарушениях в диссертации осуществлен анализ правил окончания исчисления сроков и возможности его переноса.
Особо в работе исследуются нормы, содержащиеся в ст. 4.8 КоАП РФ, положения которой закрепляют общие правила исчисления сроков. Изучены имеющиеся в науке административного права основные подходы к данному вопросу с указанием их достоинств и недостатков. Рассматриваемая статья содержит нормы, в которых закрепляются особенности исчисления конкретных сроков в таких единицах измерения, как дни, сутки, месяца и года. Положения статьи расположены таким образом, что изначально говорится о сутках. По нашему мнению, при совершенствовании норм анализируемой статьи КоАП РФ целесообразно перечень единиц исчисления сроков расположить по возрастанию. В первую очередь должны идти нормы, характеризующие особенности сроков, исчисляемых часами, затем днями, сутками, месяцами и годами. В результате исследования, делается вывод о необходимости внесения изменений в действующее административное законодательство. С этой целью в диссертации предлагается изложить ч. 1 ст. 4.8 КоАП РФ
в следующей редакции: «Сроки, предусмотренные настоящим Кодексом, исчисляются часами, днями, сутками, месяцами и годами».
С целью уточнения вопроса о начале течения срока дополнить норму статьи, закрепляющую «течение срока, определенного периодом, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено начало срока» словами «совершения действия». Исходя из этого, рассматриваемая норма должна выглядеть следующим образом: «течение срока, определенного периодом, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события (совершения действия), которыми определено начало срока».
Исходя из длительности установленных в административном законодательстве сроков их перечисление в нормах ст. 4.8 КоАП РФ целесообразно начинать с норм, закрепляющих правила исчисления сроков, течение которых измеряется днями. Положения, закрепляющие различные единицы исчисления сроков, необходимо поместить в разные части статьи.
Анализ положений, закрепляющих правила исчисления сроков, содержащихся в российском законодательстве, а именно в налоговом, гражданском, гражданско-процессуальном, арбитражно-процессуальном кодексах Российской Федерации и таможенном кодексе Таможенного Союза, позволяет сделать вывод о целесообразности дополнения ч. 3 ст. 4.8 КоАП РФ словами «праздничный день». Кроме того, необходимо уточнить, какие дни являются рабочими, и изложить данную норму рассматриваемой статьи в следующей редакции: «Срок, исчисляемый днями, истекает в последний день установленного срока. Если окончание срока, исчисляемого днями, приходится на нерабочий или праздничный день, последним днем срока считается первый, следующий за ним рабочий день».
Примечание ст. 4.8 КоАП РФ дополнить текстом следующего содержания: «Под рабочими днями понимаются дни недели с понедельника по пятницу, на которые не приходятся праздничные дни, объявленные нерабочими в соответствии с законодательством РФ».
В ходе проведенного исследования выявлены требующие устранения неточности в правовом регулировании порядка исчисления сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.
На основе проведенного анализа в работе сформулировано определение понятия «исчисление сроков в производстве по делам об административных правонарушениях», под которым понимается закрепленный в нормах административного законодательства и подзаконных нормативных правовых актах порядок определения начала и окончания течения срок, единиц его измерения.
Во второй главе - «Сроки на различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях» — данный административно-правовой институт исследован в рамках деятельности правоприменительных органов на различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях.
В первом параграфе - «Сроки на стадии возбуждения дел об административных правонарушениях» - исследуется современное состояние административно-правового регулирования сроков на этой стадии.
Данная стадия характеризуется наличием закрепленных в административном законодательстве и подзаконных нормативных правовых актах временных промежутков - сроков, отведенных на совершение регламентируемых процессуальных действий.
Проводится анализ задач, стоящих перед первоначальной стадией производства по делам об административных правонарушениях, среди которых установление оснований для возбуждения дел об административном правонарушении и решение вопроса о возбуждении дела или об отказе в его возбуждении.
В ходе исследования выявлены пробелы в административно-правовом регулировании сроков на рассматриваемой стадии производства по делам об административных правонарушениях.
