АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Становление и развитие института юридической ответственности государственных служащих в дореволюционной России»
На правах рукописи
^ОМг
Очаковский Виктор Александрович
Становление и развитие института юридической ответственности государственных служащих в дореволюционной России (начало XVIII - конец XIX века)
Специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
1 О ОКТ 2013
Автореферат
диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
Краснодар - 2013
005534770
005534770
На правах рукописи
Очаковский Виктор Александрович
Становление и развитие института юридической ответственности государственных служащих в дореволюционной России (начало XVIII - конец XIX века)
Специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
Автореферат
диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
Краснодар-2013
Диссертация выполнена в Кубанском государственном аграрном университете
Научный руководитель:
Курдюк Пётр Михайлович - Почётный работник высшего профессионального образования РФ, доктор юридических наук, профессор
Официальные оппоненты:
Цечоев Валерий Кулиевич - доктор юридических наук, профессор, Ростовский филиал ФГБОУ ВПО «Российская академии правосудия», заведующий кафедрой теории и истории права и государства
Рябченко Александр Григорьевич - доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор, ФГКОУ ВПО «Краснодарский университет МВД РФ», профессор кафедры теории и истории права и государства
Ведущая организация - Кубанский государственный университет
Защита диссертации состоится 30 октября 2013 года в 10 часов, ауд. 215. на заеедании диссертационного совета ДМ 220.038.10 при Кубанском государственном аграрном университете (350044, г. Краснодар, ул. Калинина, 13).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Кубанского государственного аграрного университета (350044, г. Краснодар, ул. Калинина, 13).
Автореферат размещён на сайте ВАК РФ <_» сентября 2013 года.
Автореферат размещён на сайте Кубанского ГАУ «_» сентября 2013 года.
Автореферат разослан <с¿У» сентября 2013 года.
Учёный секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования.
Активное реформирование современного законодательства Российской Федерации затрагивает различные сферы общественной жизни и сферу государственной службы. В ходе трансформации правовой системы структурная организация органов государства и система управления государственной службой претерпели целый ряд изменений, что повлекло за собой постановку вопроса об особенностях и формах реализации функций государственного управления, структурным элементом которым являются государственные служащие.
Проведение очередного этапа административной реформы, включающего комплексное совершенствование всех сфер государственного управления, повышения качества и эффективности реализации функций государственного управления, всех элементов правового статуса государственных служащих не принесли должного результата. Реформирование военной, правоохранительной и гражданской службы, с точки зрения ряда ученых и практических работников, не оправдало надежд по формированию и построению качественно новой системы государственной службы. При этом, если более внимательно вникнуть в содержание и контекст проводимых преобразований, можно отметить, что в основе административного реформирования лежат колоссальные финансовые вложения, организационные процедуры и, что немаловажно, время.
Во многом низкое качество проводимых реформ обусловлено отсутствием достаточного внимания на исторический аспект развития института государственной службы в целом и института юридической ответственности государственных служащих в частности. Комплексный анализ системы нормативно-правовых актов и научной литературы позволяет сделать вывод о том, что принятие во внимание практики, опыта правового регулирования института ответственности государственных служащих, позволит по-новому взглянуть на проблему реформирования данного института права, поскольку невозможно представить высокоэф-
фективную, современную, открытую систему государственной службы без четкого нормативного закрепления ответственности государственных служащих, не содержащего пробелов и противоречий на федеральном уровне.
Однако на практике встречаются отдельные противоречия федеральных законов. Эти коллизии требуют комплексного, системного теоретического обоснования способов, а также методов своего разрешения. Анализ законодательства о юридической ответственности государственных служащих Российской Федерации подтверждает актуальность исследования особенностей становления и развития института юридической ответственности государственных служащих в дореволюционный период развития нашего государства. Исследование правовой природы указанных вопросов требует особого внимательного осмысления, поскольку полученные выводы окажут . положительное воздействие на совершенствование правового положения государственных служащих Российской Федерации, дальнейшее развитие института юридической ответственности должностных лиц на всех уровнях власти и государственного управления.
Состояние научной разработанности темы. В течение нескольких веков вопросы совершенствования института юридической ответственности государственных служащих находили своё отражение в многочисленных трудах учёных. Исследования проводились комплексно, в различных аспектах.
В работах дореволюционных учёных А. Д. Градовскош, Н. И. Лазаревского, М.А. Лозина-Лозинского, H.A. Неклюдова, Н.М. Корку-нова, В.Н. Ширяева и других освещены фундаментальные основы построения системы государственного управления дореволюционной России, являющиеся, по сути, первыми системными научными исследованиями основ системы государственной службы, породившими начало формирования нового научного-исследовательского направления - административно-правовой науки.
Советский период развития научной мысли был освещен в работах Н.С. Алексеева, П.И. Гришаева, A.A. Пионтковского, А.Я. Эстринаи других. Основная цель исследований сводилась к снижению уровня служебных преступлений и проступков, а также по дальнейшему
совершенствованию законодательства о юридической ответственности государственных служащих советской России.
В современных научных подходах прослеживается преемственность системного изучения института должностных противоправных деяний на государственной службе. В исследованиях Ю.Н. Старилова, В. Д. Граждан, М.Б. Добробаба, Н.В. Гущевой, А.Ф. Ноздрачёва, Е. В. Охотского, Ю. Г. Галая, И. Н. Барцица анализируется современное правовое регулирование дисциплинарных процедур на государственной службе, эффективность их реализации, перспективы развития института юридической ответственности гражданских служащих.
Общетеоретической базой исследования послужили работы М. Ю. Дворецкого и Р. Л. Хачатурова, посвященные актуальным вопросам правовой природы юридической ответственности.
Научные труды Д. А. Липинского достаточно полно исследуют содержательную сторону принципов института юридической ответственности, как ключевых начал, отправных точек рассматриваемого нами нормативного института.
Вопросам юридической ответственности, как элемента правового статуса государственных служащих, посвящены работы Ю.Н. Старилова и Е. В. Охотского. Учёные-административисты в своих работах справедливо отмечали, что ответственность государственных служащих является центральным элементом их правового статуса.
Вместе с тем, системного, комплексного исследования правового регулирования института юридической ответственности государственных служащих на дореволюционном этапе развития Российского государства в юридической литературе не проводилось. Отсутствуют работы, посвященные нормативному закреплению ответственности государственных служащих с позиции ее самостоятельности, обособленности как института служебного права.
В ходе подготовки диссертационного исследования автором использован широкий круг источников.
Источниковую базу настоящего исследования представляется возможным, условно, подразделить на три подгруппы, отличающиеся между собой по содержанию, источникам происхождения, целями разработки.
Первую группу составляет обширная законодательная база, сформированная высшим руководством дореволюционной России, памятники отечественного права, являющиеся первоосновой эволюционирования института российской государственной службы, например, именные указы «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за них», «Об удержании судей и чиновников от лихоимства», «Об искоренении лихоимства», Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, Устав уголовного судопроизводства. Большую научную и историческую ценность представляют документы, объединенные в Полное собрание законов Российской Империи.
Отдельное место среди источников диссертационного исследования принадлежит текстам законопроектов, подготовленных в рамках поэтапного реформирования отечественной правовой системы. Их подробный анализ позволяет определить основные этапы становления и развития подходов, концепций совершенствования института государственной службы и, в частности, института юридической ответственности государственных служащих. Подобные результаты усматриваются при исследовании работ А. Бардзского, П. О. Бобровского, М.М. Сперанского и других.
Полагаем, что в особую группу можно объединить материалы периодической печати, комментарии, энциклопедические словари, архивные материалы Российского государственного архива древних актов (РГАДА).
Исследование проведено с привлечением значительного количества как современных нормативных правовых актов, так и дореволюционного нормативно-исторического материала.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, формирующиеся в сфере государственного управления в дореволюционной России в начале XVIII - конце XIX вв.
Предметом исследования выступают отношения, складывающиеся в сфере применения норм института юридической ответственности государственных служащих в дореволюционной России в начале XVIII-конце XIX вв.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью работы является всестороннее и полное изучение, исследование, теоретическое моделирование особенностей законодательства дореволюционной России,
закрепляющего ответственность государственных служащих в комплексе норм и выступающего в качестве института права.
Для достижения указанной цели в исследовании определены следующие задачи:
- исследовать теоретико-правовые вопросы становления и развития института юридической ответственности государственных служащих в Российском государстве;
- рассмотреть вопросы периодизации истории развития института юридической ответственности государственных служащих в России с позиции его нормативного регулирования;
- изучить мнения ученых о практической стороне применения норм института юридической ответственности государственных служащих по дореволюционному Российскому законодательству и использования отечественного исторического опыта;
- определить содержательное наполнение терминов: «институт юридической ответственности государственных служащих», «правовой статус государственных служащих» применительно к регулированию рассматриваемого нами института права;
- проанализировать состояние правового регулирования статуса государственных служащих в дореволюционной России;
- установить общие тенденции развития института юридической ответственности государственных служащих в дореволюционной России;
- дать правовую оценку нормативному регулированию уголовной, дисциплинарной, гражданско-правовой ответственности должностных лиц гражданского ведомства;
- исследовать эффективность применения мер института юридической ответственности должностных лиц судебного ведомства;
- определить коллизионные моменты в правовом регулировании института юридической ответственности должностных лиц гражданского и судебного ведомств.
Хронологическими рамками исследования института юридической ответственности государственных служащих, сопряженного с активной трансформацией отечественной правовой системы, а также характеризующегося реформированием служебного законодательства, составляет период начиная с принятия Табеля о рангах 1722 года и
заканчивая введением в действие специальных Уставов и иных нормативно-правовых актов, принятых в ходе Судебной реформы до конца XIX века.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные, частно-научные и специальные методы: диалектический, исторический, логический, сравнительного правоведения, системный, структурно-функциональный, статистический, прогностический, а также иные методы познания объективной действительности.
Теоретическую основу исследования составили научные разработки по теории государства и права, административному праву, а также историко-правовые исследования по вопросам правового регулирования института юридической ответственности государственных служащих в дореволюционной России.
Научная новизна исследования обуславливается новизной постановки важнейшей проблемы данного диссертационного исследования: комплексным, системным анализом становления и развития института юридической ответственности государственных служащих в дореволюционной России в начале XVIII - конце ХГХ века. Рассмотрение подобной проблемы в обозначенной плоскости в российской правовой науке не производилось. Данное исследование призвано восполнить этот пробел.
В ходе подготовки данного диссертационного исследования автором проведен анализ большого по объёму и разнообразного по содержанию материала, состоящего из опубликованных источников, научной литературы, неопубликованных источников из Российского государственного архива древних актов.
Автором большое внимание уделено подробному анализу норм отечественного дореволюционного законодательства, отчётов уполномоченных органов власти о состоянии законности на государственной службе, материалов судебной практики: решений уголовного кассационного департамента Правительствующего Сената, кассационных решений уголовного департамента и других.
Впервые в отечественной историко-правовой науке предпринята попытка произвести комплексный, системный анализ основных этапов эволюционирования института юридической ответственности государственных служащих.
Автор, опираясь на результаты проведённого исследования, затрагивает в диссертации аспект борьбы со взяточничеством на государственной службе, высказывает свои предложения в части ликвидации коррупциогенных проявлений.
Значительное внимание в работе отведено анализу основных элементов правового статуса государственных служащих по дореволюционному отечественному законодательству: их публичных прав, обязанностей, законных интересов, гарантий, юридической ответственности. Указанные элементы рассмотрены системно, в тесной взаимосвязи.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, обладающие научной новизной.
1. Исследовав действовавшее и современное законодательство, регламентирующее правовое регулирование института юридической ответственности государственных служащих, документальные источники, научные труды, предлагаем определить следующие периоды законодательного регулирования института юридической ответственности в России:
1) становление института юридической ответственности государственных служащих, начиная с образования древнерусского государства, а также развитие института юридической ответственности государственных служащих с периода образования и развития централизованного государства до середины XVI века;
2) институт юридической ответственности государственных служащих в периоды становления и развития сословно-представительной и абсолютной монархии вплоть до начала - 40-х годов XIX века;
3) эволюционирование института юридической ответственности государственных служащих в дореволюционной России, начиная с 40-х годов XIX века по 1917 год;
4) советский период развития института юридической ответственности государственных служащих (1917-1993 годы);
5) постсоветский период развития института юридической ответственности государственных служащих (с 1993 года и по настоящее время).
2. Правовое регулирование широкого спектра вопросов статуса государственных служащих в различные периоды развития российского государства имело как общие тенденции в развитии, например, отсутствие самостоятельной, специальной нормативной базы, обеспечивающей позитивную регламентацию статуса государственных служащих, так и особенности, например, проявляющиеся в преемственности законодательного установления института юридической ответственности государственных служащих.
3 Учитывая многогранность подходов в понимании содержания правового статуса (положения) государственного служащего как по дореволюционному, так и по современному законодательству, предлагаем понимать под правовым статусом (положением) государственного служащего урегулированную нормами права совокупность их публичных прав, обязанностей, законных интересов, гарантий, юридической ответственности.
К сожалению, нормативное регулирование статуса (положения) государственного служащего по дореволюционному Российскому законодательству осуществлялось разнородными по своему содержанию нормативными актами и осуществлялось не системно, характеризовалось низким уровнем законодательной техники. Исправить ситуацию могло закрепление статуса (положения) государственного служащего в дореволюционный период развития Российского государства в едином кодифицированном нормативном акте.
4. Институт юридической ответственности государственных служащих - это сложный, межотраслевой, функциональный, регу-лятивно-охранительный институт права, закрепляющий и оказывающий воздействие на наиболее важные общественные отношения, складывающиеся в особой сфере социальной жизни - сфере государственного управления, а в случае нарушения прав субъектов указанных отношении, осуществляющий правовое регулирование отношений ответственности, образующихся вследствие возникшего юридического факта совершенного правонарушения.
5. В целях предупреждения, пресечения должностных правонарушений в дореволюционный период развития отечественного законодательства нормодателями подготовлен комплекс мер, при-
званный привлечь к ответственности виновных лиц, объединенный в единую совокупность правовых предписаний, в ходе трансформации которых сформировался институт юридической ответственности государственных служащих.
6. Устанавливая на нормативном уровне основные положения об уголовной и дисциплинарной ответственности, законодатели не отличали должностные преступления от иных видов преступных деяний. В дореволюционной России в целях совершенствования мер, направленных против взяточничества и лихоимства, нормодателями изменена система наказаний за указанные преступные деяния, проведен комплекс мер по изменению и доработке законодательства.
7. Правовой институт дисциплинарной ответственности государственных служащих по дореволюционному Российскому законодательству был лишен единой структуры, наличие большого количества пробелов и противоречий также не способствовали наведению порядка в сфере государственного управления. В Российской Империи отсутствовал единый кодифицированный акт, регламентирующий дисциплинарную ответственность государственных служащих. При подготовке нормативных правовых актов обозначалась самостоятельность данного института служебного права. Указанные попытки неоднократно предпринимались, однако до логического завершения доведены не были.
8. Ужесточая меры ответственности за проступки и преступления должностных лиц судебного ведомства, нормодателями не уделялось должного внимания причинам, дающим возможность появления наружу должностным нарушениям. Неквалифицированный состав служащих судебного ведомства, загруженность судебного аппарата, отсутствие соответствующего статусу судьи денежного довольствия, наличие иных факторов и предпосылок препятствовали достижению высоких результатов в борьбе с коррупционными проявлениями.
• 9. Определив особое правовое положение отдельных представителей государственной власти, судей и должностных лиц судебного ведомства, нормодатели предъявляли к ним особые, повышенные требования и, соответственно, установили определенные особенности в порядке привлечения к ответственности за преступления и дисци-
плинарные проступки на службе. Особых успехов в данной сфере законодатели добились, оформляя правовое закрепление уголовной ответственности судей, разрабатывая специальные нормы Учреждения судебных установлений и Устава уголовного судопроизводства. Судебная реформа 1864 года окончательно отделила судебную власть от исполнительной и административной. Однако отделение судебной власти де-юре не позволило ликвидировать главный порок государственной службы дореволюционного периода - коррупцию.
10. Многовековая политика, направленная на искоренение коррупции на государственной службе вошла в свою кульминационную стадию именно в дореволюционный период развития нашего государства. Были установлены различные формы контроля за государственными служащими, например, прокурорский надзор. Частные лица имели право подачи жалобы на действия государственного служащего, если они полагали, что его действиями, по их мнению, нарушаются права.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что впервые проведено комплексное теоретическое и исто-рико-правовое исследование правовой природы института юридической ответственности государственных служащих в дореволюционной России. Проанализировав трансформацию института юридической ответственности государственных служащих в Российском государстве, автором предложена этапизация развития данного института права.
Материалы диссертации могут быть использованы федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в работе по совершенствованию нормативно-правовой базы. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при преподавании курсов «История государства и права», «История отечественной государственной службы», «Служебное право», а также при дальнейшем исследовании проблем данного института.
Апробация научных результатов. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры теории и истории государства и нрава юридического факультета ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный агарный университет», получили освещение в публикациях автора, в выступлениях на научных конференциях, а также в ходе проведения семинарских и практических занятиях в рамках преподавания дисциплины «Административное право».
Структура работы состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов, архивной, мемуарной, научной литературы, а также приложений.
2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, обозначаются объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования, его методологическая и источниковая база, определяется степень разработанности исследования, научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, приводятся положения, выносимые на защиту, а также сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава «Правовые основы юридической ответственности государственных служащих в дореволюционной России» затрагивает вопросы правового регулирования юридической ответственности государственных служащих в дореволюционной России, а также вопросы регулирования статуса государственных служащих.
В первом параграфе «Институт юридической ответственности государственных служащих (теоретико-правовой аспект)» рассмотрены теоретические аспекты исследуемого института права. Проведён анализ таких правовых категорий, как «ответственность» и «юридическая ответственность», поскольку данные понятия являются центральными, ключевыми, а институт юридической ответственности государственных является подвидом, производным от института юридической ответственности.
Автором подробно рассмотрено соотношение социальной и юридической ответственности, поскольку последняя является подвидом социальной ответственности. Проанализировав видовые дифференциации социальной ответственности, автор пришёл к выводу, что практически все учёные выделяют среди разновидностей последней юридическую ответственность.
В научной литературе нет единства мнений в отношении определения понятия юридической ответственности. В настоящее время существуют различные подходы к определению этой правовой категории. Автор полагает, что эти концепции условно можно подразделить на четыре группы: позитивный подход к определению понятия юридической ответственности; ретроспективный подход к определению понятия юридической ответственности; смешанный подход, объединяющий основные идеи позитивного и ретроспективного подхода; группа нетрадиционных подходов к определению понятия рассматриваемой категории права. Кроме того, в каждой из этих групп имеются свои подходы, что в какой-то мере вносит еще большую несогласованность и противоречивость в выработке универсального определения юридической ответственности.
Следует отметить, что представители отечественной теории нрава по-разному рассматривают сущность, семантическое значение этой многоаспектной категории права, каждый подход подчеркивает какие-то частности, представляет отдельные ракурсы, не охватывая его целиком, при этом, на наш взгляд, очевидна терминологическая нагроможденность, смысловая перегрузка, а иногда и противоречивость в толковании понятия «юридическая ответственность». Очевидно, что все это свидетельствует о дискуссионное™, неопределенности в разработке единого, универсального определения юридической ответственности.
Автор предлагает под юридической ответственностью понимать особую разновидность социальной ответственности, представляющую собой форму реализации негативной реакции государства на совершенный факт правонарушения, регламентируемый правовыми нормами, а также направленный на обязательное претерпевание правонарушителем неблагоприятных последствий.
Особое внимание обращено на то, что в отличие от понятия юридической ответственности как общеправовой категории в специальной литературе не дается определение юридической ответственности как института права, авторами не выделяются его признаки. С точки зрения автора, прежде всего, понятие юридической ответственности в общеправовом значении и понятие юридической ответственности как самостоятельного правового института не совпадают.
Анализ специальной литературы показал, что институт юридической ответственности государственных служащих по своей природе является публичным. Сама же государственная служба также является публично-правовым институтом.
Это обуславливается и тем, что частное право преследует цель защиты как частных, так и публичных интересов, а в широком смысле абсолютно любое правонарушение, в конечном счете, причиняет вред всему обществу в целом.
Фундаментальной сердцевиной института юридической ответственности государственных служащих выступают его основополагающие начала, идеи, принципы. В литературе отмечается, что юридическая ответственность основывается на принципах справедливости, гуманизма, законности, неотвратимости и виновности деяния. Автор обращает внимание на то, что институту юридической ответственности государственных служащих присущи все основные принципы как права, так и института юридической ответственности, являющегося правовым институтом. Специфичность принципов института юридической ответственности государственных служащих заключается в форме и особенностях их проявления в том или ином виде ответственности государственных служащих.
Дореволюционное служебное законодательство прямо не перечисляло принципов института государственной службы и института юридической ответственности служащих в частности.
Проанализировав содержание нормативных предписаний дореволюционного законодательства о государственной службе, сделан вывод о наличии отправных принципов юридической ответственности должностных лиц.
Во втором параграфе «Этапы становления и развития института юридической ответственности государственных служащих» особое внимание уделено теоретическим аспектам рассматриваемого института права, проведен анализ теоретико-правового термина «государственная служба» на разных этапах становления и развития института государственной службы, сформулированных ведущими отечественными правоведами Н.М. Коркуновым, А. Д. Гра-довским и другими.
В данном параграфе проанализированы основные существующие точки зрения по вопросу становления системы государственного управления на Руси. Исследование специальной литературы показало, что учёные не пришли к единому мнению относительно вопроса о том, когда оно зародилось в Российском государстве. Автор разделяет точку зрения учёных, придерживающихся позиции о том, что первые управленцы на Руси, дьяки и дьячсское сословие, были гражданскими управленцами.
Являясь публично-правовым институтом, государственная служба находит свою реализацию через ряд юридических (правовых) институтов, таких как: конституционный институт государственной службы, административно-процессуальный институт государственной службы, институт юридической ответственности государственных служащих.
С каждым новым этапом эволюционирования правовой системы Российского государства происходило формирование новой системы правовых отношений, регламентирующих целый комплекс отношений, складывающихся в ходе реализации функций государственного управления.
В параграфе предложена периодизация истории развития института юридической ответственности государственных служащих в Российском государстве с точки зрения его законодательного регулирования. Опираясь на исследованные нормативные правовые акты, документальные источники, автором впервые предложена периодизация становления и развития института юридической ответственности государственных служащих в Российском государстве, которую предложено подразделить на следующие периоды:
1) становление института юридической ответственности государственных служащих, начиная с образования древнерусского государства, а также развитие института юридической ответственности государственных служащих в период образования и развития централизованного государства (до середины XVI века);
2) институт юридической ответственности государственных служащих в периоды становления и развития сословно-представительной и абсолютной монархии (вплоть до начала - 40-х годов XIX века);
3) эволюционирование института юридической ответственности государственных служащих в дореволюционной России (начиная с 40-х годов XIX века по 1917 год);
4) советский период развития института юридической ответственности государственных служащих (1917-1993 годы);
5) постсоветский период развития института юридической ответственности государственных служащих (с 1993 года и по настоящее время).
Автором отмечается, что подобное подразделение этапов становления и развития института юридической ответственности государственных служащих в Российском государстве условно, поскольку обозначенные периоды можно подразделять на более мелкие в связи с тем, что руководство страны, издавая тот или иной новый нормативный правовой акт в каждый конкретный период исторического развития отечественной системы государственного управления, на практике привносил определённые новшества, новеллы, целенаправленное правовое регулирование которых было призвано усовершенствовать государственную управленческую машину, повысить результативность и эффективность реализации на практике норм института юридической ответственности государственных служащих.
В третьем параграфе «Характеристика правового регулирования статуса государственных служащих по Российскому дореволюционному законодательству» анализируется законодательное установление статуса государственных служащих в дореволюционной России.
Проанализировав специальную литературу, автор пришёл к выводу, что большинство учёных не пришли к единому мнению относительно такой категории права как «правовой статус». Изучив мнения учёных
Ю.Н. Старилова, Н.В. Витрука, Е.В. Охотского, Ю.А. Черемухиной, М.Б. Добробаба и других, сделан вывод, что правовой статус государственного служащего - это урегулированная нормами права совокупность их публичных прав, обязанностей, законных интересов, гарантий, юридической ответственности.
Правовой статус государственного служащего - центральный элемент правового института государственной службы, так как все остальные элементы призваны выполнять обслуживающую функцию государственной службы в целом и непосредственно государственных служащих. Иные элементы правового института государственной службы уточняют, конкретизируют правовой статус государственного служащего, позволяют в наибольшей степени реализовать его потенциал, сущность.
Автор отмечает, что большое значение на формирование правового статуса государственных служащих оказывает общественно-политическая, а также государственно-правовая ситуация, в зависимости от которых содержание правового статуса государственного служащего может существенно изменяться. К примеру, на служащих возлагались дополнительные обязанности, полномочия, особые условия прохождения службы.
■ В основе характеристики нормативного регулирования правового статуса государственных служащих лежали должности, подразделяемые на две достаточно большие категории: должности, состоящие в сфере государственной службы, и должности, не входящие в сферу государственной службы.
Актуальным являлся вопрос о моменте приобретения статуса государственного служащего. Дореволюционное Российское законодательство данный аспект не всегда решало ясно и конкретно определенно. Автор пришёл к выводу, что частное лицо приобретает статус государственного служащего с момента издания приказа, в соответствии с которым лицо призывалось к исполнению служебных обязанностей, т.е. когда государственный служащий наделялся соответствующими правами и обязанностями и в случае нарушения которых мог быть привлечен к юридической ответственности.
В данном параграфе предпринята попытка системно изучить основные элементы правового статуса государственных служащих в дореволюционной России: нрава, обязанности, законные интересы, гарантии;
Отдельное внимание уделено институту присяги на государственной службе^ Институт специальной присяги был распространен среди чиновников судебного ведомства, членов Государственного Совета, чиновников государственной канцелярии и других.
Более того, в связи с тем, что институт принесения присяги был возведен в ранг обязанностей государственного служащего, за неисполнение данной обязанности служащего привлекали к ответственности (за указанное нарушение на виновное лицо возлагался такой вид наказания, как вычет из жалования). По правилам ст. 383 Уложения о наказаниях уголовных исправительных, если государственный служащий приступил к исполнению своих служебных (должностных) обязанностей без принесения присяги и совершал преступное деяние, то виновное лицо подвергалось высшей мере наказания.
В параграфе сделан вывод о том, что в дореволюционной России была чётко обозначена положительная тенденция в нормативном регулировании правового статуса государственных служащих. В указанный период сформирована прочная правовая основа, фундамент для развития статуса служащих. Отправные положения законодательства получили свое дальнейшее развитие и в советский период развития института государственной службы.
Сделан вывод о том, что часть элементов правового статуса государственных служащих не были в достаточной мере доработаны как на нормативном уровне, гак и на уровне практического применения. Многие нормы носили декларативный характер, отсутствовал элементарный контроль за их реализацией. Негативным аспектом также выступало недостаточное материальное обеспечение служащих, что влекло за собой необходимость поиска нелегальных источников доходов, хотя последние были запрещены, но повсеместно практиковались.
Вторая глава «Эффективность применения мер института юридической ответственности по Российскому дореволюционному законодательству» посвящена характеристике, рассмотрению
и детальному изучению нормативных документов, осуществляющих правовое регулирование юридической ответственности государственных служащих по отечественному дореволюционному законодательству. Оценивается эффективность мер их реализации.
Первый параграф «Классификация видов юридической ответственности государственных слунсащих гражданского ведомства» исследует особенности правового регулирования юридической ответственности особой категории государственных служащих - служащих гражданских ведомств.
Законодательством выделялись три вида ответственности государственных служащих: уголовная, дисциплинарная и гражданско-правовая.
Автором исследованы труды Н.И. Лазаревского, В.Н. Ширяева, А. Д. Градовского, Е.М. Кулишера и других, посвященных аспектам привлечения служащих гражданского ведомства к уголовной ответственности.
Учеными-юристами проблемам уголовной ответственности государственных служащих посвящены многочисленные исследования. Проанализировав имеющиеся подходы, автор пришёл к выводу об акценте на уяснение смыслового содержания, сущности уголовной ответственности должностных лиц. Однако в правовой доктрине устоялась концепция, согласно которой должностные преступления рассматривались как единое правовое явление вместе с другими уголовными преступлениями, что, безусловно, являлось существенным недостатком, поскольку должностные преступления характеризовались, во-первых, в установлении более строгих видов наказаний в связи с тем, что государственные служащие обладали особыми полномочиями, злоупотребление которыми представляло большую общественную опасность, вредность, нежели преступления иных лиц. Во-вторых, законодательство предусматривало специальные составы преступлений, субъектами которых могли быть только государственные служащие, к числу которых можно отнести запрет на принятие подарков за исполнение должностных обязанностей от частных лиц, мздоимство, лихоимство и т.д. В-третьих, наличие процессуальных особенностей и специальной подсудности.
Кроме того, спорной и наиболее дискуссионной является проблема разграничения понятия должностного преступления и дисциплинарного проступка. Автор отмечает, что в отечественной юридической литературе XIX в. 6 разработке указанной проблематики принимали участие многие ученые, и, в частности, В.Н. Ширяев. Однако наибольший удельный вес исследований проводился в странах западной и центральной Европы.
Автор полагает, что весьма негативной тенденцией можно считать отход от общих начал и принципов судопроизводства, выражаемый в особом порядке возбуждения уголовного преследования в отношении должностных лиц и предания их суду. Указанные важнейшие стадии были исключены из юрисдикции судов; полномочиями по производству указанных действий были наделены соответствующие администрации, в которых лицо проходило службу.
Законодательное регулирование дисциплинарной ответственности государственных служащих в дореволюционной России являлось отправной точкой, фундаментом для становления и развития этого вида юридической ответственности. Это обусловливалось реформированием системы государственного аппарат в целом, и, в частности, института юридической ответственности государственных служащих. Более того, в ходе реформы Петра I было принято большое количество нормативных актов, регламентирующих правовой статус государственных служащих, поскольку совершенствование правового положения должностных лиц осуществлялось по модели развитых западноевропейских правовых систем. При этом, практика дореволюционного Российского нормативного регулирования института дисциплинарной ответственности государственных служащих отличалась от европейской. Во-первых, это прослеживается из анализа норм Уложения о наказаниях 1845 года, в котором законодатели не выделяли отдельно дисциплинарную ответственность, отождествляя ее с уголовной. Во-вторых, представителями юридической науки дисциплинарная ответственность рассматривалась скорее как отдельный, исключительный случай уголовной ответственности, например, когда начальство служащего налагало наказания за малозначительные противоправные деяния. При этом, в ходе трансформации правовой
науки, в контексте эволюционирования института государственной службы в рассматриваемый период, в литературе преобладала точка зрения о самостоятельности, обособленности дисциплинарной ответственности, что, в свою очередь, подкреплялось нормативным обеспечением.
В параграфе проанализированы виды дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным служащим. Предложено условно их подразделить на три категории:
а) превентивные, направленные на предупреждение совершения противоправных дисциплинарных проступков;
б) правоограничительные, налагающие на специальных субъектов дисциплинарной ответственности определенные правовые ограничения;
в) карательные, наиболее жесткие меры дисциплинарных взысканий, имеющие своей целью наказать виновное лицо, оказать воспитательное воздействие как на виновного чиновника, так и на сослуживцев провинившегося.
Исследование архивного материала показало, что большой удельный вес среди наказаний, налагаемых вследствие совершения должностных противоправных деяний, занимали превышения или противозаконные бездействия власти, влекущие за собой такое наказание, как исключение из службы.
Следует обратить внимание на то, что дореволюционное законодательство Российской Империи выделяло две формы гражданско-правовой ответственности, наступающей в результате неправомерных, противоправных действий должностных лиц административного ведомства:
— ответственность казны;
- непосредственная ответственность должностных лиц.
Если должностным лицом были совершены незаконные действия и при этом, должностное лицо выступало в качестве органа казны по управлению казенным (государственным) имуществом, то в подобном случае причиненный вред и убытки потерпевшему возмещались за счет казны. Однако по факту это правило практически не использовалось. Хотя аналогичная практика активно применялась
во Франции, Венгрии, Германии. С точки зрения юридической науки, не последнюю роль в этом вопросе играл низкий образовательный уровень государственных служащих, а также отсутствие системы административной юстиции.
Второй параграф «Юридическая ответственность судей и должностных лиц судебного ведомства» посвящен анализу нормативного регулирования ответственности судей и должностных лиц судебного ведомства в дореволюционной России.
Анализ дореволюционного законодательства и литературы показал, что институт юридической ответственности должностных лиц судебного ведомства неоднократно подвергался реформированию со стороны представителей верховной власти. Руководство страны чётко понимало необходимость повышения авторитета государственной власти в целом и судебной власти в частности, недопущения должностных противоправных деяний, формирования мировоззрения чиновников на основе таких принципов как порядочность, добросовестность, честность, осуществление служебных обязанностей в строгом соответствии с требованиями нормативных актов, гласность и открытость деятельности, недопущение судебных ошибок.
Нормодателями был чётко определён круг субъектов рассматриваемой категории правонарушений: сенаторы Кассационных Департаментов Правительствующего Сената; старшие председатели Судебных Палат; председатели Департаментов Судебных Палат; председатели Окружных Судов; товарищи (заместители) председателей Окружных Судов; председатель Варшавского Коммерческого Суда; товарищ (заместитель) председателя Варшавского Коммерческого Суда; члены Судебных Палат; члены Окружных Судов; председатели Мировых Съездов; мировые судьи, как служащие по назначению от правительства, так и по выборам; городские судьи; помощники мировых судей в Закавказье; гминные судьи; лавники; судебные следователи.
Автор отмечает повышение уровня законодательной техники, в части нормативных актов, затрагивающих вопросы юридической ответственности. Так были конкретизированы и обособлены такие специальные составы преступлений судей как неправосудие и пре-
ступления, совершаемые при отправлении правосудия. При этом негативный оттенок придавало отсутствие законодательного определения, толкования понятий умышленного и неумышленного правосудия, что в достаточной степени оставляло лазейку для ухода от мер уголовного наказания. Однако с принятием Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года этот правовой вакуум был ликвидирован.
Проанализировав материалы судебной практики, автором сделано заключение о наличии определенных трудностей в квалификации ряда преступных деяний, совершаемых представителями судебной власти. Это связано как с «расплывчивостью» ряда правовых норм, так и с отсутствием единой судебной практики по данной категории преступлений.
В целом определяя основные выводы параграфа, автором отмечено, что проводимая в стране судебная реформа преследовала цель упорядочить такой элемент правового статуса судей как ответственность. Требовалось усовершенствовать дисциплинарные процедуры, повысить уровень служебной дисциплины судей, поскольку на них возлагалась важная задача - отправление правосудия, они олицетворяли власть императора, в связи с чем было недопустимо дальнейшее правовое регулирование рассматриваемых нами отношений в рамках прежней, по сути бесконтрольной, системы как уголовного, так и дисциплинарного производства в отношении должностных лиц судебного ведомства.
В третьем параграфе «Проблемы правового регулирования борьбы со взяточничеством и лихоимством на государственной службе» подробно исследованы материалы периодических научных изданий в дореволюционный период развития Российского государства таких учёных как Н. А. Неклюдова, Ю. Готье, В. В. Еси-пова, Я. Г. Северского, С. Будзинского, В.Н. Ширяева и других. Проанализировано семантическое значение терминов «взятка» и «лихоимство».
Автор отмечает, что в ходе трансформации отраслевого Российского законодательства особое внимание со стороны нормодателей привлекали проблемы должностных преступлений и, в частности, преступлений с коррупционными составляющими. Анализ доре-
волюционных нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о том, что большинство запретов на государственной службе носили формальный характер и показывали свою малую эффективность. Так, начиная с Русской Правды, вводился запрет на посулы (взятки). Проанализировав законодательство XIV - начала XVI вв., автором выдвинуто предположение о том, что на нормативном уровне признавалось существование таких преступлений, как неправосудие, взяточничество, лихоимство, служебный подлог и др. Закрепление уголовной ответственности за подобные противоправные деяния свидетельствуют об активном становлении и развитии института юридической ответственности государственных служащих, трансформации законодательства в целом.
• Новым в правовом регулировании рассматриваемой проблемы явилось введение обязательного ознакомления всех государственных служащих с непосредственным текстом законодательных актов, затрагивающих вопросы лихоимства, что могло являться доказательством того, что лицо знало и было предупреждено об ответственности за совершение подобных противоправных деяний. ..
Полагаем, что одной из существенных причин взяточничества и лихоимства на государственной службе являлось недостаточное материальное обеспечение и денежное стимулирование службы должностных лиц. Без установления достойного материального обеспечения искоренить такую проблему как взяточничество было просто невозможно, даже несмотря на ужесточение карательных мер и установления такого вида уголовного наказания как смертная казнь за получение взятки.
Проанализировав дореволюционное законодательство, определены факторы, оказывающие влияние на формирование преступлений на государственной службе:
1) историческая обусловленность, например, традиция получения вознаграждений, трансформирующая цель служения государству в цель получения выгоды;
2) низкий уровень обеспечения правового статуса государственных служащих;.
3) низкий уровень правовой культуры чиновников;
4) материальное обеспечение служащих оставляло желать лучшего;
5) низкий уровень мотивации к правомерному поведению, а также фактическое отсутствие служебной нравственности чиновников. Только сам факт того, что традиция «кормления», прекрасно реализуемая ни одно десятилетие и закрепленная на нормативном уровне, уже говорила о многом.
В заключении подведены итоги проведённого исследования, сделаны обобщения, сформулированы выводы и предложения.
3. Научные публикации автора по теме диссертации:
1. Публикации в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ для публикации результатов кандидатских и докторских диссертационных исследований:
1.1. Очаковский В. А. О некоторых проблемах правового регулирования статуса государственных служащих в дореволюционной России/В. А. Очаковский // Научно-практический журнал «Общество и право». - 2012. - № 3 (40). - 0,37 п.л.
1.2. Очаковский В. А. Институт юридической ответственности представителей судебной власти в дореволюционной России/В. А. Очаковский // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета (Научный журнал КубГАУ) [Электронный ресурс]. - Краснодар: КубГАУ, 2013. - № 01 (85). - Режим доступа: http://ej.kubagro.ru/2013/01/pdf/44.pdf. -0,625 п.л.
1.3. Очаковский В. А. К вопросу о соотношении уголовной и дисциплинарной ответственности государственных служащих в дореволюционном российском государстве/В. А. Очаковский // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета (Научный журнал КубГАУ) [Электронный ресурс]. - Краснодар: КубГАУ, 2013. - № 04 (88). -Режим доступа: http://ej.kubagro.ru/2013/04/pdf/03.pdf. - 0,5 п.л.
2. Публикации в иных журналах и изданиях:
2.1. Очаковский В. А. Усмотрение руководителя в контексте развития законодательства о юридической ответственности государственных служащих в Российской Империи/В. А. Очаковский // Социально-гуманитарный вестник Юга России. Научный журнал. - 2010.-№ 7 часть 2. - Краснодар. - 0,312 п.л.
2.2. Очаковский В. А. К вопросу о нормативном обеспечении института юридической ответственности государственных служащих в Российской империи/В. А. Очаковский // Юридические науки. М.,-2010.-№6.-0,375 пл.
2.3. Очаковский В. А. Правовое регулирование дисциплинарной ответственности должностных лиц судебного ведомства в Российской империи (XIX в.)/В. А. Очаковский // Молодежь и наука: реальность и будущее: Материалы IV Международной научно-практической конференции/редкол.: O.A. Мазур, Т.Н. Рябченко, А.А. Шатохин: в 4 томах. - Невинномыск: НИЭУП. - 2011. - 0,375 п.л.
2.4. Очаковский В. А. К вопросу об использовании антикоррупционного правового регулирования на государственной службе в дореволюционной России/В. А. Очаковский // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика: сборник материалов VII Международной научно-практической конференции/под ред. С. С. Чернова. - Новосибирск: ООО агентство «СИБПРИНТ», 2013. - 0,375 п.л.
2.5. Очаковский В. А. Этапизация становления и развития законодательства о юридической ответственности государственных служащих в Российском государстве/В. А. Очаковский // Социально-гуманитарный вестник Юга России. Научный журнал. - 2013. - № 3. -Краснодар. - 0,312 п.л.
Очаковский Виктор Александрович
Становление и развитие института юридической ответственности государственных служащих в дореволюционной России
(начало XVIII - конец XIX века) Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
Подписано в печать 23. 09. 2013 г. Формат 60x84/16. Бумага офсетная. Гарнитура Times. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,62. Уч.-изд. л. 1,08. Тираж 125 экз. Заказ 09168
Отпечатано издательство «Атри» 350089 г. Краснодар, ул. пр. Чекистов, 40, оф.№7 Тел./факс: 273-68-92.
www.atri-art.ru E-mail: atri_art@inbox.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Становление и развитие института юридической ответственности государственных служащих в дореволюционной России»
МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАН1 КУБАНСКИЙ ГОСУДАРСВТЕННЫЙ АГРАРНЬ
04201451395
ШД
На правах рукописи
Очаковский Виктор Александрович
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ (начало XVIII - конец XIX века)
Специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства; история
учений о праве и государстве
Диссертация
на соискание учёной степени кандидата юридических наук
Научный руководитель -Почётный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор
Курдюк Петр Михайлович
Краснодар 2013 1
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ.........................................................................3
Глава 1. Правовые основы юридической ответственности государственных служащих в дореволюционной России..................15
1.1. Институт юридической ответственности государственных служащих (теоретико-правовой аспект)...........................................15
1.2. Этапы становления и развития института юридической ответственности государственных служащих.........................................31
1.3. Характеристика правового регулирования статуса государственных служащих по Российскому дореволюционному законодательству..........55
Глава 2. Эффективность применения мер института юридической ответственности по Российскому дореволюционному законодательству.......................................................................76
2.1. Классификация видов юридической ответственности государственных служащих гражданского ведомства..........................76
2.2. Юридическая ответственность судей и должностных лиц судебного ведомства..................................................................................104
2.3. Проблемы правового регулирования борьбы со взяточничеством и лихоимством на государственной службе.........................................130
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.................................................................151
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ.........................................................................159
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования.
Активное реформирование современного законодательства Российской Федерации затрагивает различные сферы общественной жизни и сферу государственной службы. В ходе трансформации правовой системы структурная организация органов государства и система управления государственной службой претерпели целый ряд изменений, что повлекло за собой постановку вопроса об особенностях и формах реализации функций государственного управления, структурным элементом которым являются государственные служащие.
Проведение очередного этапа административной реформы, включающего комплексное совершенствование всех сфер государственного управления, повышения качества и эффективности реализации функций государственного управления, всех элементов правового статуса государственных служащих не принесли должного результата. Реформирование военной, правоохранительной и гражданской службы, с точки зрения ряда ученых и практических работников, не оправдало надежд по формированию и построению качественно новой системы государственной службы. При этом, если более внимательно вникнуть в содержание и контекст проводимых преобразований, можно отметить, что в основе административного реформирования лежат колоссальные финансовые вложения, организационные процедуры и, что немаловажно, время.
Во многом низкое качество проводимых реформ обусловлено
отсутствием достаточного внимания на исторический аспект развития
института государственной службы в целом и института юридической
ответственности государственных служащих в частности. Комплексный
анализ системы нормативно-правовых актов и научной литературы позволяет
з
сделать вывод о том, что принятие во внимание практики, опыта правового регулирования института ответственности государственных служащих, позволит по-новому взглянуть на проблему реформирования данного института права, поскольку невозможно представить высокоэффективную, современную, открытую систему государственной службы без четкого нормативного закрепления ответственности государственных служащих, не содержащего пробелов и противоречий на федеральном уровне.
Однако на практике встречаются отдельные противоречия федеральных законов. Эти коллизии требуют комплексного, системного теоретического обоснования способов, а также методов своего разрешения. Анализ законодательства о юридической ответственности государственных служащих Российской Федерации подтверждает актуальность исследования особенностей становления и развития института юридической ответственности государственных служащих в дореволюционный период развития нашего государства. Исследование правовой природы указанных вопросов требует особого внимательного осмысления, поскольку полученные выводы окажут положительное воздействие на совершенствование правового положения государственных служащих Российской Федерации, дальнейшее развитие института юридической ответственности должностных лиц на всех уровнях власти и государственного управления.
Состояние научной разработанности темы. В течение нескольких веков вопросы совершенствования института юридической ответственности государственных служащих находили своё отражение в многочисленных трудах учёных. Исследования проводились комплексно, в различных аспектах.
В работах дореволюционных учёных А.Д. Градовского,
Н.И. Лазаревского, М.А. Лозина-Лозинского, H.A. Неклюдова,
Н.М. Коркунова, В.Н. Ширяева и других освещены фундаментальные основы
4
построения системы государственного управления дореволюционной России, являющиеся, по сути, первыми системными научными исследованиями основ системы государственной службы, породившими начало формирования нового научного-исследовательского направления - административно-правовой науки.
Советский период развития научной мысли был освещен в работах Н.С. Алексеева, П.И. Гришаева, A.A. Пионтковского, А.Я. Эстрина и других. Основная цель исследований сводилась к снижению уровня служебных преступлений и проступков, а также по дальнейшему совершенствованию законодательства о юридической ответственности государственных служащих советской России.
В современных научных подходах прослеживается преемственность системного изучения института должностных противоправных деяний на государственной службе. В исследованиях Ю.Н. Старилова, В.Д. Граждан, М.Б. Добробаба, Н.В. Гущевой, А.Ф. Ноздрачёва, Е.В. Охотского, Ю.Г. Галая, И.Н. Барцица анализируется современное правовое регулирование дисциплинарных процедур на государственной службе, эффективность их реализации, перспективы развития института юридической ответственности гражданских служащих.
Общетеоретической базой исследования послужили работы М.Ю. Дворецкого и P.JI. Хачатурова, посвященные актуальным вопросам правовой природы юридической ответственности.
Научные труды Д.А. Липинского достаточно полно исследуют содержательную сторону принципов института юридической ответственности, как ключевых начал, отправных точек рассматриваемого нами нормативного института.
Вопросам юридической ответственности, как элемента правового
статуса государственных служащих, посвящены работы Ю.Н. Старилова и
Е.В. Охотского. Учёные-административисты в своих работах справедливо
5
отмечали, что ответственность государственных служащих является центральным элементом их правового статуса.
Вместе с тем, системного, комплексного исследования правового регулирования института юридической ответственности государственных служащих на дореволюционном этапе развития Российского государства в юридической литературе не проводилось. Отсутствуют работы, посвященные нормативному закреплению ответственности государственных служащих с позиции ее самостоятельности, обособленности как института служебного права.
В ходе подготовки диссертационного исследования автором использован широкий круг источников.
Источниковую базу настоящего исследования представляется возможным, условно, подразделить на три подгруппы, отличающиеся между собой по содержанию, источникам происхождения, целями разработки.
Первую группу составляет обширная законодательная база, сформированная высшим руководством дореволюционной России, памятники отечественного права, являющиеся первоосновой эволюционирования института российской государственной службы, например, именные указы «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за них», «Об удержании судей и чиновников от лихоимства», «Об искоренении лихоимства», Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, Устав уголовного судопроизводства. Большую научную и историческую ценность представляют документы, объединенные в Полное собрание законов Российской Империи.
Отдельное место среди источников диссертационного исследования принадлежит текстам законопроектов, подготовленных в рамках поэтапного реформирования отечественной правовой системы. Их подробный анализ позволяет определить основные этапы становления и развития подходов, концепций совершенствования института государственной службы и, в частности, института юридической ответственности государственных служащих. Подобные
результаты усматриваются при исследовании работ А. Бардзского, П.О. Бобровского, М.М. Сперанского и других.
Полагаем, что в особую группу можно объединить материалы периодической печати, комментарии, энциклопедические словари, архивные материалы Российского государственного архива древних актов (РГАДА).
Исследование проведено с привлечением значительного количества как современных нормативных правовых актов, так и дореволюционного нормативно-исторического материала.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, формирующиеся в сфере государственного управления в дореволюционной России в начале XVIII - конце XIX вв.
Предметом исследования выступают отношения, складывающиеся в сфере применения норм института юридической ответственности государственных служащих в дореволюционной России в начале XVIII - конце XIX вв.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью работы является всестороннее и полное изучение, исследование, теоретическое моделирование особенностей законодательства дореволюционной России, закрепляющего ответственность государственных служащих в комплексе норм и выступающего в качестве института права.
Для достижения указанной цели в исследовании определены следующие задачи:
- исследовать теоретико-правовые вопросы становления и развития института юридической ответственности государственных служащих в Российском государстве;
- рассмотреть вопросы периодизации истории развития института юридической ответственности государственных служащих в России с позиции его нормативного регулирования;
- изучить мнения ученых о практической стороне применения норм института юридической ответственности государственных служащих по дореволюционному Российскому законодательству и использования отечественного исторического опыта;
определить содержательное наполнение терминов: «институт юридической ответственности государственных служащих», «правовой статус государственных служащих» применительно к регулированию рассматриваемого нами института права;
проанализировать состояние правового регулирования статуса государственных служащих в дореволюционной России;
- установить общие тенденции развития института юридической ответственности государственных служащих в дореволюционной России;
- дать правовую оценку нормативному регулированию уголовной, дисциплинарной, гражданско-правовой ответственности должностных лиц гражданского ведомства;
- исследовать эффективность применения мер института юридической ответственности должностных лиц судебного ведомства;
- определить коллизионные моменты в правовом регулировании института юридической ответственности должностных лиц гражданского и судебного ведомств.
Хронологическими рамками исследования института юридической ответственности государственных служащих, сопряженного с активной трансформацией отечественной правовой системы, а также характеризующегося реформированием служебного законодательства, составляет период начиная с принятия Табеля о рангах 1722 года и заканчивая введением в действие специальных Уставов и иных нормативно-правовых актов, принятых в ходе Судебной реформы до конца XIX века.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные,
частно-научные и специальные методы: диалектический, исторический,
8
логический, сравнительного правоведения, системный, структурно-функциональный, статистический, прогностический, а также иные методы познания объективной действительности.
Теоретическую основу исследования составили научные разработки по теории государства и права, административному праву, а также историко-правовые исследования по вопросам правового регулирования института юридической ответственности государственных служащих в дореволюционной России.
Научная новизна исследования обуславливается новизной постановки важнейшей проблемы данного диссертационного исследования: комплексным, системным анализом становления и развития института юридической ответственности государственных служащих в дореволюционной России в начале XVIII - конце XIX века. Рассмотрение подобной проблемы в обозначенной плоскости в российской правовой науке не производилось. Данное исследование призвано восполнить этот пробел.
В ходе подготовки данного диссертационного исследования автором проведен анализ большого по объёму и разнообразного по содержанию материала, состоящего из опубликованных источников, научной литературы, неопубликованных источников из Российского государственного архива древних актов.
Автором большое внимание уделено подробному анализу норм отечественного дореволюционного законодательства, отчётов уполномоченных органов власти о состоянии законности на государственной службе, материалов судебной практики: решений уголовного кассационного департамента Правительствующего Сената, кассационных решений уголовного департамента и других.
Впервые в отечественной историко-правовой науке предпринята попытка произвести комплексный, системный анализ основных этапов
эволюционирования института юридической ответственности государственных служащих.
Автор, опираясь на результаты проведённого исследования, затрагивает в диссертации аспект борьбы со взяточничеством на государственной службе, высказывает свои предложения в части ликвидации коррупциогенных проявлений.
Значительное внимание в работе отведено анализу основных элементов правового статуса государственных служащих по дореволюционному отечественному законодательству: их публичных прав, обязанностей, законных интересов, гарантий, юридической ответственности. Указанные элементы рассмотрены системно, в тесной взаимосвязи.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, обладающие научной новизной.
1. Исследовав действовавшее и современное законодательство, регламентирующее правовое регулирование института юридической ответственности государственных служащих, документальные источники, научные труды, предлагаем определить следующие периоды законодательного регулирования института юридической ответственности в России:
1) становление института юридической ответственности государственных служащих, начиная с образования древнерусского государства, а также развитие института юридической ответственности государственных служащих с периода образования и развития централизованного государства до середины XVI века;
2) институт юридической ответственности государственных служащих в периоды становления и развития сословно-представительной и абсолютной монархии вплоть до начала - 40-х годов XIX века;
3) эволюционирование института юридической ответственности государственных служащих в дореволюционной России, начиная с 40-х годов XIX века по 1917 год;
4) советский период развития института юридической ответственности государственных служащих (1917 - 1993 годы);
5) постсоветский период развития института юридической ответственности государственных служащих (с 1993 года и по настоящее время).
2. Правовое регулирование широкого спектра вопросов статуса государственных служащих в различные периоды развития российского государства имело как общие тенденции в развитии, например, отсутствие самостоятельной, специальной нормативной базы, обеспечивающей позитивную регламентацию статуса государственных служащих, так и особе�
