АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Становление и развитие избирательного процесса в Российской государстве»
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ
Специальность 12.00.02 -конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
На правах рукописи
Долгий Олег Викторович
МОСКВА, 2008
003460186
Работа выполнена в секторе теории конституционного права Института государства и права Российской академии наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Пархоменко Александр Григорьевич
Официальные оппоненты:
Заслуженный юрист РФ,
доктор юридических наук, профессор
Иванченко Александр Владимирович
Заслуженный юрист РФ,
кандидат юридических наук, профессор
Альхименко Владимир Владимирович
Ведущая организация:
Московский университет МВД России
Защита диссертации состоится 2009 г,, в ■< » часов
на заседании Диссертационного совета Д.002.002.02 в Институте государства и права Российской академии наук по адресу 119991, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права Российской академии наук по адресу: 119991, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10.
Автореферат разослан « » ЯНО-ИРЯ 2009 года.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, доцент C.B. Королев
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В настоящее время в Российской Федерации проводится полномасштабная политическая реформа, направленная на развитие демократических начал в формировании и деятельности институтов государственной власти и местного самоуправления. Органической составляющей этих преобразований является реформа избирательной системы, обеспечивающая демократическое воспроизводство и ротацию власти по итогам периодически проводимых выборов. Поэтому первостепенное значение в процессе трансформации институтов публичной власти приобретают исследования действующего избирательного права и законодательства, прежде всего вопросы организации и проведения выборов и референдумов как в историческом развитии, так и на современном этапе. Примечательно, что в своем первом обращении к Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации Д. А. Медведев наряду с другими затронул проблему совершенствования законодательства вообще и избирательного в частности.
Выборы в России известны с XVI в.: выбиралась часть членов Боярской Думы; через выборы формировались церковные Поместные соборы; выборное начало присутствовало во всех сферах управления при Иване IV Грозном; выборы Земским Собором царя Михаила Федоровича в 1613 г., выборы органов земского и городского самоуправления в XIX в.
Правовой основой первых в истории Российского государства полномасштабных выборов стало Положение о выборах в Государственную Думу, утвержденное Высочайшим манифестом от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка». Оно заложило идею частичного изменения содержания избирательного процесса, которая была реализована в Высочайшем указе Правительствующему сенату «Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу».
Избирательное законодательство Временного правительства не только соединило в себе наиболее передовой опыт развитых стран мира, но и учитывало те
!
национально-исторические особенности российского электората, которые имели место в момент проведения выборов в Учредительное собрание.
Институт избирательных комиссий получил закрепление в первой советской Конституции 1918 г. и законодательстве 1920-х гг., а избирательная система, созданная на основе положений Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г., была безусловным шагом вперед по сравнению с прежними избирательными системами.
Первой серьезной акцией на пути к избирательной реформе стал проведенный в 1987 г. эксперимент в ходе выборов в местные Советы народных депутатов, связанный с их альтернативностью. Следующим этапом реформы стали выборы народных депутатов СССР 26 марта 1989 г. Нарабатывалась практика выдвижения нескольких кандидатов на один депутатский мандат, формирования избирательных союзов, выдвижения программ кандидатов в депутаты.
На выборах в Государственную Думу в декабре 2007 г. окончательно укрепились позиции политических партий как доминирующих участников избирательного процесса.
Превращение народовластия из формального атрибута государства в реальный политико-правовой институт и механизм, обеспечивающий социальную легитимность, непрерывность и преемственность осуществления власти, создает перспективы ее развития. Конституционно-правовое определение свободных выборов и референдумов в качестве высшего непосредственного выражения власти народа напрямую сказалось на содержании и структуре политического права в той его части, которая связана с правовым регулированием выборов и референдумов. Конституционное право избирать и быть избранными, право на участие в референдуме, право на надлежащую правовую процедуру, порядок проведения выборов, гарантии реализации и защиты избирательного права граждан заняли центральное место в системе публичного права Российской Федерации.
Свободные периодические обязательные выборы, став конститутивным элементом современной российской государственности, объективно способствовали качественному изменению роли и значения избирательного права, регламенти-
рующего их организацию и проведение. Несмотря на значительный объем исследований современного состояния российской избирательной системы, до сих пор многие принципиальные вопросы юридической стороны избирательных отношений освещаются и преподносятся фрагментарно и весьма противоречиво. Это касается прежде всего отправных начал в уяснении существа избирательного права как объективного правового феномена, которые связаны с его предметом, содержанием и местом в правовой системе Российской Федерации. Изменения в системе публичного права, связанные с радикальным преобразованием взаимоотношений между обществом и государством, гражданином и властью, народили широкий общественный интерес к проблематике избирательного права и процесса и качественно новые подходы и требования к ее изучению, что обусловило актуальность темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Проблемы, связанные с избирательным правом и процессом, постоянно привлекали и привлекают внимание не только юристов, но и философов, историков, социологов, политологов. В последние годы интерес к исследуемой теме значительно возрос. Это объясняется масштабностью избирательной кампании, которая затрагивает различные институты публичной власти. Появилось немало публикаций, основной темой которых является анализ новейшего избирательного законодательства и практики его применения.
Значительный вклад в развитие избирательного права и процесса внесли С. А. Авакьян, A.C. Автономов, В.И. Васильев, Ю.А. Веденеев, A.A. Вешняков, О.Н. Волкова, A.B. Иванченко, А.И. Ковлер, М.И. Краснов, O.E. Кутафин, В.И. Лысенко, А.Е. Постников, Б.А. Страшун, В.Г. Сухопольский, В.И. Фадеев и др. В своих работах эти авторы высказывают конструктивные идеи и предложения, которые могли бы способствовать дальнейшему совершенствованию правовой базы выборов и их эффективности.
Вместе с тем анализ научной и специальной литературы, а также диссертационных материалов показал, что вопросам становления избирательного процесса, историко-правовым аспектам, связанным с процессом возникновения и развития избирательной системы в нашей стране, не уделено достаточного внимания.
Методологическая и теоретическая основа диссертации. Методологическую основу настоящей работы составили общенаучные и частнонаучные методы познания, такие как диалектический, сравнительно-исторический, сравнительного правоведения, статистический.
Теоретическую базу исследования составили труды ученых-юристов по вопросам: теории и истории государства и права - С.С. Алексеева, В.К. Бабаева,
A.Н. Бабая, С.Н. Братуся, В.Е. Гулиева, В.Б. Исакова, В.П. Казимирчука,
B.М. Курицына, A.B. Малько, Н.И. Матузова; конституционного и административного права - H.A. Алексеева, В.В. Альхименко, Д.Н. Бахраха, В.Г. Игнатова, Ю.М. Козлова, В.Я. Кикотя, А.П. Лончакова, А.Г. Пархоменко, Л.Л. Попова, A.C. Прудникова, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шуль-женко.
Нормативную базу работы составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, законодательство субъектов Российской Федерации, законодательство зарубежных стран, акты органов государственной власти советского периода.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является становление избирательного процесса в ходе исторического развития Российского государства.
Предмет исследования составляет понятие избирательного процесса как базового института избирательного права; развитие избирательного процесса в дореволюционный и советские периоды Российского государства; проблемы избирательного процесса на современном этапе, а также состояние научных разработок в этой области.
Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в изучении становления и конституционно-правовом анализе избирательного процесса, его особенностей в России. Исходя из этого, автор попытался решить следующие задачи:
- раскрыть сущностные характеристики понятия «избирательный процесс»;
- рассмотреть становление данного института избирательного права в России в дореволюционный и советский периоды;
- определить особенности избирательного процесса в период формирования демократического режима в Российской Федерации;
- выделить основные проблемы функционирования избирательного процесса на современном этапе, проанализировать возможные изменения избирательного законодательства в целях его совершенствования.
Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию. Фактически впервые предпринята попытка комплексного анализа различных этапов развития избирательного процесса в России в разные периоды ее истории, рассмотрения основ реализации избирательных прав граждан в стадиях избирательного процесса, их процедурного оформления.
Диссертация является одним из первых монографических трудов по комплексному конституционно-правовому изучению института избирательного процесса и его особенностей в Российской Федерации. Диссертант излагает собственный подход к определению предмета избирательного процесса и вносит свои предложения по вопросам теоретического и методологического характера.
Научная новизна проявляется также и в том, что с конституционно-правовых позиций исследована действующая нормативно-правовая база избирательного процесса, выявлен ряд пробелов, противоречий, неэффективных норм в избирательном законодательстве, и на этой основе выработан ряд рекомендаций по его совершенствованию.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Избирательный процесс - это часть политического режима, установленного в стране. Он непосредственно связан с общими условиями развития институтов демократии, образующих социально-политическую инфраструктуру реализации избирательных прав граждан. Избирательный процесс является не только юридической техникой организации голосования, но и институтом, обеспечивающим
политическую стабильность и преемственность, демократичность и легитимность власти.
2. Исторический анализ развития избирательного процесса в России показывает, что абсолютно во все исторические периоды власть пытается сконструировать такие избирательную систему и избирательный процесс, которые бы могли юридически обеспечить ее политическое господство в представительных органах власти страны. При этом до 30-х гг. XX в., политические силы, находящиеся у власти, использовали в этих целях цензы, ограничивающие всеобщее избирательное право, затем репрессивный аппарат государства и государственную идеологию, а после закрепления на законодательном уровне демократических принципов избирательного права власть стала действовать изощреннее, используя более сложные технологии приведения к власти своих сторонников.
3. Анализ формирования и функционирования избирательных комиссий как субъектов избирательного процесса позволяет сделать вывод о том, что на протяжении всего пути развития избирательного права данные органы были зависимыми от государственной власти, а значит, не могли в полной мере обеспечить проведение реальных выборов. В целях решения этой проблемы требует законодательного закрепления одним из принципов избирательного процесса - принцип независимости членов избирательных комиссий всех уровней и их подчинения только закону.
4. Понятие «предвыборная агитация» требует уточнения, прежде всего.посредством использования в определении содержательного и субъектного критериев. Под содержательным критерием отграничения предвыборной агитации от информации понимается агитационная цель, определить которую можно только с помощью системного анализа содержания информации на предмет наличия в ней признаков предвыборной агитации, использованных методов подачи информации, оказанного эффекта на избирателей и установления системного характера деятельности по распространению данной информации. Под субъектным критерием понимаются заинтересованные в исходе выборов лица (кандидаты, политические партии и т.д.), так как они через информационно-коммуникационную деятель-
ность в ходе избирательной кампании добиваются поддержки избирателей. То есть для идентификации предвыборной агитации достаточно лишь установить субъект распространения информации.
5. Динамика законодательства, регулирующего вопросы организации и деятельности политических партий в России, вопреки ожидаемому положительному эффекту привела к обратному результату - фактически к политической монополии одной партии. В связи с этим целесообразно пересмотреть Федеральный закон «О политических партиях» на предмет снижения до 30 тысяч числа членов, требуемых при регистрации партии, и уменьшить заградительный барьер, предусмотренный Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», с 7 до 4-5%.
6. Не соответствует современным демократическим процедурам порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в связи с этим предлагается избирать членов Совета Федерации непосредственно населением из числа кандидатов, выдвинутых законодательным и исполнительным органами власти соответствующего региона.
7. Статьи 63, 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», статья 79 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» и статьи 90-92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» необходимо дополнить указанием об обязательном участии прокурора при обжаловании нарушений избирательных прав граждан. Участие прокурора в рассмотрении указанных дел способствует своевременному устранению нарушений избирательного законодательства и восстановлению нарушенных прав избирателей, кандидатов в депутаты, избирательных объединений и блоков и других участников избирательного процесса.
8. Действующее избирательное законодательство достаточно объемно. Законы о выборах органов государства разных уровней в своей общей части нередко повторяют (причем неточно) положения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий-
ской Федерации», что приводит к различному толкованию норм законов участниками избирательного процесса, тем самым затрудняя понимание их гражданами. Для комплексного решения проблем, связанных с избирательным процессом в Российской Федерации, необходима разработка и принятие на законодательном уровне кодифицированного акта - Избирательного кодекса Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования, выводы, положения и рекомендации изложены в опубликованных работах диссертанта (по теме диссертации опубликовано пять научных статей), отражены в выступлениях на научно-практических конференциях (VIII Всероссийская научно-практическая конференция «Государство. Право. Управление» и др.), на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института МВД России.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Теоретические положения, сформулированные в работе, используются в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсам «История отечественного государства и права», «Конституционное право России» в Дальневосточном юридическом институте МВД России. Изложенный в диссертации материал может найти применение в нормотворческой деятельности по дальнейшему совершенствованию федерального и регионального законодательства о выборах.
Названные цель и задачи исследования определяют структуру диссертации и логику изложения материала. Диссертация состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения и библиографии.
П. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении автором раскрывается обоснование актуальности темы, определяются предмет, цель и задачи исследования, его научная новизна и практическая значимость, характеризуется степень изученности раскрываемых проблем, излагается методология исследования, делаются основные теоретические и практические выводы, представляется эмпирическая база, используемая диссертантом, включая научную литературу и практические материалы по теме исследования.
Первая глава «Избирательный процесс в России в XVI - начале XX в.» посвящена становлению и развитию избирательного процесса в Российском государстве, начиная с периода завершения его централизации и до революционных преобразований 1917 г..
В первом параграфе «Формирование выборных органов в Российском государстве в XVI - начале XX в.» исследуются реформы Ивана IV Грозного. Несомненным прогрессивным элементом Земской реформы Ивана IV было внедрение выборного начала во все сферы управления. В задачу земских и губных властей входило преимущественно выполнение поручений центрального правительства по управлению, сбор налогов. Решение же ими местных проблем считалось второстепенным делом.
В 1708 г. Петр I издает указ о выборности ландрагов, но он остался реформой лишь на бумаге: оставаясь выборными по закону, ландраты фактически превратились в собрания чиновников, назначаемых губернатором и подчиненных ему.
Новая коренная реформа в области земского и городского управления последовала затем в конце XVIII в. при Екатерине II. Эта реформа оставила гораздо более глубокий след как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских учреждений. Екатерина II издает манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и должностей для обсуждения местных нужд. Выборы депутатов проходили по сословному принципу с дачей наказа, где высказывалась вполне определенная мысль о необходимости образования местного самоуправления с участием общественных сил и об ограничении широких полномочий коронных чиновников. Результатом этого ста-
ло появление наиболее значительных до второй половины XIX в. законодательных актов, определяющих и закрепляющих отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи: Учреждения о губерниях (17751780 гг.) и Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи (Городовое положение, 1785 г.). Империя в соответствии с Учреждениями делилась на крупные местные единицы губернии, а те в свою очередь на более мелкие - уезды. Дворянство было признано местным обществом - корпорацией в пределах губернии. В Городовом положении устанавливается также собрание градского общества, на котором могли присутствовать все его члены. В начале 1786 г. новые учреждения были введены в Москве и Петербурге, а затем и в остальных городах Империи. Однако в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: непосредственное собрание всех членов градского общества и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для отправления текущих дел. В небольших городских поселениях коллегиальное начало совсем уничтожалось, и все самоуправление было представлено в лице так называемых городовых старост.
Несмотря на это, значение реформ Екатерины трудно переоценить: если реформы Петра, при отдельных попытках вызвать общество к проявлению самодеятельности, в основном сводились к централизации и насаждению бюрократизма, то законодательные акты Екатерины II были направлены на децентрализацию власти и создание местного общественного управления.
Анализируя стадии избирательного процесса XVIII-XIX вв., следует отметить, что стадия составления избирательных списков является наиболее сложно организованной. В избирательном законодательстве данного периода фигурирует упоминание о нескольких видах избирательных списков. То есть для производства выборов требовалось составление достаточно большого количества списков лиц, имеющих права на участие в выборах в том или ином качестве. Со временем избирательные списки сокращались. Так, например, если в 1808 г. при выборах в г. Екатеринбурге в списке для баллотирования при выборах городского головы
значилось более 50 человек, то в 1824 г. их было всего четыре, а в 1829 г. - только два кандидата'.
Выборы по Городовому положению 1864 г. производились раздельно: от первых двух курий (землевладельцев всех сословий и горожан - собственников недвижимого имущества в городе) проводились на съездах их представителей.
Наиболее прогрессивная реформа городского самоуправления была предложена Александром II (Городовое положение 1870 г.). В избирательные списки включались лица независимо от сословия. Это должен быть русский подданный, имеющий не менее 25 лет от роду и владеющий в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивающий в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового и т.п. К недостаткам Положения 1870 г. можно отнести заимствование прусской трехклассной избирательной системы: все лица, имеющие право участия в выборах, вносились в избирательные списки в том порядке, в каком они следуют по сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход города; затем они делились на три разряда.
Несмотря на недостатки городской реформы 1870 г., тем не менее, будучи построенной на идее доверия к общественной самостоятельности, она пробудила российские города от спячки и придала им ту силу и значение, о которых лишь мечтали преобразователи XVIII в. Она позволила говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права и, несмотря на усиление административных начал 90-х гг. XIX столетия, способствовала всплеску муниципального законотворчества 1906-1917 гг.
Во втором параграфе «Избирательный процесс по выборам в 1-1У Государственные Думы (1905-1917 гг.)» автор обращает внимание на вынужденный характер демократических реформ, на которые власти пошли под давлением революционных выступлений широких масс населения. В этом заключается основная причина нестабильности демократических преобразований данного исторического периода. Вместе с тем Россия не имела подобного практического опыта, а фундаментальные исследования в этой области базировались на зарубежных моделях
1 Государственный архив Свердловской области. Ф. 8. Оп. 1. Д. 42-44, 292,559.
избирательных систем, не всегда приемлемых в условиях национальной специфики нашей страны.
Правовой основой первых в истории Российского государства парламентских выборов стало Положение о выборах в Государственную Думу, утвержденное в 1905 г. Высочайшим императорским указом. Манифест от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» заложил идею частичного изменения содержания избирательного процесса, которая была реализована в Высочайшем указе Правительствующему сенату «Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу». Избирательное законодательство Российской Империи включало в свой состав и значительное число подзаконных актов, исходивших из так называемого Особого делопроизводства по выборам в Государственную Думу, образованного в составе Министерства внутренних дел. Разработанные им акты вносились в Совет министров, который затем представлял их на утверждение императора.
Следует заметить, что в начале XX в. куриальная избирательная система действовала во многих развитых государствах Европы, в том числе и в России. По Положению о выборах от 3 июня 1907 г. формировались следующие избирательные съезды: землевладельцев, первый и второй съезды городских избирателей, съезд уполномоченных от волостей, в южных губерниях и областях создавались съезды уполномоченных от станиц, а в промышленно развитых - съезды уполномоченных от рабочих (несмотря на численный рост в начале XX в. промышленного пролетариата, съезд уполномоченных от рабочих во всех случаях созывался один на всю губернию).
Таким образом, куриальная избирательная система являлась частью широкомасштабной реформы государственного устройства страны, в ней в ходе формирования наиболее надежной для российского политического режима курии землевладельцев сохранялась историческая преемственность прежнего феодально-патриархального режима.
Легализация деятельности политических партий позволила им перейти к иным методам и формам деятельности, прежде всего к участию в формировании
выборных органов государственной власти. Результат не замедлил сказаться. В I Государственной Думе число беспартийных депутатов составило менее 22%. Из 478 депутатов 179 (37,4%) представляли партию кадетов, 97 (20,3%) - трудовиков, 63 (13%) - автономистов, 18 (3,7%) - социал-демократов и 16 (3,3%) - октябристов.
Партийный состав II Государственной Думы был следующим: из 490 мест левые (социал-демократы, социалисты-революционеры, народные социалисты и трудовики) занимали 180 мест (36,8%), либералы во главе с кадетами - 156 мест (31,8%), правые (черносотенцы и октябристы) - 97 мест (19,8%), так называемые прогрессисты - 35 мест (7,1 %) и беспартийные - 22 места (4,5%)
В П1 Государственной Думе из 442 мест октябристам и примыкавшим к ним досталось 155 мест (35%), умеренно правым - 70 (15,8%), кадетам - 54 (12,2%), крайне правым - 50 (11,3%), прогрессистам и мирнообновленцам - 28 (6,3%), националистам - 26 (5,9%), социал-демократам - 20 (4,7%), польскому коло - 18 (4%), трудовикам - 13 (2,9%) и мусульманской группе - 8 (1,8%).
Из 422 мест в ГУ Государственной Думе националисты и умеренно правые получили 120 мест (27,1% против 21,7% в III Государственной Думе), октябристы - 98 (22% против 35%), правые - 65 (14,7% против 11,3%), кадеты - 59 (13,3% против 12,2%), прогрессисты - 48 (11,4% против 6,3%), национальные группы -41 (4,7% против 5,8%), социал-демократы - 14 (3,2% против 4,7%), трудовики -10 (2,3% против 2,9%) и беспартийные - 7 (1,6% против 0%).
Сравнение этих цифр позволяет сделать вывод, что чем более демократичный избирательный закон действовал в России в рассматриваемый исторический период, тем более левой по своему партийному составу оказывалась Государственная Дума. Оценивая же в целом российское избирательное законодательство 1906-1917 гг., следует учитывать что, несмотря на сохранение традиций земского и даже более древних периодов российской истории, избирательное законодательство рассматриваемого периода имело одну важнейшую новеллу: оно сочетало в себе элементы многопартийности - это был первый шаг на пути к пропорциональной избирательной системе.
Третий параграф «Избирательный процесс по выборам Учредительного собрания (¡917 г.)» раскрывает правовую природу возникновения и развития парламентского учреждения - Учредительного собрания. Проект Конституции Российской Империи, разработанный Особой комиссией, представлял собой не единый акт, а набор из нескольких проектов. Особый интерес вызывают такие акты, как проект закона об организации временной исполнительной власти при Учредительном собрании и тезисы по вопросу о верхней палате. Авторы проекта отступили от идеи всеобщего равного и прямого избирательного права населения страны при выборах временного президента Российской республики. Из набора этих демократических идей был сохранен только принцип тайного голосования в виде закрытой баллотировки кандидата.
Одним из наиболее интересных нормативных акггов, изданных Временным правительством, остается Положение о выборах в Учредительное собрание от 11 сентября 1917 г. Положение закрепляет принципы участия населения в избрании членов Учредительного собрания, устанавливался перечень лиц, лишенных права участия в выборах. Выборы в Учредительное собрание проводились с применением начал пропорционального представительства (подача голосов за один из заявленных списков).
В результате применения пропорциональной избирательной системы в ходе выборов 12 ноября 1917 г. было избрано из 707 депутатов Учредительного собрания: эсеров - 370 (52,3%), большевиков - 175 (24,8%), левых эсеров - 40 (5,7%), кадетов - 17 (2,4%), меньшевиков - 16 (2,3%), народных социалистов - 2 (0,3%), представителей национальных партий и организаций - 86 (12,2%). Таким образом, выборы по партийным спискам выявили расклад политических сил в стране.
В целом избирательное законодательство Временного правительства не только соединило в себе наиболее передовой опыт развитых стран мира, но и учитывало те национально-исторические особенности российского электората, которые имели место в момент проведения выборов в Учредительное собрание. Оно отражало историческую преемственность по отношению к российскому дореволюционному законодательству. Однако в значительной своей части оно ушло далеко
вперед. Его прогрессивный характер проявился, во-первых, в отказе от сословно-представительной многостепенной избирательной системы, переходе к всеобщим равным и прямым выборам при тайном голосовании. Во-вторых, в отказе от ряда применявшихся ранее цешов: полового, возрастного и имущественного. В-третъих, в придании избирательному процессу демократического характера, который выразился в максимально гибком порядке формирования избирательных комиссий, избирательных списков и списков кандидатов; в судебной процедуре обжалования действий местной администрации по составлению списков избирателей и т.д. Но наибольшим достижением можно считать введение в России пропорциональной избирательной системы, основанной на передовом опыте развитых стран мира. Благодаря использованию системы партийных списков на выборах членов Учредительного собрания, которые проводились в условиях давления со стороны большевиков, захвативших государственную власть и стремившихся использовать выборы для укрепления своих политических позиций, их планы были разрушены.
Вторая глава «Влияние советской избирательной системы на избирательный процесс: теория и практика» посвящена формированию избирательной системы, изменению избирательного законодательства в советский период.
В первом параграфе «Формирование избирательной системы советского типа» диссертант рассматривает одну из первостепенных задач, которую пришлось решать новому правительству после роспуска Учредительного собрания. Она была связана с созданием новой избирательной системы, которая могла бы юридически обеспечить политическое господство большевиков в высшем органе представительной власти страны.
Таким органом в соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. продолжал оставаться съезд Советов. Пришлось конструировать принципиально новую, отличную от прежних, избирательную систему, принципы которой получили закрепление в первой советской Конституции. Прежде всего необходимо отметить введение впервые в России, да и в мире, так называемого трудового ценза, закрепляющего всеобщее избирательное право для трудящихся и солдат и отстранение от уча-
стия в выборах - по терминологии того времени - эксплуататоров и их пособников. Основной закон устанавливал конкретный перечень «эксплуататорских и асоциальных элементов», которые лишались избирательных прав. В ст. 70 Конституции говорилось о представительстве «профессиональных и иных рабочих организаций», которое определялось местными Советами согласно инструкции ВЦИК.
Избирательная система, действовавшая в Советской России в период с 1918 по 1936 г., несмотря на принципиальное отличие, во многом по форме была построена аналогично действовавшей в Российской Империи при выборах в Государственную Думу. Общее начало, объединяющее эти избирательные системы, состояло в непрямом характере выборов.
О дне избирательного собрания и о дне выборов избирательная комиссия обязана была известить население не позднее, чем за пять дней до выборов (ранее этот срок составлял 13 часов до момента голосования). Несоблюдение этого срока вело к отмене выборов. Каким порядком производится голосование - записками, шарами, поднятием рук, тайно или открыто - заранее определяла избирательная комиссия. Избранным считался тот, кто получал простое большинство голосов, хотя бы большинством одного голоса. Если голосование шло по спискам, проходил тот список, который собрал такое же большинство голосов.
В системе советского избирательного права всеобщность исключалась отстранением от участия в выборах так называемых эксплуататорских элементов. Равенство подменялось неодинаковым представительством социальных слоев, сообразно их положению и роли в процессе производства, прямое представительство (в местных, региональных и центральных органах власти) заменялось представительством трудовых общин (коммун) - городских и сельских. Наконец, тайное голосование государством пролетарской диктатуры отменялось, так как «в порядке создания советского представительства пролетариат организуется в класс, чтобы уничтожить всякое классовое деление общества»2.
Избирательная система советского типа первоначально формировалась как узкоклассовый институт, имеющий целью отстранить от активного участия в по-
г Новиков Ю.А. Избирательная система. 90 лет истории. М„ 1996.
литической жизни страны не только бывших «эксплуататоров» и асоциальных, с точки зрения господствующей идеологии, лиц, но и широкие массы трудящихся, ради которых, как утверждала официальная пропаганда, создавалась пролетарская республика Советов. Однако значение всех перечисленных преимуществ утрачивалось на фоне двух крупнейших недостатков избирательной системы данного периода, да и всей конструкции функционирования представительных органов власти. В Конституции СССР 1936 г. раздел «Об устройстве советской власти» был поделен на главы об органах государственной власти (высшие органы СССР и союзных республик, автономных республик, местные органы, суд и прокуратура), а глава «Избирательная система» стала как бы логическим продолжением главы «Основные права и обязанности граждан».
Созданная на основании положений Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. избирательная система была безусловным шагом вперед по сравнению с прежними избирательными системами. Во-первых, она опиралась на общедемократические принципы - всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании. Во-вторых, с точки зрения законодательной техники, она поднялась на качественно более высокий уровень (решение вопросов о возрастном цензе, судимости, составлении списков, нарезке округов и т.д.).
Однако многие формально демократические элементы не получили должного развития в нормативной регламентации избирательного процесса. Прежде всего необходимо отметить нарушение принципа равноправия, выразившееся в неудачной схеме избирательных округов, и такие негативные элементы избирательной системы, как несовпадение субъекта права выдвижения кандидата в депутаты и субъекта голосующего за него, отсутствие реального плюрализма общественного мнения, характерным показателем которого является высокая явка избирателей на выборы и процент голосов, поданных «за». Фактическое же отсутствие альтернативных кандидатов вообще превращало выборы в формальность, лишая их привлекательности как для избирателей, так и для самих кандидатов.
Второй параграф «Выборы как элемент советской социалистической демократии (1977 г.)» раскрывает развитие отечественной избирательной системы с принятием Конституции СССР 1977 г.
Новеллой Конституции СССР 1977 г. в части, касающейся нормативно-правового регулирования избирательной системы, было введение возрастного ценза для реализации пассивного избирательного права при выборах депутатов Верховного Совета СССР. Новизна состояла в том, что, во-первых, возрастной ценз в отношении депутата Верховного Совета СССР был снижен с 23 лет до 21 года; во-вторых, он был впервые закреплен на конституционном уровне. Границы избирательных округов по выборам в Совет Союза приходилось всякий раз корректировать по мере изменения числа проживающего в них населения.
В Конституции СССР 1977 г. в главе «Избирательная система» появилась норма о наказах избирателей, но исчезла норма об обязательной отчетности депутатов и о возможности их досрочного отзыва. Но это не означает отказа от императивного мандата или изменения его характера. Отечественная избирательная система была атрибутивным порождением советского типа организации государственной власти, отразившей все положительные и отрицательные черты Советов как органов государственной власти.
Третий параграф «Изменение избирательного законодательства в период перестройки (конецXXв.)» посвящен периоду с 1988 по 1991 г. Именно в это время произошли наибольшие изменения действовавшей ранее избирательной системы советского типа.
В феврале 1986 г. состоялся XXVII съезд КПСС. Генеральный секретарь ЦК КПСС М. Горбачев заявил: «Партия будет и впредь заботиться о том, чтобы депутатами избирались наиболее достойные люди, способные на высоком уровне вести государственные дела, чтобы состав Советов систематически обновлялся. В этом плане, видимо, настало время внести необходимые коррективы и в нашу избирательную практику. Здесь накопилось немало вопросов, ждущих своего решения»3. Затем в докладе на январском (1987 г.) Пленуме ЦК КПСС М. Горбачев
3 Горбачев М.С. Политический доклад ЦК КПСС XXVII съезду. М„ 1986. С. 72.
предложил принять уже законодательный акт о внесении корректив в избирательную систему, а его проект всенародно обсудить.
Первым действенным шагом на пути к избирательной реформе стал проведенный в 1987 г. эксперимент в ходе выборов в местные Советы народных депутатов. На наш взгляд, этот эксперимент следует рассматривать как переходный этап к свободным выборам. Специфика эксперимента заключалась в том, что он проходил в условиях однопартийной политической системы.
В соответствии с новым законодательством в экспериментальных районах выборы в соответствующие Советы проводились, в отличие от прежнего порядка, не по одномандатным, а по многомандатным избирательным округам. Кандидаты, набравшие наибольшее количество голосов, при превышении необходимого минимума 50% + 1 голос, становились депутатами. Другие кандидаты, получившие больше половины голосов, становились резервными депутатами.
Следующим этапом на пути формирования демократических представительных органов государственной власти стали выборы народных депутатов СССР 26 марта 1989 г. Принципиально важное и необходимое нововведение, существенно демократизирующее избирательный процесс, - закрепление права кандидата в депутаты выступать с программой своей будущей деятельности.
Отметим, что избирательный эксперимент 1987 г. имел большое психологическое значение. Он разрушал устоявшиеся догмы (выборы без выбора), открывал возможность для свободного обсуждения вопросов избирательной системы. В то же время многоступенчатая система выдвижения кандидатов в депутаты позволяла правящей элите «отсеивать» неугодных кандидатов. Выборы 1989 г. проходили уже в другой обстановке. Выборы показали советским людям, что от их голоса и мнения во многом зависит путь, по которому пойдет страна. Таким образом, избирательные кампании 1987 и 1989 гг. стали этапами на пути формирования высших представительных органов государственной власти на демократической основе
В третьей главе «Избирательный процесс в Российской Федерации» даются понятие, принципы, содержание, субъекты избирательного процесса.
В первом параграфе «Избирательный процесс; понятие, содержание, принципы» подчеркивается, что избирательный процесс является прежде всего преобразовательной деятельностью. Данный процесс, будучи правоприменительной деятельностью в широком смысле этого слова, все же имеет свою специфику, самостоятельность и является, на наш взгляд, разновидностью юридического процесса.
Использование в научной, законотворческой, правоприменительной и международно-правовой практике нового понятия «избирательный процесс», понимаемого «как технологическая инфраструктура и форма реализации конституционных принципов организации периодических свободных выборов и обеспечения избирательных прав человека и гражданина в рамках предусмотренной законом последовательности совершения комплекса избирательных действий и избирательных процедур»4, представляется оправданным. Понятие «избирательный процесс» достаточно объемно и отражает, наряду с организационно-техническими и информационно-финансовыми аспектами, некоторые другие стороны, связанные с современными социально-политическими и социокультурными основаниями и условиями осуществления избирательных действий и процедур.
Фундаментальные исследования в области избирательных систем показывают актуальность задачи формирования универсального стандарта (критериев) системы политико-правовых и организационно-технических принципов ротации и передачи публичной власти по итогам избирательных кампаний5.
Проблема конституционного закрепления принципов избирательной системы Российской Федерации коренится в противоречии между динамично меняющимися условиями выборов депутатов органов власти разных уровней, детально закрепленными в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации, и неподвижными границами конституционного регулирования важней-
4 Распоряжение Президента РФ от 1 ноября 1994 г. № 558 «О Федеральной программе повышения правовой культуры избирателей - граждан Российской Федерации, организаторов избирательного процесса и представителей общественных объединений Российской Федерации» //Сб. законодательных актов Российской Федерации и других документов по вопросам выборов и всенародного голосования (сентябрь 1993 - декабрь 1994). М.: Известия, 1994. С. 150-151.
5 См., напр.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. A.B. Иванченко. М.: НОРМА, 1999.
ших принципов народовластия, которые теоретически должны лежать в основе обновляющегося избирательного законодательства, но не выполняют этой задачи. В результате избирательная система России вынуждена постоянно обращаться к международным стандартам.
Для решения этой проблемы предлагается:
- закрепить в Конституции РФ важнейшие международно-правовые стандарты избирательной системы: не только принцип свободных, но и справедливых выборов; принцип ответственности избранной власти перед народом;
- восстановить в Конституции РФ основные принципы избирательной системы для каждого вида органов власти (должностных лиц), избираемых народом;
- подтвердить (и не только для избрания Президента РФ) такие традиционные международно-правовые стандарты в сфере прав человека, как равное и прямое избирательное право при тайном голосовании; возможно, уточнить в ст. 32 Конституции РФ формулировку о всеобщем избирательном праве (ныне закрепленном в завуалированном виде);
- в Конституции РФ, конституциях, уставах субъектов Федерации определить принцип периодичности выборов для всех органов и должностных лиц, избираемых населением, а также принципы состязательности и альтернативности выборов;
- конституционно гарантировать право каждого кандидата на равную финансовую поддержку со стороны государства;
- конституционно определить место и роль избирательных комиссий как органов, обеспечивающих законность формирования воли избирателей.
Во втором параграфе «Субъекты избирательного процесса» рассматриваются граждане Российской Федерации, органы государственной власти и органы местного самоуправления, избирательные комиссии, общественные объединения, средства массовой информации как субъекты избирательного процесса.
На выборах в Государственную Думу в декабре 2007 г. окончательно укрепились позиции политических партий как доминирующих участников избирательного процесса. Данное событие актуализирует потребность в выявлении и науч-
ном анализе причин возрастания роли политических партий в формировании представительных органов государственной власти в России и нацеливает на поиск путей совершенствования избирательного и партийного законодательства для того, чтобы устранить существующие противоречия и укрепить демократические устои Российского государства.
В научной литературе встречаются различные позиции по вопросу участия политических партий в формировании представительных органов государственной власти в России. Одну точку зрения разделяют такие ученые, как JI.M. Кара-петян, А.Д. Керимов, В.Е. Чиркин, Б.И. Макаренко и другие. Они считают, что пропорциональная система выборов имеет много недостатков, поэтому ставят под сомнение целесообразность перехода к ней при выборах депутатов Государственной Думы. Многие общественные деятели также явно отрицательно оценивают модель выборов депутатов Государственной Думы по партийным спискам.
Иного мнения придерживаются известные политики и ученые, например, A.A. Вешняков, Ю.А. Веденеев, В.В. Лапаева, В.В. Смирнов и другие, которые считают, что без партий невозможно проведение политики в интересах всего общества, именно партии будут выражать ту общую волю, которая лежит в основе закона, и участвовать в работе парламента.
На наш взгляд, необходима дальнейшая демократизация избирательного процесса путем развития общественных объединений, представляющих интересы разных социальных слоев, чтобы преодолеть монополизм политических партий. Построить демократическое гражданское общество невозможно без учета мнения различных слоев населения. Поэтому нельзя останавливаться на достигнутом, необходимо дальнейшее совершенствование избирательного законодательства. И главным вектором его развития должна быть идея расширения числа субъектов избирательного права, наделения правом выдвижения кандидатов помимо политических партий других общественных организаций, что будет способствовать становлению и эффективному функционированию правового государства и гражданского общества.
Третий параграф «Роль органов государства в избирательном процессе в Российской Федерации» указаны субъекты права назначения выборов, показана их роль в организации и проведении выборов.
Использование предлагаемых содержательного и субъектного подходов позволяет довольно четко отграничить предвыборную агитацию от иных видов информационной деятельности, осуществляемых во время проведения выборов в органы публичной власти. Однако предложенные подходы сами по себе не могут решить всех проблем в этой области. Наука конституционного права должна предложить законодателю модель правового регулирования предвыборной агитации.
Практика обеспечения безопасности выборов в Российской Федерации свидетельствует, что тесное взаимодействие правоохранительных органов с другими государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями позволяет эффективно задействовать имеющиеся силы и средства, своевременно реалгоовывать полученные материалы, не допускать правонарушений в ходе избирательных кампаний. Анализ роли различных государственных органов в избирательном процессе показал, что именно их участие в ходе осуществления избирательных действий или обеспечения их законности определяет степень демократичности, открытости выборов и их соответствия требованиям российского законодательства и международных стандартов.
В заключении излагаются основные положения и выводы проведенного диссертационного исследования, дается оценка состояния избирательных и избирательно-процессуальных отношений на современном этапе, формулируются предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования отношений в данной сфере.
Диссертационное исследование завершается библиографией.
Результаты диссертационного исследования отражены в следующих научных публикациях:
Работы, опубликованные в изданиях, рецензируемых ВАК России:
1. Долгий О.В. Определение конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации // Власть и управление на востоке России. 2008. № 2 (43). С. 127-133.0,45 п.л.
2. Долгий О.В., Проценко C.B. Некоторые вопросы практики борьбы с правонарушениями в сфере организации и проведения выборов и референдумов //Юридический мир. 2008. № 8. С. 24-27. 0,15 п.л.
Работы, опубликованные в иных изданиях:
1. Долгий О.В. Этапы избирательного процесса в Российской Федерации // Сб. докладов 55-ой Международ, науч.-тех. конф. «Молодежь - наука - инновации», 28-30 ноября 2007 г. Владивосток: Мор. гос. ун-т, 2008. С. 232-235. 0,17 п.л.
2. Долгий О.В. Избирательный процесс: понятие и содержание II Сб. докладов 55-ой Международ, науч.-тех. конф. «Молодежь - наука - инновации». С.235-238. 0,14 п.л.
3. Долгий О.В. О взаимодействии органов внутренних дел с участковыми избирательными комиссиями // Вестник ДВЮИ МВД России. 2008. № 1 (14). С.72-76. 0,3 п.л.
Подписано в печать 12.01.2009 г. Усл. п. л. 1,5. Тираж 100 экз.
Дальневосточный юридический институт МВД России. Участок оперативной полиграфии. 680030, г. Хабаровск, пер. Казарменный, 15.