Делается вывод о том, что правовое регулирование порядка определения временных отрезков, отведенных на регистрацию сообщения о совершении административного правонарушения, целесообразно осуществлять в рамках федерального закона, а не подзаконного нормативно-правового акта. В работе обоснована необходимость закрепления рассматриваемого срока на законодательном уровне, высказано предложение о дополнении ст. 28.1. КоАП РФ ч. 21 следующего содержания.
21. Сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, подлежат незамедлительной регистрации.
В диссертации обосновывается целесообразность закрепления в рамках КоАП РФ двухсуточного срока, в течение которого должностными лицами должна быть проведена проверка поступивших сведений о совершенном правонарушении.
В рамках данного параграфа осуществляется обобщение и анализ различных точек зрения по поводу возможности закрепления в рамках КоАП РФ конкретного срока для составления протокола об административном правонарушении. Делается вывод о том, что установление единого процессуального срока не совсем целесообразно. Закрепление длительного процессуального временного отрезка может привести к необоснованному затягиванию возбуждения производства по делам об административных правонарушениях.
По нашему мнению, заслуживает особого внимания срок, предусмотренный 28.8 КоАП РФ и отведенный на устранение недостатков протокола и других материалов дела об административном правонарушении. Вполне обоснованно существующее в науке административного права мнение о необходимости увеличения срока отведенного для устранения недостатков протокола.
Проанализированные в диссертации данные Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, отражающие количество протоколов об административных правонарушениях и других материалов дела, возвращенных в орган, должностному лицу, их составившему, свидетельствуют о его росте. В период с 2007 по 2012 год количество таких протоколов и других материалов дела возросло на 74 389. Кроме того, отмечается увеличение числа протоколов, возвращенных в суд, после устранения недостатков с нарушением срока, предусмотренного ч. 3 ст. 28.8 КоАП РФ. Если в 2007 г. количество таких случаев составляло 168 786, то в 2012 г. - 242 935.
Анализ вышеприведенных статистических данных позволяет сделать вывод о том, что органы и должностные лица, составившие протокол, не успевают вносить изменения в установленный процессуальный срок.
В рамках работы рассмотрена возможность прекращения производства по делу об административном правонарушении на стадии его возбуждения.
Особое внимание в данном параграфе уделяется исследованию сроков применения некоторых мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, среди которых: доставление, административное задержание, изъятие вещей и документов, временный запрет деятельности.
Во втором параграфе - «Сроки на стадии рассмотрения дела в производстве по делам об административных правонарушениях» — исследуются процессуальные сроки, установленные для рассмотрения дела об административном правонарушении.
В работе отмечается, что данная стадия производства по делам об административных правонарушениях является определяющей в рамках установления виновного лица и, как следствие, занимает одно из центральных мест в административном процессе.
Проанализированы существующие позиций по вопросу о необходимости и целесообразности закрепления на законодательном уровне срока на подготовку к рассмотрению дела. При определении данного временного промежутка необходимо основываться на тех действиях, которые должно совершить уполномоченное лицо при подготовке дела к рассмотрению. В диссертации отмечается, что в пределах сроков назначения административных наказаний судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дел об административных правонарушениях разрешает вопросы, перечень которых определен законодателем в ст. 29.1 КоАП РФ, и делается вывод о том, что для их выяснения необходимо установление разных временных периодов. Так, для разрешения вопросов, указанных в пп. 2-6, возможно установить однодневный срок, а для действий, указанных в п. 1, трехдневный срок.
Анализ административно-правового регулирования срока, за который лицо должно быть уведомлено о дате рассмотрения дела, позволил сделать вывод о существенном значении данного срока для стадии рассмотрения дела
в производстве по делам об административных правонарушениях и необходимости его установления. Срок подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению напрямую зависит от срока рассмотрения дела. Затягивание подготовки к рассмотрению может привести к увеличению срока рассмотрения дела. Нарушение сроков происходит из-за того, что подготовка дела к рассмотрению в суде либо вообще не производится, либо осуществляется формально, без выполнения в полной мере всех необходимых процессуальных действий, производимых на этой стадии судебного процесса.
