АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Теоретические и прикладные проблемы реализации конституционного права советских граждан на обжалование действий (актов) государственных, общественных органов и должностных лиц»
АКАДЕМИЯ НАУК УКРАИНЫ ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА им. В.М. КОРЕЦКОГО
На праявх рукописи УДК 342.56
ПУК ГАЛИНА НИКСШАЕВНА
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАПА СОВЕТСКИХ ГРАЖДАН НА 0БШ03АНИЕ ДЕЙСТВИЙ /АКТОВ/ ГОСУДАРСТВЕННЫХ, ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ лиц
12.00.02 госупарственное право и управление; .советское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат
диссертаций ив соискание ученой степени кандидата юридических наук
Киев - 1991
Диооертация выполнена в отдало конституционного права я советского строительства Института государства а права им.Б.Ц.Ко-рецкого АН Украины.
Научный руководитель Официальные оппоненты
Ведущая организация
Защита состоится 'Хл."
доктор юридических наук, професоор БУТКО И.О. доктор юридических наук, профессор ПЕРВДЖ U.A. кандидат юридических наук, доцент КОНШЕНШ Н.И. Киевский государственный университет иы.Т.Г.Шавчешсо
V/'.
1991 года в
14-30 часов на заседании специализированного совета Д 016.29.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора Езуг, при Институте государства и права иы.В.М.Короткого АН Украины по адреоу: 252001, г.Киев-1, ул. Героев Революции, 4.
С днооертацией можно ознакомиться & (библиотеке инстатута.
Автореферат разослан
«//■ 1991
года.
Ученый оекратарь специализированного смета доктор юридических наук
0КСАШЛ1Ш В.В.
ОБЩАЯ ШАШР1ЮША РАБОТЫ
Делом принципиальной ва.шооти как в теоретическом, так и в практическом планах, гак известно, является построение в стране правового государства, один из основных критериев которого - связанность государства и граждан взяимшми правами я обязанностями. Это означает, что не только граждане долган соблюдать возложенные на них обязанности, но л государство берэт на оебя задач:/ обеспечить права своих граждан, гарантировать их реальное осуществление.
Актуальность диссертационного исследования обусловлена происходящим з стране процессом создания надо "¿но го механизма защиты личности от любого произвола власти и зе предсгавятелей, процессом , связанным с выработкой реальных юридических гарантий обеспечения экономических* политических и социальных прав л свобод граждан.
Необходимо отметить, что первоначальным замыслом диссертационной работы являлась постановка комплекса вопросов, связанных с деятельностью местных Советов народных депутатов по рассмотрению предложений, заявлений и гкалоб граждан /т.е.инстанционный порядок обздлозания в ого организационно-правовом вира-гении/. Однако изучение литературы показало» что эта проблема получила достаточное освешеняе в ряде диссертационных я иных работ /например, А.Т.луса-ноза /1982 г./, В.Ь.Колраева /1983 Г.Л А.С.Загребольного /1984, 1989 гг./ я др./, сыгравших положительную роль для своего времени.
Изучзиае практики рассмотрения предложений, заявлений я х&лоб граждан в отдела писем я йриема граждан Президиума Верховного Соната Украины, в приемной исполкома Киевского .городского Совета на- ■ родшх депутатов а в ряде других исполкомов местных Советов народных депутатов, статистических и архивных'материалов, проведенное соискателем в 1987-1991 года» привело к выводу о том, что проблема правовой зашиты арав а законных интересов граждан от неправомерных действий /актов/ государственных, общественных органов п. должностных лиц приобрела в наотояшве время особо острый характер /перенесение центра тяжести ао разрешению жалоб граждан в вышестоящие органы я средства массовой информации, возникновение "палаточных городков жалоб а предложений" и т.п./. Эти и другие негативные явления, по мнению соискателя, кроме известных причин политического з социально-экономического характера, ямевт и специальные эридичеекпе причины. Они заключаются в тон, что в СССР на протяжении десятилетий юридическая зашита прав и законных интересов
граждан от неправомерных действий /актов/ государственных, общественных органов и должностных лиц осуществлялась преимущественно не судами, не органами административной юстиции, а в рамках "активной администрации". 13 связи с этим административный порядок разрешения :;салоб граждан занимал и занимает поныне ведушое полодэ-ние; судебному рассмотрении до последнего времени подлечили лишь некоторые категории административно-правовых споров. Необходимо при этом указать и на несовершенство действующего административного /анстанционного/ порядка обжалования ввиду в основном декларативного характера законодательства по данному вопросу.
Разрушение командно-административной системы, шпроюю процессы демократизации, повышение роли суда и закона в условиях построения правового государства привели сегодня к пониманию того, что решение проблемы юридической зашиты прав и законных интересов тт-к-лан (?т неправомерных действий /актов/ государственных, общественных органов и поланоотшу лип во многом дол дно здключатьоя не р?олькр в рамках традиционного до последнего времени административного порядка обжалования, сколько судебного. При этом необходимо • заметить, что судебный и административный порядка об^лоаания являются, согласно ст. 58 Конституции СССР, необходимыми составными частями процесса реализации конституционного права советских граждан на обжалование действий государственных, общественных органов и должностных лиц. Кроме того, совершенствование уие сушоотвуших составных чаотег; процесса реализации права на обжалование но исключает поиска новых направлений обеспечения прав и законных интересов граздан, одним из которых является, по-нашему мнению, конституционное закрепление института административной"юстиции.
Указанша обстоятельства предопределили и цель ииссортагцюнко-го исследования, которая состоят в теоретическом осшслэмя и вычленил путей /направлений/ повяжэкия эффективности реализации конституционного права на дб^дловашш и выработку научно обоснованных рекомендаций по соответствующему правовому регулировании»
В связи с этим задачей диссертация является исследование проблем, связанных с:
- совершенствованием административного порядка об/длованля неправомерных действий /актов/ госудпрственних, об-лствешшх органов и должностных лиц;
- развитием судебной запиты прав и зчкошшх интересов града«;
- йсторичеокаии и некоторыми теоротичоска/л ясп-.'кташ станов-
лэнля и развития института административной юстиции.
прэкде всегр. процедурно-процессуальные вопросы реализации конституционного права кд обталов^ниа. Нормы материального права, хотя и нуздаются в некоторой доработке, анализируются d работе лишь постольку» поскольку такой анализ необходим для получения интересующих диссортанта результатов.
Следует отметить, что настоящая работа выполнена, в основном, в период существования Союза OOP как единого федеративного государства, субъектом которого являлась и Украинская ССР. После завершения работ произошли известные политический события, прездэ всего 1У Внеочередной Съезд народних депутатов СССР /2-5 сентября 1991 г./; принятий Верховным Советом Украинской ССР 24 августа 1991 г.Акта о независимости Украины; принятие Закона о гражданстве Украины. В этой связи перед автором возник вопрос о целесообразности пересмотра некоторых идей» позиций и предложений, формулируемых в настоящей работа. Однако авторский анализ диссертации позволил сделать вывод о том, что основная сущность рассмотренных в работе проблем, сС(лркулировашшх положений и выводов сохраняет свое значение, актуальность и в настоящее вродм. К такому вызолу приводит поняг.щние неизменности сущности доставленной я Рассмотренной проблем] как в бывшей «¿едэрапли, я в независимом, суверенном Украинском государстве /как, впрочем, в лубом государство вр-обие/. реализация прав и свобод граждан в kqtodom. в том числе прд-ва на обжалование действий /актов/ государственных, общественных ррганов и долхноотяих лиц, является на сегоднякнцй день /и в обо- • зримом будущем/ проблемой непроходяаего значения.
Автор исходит из того, что набор нерешенных вопросов, связанных, в частности, с обеспечением юридической зашиты.прав и свобод граждан, выработкой реальных гарантий осуществления этих прав,был и остаотся неизменным как в период нахождения Украинской ССР в' Союзв ССР, так и после объявления ею независимости.
Необходимо заметить так;;;е, что ряд терминов, употребляешх в работе, сегодня следует признать такими, которые имеют по известкой степени условное значение /"советские грз'хдане", "Конституция СССР и Конституция УССР", "соазная республика" я др./.
Например, все правоотношения, в которых приникает участие "советский гражданин" и проблемы, связанные с совершенствованием дан-
ных правоотношений, остаются в сущности, теш хо примэнительно к "гражданину Украины". Выеотэ с тем, сугубо с юридической уо^ки зро-ЕШ эти и им подобные термины имеют право на использование постольку, поскольку продолжают фактически существовать в Конституции СССР и Конституции УСОР на момент написания диссертационного исследования.
Методология я источники исследования. Методологическую основу диссертационной работы составила материалистическая диалектика как всеобщий метод познания, Анализ и обобщение вопросов, относящихся к прошлату исследования» выполнены на основе изучения материалов съездов Советов народных депутатов СССР, а та юге сессий Верховных Советов СССР и Украинской ССР.
Б качестве частно-научных методов в процессе доследования использовались исторический» (Термально-логический, сравнительный, социологический методы.
Исследование базируется на анализе соответствующих конституционных положений, а такяо нормативных актов ряда зарубежных стран, рогулнруюаих институты лсалобы а административной юотицш. Применительно к теш исследования изучены материалы практической деятельности отдел? писем и приема граждан Президиума Верховного Совета Украины, приешой исполкома Киевского городского Совета народных депутатов я мастных Советов народных депутатов ряда областей Украины, статистические и архивные материалы.
Теоретическую основу диссертационной работы составили труды ученых-государствоведов Г.В.Барабашева, А.Т.Бахрака, А.Г.Бокнвра, Т.А.Бочковой, И.Ф.Бутко, П.в.Елиоейкина* М.Д.Загрнцкова, А.С.За-гребельного, ¡Л.В.Карасевой, Ю.М.Козлова, Н.К.Кориаойко, В.Т.Квит-кина, А.И.Кудряшовой, В.А.Лория, А. А .Мельникова, Д. А,Николаевой, P.A.Панова, В.А.Пертцика, Г.Е.Петухова, Б.Г.Пушкаря, В.И.Рчмкава, В.В,Са;шюй» Н.Г.Салишевой, В,Д,Сорокина, Л,А.Севастьяновой,В.В.Ска-товича, Н.Ю.Хаыаневой, Д.М.Чечота, К.Ф.Шеремета, В.К.Шишсина,ß.НЛр-нова, О.М.Якубы и др./, юристов конца XIX - начала XX веков Г.Ан-шютца, С.А.Корфа» Н,М. Корку нова, Н.Куолевокого, Е.Носова, К.Ле-майера, М,Д.Яагряцкова, ВЛ.Кобаяевокого.
ручная новизна диссертации заклвча&тся: - в саь;ой постановке неизученной ранее проблемы комплексного общетеоретического и прикладного исследования составных частей процесса реализации конституционного права грауган на обжалование;
- з обосновании я иорглуляровашш ряда новых или содержащих элемента зовизны теоретических полоаенш: и практических продлсге-гсс по реплизацнк конституционного права советских гра-.дан па об-
Так. новыми положениями является: определение новнх подходов к пониканию лрлнапав. инстакцкокносгя в ллмллястрашвном лролзвод-стве по рассмотрению к разрешении яалоб граждан; предложение о необходимости предоставления гражданам возкожгоо-га обжаловать действия /ал-.тк/ государстве й!Ц1х, обществе ншх органов и должностных лиц не только з ядаикис-сратавном к судебном порядке, но и в "кяа-
эисудебной" - з органы одшнйсграгявноЗ ссгипяя; в определила '' КЕазгсудебного" порядка обгаловагаш зз качестве одной из составных 'частей процесса реализация конституционного права на обжалование; явторская концепция понятия "аЕ'/дкис'грэ'^.вная юстиция" •
Пй зв.икту выкосятся суадуюаао наиболее оуаееявеншэ теоретический лоло7.еиая к пот:тичоские оекоыендация:
- яризиялие незаГоктивпости существующего в страна орйдкчэс-кого ."•ле:гакйз;.'!а реализация права на об'-аловаийе /адаяаясгратязного и судебного порядков обжалования при преимущественном развитии зд-юшееяра«юного /ккеташшонного/, который осуществляется в рантах "активной администрации", являшойся одновременно управлявшей и "оудялэй"/» з связи с этим происходит неправомерное совмещение з лице одного органа /должностного лица./ управленческих л судебяо-адазшистрамзных фикций;
- обжалованию в судебном порядке должны подлежать действия /акты/ государственных, общественных органов и должностных лиц, совершенные с нарушением прав и законных интересов граждан, иные же действия /акты/ органов и должностных.лиц, совершенные /принятые/ ка основе свободного усмотрения, оперативной ведомственной деятельности этих органов /должностных лиц/ в пределах их кожа-текцаи, долзаш обжаловаться в янстакцнонном '/адшаастратквком/по-рядке;
- дродложше структуры и содержания Закона СССР "Об административном производстве по рассмотрению и разрешению пэедлохоний, заявлений л налоб грандая", регулируете го адмлниогративкое производство по рассмотрению обрааений граздан; обоснование :зряД"Аческо-го -закрепления з предлагаемом Закона, а так.:е в отрас-лзвом законодательстве и законодательстве суверенных государств, лвляишахся ра-
нее субъектами Союза CC?, по работе с обращениями граждан конкретной системы органов /деление условное/ - низших /исполняющих/, средних /контролирующих/, высших /надзорныаЛ о определением круга полномочий этих органов /должностных лиц/ по рассмотрении и разрешении ;галоб граждан в той зли иной сфере общественной хсизни;
- предложение о закреплении в законодательстве двухступенча-тоста административного обжалования, при отом решение кассационной инстанции дсшшо быть окончательным о установлением возможности дальнейшего обжалования в суд;
- вывод о необходимости введения в законодательстве принципа всеобщности судебного обжалования действий /актов/ государственных, общественных органов и должностных лиц, совершенных о нарушением закона, превышением полномочий, уцешшших права гравдан, о определением максимально ограниченного перечня действий, изъятых яэ судебной юрисдикции;
- к ведению обаих судов относится, в основном, рассмотрение жалоб, возникающих в хода исполнительно-распорядительной деятельности государственных, общественных органов а должностных лиц* возможность обжалования актов высших п местных органов государственной власти и высших органов государственного управления додана предоставляться гражданам в Конституционные суды СССР я суверенных государств /бывших союзных республик/;
- критериями передачи на судебное рассмотрение asлоб, возникавших из административно-правовых отношений, являются: I/ админи-
. страшвно-лравовой характер спора; 2/ наличие акта органа /должностного лица/, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность; 3/ акта, нарушшего права и законные интереса граэдан;
- разрешение в суде жалоб, возникавших из едминистративно-цравовых отношений, долзно осуществляться в рамках судебно-адшни-стративного процесса, а не гражданского или административного;
- вывод о необходимости предоставления гражданам возможности обжаловать действия /акта/ государственных, общественных органов
и дол:шостных лиц не только в административном или судебном порядках, но и в "квазисудебном" - в органы административной юстиции;
- предложение конституционного закрепления института административной юстиции;
- под административной юстицией следует понимать особий вид судебной деятельности, направленной на рпзре^егае е специальной процессуальной форма неправомерных действий /актов/ государствен-
них» общественных органов и должностных лиц, осудоствлякшх исполнительно-распорядительную деятельность, путем отмены или изменения обжалованных действий /актов/ с цолыо. зашиты прав и законных интересов граждан;
- разрешение судом халоб, вазкшсатпх из административно-правовых отношений, в рамках- гражданского судопроизводства является начальной формой организации административной юотицик. К административной юстиции не относится административный порядок рассмотрения и разрешения лщлоб граздан, так гак целью административной юстиции является полноз исключение вмешательства исполнительно-распорядительных органоз /активной администрация/;
- производство в органах административной юстиции на является административным процессом, а осуществляется в специальной процессуальной форме /судейно-адаинастративный процесс, "квазясудебная процедура"/;
- исторический.опыт функционирования административной юстиции свидетельствует в пользу создания специальных органов административной юстиции /административных судов, трибуналов, особых юрисдикции/, а не осуществления данных функций обыаш судака; вступда-ние СССР и суверенных государств, бывших ранее субъектами Союза ССР, в систему рыночных отношений» и, как следствие этого, резкое увеличение сферы деятельности исполнительного аппарата, количества и сложности споров, возникавших из управленческих отношений, приведет к необходимости создания в стране специальных органов административной юстиции;
. - предложение разработки собственной, модели .административной юстиции для навей,страны. Данная модель не деляна исключать как использование ужа существующих моделей, так и поиск новых форм организации административной юстиции;
- обоснование целесообразности образования в вышестоящих су. дах наряду с коллегами по уголовным а гражданским дедам коллегий
по административным делам.
Практической значение и апробация результатов исследования. Теоретическая и практическая значимость формулируемых в дпссерта-цш выводов и предложений заключается в том, что их воплощение будет способствовать: усилению научных основ совершенствования процесса реализации конституционного права гра:.хдан на обжалование; ' выработке концептуальных законодателях положений по совершая- •
ствованшо дейстзушего законодательства, регулирующего административное производство по рассмотрению к разрешению обращений граждан, вопроси судебной заишты прав н законных интересов граждан, а такке созданию собственной модели административной юстиции.
Основные положения теоретического и практического характера диссертационного исследования изломаны в научных статьях, в научном сообщения на' Республиканской научно-практической конференции "Концепция и принципы новой Конституция Украинской ССР" /апрель 1891 г./, в научном докладе на Учаном совете по проблемам оовор-шенствоьания политической системы, хозяйственного механиала я управления Института государства и права АН УССР /ноябрь 1590 г./.
Структуру работы. Диссертация состоит из взедения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность теш диссертационного исследования, определяются цель, методологические и теоретические основы доследования, научная новизна, а такясе теоретическая и практическая значимость сформулированных научных выводов и предложений.
В первой главе - "Современное состояние и перспективы развития. правового регулирования порядка реализации конституционного поава советских иа-ядан на обжалование действий /актов/ государственных, обцестаенннх органов и должностных лиц" - исследуются две составные части процесса реализации конституционного права грз:-дан на обжалование административный /инстанциокный/ и судебный порядок.
ГГо мнению соискателя, решение проблемы обеспечения юридической заыиты прав и законных интересов граждан будет, так правило, протекать в рамках совершенствования /развития/ уза суиествукшх порядков обжалования при четком разделении дел, лодлеааших разре-шеьлю либо в судебных инстанциях, либо в соответствующих компетентных государственных и общественных органах.
Задачи диссертационного исследования обуславливают анализ современного состояния правового регулирования административного а судебного порядка обжалования, в основном, для получения исходных данных, так как этот вопрос получал достаточное, по мнению автора, осзеаекие в юридической литературе последних лет.
Прввдшбстаэнко упор делается на исследовании перспектив развития правового регулирования составных частой процесса реализации
конституционного права граждан на обжалование, потому что выработка прогноза являлась одной из целей диссертационной работы.
В главе на основе анализа современного состояния процесса рассмотрения и разрешения ""ллоб граждан делается вцвод о том, что реального-механизма зашиты прав и законных интересов гоа-кдан. надежных правовых гарантий и четкой гшппчаской процедуры обжалования неправомерных действий /актов/ государственных, обкзствеиных органов и долздостних для ло последнего времени в стране попросту на существовало. Внедрение в деятельность исполнительных комитетов-местных Советов ¡иродных депутатов по работе с обращениями граждан демократических форм и методов, несколько С1шзив поток повторных и коллективных гкалоб, гардннально не улучшило положения с рассмотрением и разрешением жалоб. Это произошло» по мнении соискателя, в частности, потому, что зашита прав л законных интересов граздан от неправомерных действий государственных, общественных органов и должностных лиц осуществлялась в нашей стране не в судебном порядке. а в рамках активной администрации, которая являотся одновремен-нс и управлявшей, и судшей структурой; орган управления /должост-ноа лицо/ выступает, таким образом, в качестве стороны и судьи по собственному долу; тем самым происходит совмещение функций активного управления с функциями судебно-адмшшстративщш. Поэтому разрешение жалобы в значительной мерз подчинено усмотрению того или иного органа /должностного лица/, что ставит гражданина б неравное с этим органом правовое положение. Кроме того, и административный порядок обжалования, в рамках которого происходило разрешение практически всех категорий жалоб граздан, нуядается в глубоком совершенствовании. Характер законодательства, регулирующего порядок рассмотрения и разрешения .халоб граздан, во многом носит декларативный характер.
Коренное изменение экономических отношений, переход к рыночным отношениям, развитие плюрализма видов собственности и т.д. по-новому ставит вопрос о правовом регулировании компетенции и порядка деятельности государственного аппарата. Известно, что нийто так отрицательно не отзывается на всей управленчески! деятельности,, как неупорядоченность процедуры, когда место закона занимает "свободное усмотрение" исполнительно-распорядительных органов либо должностных лиц. Поэтому в современный период особую актуальность ' приобретает проблема регламентации Бсего процесса улразлеаческой деятельности я, в частности, административного производства по рас-
смотрению и разрешению предложений, заявления и жалоб граждан.
В связй о этим в диооортаоии предлагается авторская концепция структуры и содержания Закона СССР /основные положения данного нормативного акта могут быть использованы в законодательстве государств, бывших субъектов федерации^ "Об административном производстве по рассмотрению я разрешению предложений, заявлений и жалоб граждан".
Одно из центральных меот, по мнению автора, должен занимать а предлагаемом нормативном акте раздел, регламентирующий алщни-ашзмзй-.драазшртво, ар^уЗам граэдав. В работе делается вывод о необходимости юридического закрепления в законодательстве конкретной системы органов /деление условное/ - низших /исполняющих/. средних /контролируют!*/, высших /надзорных/ с определением круга полномочий этих органов /должностных лиц/ по рассмотрению я разрешению жалоб граждан в той или иной сфере общественной жизни, В различных отраслях управления. При этом, до мнению автора, в законодательстве необходимо четко определить некоторые конечные ян-
рентных рдсдмэтривать и разрешать кзлобы граждан, В диссертации предлагается закрепить двухступенчатость административного порядка обжалования - решение вышестоящего органа /должностного лица/ по отношению к нижестоящему органу /должностному лицу/ является окончательным. Кроме того, гражданам должна быть предоставлена возмож- . кость обжаловать в надзорную инстанцию дзйствия /акты/ как низших, так я кассационных органов, если данные действия /акты/ совершены /приняты/ на основе свободного усмотрения этих органов /т.е- воз- ■ мощность обжалования нецелесообразности принятия акта/. Б отношении же действий /актов/, ущемлявших права и законные интересы граждан. должна предусматриваться» по мнению автора, всеобщность оудеб-
шхийшшшш* ■ ' : . -
Вместе с тем в работе делается вывод о целесообразности введения дистанционного обаалования "снизу-вверх", при котором жалоба подается непосредственно в орган, действия которого обжалуются, и тот уже направляет ее компетентную инстанцию вместе с необходимыми документами.
Предлагаемый вариант реализации принципа инстанционнооти в административном производстве означает, прежде всего, перенесение центра тяжести по разрешению жалоб граядан на места» в компетентны« органы:, в сферу деятельности местных.Советов, их исполнительных комитетов, отраслевых отделов исполкомов;сокращение ненужной перепис-
. ки, волокиты, бюрократизма, пресечение практики "порочного круга1'» разрешения заявлений и жалоб граждан "в порядке исключения" и т.д.
В диссертации отмечается, что закрепление а законодательстве принципа всеобщности судебного обжалования действий /актов/ государственных, общественных органов и должностных лиц, совершенных с нарушением закона, превышением полномочий, ушешшших права граждан /о определением максимально ограниченного перечня действий и актов, изъятых из судебной юрисдикции/ явилось бы практическим результатом реализации ст. 58 Конституции СССР /от. 56 Конституции УССР/.
В работе приводятся точки зрения различных авторов /Д.М.Чечо-та» Л.А.Николаевой, Д.Н.Бахраха, А.Т.Боннера/ по вопросу о критериях передачи на оудебнов рассмотрение жалоб, возникающих из административно-правовых отношений. Учитывая перспективность введения в законодательстве в условиях правового государства принципа всеобщности судебного обжалования, автор такими критериями считает: I/ административно-правовой характер спора; 2/ наличие действия /акта/ государственного, общественного органа, должностного лица, ооушеотвляюших исполнительно-распорядительную деятельность; 3/дей-отвия /акта^ наруаашого права и законные интересы граждан. При этом, по мнению автора, к ведению обших оудов относится, н основном, рассмотрение жалоб, возникающих в ходе исполнительно-распорядительной деятельности государственных, общественных органов и . должностных лящ возможность »э обжалования актов высших и местных органов государственной власти и высших органов государственного управления должна предоставляться гражданам в Конституционный Суд ССОР, конституционные суды государств - бывших союзных республик,
В диссертации анализируются основные положения, принятых во' исполнение ч. 2 ст. 58 Конституции СССР Закона СССР "О порядке обжалования в оуд неправомерных действий должностных лиц, ущемлявших права граждан" и Закона СССР 1"0 порядке обжалования в оуд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ушемлякшх права граждан". При этом подчеркивается, что нына действующий Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц..." таетз обладает недостатками, наличие которых препятствует за практике полной реализации ч. 2 сх. 58 Конституции СССР. Так, в данном
акте не предусмотрена возможность судебного обжалования актов общественных органов,, принимаемых в процессе осуществления данными органами переданных им полномочий по реализация исполнительно-распорядительной деятельности, а также, возможность обжалования актов нормативного характера /т.е.Закон направлен, в конечном счете, на установление конкретного перечня действий и актов, подлежащих судебному обжалованию/г понятием органа управления не охватываются многие учреждения /клиники, вузы, школы/, а такие предприятия и организации. По мнению автора, было бы целесообразно предусмотреть в соответствующем законодательном акте Украины случаи непосредственного обращения с жалобой в суд и альтернативной подведомственности. Данное предложение подтверждается и статистическими данными. В 1988 году из 355 жалоб на неправомерные действия должностных лиц 168 поступили в суды Украины без обжалования в порядке подчиненности. В 1990 года из 573 жалоб - 220 /т.е.каждая 2-3 аалоба/.
В работе делается вывод о том, что разрешение судом жалоб, возникающих, из административно-правовых отношений, должно осуществляться в рамках судебно-адмянистрчтивного. а не гражданского процесса /как это предусмотрено действующим законодательством/ иди же административного /Клейнман А.Ф., Елисейкин П.Ф./. В связи о этим возникает острая необходимость разработка законодательного акта, который закрепил бы нормы административного судопроизводства, учитывающего особенности рассмотрения отдельных категорий административно-правовых опоров.
В диссертации отмечается, что закрепление в законодательстве ■ принципа всеобщности судебного обжалования неправомерных действий /актов/ государственных, общественных органов и долзжостных лиц позволит ввести в стране институт административной юстиции.
В Главе П "Административная юстиция как перспективное направление реализации конституционного права на обжалование действий /дктов/ государственных, общественных органов к должностных лиц" -исследуются некоторые вопросы историк и теории административной юотиции, обше принципы организации и правового регулирования исследуемого института в зарубежных странах., а твкжа история е перспективы развития административной юотиции в СССР.
Б работе подчеркивается актуальность в период создания новой Конституции УССР законодательного закрепления института административной юстиции, и, в связи с зтим, предоставления гражданам возможности обжаловать неправомерные действия /акты/ государствен-
них, общественных органов я должностных лиц не только в административном или оудебном порядка, но а в "квазисудебком" - в органы административной юстиции. При этом "квазясудабкый" порядок8обазлр-ваиия слодуэт, по мнепаю автора, рассматривать в Качэдгэа однд!щ
тза&щ тафтой процесса роадшши ,котжиеткийНН0£.з.др9вала-М" амашш.
Между тем» институт админиотративной юстиции имеет глубокие исторические корж, выявление которых способствовало бы познанию тенденций его развития на современном этапе, выбору наиболее оптимальных форм судебно-админиотративного процесса для нашей правоврй системы.
С. этой целью на основе Изучения теоретических разработок До админиотративной юстиции юристов конца XIX - начала XX зеков, ряда современных ученых, з диссертации исследуются характерные черты административной юстиция. К ним относятся'»
1. Специальный оубъект - наделенный властными полномочиями государственный,, общественный орган /Должностное лицо/, осуществляющий исполнительно-распорядительную Деятельность;
2. Объект спорного правоотношения - управленческая деятельность, выраженная в виде юридичеокого акта ./действия/}
3» Юридическими последствиями спорного правоотношения являются отмена или изменение обжалованного акта /действия/,'
4. Образование специального органа» осуществляющего функций административной юстиции, независимого ог органов государственного управления /активной администрации/;
5. Компетенция органов шшйнистрашной юстиции включает в себя рассмотрение опоров между гражданам о одной стороны» и исполнительно-распорядительными органами /должностными лицами/, о другой* по поводу неправомерных актов /действий/ последних, о целью зашиты прав я законных интересов граждан. /Орган административной юстиции может также отменить акт администраций, основанный не только на правовой норме, а гякяэ приятый в результате саободного усмотрения органа управления, если такой акт ке оогласуетой с обшей целью закона/;
6. Административная юстиция - особый вйд судебной деятельности;
7. Производство в органах административной юстиции осуществляется в особой процессуальной форме /судебно-аДминистратйвйый Процесс, квазиоудебная процедура/ и не является адманиотратившш процессом.
На этой основе административная юстиция определяется как особый вид оудебной деятельности, направленной на разрешение в специальной процессуальной форме неправомерных действий /актов/ государственных, общественных органов я должностных лиц, осуществлявших иополнительно-распорядительную деятельность путем отмены или изменения обздлованных действий /актов/ о целью зашты прав и законных интересов граждан.
В работа значительное вникание уделено освещению исторического опыта организации и правового регулирования исследуемого института, ракоплэнногр зарубежными странами /Францией, Грецией, Германией, Австрией, Швецией, Италией, Англией, США, Австралией, Данией,Норвегией, Японией, рядом стран Восточной Европы/ более чем за вековую историю существования административной юстиции. Ибо, по мнению автора, только с учетом этого опыта можно приступать к созданию собственной модели административной юстиции в кашей стране.
В диссертации отмечаются традиционные различия, сохраняющиеся между двумя основными типами административном юстиции /континентальным и английскии/. При этом автор разделяет точку зрения В.В.Сажяной о том, что в настоящее время ни в одной из стран Восточной Европы нет административной юстиции в ее "классическом" варианте. В этих государствах введены только некоторые элементы административной квазисудебной процедуры путем создания специальных органов правосудия по администратигным делам - "особых юрисдикций" /в Польше о 1980 года - Административный суд/.
В работе получил освещение исторический опыт дореволюционной России. Временного правительства цо введению и созданию закончен-{шх фдт админиртративной юстиоир. Анализируются попытка организации административной юстиции в первые зддн Советской власти, отмечаются причины слагавшегося к середине 20-ых годов негативного отношения к данному институту, Автор выделяет следующие причины: I/ низкий уровень развития правовой системы, при обеспечении законности подмена правовых норы принципом "революционной целеоооб-разности"; 2/ отрицательное отношение к "правовому государству", неотъемлемой чертой которого считался институт административной юстиции; 3/ утверждение об отсутствии противоречий между личностью и государственной властью и, как следствие этого, отсутствие проблемы защиты прав граздан во взаимоотношениях о администрацией;. 4/ явная недооценка значения личности» приз наша ¡'ся только лишь "винтиком" огромной государственной шшпны.
В работе полается вывод о том, что разрешение судом жалоб, возникающих из административно-правовых отношений в рамках гражданского судопроизводства является начальной /первичной/ формой организации административной юстиции в стране. При этом, по мнению автора, к административной юстиции но относится административный порядок рассмотрения и разрешения .жалоб граждан. Автор приходит к выводу о том, что на сегодняшний день не ощущается острой необходимости в создании специальных органов административной юстиции. С функциой разрешения споров, возникающих в сфере управленческих отношений, справляются общие суды. Например, на Украине среди рассмотренных в 1990 году судам! 465.598 гражданских дел на долю дел, возникающих из административно-правовых отношений, приходилось 0,9$ /4.401 дело/, на долю :гсалоб на неправомерные дейотвия органов государственного управления и должностных лиц - 0,12$ /573 дела/.
Однако, исторический опыт функционирования административной юстиции свидетельствует в пользу создания специальных органов административной юстиции /административных судов, трибуналов, особых юрисдикция/, а не осуществления данных функций общими судами. Поэтому вступление СССР и государств, являшихся субъектами федерации, в систему рыночных отношений и, как следствие этого, резкое" увеличение сферы деятельности исполнительного аппарата, количества и сложности споров, возникающих из управленческих отношений, приведет к необходимости, по мнению автора, создания в стране специальных органов административной юстиции. При разработке собственной модели административной юстиции должны учитываться многообразные факторы: исторические, национальные, социально-экономические, уровень и специфика правовой системы. Кроме этого, целесообразным видится использование как уае существующих моделей, так и поиск новых форм организации административной юстиции. Данная модель административной юстиции в порядке эксперимента может быть проверо-1И на практике.
В настоящее время целесообразным представляется образование в структуре судов /как первый этап введения административной юстиции в стране/ специальных отдалений, рассматривающих административно-правовые споры по нормам административного судопроизводства, а в вышестоящих судах - создание наряду о коллегиями по гражданским и уголовным делам коллегий по административным делам.
В зрключашц язлоаенн основные теоретические выводы, а такхе
предложения по дальнейшему исследованию особенностей реализации конституционного права граждан на обжалование действий /актов/ государственных, общественных органов и должностных лиц»
В приложении представлены статистические данные, использованные в диссертации.
До. т<зт .жодш?уадй^та<Зшрванц. о-тедтото работа »
I. Про розвиток форм участ! громадны у Д!яльност! м!сцевих Рад народнкх депутатов // ВЮник кду. - 1986. - № 27. - 0,4 а.л. /соавг.Кузнэцова В.Ф./
2* Про порядок розгляиу лропозяцШ» оаяв та скарг громадян// Радянське ираво. - 1989» - & 7. - 0,4 а.л<
В. НазрШ питания реал|заШ? конотитуцМШого права громадян на оокарЕвння // Радянське право. - 1990. - Л 6. - 0,5 а.л*
4. Праьо быть услышанным // Под знаменем ленинизма. - 1990.-»7. - 0,5 б.ц.
Подписано к Начать 12.10.91.
Форма» 80хВДШ. Еум.сфс. Офс.пач, Усп.гтзч.г.. 0,9. 34,-жэд.л. 1,0, Тираж 100 мз. За*. Я 255.Басп«а»нэ.
Полиграфический участок ковсмиш АН УССР.
23201 (.Клав-!¡1 улПаяеое Миркого,29.
