СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Володин, Вячеслав Викторович, доктора юридических наук
ВВЕДЕНИЕ
Глава 1. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРИНЦИПЫ, ФУНКЦИИ, ФОРМЫ
1. Принципы федерализма, государственной целостности и иерархичности в организации власти
2. Единство и многообразие систем государственной власти в субъектах Российской Федерации
3. Государственная власть и местное самоуправление в системе конституционного строя России
Глава 2. СТАНОВЛЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ ДЕМОКРАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
1. Формирование демократического правового государства: эволюция идей организации власти в субъектах Российской Федерации 2. Организация власти и управления как объект регионального законотворчества 3. Государственное управление и расширение информационного пространства законотворчества субъектов федерации
Глава 3. ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ОРГАНИЗАЦИИ
ВЛАСТИ, ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА И УПРАВЛЕНИЯ
СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
1. Научная обоснованность связи организации власти, законотворчества и управления
2. Управленческие системы субъектов федерации в законотворческом процессе
3. Региональное законотворчество и проблемы систематизации законодательства о государственном управлении
4. Организация регионального законотворчества
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Субъект Российской Федерации"
Современное развитие многонационального федеративного государства сопровождается возникновением сложных проблем реализации потенциала субъектов федерации, содержащего реальные возможности формирования демократического правового государства. Становление гражданского общества и новой государственности России, основанной на равноправии субъектов Российской Федерации - республик, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов федерального значения, актуализирует исследование вопросов организации власти, законотворчества и управления.
Коренные изменения в содержании регулирования общественных отношений, обусловленные конституционным признанием многонационального народа России носителем суверенитета и единственным источником власти при федеративном устройстве государства предполагают дальнейшее развитие демократизации во взаимосвязях между властью, законотворчеством и управлением. Учитывая, что достижение конституционных целей и реализация правового потенциала субъектов Российской Федерации приобретают, с одной стороны, исключительную актуальность, а с другой - происходят медленно, противоречиво, необходимо совершенствовать договорные отношения по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации.
Начавшееся с 1991 года реформирование основ конституционного строя России положило начало коренному изменению правовой системы, принципов взаимодействия органов власти, участия их в законотворческом процессе.
В условиях переходного этапа развития государственности России важным для ее стабильности становится урегулированность правоотношений между органами государственной власти различных уровней, и органами местного самоуправления, от которой во многом зависит ход реформ, обеспечение государственной целостности и единства правового пространства России. Исследование и решение проблем упрочения основ конституционного строя субъектов Российской Федерации призвано ответить на многие неотложные вопросы государственного строительства в Российской Федерации.
Вместе с этим, в современных государственно-правовых исследованиях наблюдается активное уточнение и взаимопроникновение понятий, категорий и принципов. Часто научные понятия превращаются в общенаучные, которые, в свою очередь нередко, становятся наиболее распространенными правовыми категориями. Поэтому, выявление в диссертации интегративного содержания таких понятий и принципов, как государственная целостность, единство системы и принципов организации власти, управленческие подсистемы, информационное пространство, законотворчество субъектов Российской щ Федерации - самый наглядный пример того, как могут быть практически использованы результаты частнонаучных исследований для конкретизации традиционных юридических понятий: законотворчество, правовая система, правопорядок и др. Соответствующие идеи о статусе и правах субъектов Российской Федерации, развитие на их основе научных концепций конституционного строя России подчеркивают такие государственно-правовые проблемы, как развитие власти, законотворчества и управления в субъектах федерации, обеспечение, с одной стороны, реальной правосубъектности регионов, а с другой - государственной целостности России, ft Новые конституционные требования диктуют необходимость расширения и качественного улучшения деятельности регионально-управленческих систем по осуществлению как внутренних, так и внешних функций субъектов Российской Федерации в области распределения и обмена, совершенствования государственного и местного самоуправления, укрепления законности, дисциплины и ответственности. Четкая правовая регламентанция структуры региональных органов, их взаимоотношений с федеральными органами власти, общественными организациями, четкое определение их компетенции становится действенным средством борьбы за эффективность государственного управления против безответственности в работе управленческого аппарата в центре и на местах.
Рассматриваемые в диссертации проблемы децентрализации, £ взаимосвязи организации государственной власти, законотворчества и управления составляя, базу конституционного строя субъектов Российской Федерации и соответствуя принципам федерализма, государственной целостности, свидетельствуют о переориентации концепции развития государственности, подчиненной становлению прав личности и гражданина, формированию его правового сознания, интересам стабильности социального организма Российской Федерации. Без реформирования организации государственной власти, законотворческого процесса и управления субъектов федерации, повышения его действенности трудно надеяться, что новое федеративное устройство принесет желаемые результаты.
Не случайно все большую актуальность приобретают научные труды юристов, экономистов, политологов и социологов, касающиеся проблем развития федерализма, в том числе, его влияния на организацию власти, законотворчества и управление в субъектах q Российской Федерации.
Необходимо отметить, что в политической и юридической литературе достаточно полно освещены теоретические основы деятельности федеральных и региональных органов власти в работах С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, В.Г. Вишнякова, Б.Н. Габричид-зе, Д.Л. Златопольского, И.П. Ильинского, Д.А. Керимова, В.Н. Кудрявцева, Г.В. Мальцева, Н.А. Михалевой, В.А. Прокошина, М.М. Рассолова, Б.Н. Топорнина, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета и других ученых. Издан целый ряд публикаций по проблемам функционирования республиканских, краевых, областных орга-\ нов государственной власти и их взаимоотношений с федеральным правительством и местным самоуправлением. Среди них труды В.И. Васильева, А. А. Безуглова, Ю. А. Веденеева, В.Е. Гулиева, 0.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, 0.0. Миронова, М.И. Пискотина и др.
Для обоснования основных положений диссертации использовались работы правоведов: Р.Г. Абдулатипова, Л.И. Антоновой, В. В. Бородина, Л.Ф. Болтенковой, Ю. И. Гревцова, Э.В. Кузнецова, В.М. Курицина, В. В. Лазарева, Л. А. Лукашова, В. 0. Лучина, Л. А. Николаевой, В.И. Новоселова, С.М. Равина.
Проблемы властных отношений, функционирования политической власти освещены в исследованиях В.И. Ефимова, В.И. Иванова, В.И. Патрушева, Г.Л. Лесникова, С.Н. Шапсугова и других исследователей.
В процессе работы над диссертацией автор изучил и использовал редкоупоминаемые в научной литературе труды таких ученых какН.А. Бердяев, А. А. Богданов, Ю. С. Гамбаров, С. А. Муромцев, Г.Ф. Шершеневич.
В диссертации нашли отражение положения и выводы ряда зарубежных ученых - Ежи Вятра, Дж. Гернера, С.О.Даниэла, А. Лаутона, Э. Роуза, М. Роберта Фалмера, К. Поппера, А. де Токвиля.
Вместе с тем, реалии современного обществознания таковы, что государствоведение только выходит на видение новых проблем взаимодействия различных властных структур в рамках права посредством правовых институтов федеративного государства.
Теоретическое осмысление закономерностей развития федерации, неразрывно связанное с взаимодействием государственной власти, законотворчества и управления, раскрывает смысл и содержание функций государственной власти, связанных с упорядоче-щ нием законотворческих процессов. Для этого целесообразно использование исторического, логического и сравнительно-правового способов познания властеотношений, а также правовых основ их разделения, объективного и субъективного проявления в федеративном государстве.
Методологическая значимость разработки концепции основ конституционного строя субъекта Российской Федерации, включения в нее взаимосвязанного развития государственной власти, законотворчества и управления на субъектном уровне возрастает к тому же в процессе формирования регионального законодательства, i для которого главным является упрочение правовой системы России.
Установление федерацией общих правовых связей в жизни ее субъектов скрепляет механизм государственного управления в единое целое. Право в данном случае выступает необходимым средством в деле осуществления региональной политики государства.
Законотворческая практика субъектов Российской Федерации значительно выиграла бы, если бы она с самого начала протекала в рамках единой и общепризнанной концепции строительства нового регионального законодательства. Необходимо обеспечить полноту его нормотворческих и контрольных функций, надежность финансового и материального оснований участия граждан в их осуществлении. t Именно поэтому конкретные вопросы развития государственной власти, законотворчества и управления в субъектах Российской Федерации находятся в центре настоящей диссертации. Актуальность темы исследования в значительной мере вытекает также из необходимости улучшения взаимодействия органов власти федерации и ее субъектов для достижения политической и экономической стабильности, упрочения единого правового пространства на основе федерального устройства и преодоления кризисных явлений в обществе. Исследование проблем разделения власти с точки зрения реконструкции государственно-правовых регуляторов ведется в диссертации в русле идей верховенства права и закона.
Конкретные вопросы верховенства закона в процессе обеспечения равноправия субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти рассматриваются, в первую очередь, на основе развития конституционно* го, административного, муниципального права, всей сферы правового регулирования федеративных отношений и находятся в центре настоящей диссертации. Актуальность темы исследования в значительной мере вытекает, также, из необходимости улучшения взаимодействия всех ветвей власти как федерации, так и ее субъектов для достижения взаимосогласованного законотворческого регулирования общественных отношений. Ведь региональные технологии власти и управления нужны для проведения научно обоснованных реформ, направленных на преодоление конфликтов в правотворческой практике ("войны" законов, "парады" суверенитетов, столкно-k вения парламентов в ходе разработки законов о бюджете, налогах и т.п.), упрочение федеративного устройства Российского государства и обеспечение безопасности граждан и общества.
Не случайно, поэтому, основное внимание в работе уделяется новейшим, еще недостаточно проанализированным явлениям в области становления законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации как важнейшей и неотъемлемой части законодательной деятельности республик, краев, областей и автономий, которая в значительной мере определяет развитие процесса децентрализации государственного управления при сохранении целостного интегрального подхода к сложной системе организации власти в демократическом федеративном правовом государстве.
Объектом исследования является организация государственной власти, законотворчества и управления в субъектах Российской Федерации. Предмет исследования - становление регионально-правовых отношений и их регулирование в законотворческой практике субъектов федерации.
Дальнейшее развитие Российского государства на основе укрепления федерализма, федеральной системы власти, законотворчества и управления составляя объект и предмет диссертационного исследования позволяет в полном объеме изучить проблемы становления и систематизации регионального законодательства о государственном устройстве и управлении в субъекте федерации.
Цель настоящего диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе современных достижений юридической науки и критического анализа практики разработать теоретические и нормативные модели развития российского федерализма, организации власти и управления субъектов Российской Федерации в процессе развития ими законотворческого процесса.
Важнейший из рассматриваемых аспектов охватывает организацию и деятельность органов законодательной власти субъектов Российской Федерации в едином конституционном пространстве федерации, основанном на принципах народовластия, федерализма и разделения власти. Сложность реализации этих принципов ставит задачу поиска средств укрепления федерализма и создания на этой основе действенной правовой системы. Отсюда - определяющая диссертационного исследования, которая состоит в разработке методологии организации власти, законотворчества и управления как основы конституционного строя субъектов федерации, в котором происходит слияние организационно-правового, организационно-де-ятельностного и информационно-технологического направлений в правовом обеспечении целостности Российского государства.
Наряду с оценкой имеющихся в современной литературе дискуссионных проблем становления новых отношений между субъектами Российской Федерации и федеральными органами, разработкой научных подходов и механизмов в этих отношениях, решаются более конкретные задачи по применению инновационных социотехнологий, направленных на укрепление правовых отношений между субъектами и федерацией и выявления их правотворческой роли в процессе управления; а также, по определению путей и средств модернизации исполнительных структур власти, использованию потенциала государственного управления в субъектах Российской Федерации.
Теоретические и методологические основы исследования включают в себя общенаучные методы познания социальных процессов, а также производные от них частно-научные методы исторического, сравнительно-правового, логического, системного, структурно-функционального и конкретно-социологического анализа. Правовая основа диссертация состоит из конституционного и текущего законодательства, нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления. Эмпирическая база диссертационной работы исходит из анализа деятельности федеральных, региональных органов власти, органов местного самоуправления, а также результатов социологических исследований, проведенных диссертантом. Изучено также законодательство субъектов федерации, необходимые нормативно-правовые акты и практика их применения. Источником познания практики стало личное Ф участие диссертанта в подготовке проектов ряда нормативных правовых актов, аналитических материалов для государственных и муниципальных органов.
Научная новизна исследования определяется сущностью решаемых проблем. В диссертации впервые исследуются проблемы взаимодействия власти, законотворчества и управления в субъектах Российской Федерации. Исходя из существующего разнообразия подходов к формированию государственной власти в различных субъектах федерации, автор анализирует закономерности в реализации принципов федерализма при сохранении целостности Российского госу-ь дарства, возрождении суверенной государственности России и утверждении незыблемости ее демократической основы, в частности, региональной политики и местного самоуправления.
На различных исторических этапах развития правовой системы России научные знания о законотворчестве формируются с учетом понимания причин и источников происхождения государственной целостности, механизма взаимоотношений целого и частей - федерации и ее субъектов. Так, трактовка основных идей и понятий государственной целостности, которыми оперирует автор в период становления правового государства, существенно отличается от прошлого толкования.
Диссертант учитывает и различия мировоззренческих позиций на которых стоят представители формально-юридической и естест-> венно-правовой школ, по-своему объясняющие целостность государственной власти, ее неразрывность с законотворчеством и управлением. В диссертации предпринята попытка раскрыть и обосновать известные и новые статусные признаки субъектов федерации, властеотношений между ними, что позволяет достовернее оценивать перспективы сохранения исторически сложившегося государственного единства и общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов. С учетом требований объективных процессов рассмотрены не только принципы, функции, формы организации региональной власти, но и эволюция правовых идей власти и управления как основа развития законотворчества субъектов федерации, сформулирован регионально-правовой подход к систематизации законодательства о государственном управлении в единстве с утверждением прав и свобод человека, гражданского мира и согласия.
На защиту выносятся идеи, положения и концепции по укреплению Российской Федерации на основе и с использованием современного конституционного строя Российской Федерации и ее субъектов, а также потенциала их власти, законотворчества и управления . В этой связи содержится научное обоснование следующих положений:
- критический анализ действующего законодательства в сфере федеративного устройства, которое носит непоследовательный, противоречивый характер и поэтому требует дальнейшего совершенствования в практике организации государственной власти, за- ^ конотворчества и управления в различных субъектах федерации;
- положения о том, что субъекты Российской Федерации фактически имеют неравный правовой статус, обусловленный различиями в организации власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и Ly используют неравные организационно-правовые формы реализации принципа федерализма, которые хотя и не порождают опасности для государственной целостности России, но, в тоже время, требуют более четкой конкретизации конституционно-правового статуса каждого вида субъектов Российской Федерации;
- исходя из того, что система государственной власти в субъектах Российской Федерации носит неоднородный характер законодательных (представительных), исполнительных, судебных орц ганов, что не исключает конфликты в борьбе за лидерство одной ветви власти над другой, предлагаются механизмы эффективного взаимодействия этих органов в интересах как самих субъектов, так и федерации в целом;
- поскольку объект управленческо-федеративных отношений в научных работах недостаточно исследован, в диссертации утверждается, что объектом государственного управления в субъектах Российской Федерации являются управленческие отношения и их регулирование на уровне органов власти, государственных предприятий, учреждений, организаций, а также статус граждан, как полноправных участников законотворческого процесса;
- в связи с тем, что законотворчество в субъектах Российской Федерации, является как демократическим, инициативным, так и обязательным, в тоже время в нем не должны содержаться нормы, противоречащие принципам федерализма, необходимо учитывать осо бенности их применения в условиях каждого субъекта Российской Федерации. Как модель предлагается практика организации законотворчества Саратовской областной Думы;
- доказывая, что организация местного самоуправления в субъектах федерации носит разнообразные формы, виды и не всегда соответствует требованиям федерального законодательства, в работе защищается концепция о том, что местное самоуправление может строиться в субъектах федерации на различных организационно-структурных основаниях, исходя из особенностей соответствующих территорий, при соблюдении конституционных основ. Нельзя, it например, исключать крупные города-мегаполисы и сельские районы из состава муниципальных образований и формировать в них только государственные органы власти и управления;
- исследование организации власти, законотворчества и управления в субъектах Российской Федерации в диссертации имеет четкие правовые рамки, предполагает необходимость регламентирования правового статуса региональных органов власти и их структурных подразделений. Децентрализация и деконцентрация федеральной власти в России должна продолжаться, а полномочия органов государственной власти и управления субъектов Российской Федерации надо наполнять более эффективным содержанием, они должны иметь достаточную материально-финансовую основу.
Наряду с научным и практическим обоснованием перечисленных р выше положений научная новизна диссертационного исследования включает ряд идей, выводов, предложений и концепций, направленных на правовое обеспечение становления субъектов Россйской Федерации, демократизацию их социального организма, а именно:
- разработана научная модель организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, в основе которой должно быть, обеспеченое федеральным законом, единство в принципиальных вопросах построения законодательной, исполнительной и судебной власти;
- обосновывается положение о необходимости сочетания государственно-правового регулирования статуса субъекта федерации и свободы отношений самоуправления, саморегуляции на региональном уровне;
- рассматриваются в новом аспекте принципы федерализма, понятия организации государственной власти, государственной це
4 лостности, иерархичности, единства системы управления и их законотворческое отражение в деятельности субъектов Российской Федерации после заключения Федеративного договора, принятия новой Конституции Российской Федерации 1993 года и набирающих силу договорных отношений органов власти федерации и ее субъектов;
- изложено авторское понимание соотношения государственной власти и местного самоуправления в субъекте Российской Федерации;
- в диссертации проведено исследование традиционных и ряда # новых видов законотворческих отношений, что позволило более достоверно оценить перспективы формирования Российского демократического федеративного правового государства и предложить механизмы расширения информационного пространства для законотворческого процесса в единстве с правовыми гарантиями его обеспечения, укрепления законности и правопорядка.
Кроме того, предложена нормативная модель системы управления регионом, которая, будучи связанной правом, включает следующие предложения диссертанта:
- представление об уровневой двухзвенной организации публичной власти субъектов Российской Федерации (государственная власть и муниципальная власть) и относительной автономности каждого звена, обусловленной характером связей между ними;
И - новые аспекты в решении проблемы государственной целостности региона с точки зрения укрепления взаимосвязей федеральных, региональных и местных самоуправленческих отношений;
- решение проблемы правового упорядочения деятельности отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъекта федерации;
- правовая модель регламентации структуры государственных органов, их взаимоотношений с муниципальными и общественными организациями в целях укрепления законности и обеспечения правопорядка;
- предложение о создании федерального научно-исследовательского центра развития регионального законотворчества и управления.
Наконец, в диссертационном исследовании впервые системати-зированно, на опыте конкретно взятого субъекта (Саратовская общ ласть), анализируется модель оптимального развития регионального законотворчества, основанная на идеях единства государственной власти, многообразия форм организации власти и управления в субъектах федерации.
Выделение в теории конституционного права и теории государственного управления новых правовых механизмов и моделей, обусловленных взаимозависимостью статуса субъектов федерации и законотворческого процесса, позволяет с большей основательностью и полнотой использовать потенциал формирующегося гражданского общества, правового государства, его федеративную при* роду.
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения расширяют представления о сущности федерализма, его роли в деле социального прогресса, укрепления правового статуса субъектов Россйс-кой Федерации, обеспечения прав и свобод граждан. Речь идет о целенаправленном правовом воздействии устройства федерации на организацию власти и управления ее субъектов в ходе становления законотворческого процесса.
В диссертации исследуется важнейшая проблема теории и практики федерализма, жизнедеятельности федерации - ее основы, способы взаимодействия ее субъектов между собой и с федерацией, местным самоуправлением, многовариантность управленческого воздействия на процесс регулирования правоотношений в условиях де-i мократизации власти и законотворчества.
Содержащиеся в диссертации выводы расширяют представления об организации власти в субъектах федерации, ее проблемах на базе взаимодействия власти законотворчества и управления, составляющих основу конституционного строя России.
Научно-практическое значение диссертационной работы состоит в том, что в ней осуществлены реальные подходы к организации власти, законотворчества и управления субъектов Российской Федерации. Даны рекомендации по устранению имеющихся пробелов в законотворческом процессе и создания автоматизированных информационно-поисковых систем и моделей, что позволяет упорядочить законодательство субъектов федерации, способствовать более четкому разграничению предметов ведения и полномочий между федеративными органами власти и органами власти субъектов федерации.
Изложенные в диссертации теоретические положения могут ц войти в методологическую базу нормотворческой деятельности и практического регулирования властно-правовых отношений. Определенное значение имеет настоящая диссертационная работа для совершенствования научного и учебного процесса в высших юридических учебных заведениях, академиях государственной службы и иных центрах подготовки и переподготовки кадров государственного и муниципального аппарата управления.
Апробация результатов исследования отражена в 16 научных публикациях, в числе которых 4 книги. Основные положения диссертационной работы используются при составлении учебных прог-* рамм и чтении курсов управления, местного самоуправления и права в научных и учебных центрах подготовки управленческих кадров, в ходе распространения государственно-правовых знаний среди населения, чтения лекций в системе повышения квалификации работников органов власти, управления и юстиции Саратовской области, ряда городов России.
При непосредственном участии диссертанта в составе рабочих групп и редакционных комиссий подготовлены и приняты:"Устав (основной закон) Саратовской области", Законы "О местном самоуправлении в Саратовской области", "О выборах в органы местного самоуправления в Саратовской области", "О бюджетном процессе в Саратовской области". Подготовлены проекты законов: "О референдумах в Саратовской области", "О территориях муниципальных об» разований в Саратовской области", "О статусе областного центра - города Саратова", "О выборах главы администрации Саратовской области", "Модельный устав муниципального образования в Саратовской области", "Об основных началах организации и деятельности территориального общественного самоуправления", "О порядке передачи органам местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти", "О порядке образования, объединения, преобразования или учреждения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований", "О муниципальной службе в Саратовской области", "Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Саратовской области".
Итоги авторских исследований изложены на международных и внутригосударственных встречах ученых-государствоведов, на на-4 учно-теоретических конференциях по вопросам развития государс-твоведения и права, проводимых, в частности, в научных, учебных и региональных центрах Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также органами государственной власти и общественными объединениями республик и областей Поволжья. Положения и выводы диссертации использованы автором в ходе разработки ряда законопроектов, а также научного руководства аспирантами при чтении лекций и в ходе публичных выступлений за рубежом (США, Франция и др.)
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Володин, Вячеслав Викторович, Санкт-Петербург
Реформирование российского общества, его политической, экономической и социальных систем ставит множество проблем, среди которых особое место занимают вопросы становления демок ратической правовой системы и правового государства, содержания и деятельности всех ветвей власти и управленческих структур, принципов взаимодействия органов власти между собой в законот ворческом процессе.Соответственно, возрастает роль и значение инициативы и компетентности органов власти, их способности реально влиять на положение дел в регионах. Начавшийся в 1990-1991 гг. процесс реформирования власти, принятие в декабре 1993 года Конституции Российской Федерации, разработка, обсуждение и принятие феде рального закона "Об общих принципах организации местного само управления в Российской Федерации", закладывают основы формиро вания нового самостоятельного регионального уровня власти, спо собного к активному участию в законотворческом процессе. Однако реальной практики управления и самоуправления, традиций, опыта такого участия пока еще крайне мало. Оно как бы "вводится" сверху Конституцией, федеральньми законами, указами Президента Российской Федерации. Население часто еще морально и интеллек туально не готово взять на себя ответственность за управление территорией, решение местных проблем. В этих условиях особенно важными для дальнейшего развития общества становится урегулиро ванность правоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, от которой во многом зависит ход реформ, обеспечение государственной целостности, будущее состояние нашего общества. Наука призвана ответить на многие вопросы, возникающие в ходе государственного строительства в Российской Федерации.В частности требуют ответа вопросы: по какой причине в единстве системы государственной власти действует принцип "це лое равно сумме частей", а в другой - "целое больше суммы час тей", по каким причинам в одних,случаях единственно правильным считается расчленение федерации на составные части, в рамках другой концепции основное внимание уделяется целостным характе ристикам федерации. Конечно, на все эти вопросы нельзя одноз- 255 -
начно ответить. Однако, реализация той или иной методологичес кой установки в познании системной организации власти в Рос сийской Федерации наступает только тогда, когда такие приемы наиболее адекватны тому внутритеоретическому контексту, в пре делах которого осуществляется деятельность субъектов федерации.Из всей совокупности возможных методов познания организации власти в Российской Федерации только вполне определенный фикси руется как своеобразный регулятор, обусловливающий вполне опре деленные средства исследования, власти, управления, правотвор чества как единого процесса.Вывод, отвечающий подлинному механизму эволюции принципа государственной целостности, основан на методе, который являет ся наиболее адекватным отображением структуры сложных субъектов федерации. Видение государственной целостности включает в себя в качестве предпосылок общие представления об устройстве влас ти как объективной реальности, сложившейся в конкретных услови ях, предшествующем опыте, недогматический подход к научньм дос тижениям, исключающий абсолютизацию и канонизацию отдельных на учных результатов и частных методов исследования организации государственной власти.Та или иная методологическая установка в трактовке госу дарственной целостности оказывается не только предметным содер жанием объекта познания; в качестве реальной самостоятельной силы включаются социальные факторы научного познания. С помощью методологии правотворчества разрешаются старые споры о том, можно ли объяснить целое, исходя из частей или же для его обос нования необходимо обращаться к действию других причин. Сама постановка этого вопроса представляется односторонней, посколь ку в обоих случаях наблюдается механистически упрощенная модель государственной целостности. Свободная интерпретация системного подхода к государственной целостности включает в себя оба мо мента - и элементный, и интегральный. Всякие попытки найти сущ ность государственной целостности, оставаясь на уровне элемен тов. как и стремление искать ее причины вне системных пределов, ведут к тому, что познание покидает почву объективных фактов и, следовательно, лишается своей практической и теоретической си лы.Всякий конкретно-научный способ видения государственной
целостности можно поэтому рассматривать двояко: в аспекте фак тически сложившихся приемов и методов исследования и с точки зрения потенциально возможных иных способов конструирования объекта познания. Ведь бывает, что метод исследования, хорошо функционирующий применительно к одной познавательной задаче, оказывается неадекватным в других случаях. Способ конструирова ния объекта познания тем эффективнее, чем более он "вписан" в общий контекст господствующей общей системы знания, а не связан с какой-то одной теоретической установкой.При анализе вопроса о применении идей и методов теории уп равления для познания некоторых аспектов проблем государствен ной целостности и правовой реформы мы обращаем внимание на вза имосвязь организации власти и законотворчества. Как и в точных науках существуют старые и новые методы, старые и новые пробле мы, и все четыре комбинации (применение старых методов к старым проблемам, старых методов к новьм проблемам, новых методов к старым проблемам, новых методов к новым проблемам) могут при нести некоторую пользу в юриспруденции. В настоящем исследова нии предпринята попытка, согласно этой схеме, применить новые методы к старой проблеме.Применение синтетического, т.е. сочетающего в себе и эле ментный, и системный подходы к исследованию сложноорганизован ных объектов, в наши дни неразрывно связано с развитием предс тавлений о сложных управляющих и самоуправляемых системах. Опи раясь на конкретные науки: теория информации, теория управле ния и другие, теория государства и права сможет обогатить и конкретизировать некоторые из основных своих понятий и принци пов. Успешное развитие исследований проблем управления позволи ло сформулировать представление об уровневой организации слож ных систем государственной власти субъектов федерации, об отно сительной автономности каждого ее уровня, о характере связи и соподчиненности между ее уровнями. И здесь одной из центральных проблем исследования является анализ той согласованности между отдельными изменениями частей и некоторыми интегральными их ха рактеристиками федеральной системы, которые фиксируются в поня тии государственной целостности. Целостность, таким образом, необходимо вовлечена в процесс познания сложных систем правот ворчества в целом и законотворчестве, в частности. •
Идеи и методы теории организации управления стимулируют современные исследования проблемы целостности законотворчества.В ходе анализа этой проблемы углубляется наше понимание самой процедуры познания сложных правовых систем. Существенно измени лось наше представление об анализе и способах выделения регио нальных структур власти. Если раньше анализ федерации связывал ся преимущественно с процедурой непосредственного расчленения на составные элементы, то в настоящее время в самом процессе исследования ее субъектов выделяется несколько уровней, каждый из которых раскрывает углубление наших представлений о многооб разии элементов, зависимости их качественной определенности от внутренних условий, типа государственной целостности.Нельзя не отметить и еще одну важную сторону применения результатов исследования процессов управления. В современном правовом знании наблюдается движение понятий: частнонаучные по нятия превращаются в общенаучные, которые в свою очередь, в не которых случаях становятся правовыми категориями. Выявление обобщенного содержания таких понятий и принципов, как правовая государственная целостность, единство системы государственной власти, организация власти, информация, обратная связь и т.п.,-
самый наглядный пример того, как могут быть практически исполь зованы результаты частнонаучных исследований для конкретизации таких исконно правовых понятий как правотворчество, правовая система и др. Соответствующие идеи и понятия помогают постанов ке и решению частнонаучных проблем управления.Все это говорит о большом значении проблемы государствен ной целостности для изучения самоуправляемых систем. А это оз начает, что решение правовых вопросов, лежащих в основе теоре тического истолкования проблемы государственной целостности, хотя и опосредованно, но весьма существенно влияет на ход поз нания региональных субъектов управления. Тем самым интерес к рассмотрению этих вопросов приобретает практический смысл.Если характеризовать ведущие тенденции становления системы власти в субъектах федерации, то, несмотря на уже принятые Пре зидентом Российской Федерации акты относительно системы испол нительной власти, в целом и в части, касающейся регионального уровня, предстоит большая и кропотливая работа в указанном нап равлении. Хотя в Конституции Российской Федераций содержатся определенные правовые основы статуса исполнительной власти, а в Указах Президента Российской Федерации более развернуто опреде лены функции и полномочия органов исполнительной власти, в фе деральном законодательстве, на наш взгляд, должны быть конкре тизированы принципы организации представительных и исполнитель ных органов государственной власти. Одна из сложных и пока еще нерешенных проблем - взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти. Эта взаимосвязь, в частности, и на уров не субъектов федерации призвана базироваться на принципе разде ления властей, что предполагает самостоятельность органов зако нодательной и исполнительной власти.К сожалению, в уставах (конституциях) субъектов федерации, как уже в принятых, так и находящихся в стадии разработки, дан ный основополагающий вопрос решается весьма по-разному и подчас противоречиво. Заметно стремление сконцентрировать "больше власти" либо в ведении законодательного органа, либо в компе тенции исполнительного органа, что в итоге нарушает баланс властей и противоречит конституционной доктрине разделения властей. Как бы там ни было, первоочередная задача в этом плане • принятие и реализация федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государс твенной власти, в соответствии с которым будут решаться пробле мы как разделения властей на региональном уровне, так и форми рования и функционирования исполнительной власти на этом уров не.И, наконец, проблема правового упорядочивания и совершенс твования деятельности отраслевого и функционального аппарата органов исполнительной власти субъектов федерации. Реальная от раслевая исполнительная власть в рамках субъекта Российской Фе дерации осуществляется именно через соответствующие комитеты, управления и отделы региональной администрации. В зависимости от того, насколько полно и четко регламентирован их статус, в какой мере детально и конкретно определены их задачи, права и полномочия названных исполнительных органов, во многом обуслов ливается эффективность деятельности данных органов, их соот ветствие в целом задачам и функциям исполнительной власти на региональном уровне. Для обеспечения большей основательности и " проработанности" Положений об этих органах необходимы не
только тщательная и всесторонняя "выверка" всех конкретных норм, помещаемых в соответствующих Положениях, но, по-видимому, и издание на федеральном уровне Типовых (Примерных) Положений о комитетах и управлениях региональной администрации, которые служили бы правовым ориентиром при подготовке в субъектах феде рации соответствующих Положений о комитетах и управлениях.В становлении правовой формы государственной деятельности, как свидетельствует история развития демократического общества, были моменты, когда обстановка в стране требовала усиления пра вовой регламентации и определенного ограничения возможностей свободного усмотрения, в- особенности государственных органов.Вместе с тем, имели место и ослабления в правовом управлении и предоставлении хозяйствующим субъектам более широких правовых возможностей. Система крайней централизации правового регулиро вания хозяйственной деятельности наблюдалась в нашей стране, когда проводилась политика так называемого "демократического централизма". Она характеризовалась тем, что полностью устраня лись товарно-денежные отношения, управление промышленностью бы ло строго централизовано, вся хозяйственная жизнь страны регу лировалась чисто административными мерами.Несмотря на то, что законодательство в ходе становления новой России не определяло в деталях всех действий государс твенной власти, а представляло самые широкие возможности для правотворчества, тем не менее именно в начальный период стали закладываться основы правовой регламентации государственной де ятельности. Особенно ярко это проявилось в ходе создания эконо мической базы рынка, когда государство, используя правовые фор мы, стало превращать частную собственность в одну из основных форм собственности.С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года бы ли внесены значительные изменения в структуру, порядок образо вания и формы деятельности государственных органов, что знаме новало собой дальнейшую стабилизацию и совершенствование право вого оформления государственной власти. В, результате конститу ционной реформы начинают осуществляться меры по становлению ры ночных отношений, разграничению функций между органами предста вительной и исполнительной власти, совершенствуется структура государственных органов, ликвидируются промежуточные инстанции
в сфере управления. Вместе с тем в это время наблюдается и не которое ослабление законотворческой деятельности. Сложилось та кое положение, когда многие стороны законодательной деятельнос ти органов власти оказались вне "правового русла".Отражая этот факт. Конституция Российской Федерации закре пила новые аспекты правовой деятельности государства, связала улучшение законотворчества с постоянным повышением правовой культуры общества. Названные аспекты сочетаются с дальнейшим совершенствованием содержания, форм и методов государственной деятельности.Новые конституционные требования диктуют необходимость расширения и качественного улучшения деятельности управленчес кой системы по осуществлению как внутренних, так и внешних функций государства: в области распределения и обмена, совер шенствования государственного управления, укрепления законнос ти, дисциплины. Практика показывает, что четкая правовая регла ментация структуры государственных органов, их взаимоотношений с другими органами, общественными организациями, их компетенция стала действенным средством повышения эффективности государс твенного управления, борьбы с безответственностью в работе го сударственного аппарата. Содержание Конституции России и приня тие со временем Свода законов Российской Федерации будет спо собствовать не только дальнейшему совершенствованию правовой деятельности государства, но и укреплению правовой основы госу дарства и всей общественной жизни, что и в будущем явится поли тическим и юридическим принципом всей организации и деятельнос ти государства. Российское государство, все его органы призваны действовать на основе законности, обеспечивать охрану правопо рядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Государствен ные и общественные организации, должностные лица обязаны соблю дать Конституцию России и законы. Формирование демократических органов власти и управления, руководство важнейшими сферами об щественной жизни, охрана прав граждан, укрепление дисциплины должны осуществляться в строгом соответствии с правом.Признание факта связанности государственной власти правом ничего общего не имеет с игнорированием правового государства, которое есть ни что иное как идеал, не осуществимый вне правот ворчества органов государственной власти. Стремление к нему еще
не говорит о его наличии. Провозглашенная в период зарождения новой России формула правового государства отражала для того времени потребность стабилизации государственного порядка путем установления основ законности. Эта формула воплощала требование о необходимости соблюдения правовых предписаний. Декларируя связанность государства правом, эта теория тем самьм ставила право над государством, которое нарушало правовые предписания всякий раз, как только этого требовали интересы властьимущих.В период общего кризиса общества и обострения борьбы внутри не го многих, особенно коррумпированные элементы, не устраивают идеи господство права, связанность правовыми нормами ее госу дарства. Идеи правового государства переживают свое "второе рождение" в модифицированном виде в России.Связанность российского государства правом надо понимать не как вообще господство права, а как реальную связанность действий власти правовыми установлениями. В российском обществе проблема того, что над чем господствует (право над властью или власть над правом), практически снимается, коль скоро народов ластие находит свое полное воплощение во всей государственной деятельности и прежде всего в правотворчестве. Здесь в силу общности интересов государственная власть, с одной стороны, граждане и их общественные организации, с другой, выступают своеобразными сторонами властеотношений, основанных на праве. В этих отношениях ни одна из сторон не может поступать вопреки праву, так как последнее принято с общего согласия в соответс твии с волей большинства, реализуемой и в законотворческом про цессе. Вследствие этого, предоставляемые гражданам права, сво боды и обязанности со стороны государства не могут быть расс матриваемы как произвольный результат правотворчества государс тва. Демократический строй обеспечивает расширение прав и сво бод, непрерывное улучшение условий жизни граждан по мере выпол нения программ социально-экономического и культурного развития страны.В правотворческой системе закреплены как общие, так и ин дивидуальные интересы граждан, и назначение государственной власти в данном случае состоит в том, чтобы свою деятельность направить на удовлетворение материальных и духовных потребнос тей человека и гражданина. Вся правовая деятельность государе- 262 -
тва, которое решает все более сложные и разнообразные задачи, будет и впредь организованно, в правовом порядке воздействовать на ход развития общества. Оформляя свою деятельность посредс твом права, власть тем самым защищает личность от произвола от дельных государственных служащих, а общество - от анархии лич ности. При этом меры, принимаемые государством для надлежащего исполнения правовых предписаний органами государства и гражда нами, не могут противоречить принципам законности и правопоряд ка. В нашем обществе роль государства, его должностных лиц и общественных организаций, направленная на укрепление законности и правопорядка, наиболее полно регулируется правом, укрепляемом в правотворческом процессе. В ходе построения новой России в зависимости от характера и вида регулируемых общественных отно шений наблюдаются две тенденции в правотворчестве по оформлению государственной деятельности. Первая - установление общих пра вовых правил и регуляторов деятельности власти и ее организации и вторая - детальная правовая регламентация.Под общими правовьми регуляторами, в пределах которых действует государственная власть, следует понимать не только конституционное оформление системы государственных органов, но и политические послания различного рода, обращения, постановка общих задач, декларации и призывы со стороны государства, его органов власти. Уровень этой регламентации имеет общий характер и не затрагивает существенных деталей государственной и общест венной деятельности. Общие правовые регуляторы - это установле ния, не имеющие ни нормативного, ни индивидуального характера, но обладающие правовыми последствиями. К ним следует относить такие акты как, например. Послания Президента России, постанов ления Правительства в области экономической, политической и ду ховной жизни общества.В ненормативных актах общего значения нет единого типового образца, одинакового для всех субъектов, в них указывается лишь на желаемый результат поведения. Общие правовые регуляторы по своему характеру отличаются от детальной правовой регламентации тем, что не имеют общенормативного значения и. как следствие этого, дают субъектам права более широкий простор в их правот ворческой деятельности. Они устанавливаются для государственной деятельности, которая связана с динамично развивающимися сферами общественной жизни. Такой сфербй прежде всего является ры ночная экономика, оперативное регулирование которой не терпит детальной, мелочной регламентации, поскольку последняя сковыва ет инициативу хозяйствующих субъектов. В сфере управления госу дарство принимает огромное количество правовых актов. Не все они соответствуют действительному положению в России, но и в них не могут содержаться распоряжения либо указания, противоре чащие законодательству.Установление государством общих правовых связей в жизни общества скрепляет механизм государственного управления в еди ное целое. Право в данном случае выступает объективно необходи мым средством политической активности государства, общества и граждан в деле созидания правового общества. Определение общих правовых условий государственной деятельности отнюдь не означа ет, что в ряде случаев не может быть установлена детальная рег ламентация отдельных сторон управления. Под детальной правовой регламентацией государственной деятельности принимается такая регламентация, которая имеет общеобязательное нормативно- пра вовое значение для всего государственного и общественного меха низма. Она осуществляется нормами права, установленньми или санкционированными компетентными органами государства, или уп равомоченными на то общественными организациями. В таких нормах закреплен образец, устанавливающий строго определенные формаль ные рамки поведения, соблюдение которых является обязанностью всех органов государственной власти.Принимая новые законы, законодатель субъекта федерации ру ководствуется назревшими общественньми потребностями. Вероятно, эта работа больше выиграла бы, если бы она с самого начала про текала в рамках единой и общепризнанной концепции строительства нового регионального законодательства. Однако такая концепция не может в готовом виде основьюаться только на научных данных.Такого рода концепции вьфастают из социальной действительности, законодательного опыта и правоприменительной практики.Поскольку законодательство субъектов Российской Федерации не является системным, оно хаотично, не обеспечивается систем ность права, что ведет к нарушению внутренней логики отраслей законодательства. Одно из главных негативных свойств региональ ного законодательства - его нестабильность усиливает необходи- 264 -
мость разработки и реализации концепции правовой реформы, приз ванной обеспечить системность, плановость и скоординированность законотворческого процесса, а значит, в конечном итоге и зако нодательства каждого субъекта и федерации в целом.Работа над концепцией правовой реформы предполагает глубо кое осмысление сложившейся технологии законодательной деятель ности. Необходимо покончить с порочной практикой, когда закон зачастую оказывался формальным приложением к тем или иным поли тическим решениям, выступал не главным, а на фоне бесчисленных подзаконных актов второстепенным способом регулирования основ ных общественных отношений.Недопустимой является и другая крайность - придание закону силы универсального регулятора, годного на все без исключения случаи жизни. Это питает иллюзии молниеносного удовлетворения ситуационных потребностей только с помощью закона.Разрабатывая концепции регионального законотворчества и правовой реформы, важно не ограничиваться вопросами содержания и технологии законодательства. Ведь даже самые лучшие законы становятся на деле регулятором общественных отношений лишь тог да и в той мере, когда и в которой они вошли в сознание народа, когда законопослушание как принцип усвоено всеми гражданами и конкретное знание действующего законодательства сопровождает и определяет деятельность профессионалов любой отрасли. Такой уровень правовой культуры и воспитания не приходит сам по себе.Нормы права имеют различное назначение при оформлении го сударственной власти. Одни из них определяют компетенцию и структуру представительных органов власти и управления, уста навливают характер их деятельности; другие - закрепляют адми нистративно-территориальное деление, определяют конкретные ти пичные рамки возможного и должного поведения. Третьи - устанав ливают организационную структуру правоохранительных органов.процедуру и меры защиты регулируемых отношений и т.п.Каждая сфера государственной жизни порождает свои специфи ческие виды отношений, т.е. устойчивые волевые взаимосвязи меж ду людьми и их организациями, которые тщательно облекаются в правовую форму.Законотворчество сопровождает весь процесс управления, об лекая в правовые формы все его элементы и стадии. Расширение правотворческих возможностей государства необходимо обществу прежде всего потому, что только через право может быть достиг нута высокая организованность государственной власти, всесто роннее развитие демократии, реальное обеспечение прав и свобод личности.Становление гражданского общества и правового государства в России возможно только на путях укрепления Российской Федера ции в условиях соблюдения демократических начал развития всех субъектов федерации.Поэтому, так актуальны научные исследования в области раз вития российского федерализма. Исследования совершенно неиз вестной опыту России практики законотворчества в большинстве территориальных, межнациональных образований будет способство вать более оптимальному распределению власти между федерацией и ее субъектами.В представляемой на защиту диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук выносятся следующие научные положения: • дается критический анализ законодательного оформления Российской Федерации, которое крайне противоречиво, особенно в части организации государственной власти; • анализируется правосубъектность республик, области, кра ев. обосновывается положение необходимости выравнивания их пра вового статуса; • исследуются механизмы взаимодействия конституционных ветвей государственной власти как в самой федерации, так и в ее субъектах, вносятся предложения по их совершенствованию; • обосновываются предложения по упорядочению взаимодейс твия власти, законотворчества и управления, как логически свя занных категорий становления и функционирования российского государства; • в диссертации обосновывается положение о более тесной связи государственного управления и местного самоуправления вопреки преобладающему, особенно в публицистике, мнения об их изолированности, абсолютной независимости; • как результат диссертационного исследования предлагается научная модель организации государственной власти в субъектах федерации, учитывающая как общее, так и особенное в их устройс- 266 - • обосновывается иерархичность в системах органов власти федерации и ее субъектов наряду с развитием региональных само управленческих начал в них; • исследуется практика законотворчества федерации и ее субъектов, роль информации в усилении его эффективности, обос новывается необходимость создания федерального научно-исследо вательского центра развития регионального законотворчества: • предлагается модель структуры государственных органов субъектов федерации, предлагаются формы взаимодействия госу дарственных органов с органами местного самоуправления, с об щественными объединениями, иными юридическими лицами; • на более детально исследованном опыте одного из субъек тов федерации обосновываются предложения об оптимизации зако нотворческого процесса, роли в этом и законодательной, и испол нительной власти.Научно обоснованные положения диссертации нашли практичес кое применение в организации законотворчества Саратовской об ласти, законов, разрабатываемых при участии диссертанта и полу чивших положительные отзывы научных учреждений, федеральных ор ганов государственной власти, органов прокуратуры.Основные положения диссертации опубликованы в монографи ческих изданиях, научных статьях и в автореферате.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Субъект Российской Федерации»
1. См.: Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятия, содержание, вопросы становления). - М.: Юрист, 1994.
2. См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993. N 41. - С. 3918.
3. См.: Володин В.В. Структура и организационные основы деятельности местной администрации. Саратов, 1993.
4. См.: Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. - С. 3-4.
5. См.: Володин В.В. Структура и организационные основы деятельности местной администрации. Саратов, 1993.
6. См.: Государственный архив Саратовской области. Полное собрание законов. Собрание II. - Т. 39. - N 40457.
7. См.: Европейская Хартия о местном самоуправлении. //Аяцков Д.Ф., Володин В.В. и др. Местное самоуправление в России. Саратов, 1994.
8. См.: Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1990.
9. См.: Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990. - С. 77-78.