Делается вывод о целесообразности закрепления в КоАП РФ нормы, предусматривающей обязательное ведение протокола рассмотрения дела об административном правонарушении. Введение данной нормы может потребовать установления следующих сроков: необходимых на составление протокола, ознакомления с текстом протокола, внесения в него замечаний относительно полноты и правильности его составления и его подписание. При решении этого вопроса более правильно использовать аналогичные положения, содержащиеся в Арбитражном процессуальном и Гражданском процессуальном кодексах Российской Федерации, относящихся к вопросу ведения протокола судебного заседания.
Отдельное внимание в работе уделяется анализу сроков рассмотрения дел, закрепленных в КоАП РФ. Делается вывод о том, что стадия рассмотрения дел об административных правонарушениях является решающей. Именно в ходе ее решается вопрос о виновности или невиновности привлекаемого к административной ответственности лица.
В третьем параграфе - «Сроки на стадии пересмотра производства по делам об административных правонарушениях» - изучены процессуальные сроки обжалования постановлений и решений, вынесенных по делу.
Право обжалования действий и решений органов государственной власти является одним из основополагающих конституционных прав, что свидетельствует о необходимости его детальной регламентации в административном законодательстве.
В диссертационной работе рассмотрены сложности, возникающие в процессе исчисления срока подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении. В частности, они касаются вопроса закрепления в рамках одной статьи сроков, характеризующихся различными временными периодами, а именно «день» и «сутки». Констатируются сложности, возникающие при исчислении данных сроков.
Отмечается, что исчисление сроков обжалования вызывает трудности при «заочном» рассмотрении дела об административном правонарушении, а именно как определить начало течения срока обжалования постановления и что считать моментом получения копии постановления (решения).
Делается вывод о том, что разрешение вопроса о порядке исчисления и начале течения срока обжалования необходимо на законодательном уровне. Требуется уточнить момент начала исчисления срока подачи жалобы
на постановление по делу об административном правонарушении. В работе предлагается закрепить в нормах КоАП РФ начало исчисления данного срока, а именно при заочном рассмотрении дела течение данного временного промежутка следует начинать со дня вручения или получения копии постановления, а в случае рассмотрении дела в присутствии лица, в отношении которого ведется производство, с момента вынесения постановления.
В ходе исследования делается вывод о том, что применение отсылочных норм в рамках определения порядка исчисления процессуальных сроков создает дополнительные сложности для правоприменителя. Осуществление каждого процессуального действия в рамках пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях характеризуется рядом особенностей, вытекающих из стоящих перед ними задач. Эти особенности неизбежно влияют на длительность временных отрезков, отведенных для их совершения. Невнимательность законодателя к данным обстоятельствам негативно влияет на избрание порядка и метода исчисления рассматриваемых сроков. Избежать этого позволит отказ от использования отсылочных норм в рамках ст. 30.9 и 30.10 КоАП РФ и закрепление в них реального срока, отведенного для совершения установленных процессуальных действий.
В четвертом параграфе - «Сроки на стадии исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях» -рассмотрены сроки, отведенные на исполнение постановлений.
Утверждается, что стадия исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях является завершающей производство по делам об административных правонарушениях, поскольку неисполнение постановления о наложении административного наказания обесценивает всю предшествующую работу по задержанию правонарушителя, оформлению необходимых материалов и рассмотрению дела. Тем самым подрывается авторитет правоохранительных органов и закона, значительно снижается эффективность правоохранительной деятельности в целом. У некоторых правонарушителей, что абсолютно недопустимо в условиях построения правового государства, может сформироваться убеждение в собственной безнаказанности за совершенные проступки.
Не все ученые-административисты придерживаются подобной точки зрения. Существует мнение, что завершающую стадию производства по делам об административных правонарушениях (исполнительную) логичнее вывести из последнего производства и рассматривать отдельно. Многие соотносят рассматриваемую стадию с исполнительным производством.
Однако некоторые ученные считают просто нецелесообразным рассматривать исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях за рамками производства по делам об административных правонарушениях, исходя, прежде всего из того, что на данной стадии реализуются примененные меры административного принуждения и вместе
с тем достигается выполнение юридическими санкциями их социальных функций. Это предопределяется реальным исполнением наложенных административных взысканий и в конечном итоге определяет эффективность административно-юрисдикционного процесса.
Особо подчеркивается тот факт, что исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях эффективнее достигает своей цели только тогда, когда будут обеспечены и соблюдены условия исполнения в предшествующих стадиях производства по делам об административных правонарушениях.
В заключении подводятся общие итоги исследования и формулируются основные выводы.
Низкий уровень системности правового регулирования сроков в производстве по делам об административных правонарушениях является причиной их несоблюдения в правоприменительной практике. Решение данной проблемы возможно при условии совершенствования норм административного законодательства в данной сфере. Это может быть осуществлено двумя основными способами. Во-первых, в рамках разработки и принятия комплекса новых норм, содержащих в себе единые правила исчисления сроков в производстве по делам об административных правонарушениях. Во-вторых, это многократные, «точечные» изменения действующих правовых норм с целью обеспечения функционирования единой системы правовых предписаний, устанавливающих общие правила исчисления административно-процессуальных сроков. Современные тенденции развития административного законодательства, в сфере регулирования порядка исчисления сроков в производстве по делам об административных правонарушениях показывают, что наиболее приемлемым является второй способ.
Наряду с развитием административно-правового законодательства, регулирующего порядок течения данных сроков, необходимо обеспечить совершенствование подзаконных нормативных правовых актов, действующих в данной сфере, что должно осуществляться одновременно с приведением правоприменительной практики к единым понятным правилам исчисления сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.
В приложении приводятся статистические данные Судебного департамента Верховного Суда Российской Федерации, представленные в виде графиков, а также полученные результаты проведенного социологического исследования (анкетирования).
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в 8 научных статьях общим объемом 3,6 п. л. Из них 3 статьи в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК, объемом 1,7 п. л.
Научные статьи, опубликованные в журналах, рекомендованных перечнем ВАК:
1. Косарева Н.В. Понятие срока в производстве по делам об административных правонарушениях // Труды Академии управления МВД России. 2011. -№ 2(18). - 0,5 п. л.
2. Косарева Н.В. К вопросу об исчислении сроков в производстве по делам об административных правонарушениях // Юрист. - 2012. - № 8. — 0,7 п. л.
3. Косарева Я.ЯСроки применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // Рос. юстиция. 2012. - № 5. -0,5 п. л.
Научные статьи, опубликованные в иных печатных изданиях:
4. Косарева Н.В. Проблемы понятия срока в производстве по делам об административных правонарушениях // Безопасность личности, общества и государства: теоретико-правовые аспекты, сб. материалов VI Междунар. науч.-теорет. конф. адъюнктов, курсантов, слушателей и студентов (Спб., 10 июня 2010.)-0,2 п. л.
5. Косарева Н.В. Основные подходы к классификации сроков в производстве по делам об административных правонарушениях // Актуальные проблемы права и государства в XXI веке: материалы III Междунар. науч.-практ. конф. (28-29 апр. 2011 г. г. Уфа) в 5 ч. Ч. 5. - 0,3 п. л.
6. Косарева Н.В. Понятие и сущность исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях // Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности: сб. ст. межвуз. науч.-практ. семинара (Москва, 25 окт. 2011 г.) Ч. 2. - М.: Академия управления МВД России, 2012. - 0,2 п. л.
7. Косарева Н.В. Процессуальные сроки на стадии возбуждения дел об административных правонарушениях // Предпринимательство и социальная ответственность: отечественный и зарубежный опыт: сб. науч. тр. аспирантов, студентов, научных руководителей Междунар. межвуз. науч-практ. конф. (Москва, 16 апр. 2012 г.) Вып. 11. - М.: Моск. ин-т. предпринимательства и права, 2012. - 0,5 п. л.
8. Косарева Н.В. Процессуальные сроки на стадии пересмотра производства по делам об административных правонарушениях // Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности: сб. ст. межвуз. науч.-практ. конференции (Москва. 29 мая 2012 г.) - М.: Академия управления МВД России, 2013. - 0,7 п. л.
КОСАРЕВА Наталья Васильевна
СРОКИ В ПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Подписано в печать аяргсиИ 2013 г. Формат 60x84 Объем 1,6 п.л.
Тираж 100 экз._ Заказ № 645/13
Типография ООО «Аналитик», Ленинградское шоссе, д. 18 Тел.: (495)786-22-31
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Сроки в производстве по делам об административных правонарушениях»
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
04201357100
На правах рукописи
КОСАРЕВА Наталья Васильевна
СРОКИ В ПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Специальность 12.00.14 - административное право; административный процесс
Диссертация
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Обидин Владимир Сергеевич
Москва 2013
Оглавление
Введение..................................................................................................................3
Глава 1. Понятие, виды сроков и порядок их исчисления в производстве по делам об административных правонарушения
1.1. Понятие и сущность сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.................................................19
1.2. Виды сроков в производстве по делам об административных правонарушениях........................................................................................42
1.3. Исчисление сроков в производстве по делам об административных правонарушениях........................................................................................66
Глава 2. Сроки на различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях
2.1. Сроки на стадии возбуждения дел об административных правонарушениях........................................................................................86
2.2. Сроки на стадии рассмотрения дела в производстве по делам об административных правонарушениях...............................................111
2.3. Сроки на стадии пересмотра производства по делам об административных правонарушениях...............................................128
2.4. Сроки на стадии исполнения постановления по делам об административных правонарушениях...............................................144
Заключение.........................................................................................................161
Список использованной литературы............................................................166
Приложение........................................................................................................185
Введение
Актуальность темы диссертационного исследования. Динамично развивающиеся общественные отношения являются объективной причиной постоянного совершенствования правовых норм, в том числе норм административного законодательства, закрепляющих временные отрезки, отведенные для осуществления определенных процессуальных действий.
Развитие административно-правовых норм, устанавливающих порядок исчисления сроков на стадиях производства по делам об административных правонарушениях, возможно лишь при условии проведения самостоятельных научных исследований в данной области.
Исследование сроков в производстве по делам об административных правонарушениях имеет существенное значение как для развития науки административного права, так и для совершенствования административного законодательства.
Актуальность выбранной темы подтверждается также стабильно большим количеством рассматриваемых в судах общей юрисдикции и мировыми судьями дел об административных правонарушениях. Судебная практика свидетельствует о значительном количестве нарушений, связанных с несоблюдением сроков. Например, число нарушений срока, отведенного для возвращения протоколов в суд после устранения недостатков, закрепленного в ч. 3 ст. 28.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ)1, с 2007 по 2012 год выросло с 168 786 до 242 935 соответственно2.
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1.
2См.: Судебный департамент Верховного Суда Российской Федерации // http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=1775 (дата обращения 22.04.2013).
По данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, за период с 2007 по 2012 год ежегодный совокупный объем выявленных случаев нарушения сроков составил более пяти миллионов.
Необходимость совершенствования правового регулирования сроков в рамках производства по делам об административных правонарушениях подтверждается результатами проведенного нами социологического исследования. В ходе анкетирования было выявлено мнение сотрудников органов внутренних дел, осуществляющих процессуальную деятельность в рамках производства по делам об административных правонарушениях. Так, 65 % респондентов, участвующих в исследовании, указали на необходимость совершенствования правовых норм, закрепляющих сроки в законодательстве Российской Федерации об административных правонарушениях.
Современное состояние правового регулирования общественных отношений, связанных с исчислением административно-процессуальных сроков, характеризуется наличием ряда проблем, которые требуют научного осмысления и выработки предложений по их решению.
Важность исследования процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях также определяется их неразрывной связью с рядом базовых конституционных принципов. Такими, в частности, являются принципы законности, равенства всех перед законом и неотвратимости наказания. Несоблюдение сроков, установленных в КоАП РФ и иных источниках административного права, может привести к возникновению условий, способствующих нарушению конституционных прав и свобод граждан. Сроки призваны определять временные пределы осуществления, защиты, ограничения субъективных прав и обязанностей участников административного производства.
Однако, несмотря на существенное значение сроков как элемента механизма правового регулирования, в действующем административном законодательстве и подзаконных нормативных правовых актах выявлен ряд
пробелов и неточностей. На сегодняшний день не нашло своего закрепления в нормативных правовых актах определение понятия «срок в производстве по делам об административных правонарушениях». Отсутствует нормативно установленный порядок регламентации различных по своей правовой природе административно-процессуальных сроков. Кроме того, остаются нерешенными проблемы в рамках исчисления сроков на различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях. Во-первых, не во всех случаях уместно закрепление в рамках нормативных правовых актов сроков, характеризующихся оценочными понятиями. Во-вторых, имеется несоответствие общих норм, закрепляющих правила исчисления сроков и специальных норм, устанавливающих конкретные сроки для совершения административно-процессуальных действий. В-третьих, одновременно употребляются различные временные промежутки, отведенные для совершения одного административно-процессуального действия, в рамках одной статьи КоАП РФ. Все это создает определенные трудности в работе правоприменительных органов и актуализирует необходимость совершенствования нормативных правовых предписаний, регулирующих их деятельность по вопросам временной регламентации совершения процессуальных действий в производстве по делам об административных правонарушениях.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловливается имеющим место несовершенством правового регулирования сроков и недостаточной теоретической разработанностью данного института, а также необходимостью их научного осмысления на различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях.
Решение вышеобозначенных проблем будет способствовать динамичному развитию института сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.
Степень научной разработанности темы. Важное общетеоретическое и методологическое значение для изучения сроков в производстве по делам
об административных правонарушениях составили труды отечественных исследователей в области теории государства и права и административного права, среди которых: С.С. Алексеев, В.С.Афанасьев, Д.Н.Бахрах, Ф.П. Васильев, И.И. Веремеенко, A.C. Дугенец, О.В. Игнатьева, JI.B. Коваль, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, М.Я. Масленников, B.C. Обидин, И.В. Панова, JI.JI. Попов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, С.С. Студеникин, М.С. Студеникина, H.H. Цуканов и др. В их работах были сформированы доктринальные подходы к определению содержания и сущности таких правовых категорий, как: механизм правового регулирования, административное правонарушение, производство по делам об административных правонарушениях, административная ответственность и административное наказание, которые применялись нами при анализе различных аспектов правового регулирования сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.
В ходе проведения диссертационного исследования также использовались труды Г.П. Бужинскаса, В.А. Гаджиева, В.П. Грибанова, A.B. Жгуновой, Е.В. Исаевой, A.A. Карташова, O.A. Красавчикова, JI.P. Коковой, C.B. Люминарской, C.B. Маликова, И.В. Маслова, Р.П. Соколова, Р.Х.Якупова, в рамках которых рассматривались особенности применения понятия «срок», разрабатывались различные виды классификаций сроков и анализировались особенности их исчисления в конституционном, гражданском, уголовном и других отраслях права.
Исследованию административно-правового регулирования сроков на отдельных стадиях производства по делам об административных правонарушениях посвящены работы Н.В. Азаровой, Ю.Н. Калюжного, А.Ю. Каната, О.В. Косоноговой, Ю.В. Пивченко, Л.В. Родиной, A.B. Семенистого и других ученых.
Однако самостоятельный предмет исследования сроки составляют только в работах A.C. Дугенца и Т.Р. Мещеряковой. Постоянное развитие общественных отношений и недостаточное изучение процессуальных сроков
в производстве по делам об административных правонарушениях являются объективными причинами, подтверждающими необходимость проведения научных исследований в данной области.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе реализации административных правовых норм, регулирующих порядок определения и исчисления сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.
Предмет исследования составляют административно-правовые нормы, устанавливающие временные промежутки для осуществления процессуальных действий в рамках производства по делам об административных правонарушениях и практика их применения.
Цель и задачи исследования. Целью работы является комплексное исследование теоретических и правовых аспектов административно-правового регулирования сроков в производстве по делам об административных правонарушениях и практики деятельности правоприменительных органов, а также разработка рекомендаций, направленных на их совершенствование.
Достижение указанной цели обусловило постановку и решение следующих задач:
- рассмотреть понятие и сущность сроков в производстве по делам об административных правонарушениях как многогранной юрисдикционный категории административного процесса;
- сформулировать определение понятия «срок в производстве по делам об административных правонарушениях»;
- проанализировать виды сроков в производстве по делам об административных правонарушениях, выявить особенности классификации и их соответствие выбранным критериям;
- исследовать порядок исчисления процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях и выявить проблемы в их правовом регулировании;
- сформулировать предложения по совершенствованию общих правил исчисления сроков, закрепленных в нормах КоАП РФ;
- провести анализ административно-правового регулирования сроков на стадиях производства по делам об административных правонарушениях;
- разработать предложения по совершенствованию правового регулирования сроков в рамках конкретных стадий производства по делам об административных правонарушениях.
Методологическая основа диссертационного исследования. Достижение цели и решение поставленных задач осуществлялось посредством применения современных общенаучных и частнонаучных методов познания общественных явлений.
В процессе исследования использовались общенаучные методы, среди которых диалектический метод познания, обеспечивающий всесторонность и объективность исследования.
Сравнительно-правовой метод обеспечил возможность анализа правовых норм, регулирующих процессуальные сроки в различных отраслях права, что позволило выявить основные противоречия и проблемы их применения.
С помощью системно-структурного метода определены особенности исчисления сроков на отдельных стадиях производства по делам об административных правонарушениях.
На основе социологического метода были раскрыты условия, воздействующие на формирование общественного сознания в отношении необходимости реформирования действующего законодательства.
Формально-юридический и лексико-грамматический методы научного познания нашли свое выражение в логической разработке терминов и понятий, используемых в качестве основных категорий исследования.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральное законодательство, подзаконные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие порядок определения и исчисления сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.
Эмпирическая база исследования включает в себя:
1. Материалы социологического исследования (анкетирования и интервьюирования), проведенного в 2011-2012 гг., целью которого было выявление достаточности и корректности закрепленных в рамках КоАП РФ процессуальных сроков, а также выявление особенностей их исчисления. В ходе исследования было опрошено 413 сотрудников правоохранительных органов — Главного управления МВД России по Московской области, подчиненных ему подразделений, среди которых: Управление МВД России по Красногорскому району; Межмуниципальное управления МВД России «Балашихинское»; Отдел МВД России по Солнечногорскому району и Отдел МВД России по Рузскому району, а также Управления МВД России по Рязанской области.
Выбор района проведения исследования обусловлен тем, что данные субъекты Российской Федерации представляют собой территории с сохраняющимся за последние годы стабильно большим числом нарушений сроков, установленных для осуществления процессуальных действий в рамках производства по делам об административных правонарушениях.
Основную массу опрошенных респондентов составили сотрудники, ежедневно осуществляющие деятельность в рамках производства по делам об административных правонарушениях. Среди них 40 % - инспектора указанных подразделений и 28 % - сотрудники патрульно-постовых служб и участковые уполномоченные полиции.
2. Результаты анкетирования 127 сотрудников, среди которых руководители органов внутренних дел из 34 субъектов Российской Федерации,
проходивших обучение в период с 2011 по 2012 год на факультете переподготовки федерального кадрового резерва МВД России и высших академических курсах Академии управления МВД России.
Выбор такой категории респондентов обусловлен охватом исследуемой территории, а также объемом изучаемой совокупности данных, что позволило обеспечить достоверность результатов исследования.
3. Статистические данные Судебного департамента Верховного Суда Российской Федерации и Главного информационно-аналитического центра МВД России, которые позволили оценить современное состояние и динамику развития практики применения административно-правовых норм, устанавливающих процессуальные сроки.
Все это позволяет считать полученные, проанализированные и использованные в диссертации эмпирические материалы репрезентативными и достоверными.
Научная новизна диссертационного исследования определяется, прежде всего, тем, что осуществлено комплексное исследование процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях, в ходе которого раскрыто авторское понимание сущности правовой категории процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях; выделены их общие признаки; дано авторское определение понятия «срок в производстве по делам об административных правонарушениях»; проанализированы имеющиеся в науке административного права различные классификации сроков; указаны их достоинства и недостатки; предложены основания для разделения сроков на виды. В рамках диссертационного исследования изучены особенности и порядок исчисления сроков, что позволил выработать предложения по совершенствованию административного законодательства. В рамках диссертации рассмотрены сроки на различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях, выделены их особенности и внесены конкретные предложения по совершенствованию их правового регулирования.
Диссертация содержит практические предложения и рекомендации, направленные на раз�
