СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Гошуляк, Виталий Владимирович, доктора юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
РАЗДЕЛ I. КОНСТИТУЦИОННАЯ МОДЕЛЬ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА -ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ОСНОВА КОНСТИТУЦИОННОГО И УСТАВНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
ГЛАВА 1.ОСНОВНЫЕ ИСТОРИЧЕСКИЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ И ОБЩАЯ
ХАРАКТЕРИСТИКА СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА.
ГЛАВА 2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ЗАКРЕПЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ГЛАВА 4. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ЕДИНСТВА СИСТЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. 149 РАЗДЕЛ II. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ И ЗАЩИТА ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ.
ГЛАВА 1. ЗАКРЕПЛЕНИЕ ОСНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ В УЧРЕДИТЕЛЬНЫХ АКТАХ СУБЪЕКТОВ РФ.
ГЛАВА 2. ИНСТИТУТ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В КОНСТИТУЦИОННОМ И УСТАВНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
РАЗДЕЛ III. СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В КОНСТИТУЦИОННОМ И УСТАВНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
ГЛАВА 1. ВЫБОРЫ И РЕФЕРЕНДУМЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ.
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ.
ГЛАВА 4. ТЕНДЕНЦИИ И ПРОТИВОРЕЧИЯ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
СУБЪЕКТОВ РФ О КОНСТИТУЦИОННЫХ (УСТАВНЫХ) СУДАХ.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации"
За последнее десятилетие в Российской Федерации произошли разительные и масштабные перемены во всех сферах общественной жизни, которые вызвали необходимость изменений в системе национального законодательства. После заключения в 1992 г. Федеративного договора и принятия новой Конституции Российской Федерации, распространившими принцип федерализма на всю территорию России, субъекты федерации получили право на свое собственное законодательство. Это привело к значительному расширению законодательной базы конституционного права Российской Федерации, которая в связи с изменившимися условиями требует своего изучения. Отсюда вытекает теоретическая и практическая значимость рассмотрения конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации.
Теоретическое исследование данной проблемы обосновывается необходимостью анализа и обобщения конституционного и уставного законодательства субъектов РФ - сравнительно нового для Российской Федерации законодательства, выявления основных тенденций и закономерностей его развития, прогнозирования развития законодательства в регионах России. Теоретические положения и выводы, исходящие из анализа данного законодательства, будут способствовать дальнейшему накоплению теоретических знаний о федеративных отношениях, защите прав и свобод человека и гражданина, устройстве и взаимоотношениях между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, между ветвями власти в российских регионах, приведут к совершенствованию и развитию понятийного аппарата науки конституционного права.
Практическая значимость проблемы заключается в обобщении законодательной практики на уровне субъектов Российской Федерации, обосновании рекомендаций, выдвинутых по проблемам дальнейшего развития правотворчества в области федеративных отношений, прав и свобод человека и гражданина, системы органов государственной власти субъектов РФ. Для решения этой задачи необходимо оценить состояние законодательства субъектов федерации. Нетрудно заметить, сколь неравномерно развиваются на региональном уровне отдельные блоки конституционного законодательства. Поэтому во всей очевидности перед наукой конституционного права встала задача разработки научно обоснованной концепции регионального законодательства.
Эти обстоятельства определили растущий интерес исследователей к проблемам законодательства субъектов Российской Федерации, работы которых, вышедшие в 90-е годы, можно условно разделить на несколько групп. К первой группе относятся книги, статьи, диссертации по вопросам современного состояния и развития российского федерализма (Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, В.Г. Вишняков, Н.М. Добрынин, Э.П. Доржиев, В.В. Иванов, JT.M. Карапетян, А.Е. Козлов, P.M. Кочкаров, Б.С. Крылов, В.Н. Лысенко, В.В. Пустогаров, В.Н. Синюков, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и другие). Проблемы российского федерализма по отношению к законодательству субъектов РФ носят общий характер. Не будет преувеличением сказать, что все законодательство субъектов РФ вытекает из установленных Конституцией Российской Федерации общих принципов федеративного устройства. Наиболее изучаемыми темами стали модели современного федерализма (1185, 1329, 1364, 1426), вопросы равноправия, симметрии и асимметрии, конституционно-правового статуса субъектов РФ (1219, 1233, 1378, 1442), путей совершенствования российского федерализма (1219, 1243, 1291, 1311), законодательства в сфере федеративных и национальных отношений (1294).
Вторая группа работ, к сожалению, не очень многочисленная, посвящена собственно анализу законодательства и правотворчества субъектов РФ (Н.А.
Боброва, Л.Б. Бутханова, В.В. Володин, В.В. Игнатенко, М.Н. Игнатьева, А.В. Крутиков, В.А. Куприн, Д.Н. Миронов, Е.П. Пашков, А.С. Пиголкин, М.С. Студенкина, В.В. Толстошеев, Г.Т. Чернобель). В них рассматривается широкий спектр проблем от анализа основных понятий и терминов регионального правотворчества (1261, 1400) до вопросов взаимодействия и взаимосвязи федерального и регионального законодательства (1262). Отдельные работы посвящены изучению законодательства конкретного субъекта Российской Федерации (1293, 1301, 1368). Анализ этих работ показывает, что, в большинстве случаев, исследователи специально не выделяют конституционное и уставное законодательство субъектов РФ в качестве объекта исследования, а только дают общий обзор всего законодательства субъектов РФ. Только отдельные работы, связанные, главным образом, с правовым статусом республики в составе РФ, например, Якутии, Хакасии, Карелии, Татарстана, анализируют весь комплекс их конституционного законодательства (1325, 1293, 1351, 1361, 1421). Практически отсутствуют работы^ специально посвященные изучению уставного законодательства краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Здесь можно выделить только исследования Е.Е. Никитиной, Ю.А. Тихомирова, Т.Д. Зражевской, Н.Н. Толмачевой и некоторые другие работы, касающиеся частных вопросов.
Третья группа работ представлена публикациями, посвященными правам и свободам человека и гражданина, юридическому статусу личности в Российской Федерации. Здесь необходимо отметить исследования С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Л.Д. Воеводина, В.А. Карташкина, Д.А. Керимова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукашевой, Б.С. Эбзеева и других ученых. В этой группе работ исследователи уделили явно недостаточное внимание изучению прав и свобод человека в конституционном и уставном законодательстве субъектов Российской Федерации и, в большинстве случаев, только поставили эту проблему. (К ним относятся прежде всего статьи В.В. Михайлова (1330) и С.А. Пяткиной (1366).
Отдельную группу работ составляют исследования, посвященные системе органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Здесь выделяются работы, анализирующие избирательные права граждан и избирательный процесс (Ю.А. Дмитриев, А.В. Иванченко, С.Д. Князев, Г.В. Мальцев), правовой статус законодательных и исполнительных органов государственной власти (A.M. Баркашев, С.Н. Кухтин, В.А. Максимов, Н.А. Михалева), правовые основы деятельности конституционных (уставных) судов (С.А. Авакьян, В.А. Кряжков, Л.В. Лазерев, М.А. Митюков, Ю.Л. Шульженко). Однако в общей совокупности работ, посвященных изучению перечисленных вопросов, исследование системы органов государственной власти в субъектах РФ в науке конституционного права Российской Федерации сделало только первые шаги.
Особо следует отметить недавно вышедшую коллективную монографию "Конституционное законодательство России", подготовленную группой авторов из Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (Г.А. Гаджиев, В.П. Кашепов, Б.С. Крылов, В.В. Лапаева, А.Е. Постников, Ю.А. Тихомиров и др.), в которой раскрывается концепция конституционного законодательства России как ведущей отрасли законодательства, рассматриваются различные аспекты обновления конституционного законодательства, вызванные общественными преобразованиями последних лет: конституционно-правового статуса личности и гражданина, конституционных основ федерализма, организации государственной власти и местного самоуправления. Однако основными источниками права, анализируемыми в монографии, стало законодательство федерального уровня. Авторы, за исключением одного небольшого параграфа, специально не рассматривали весь комплекс конституционного и уставного законодательства субъектов федерации. Книга ставила перед собой иные цели и задачи, которые были в полной мере реализованы. На сегодняшний день это одна из немногих монографий, комплексно рассматривающих всю систему конституционного законодательства России на федеральном уровне.
Таким образом, обзор научной литературы показывает, что проблема становления и развития конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации нуждается в дальнейшей разработке.
Цель настоящей диссертации состоит в обобщающем и критическом исследовании конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации, проблем его становления, развития и применения. Реализуя поставленную цель, автор исходил из того непреложного факта, что конституционное законодательство представляет собой отрасль российского законодательства, определяющую основные принципы построения и деятельности государства, его институтов, закрепляющую положение человека и статус гражданина, регулирующую основные стороны гражданского общества и устанавливающую правовую систему страны.
В соответствии с поставленной целью определился и объект исследования - конституционное и уставное законодательство субъектов РФ.
Предметом исследования стали теоретические вопросы российского федерализма, различные концепции его современного состояния и развития и их реализация на практике, суверенитет федерации и относительная независимость в пределах конституционных установлений ее субъектов, закрепление основ конституционного строя Российской Федерации в субъектах РФ, организация и правовой статус системы органов государственной власти в субъектах РФ. Все перечисленные проблемы рассматриваются через призму конституционного и уставного законодательства субъектов РФ в его увязке с федеральным законодательством.
Предмет исследования определил и основные его задачи, которые состоят в выявлении основных тенденций и закономерностей развития конституционной модели современного российского федерализма и их реализации в законодательстве субъектов федерации и в практике федеративных отношений; определении конституционно-правового статуса Российской Федерации и различных видов субъектов РФ; рассмотрении реализации основ конституционного строя Российской Федерации и их правового выражения в законодательстве субъектов РФ; определении роли и места выборов и референдумов в системе органов власти субъектов РФ; анализе законодательства субъектов РФ, раскрывающего организацию, порядок формирования и правовой статус их органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти; выявлении несогласованности и противоречивости правовых норм конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым в Российской Федерации критическим исследованием, комплексно освещающим проблемы становления и развития конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации, носит обобщающий и многоплановый характер, изучает законодательство субъектов РФ в максимально полном объеме, позволяет выявить современное состояние, основные тенденции, закономерности и противоречия его становления, развития и реализации в практике федеративных отношений, защиты основных прав и свобод человека и гражданина. Вне комплексного и обобщающего характера работы это сделать не представляется возможным.
Методологической основой работы стали современные научные концепции федерации, демократические принципы устройства органов государственной власти и обеспечения прав и свобод человека и гражданина, общепризнанные положения общей теории права. Последняя интегрирует, систематизирует и обобщает знания и достижения отраслевых юридических наук, включая и конституционное право. Общая теория права тем самым создает целостно-системную картину правовой жизни общества. Также следует отметить, что в диссертации широко применяются принципы научного исследования^ представленные социологическим позитивизмом, который стремится не только проанализировать опыт функционирования государственных институтов и законы как один из них, но и проникнуть в более глубокие пласты правового опыта, вскрыть социальные истоки государственных актов. Право здесь опосредует связь между обществом и государством. Оно не связывается только с правовыми актами, но и с интересами, нуждами и стремлениями людей.
В качестве методов исследования использовались диалектический подход к анализу соотношения общего, особенного и отдельного, общенаучные и частно-научные методы исследования: системный подход, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.
Особо следует сказать о применении общенаучного метода анализа и синтеза, который в сочетании со сравнительно-правовым стал основным в представленной работе. За анализом всей совокупности правовых норм следовал их синтез, что позволило автору выявить основные правовые теории, идеи и принципы, которые были положены в основу конституционного и уставного законодательства субъектов РФ, определить степень их соответствия общепризнанным в науке конституционного права правовым теориям федерализма, прав и свобод человека и гражданина, построения системы органов государственной власти. Сравнительно-правовой метод позволил показать общее, особенное и отдельное в конституционном и уставном законодательстве субъектов РФ.
Основными понятиями, применяемыми в настоящем исследовании являются термины "законодательство и система законодательства", "право и система права", относящиеся к общей теории права. За многие годы исследования этих проблем некоторые из них приобрели практически аксиоматический характер, например, положения о системности права и законодательства; о тесной прямой и обратной связи между обеими системами; о том, что элементом системы объективного права является норма права, а элементом системы законодательства - нормативный правовой акт и т.п. (1341, № 2, с. 23). Однако до сих пор среди многочисленных определений права нет ни одной общепризнанной и разделяемой всеми. И каждое из этих определений, как справедливо отмечает Г.В. Мальцев, есть лишь веха на пути его познания (1319, с. 5). Исследователь предлагает свое определение права как социально-культурного феномена. Согласно нему, право как нормативно-регулятивная система есть совокупность норм, идей и отношений, которая устанавливает поддерживаемый средствами власти порядок организации, контроля и защиты человеческого поведения (1319, с. 7). Оно, на наш взгляд, ближе всего подходит к правовой системе России и отличается от таких туманных и малопонятных формулировок, представленных, например, О. Холмсом: "Предсказание того, что будут делать суды фактически и ничего более - вот что я называю правом" (1449, р. 167). Последняя дефиниция права больше подходит к англо-саксонской, чем к континентальной системе права.
Дискуссионными остались вопросы соотношения системы права и системы законодательства, а также понимания законодательства. Мы исходим из того факта, что система права имеет объективный характер, так как отражает реально существующую систему общественных отношений и не может строиться по субъективному усмотрению людей. Система права рассматривается как единое целое, в котором нормы права согласованы между собой и не действуют изолированно друг от друга. Она, как сложное правовое явление, имеет определенную структуру, подразделяется на составляющие ее относительно самостоятельны части - отрасли права и институты, регулирующие обособленные группы общественных отношений (1206, с. 24). Эти обстоятельства не дают возможности вести речь о конституционном и уставном праве субъектов РФ. Термин "система права", исходя из ее единства и внутреннего строения права, выражающегося в логическом распределении по отраслям и институтам, применим к Российской Федерации, но не к ее субъектам. К последним можно применить только термин "система законодательства".
В демократических государствах система законодательства должна не противоречить системе права. Относительно конституционного законодательства последнее должно базироваться на естественном конституционном праве, т.е. на основных идеях, принципах, идеалах.
Система законодательства, в отличие от системы права, как совокупности правовых норм, это совокупность источников права. Если система права отражает внутреннее строение права, то система законодательства есть внешняя форма выражения системы права. Система права, как уже говорилось выше, носит объективный характер. В системе законодательства значительное место занимает субъективный фактор. С расширением законодательной базы конституционного права Российской Федерации за счет законодательства субъектов РФ возрастает роль субъективного фактора во всей системе законодательства. В основе построения системы права лежит предмет и метод правового регулирования, а основу системы законодательства составляет юридическая сила нормативных правовых актов и как ее следствие - их иерархия. С учетом федеративного устройства России в системе законодательства можно выделить два уровня - федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ. В системе права, учитывая ее отличия от системы законодательства, таких двух уровней права - федеральное право и право субъектов РФ выделять нельзя. В противном случае, может произойти подмена понятий, которая отрицательно скажется на научном уровне исследований, посвященных проблемам законодательства субъектов РФ.
В современном понимании законодательства также существуют различия. Одни исследователи понимают под ним всю совокупность издаваемых в государстве нормативных правовых актов; другие - совокупность только законов (1335, № 3, с. 27). В своем исследовании мы не допускаем расширительной трактовки законодательства и исходим из того, что законодательство представляет собой собственно систему законов. Расширительная трактовка законодательства может приводить, как это уже было в истории нашего государства, к подмене закона подзаконными актами и может использоваться как легальное средство умаления роли закона в жизни общества. Поэтому, с учетом сказанного, конкретизируется объект и предмет нашего исследования, в его центре стоят именно законы субъектов Российской Федерации.
И, наконец, важное значение в диссертацииии уделяется разграничению понятий "конституционное" и "уставное" законодательство. Они не идентичны. По смыслу Конституции Российской Федерации статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики, в то время как статус краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов - федеральной Конституцией и уставами этих субъектов федерации (1, ст. 66, ч. 1, 2).
Нам представляется, что по своей юридической силе в иерархии нормативных правовых актов субъектов РФ конституции и уставы равны. Они являются основными законами субъектов федерации. Если построить пирамиду законов Российской Федерации снизу вверх, то в нижней ее части будут находиться законы субъектов РФ, далее конституционные законы (там, где они предусмотрены учредительными актами), законы о поправках в учредительные акты субъектов РФ, конституции и уставы субъектов РФ, затем федеральные законы, федеральные конституционные законы, законы о внесении изменений в Конституцию РФ как особый вид законов, Конституция Российской Федерации. При этом над законом одного субъекта РФ в иерархии законодательства будет стоять либо конституция либо устав данного субъекта федерации. Конституции и уставы субъектов РФ взаимно пересекаться не могут, так как нельзя определять соответствие той или иной правовой нормы закона или закона в целом одного субъекта федерации конституции или уставу другого субъекта РФ. Поэтому по своей юридической силе учредительные документы субъектов РФ (конституции, уставы) есть явления одного порядка и в иерархии законодательства РФ занимают одинаковое положение. Однако правовые различия между конституциями и уставами существуют. Традиционно юридическая наука трактует конституцию как атрибут государства, как основной закон, устанавливающий основы государственного устройства, порядок и принципы образования органов государственной власти (1282, с. 43 - 49). Устав же рассматривается, преимущественно, как свод правил, призванный регулировать определенный вид деятельности. Обычно устав носит характер регламента деятельности организаций и объединений (1331, с. 110). Однако уставы субъектов РФ охватывают значительно более широкий круг вопросов, касающихся устройства органов государственной власти, защиты прав и свобод человека и гражданина, деятельности органов местного самоуправления и т. п. Кроме того, принципиальное различие между уставом и конституцией существует и в порядке их принятия. Если процедура принятия устава может осуществляться исключительно законодательным органом субъекта федерации, что зафиксировано в федеральной конституции (1, ст. 66, ч. 2), то конституции республик могут быть приняты и на республиканском референдуме. Соответственно, степень легитимности конституций и уставов может трактоваться как неравнозначная. Следовательно, применение термина "устав" к субъекту федерации, нам представляется, не совсем удачным. Этот нормативный правовой акт регулирует более широкий круг вопросов, чем обыкновенный устав. Здесь, на наш взгляд, более точным являлся бы термин "основной закон" субъекта федерации. Все сказанное позволило нам разграничить понятия "конституционное", т.е. производное от конституции и "уставное", т.е. производное от устава, законодательство. Поэтому применительно к республикам мы употребляем термин "конституционное законодательство", а применительно к другим субъектам РФ - "уставное законодательство".
Основными источниками права, изучаемыми в настоящей работе, стали Конституция Российской Федерации, установившая основополагающие конституционно-правовые нормы по предмету исследования; федеральные конституционные и федеральные законы, содержащие правовые нормы для субъектов РФ; нормативные Указы Президента РФ, регулирующие защиту прав и свобод человека и гражданина и касающиеся системы органов государственной власти субъектов РФ; постановления Конституционного Суда РФ по вопросам конституционности учредительных актов субъектов РФ; договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий; конституции и уставы субъектов РФ; законы субъектов РФ, касающиеся защиты прав и свобод человека и гражданина, выборов и референдумов, правового статуса органов государственной власти в субъектах РФ и других вопросов, являющихся предметом рассмотрения нашего исследования.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Гошуляк, Виталий Владимирович, Пенза
Изучение конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации, ставшего на современном этапе развития россий ского федерализма состоявшимся фактом, показывает, что за последние годы качественно изменились характер и объем правотворчества в Российской Федерации, произошло существенное перераспределение правотворческих полномочий между федерацией и входящими в ее состав республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами. После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. и утверждения в праве и политической практике новых принципов российского федерализма субъекты РФ получили несравненно больше возможностей для участия в формировании российской законодательной системы. Их нормативные правовые акты в области конституционного и уставного законодательства значительно расширили законодательную базу конституционного права Российской Федерации.Проведенный анализ показывает, что конституционное законодательство России состоит из двух уровней - федерального и субъектов РФ. Данное построение законодательства выражает его государственную основу и исходит из принципов федеративного устройства, установленных Конституцией Российской Федерации. Конституция РФ признала равноправие субъектов федерации, а равно и равноправие их правотворчества, и установила, что вне пределов ведения Российской Федерации и компетенции РФ по предметам совместного ведения субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.С распространением принципов федерализма на всю территорию России мы стали свидетелями интенсивных темпов законодательной деятельности, в том числе и конституционной (уставной), в составных частях федерации.Особенно интенсивен этот процесс в республиках в составе РФ. Это объясняется тем, что ими был воспринят, хотя и незначительный, опыт бывших автономных республик, и раньше имевших право на собственное законодательство. Сказанное отнюдь не означает, что другие субъекты федерации - не республики, демонстрируя равноправие всех субъектов РФ, должны непременно догнать республики в принятии законодательных актов.Этот процесс должен исходить не из количества принимаемых законов в области конституционного права, а из принципа необходимой их достаточности с учетом законодательного регулирования федеральным законодательством и другими нормативными правовыми актами.Правовой базой формирования конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации являются их конституции и уставы, на основе которых по предметам ведения субъектов РФ и их компетенции в предметах совместного ведения принимается собственное законодательство республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов в виде конституционных и обыкновенных законов. В области конституционного и уставного законодательства их принято больше тысячи. Кроме того, правовую систему России существенно дополнили заключенные между Российской Федерацией и многими ее субъектами договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий, которые содержат целый ряд важных нормативных предписаний. Однако не все они исходят из принципов, установленных Конституцией РФ и неправомерно передают предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в ведение субъекта РФ. Проведенный анализ также показывает, что большинство законов субъектов РФ принято в сфере совместного ведения, при этом нередки случаи, когда региональные законы принимаются в отсутствие соответствующего регулирующего закона на уровне Российской Федерации.Тенденцией развития законодательства стала тактика опережающего законотворчества на уровне субъектов РФ. Такую практику, на наш взгляд, в области конституционного и уставного законодательства в связи с тем, что приняты еще не все федеральные законы, перечисленные в главе Конституции РФ "Федеративное устройство Российской Федерации", не следует поощрять. В то же время целесообразно активизировать законотворчество субъектов РФ по вопросам, находящимся за пределами ведения Российской Федерации. Как показал анализ, существуют объективные потребности заполнения на региональном уровне образовавшегося правового вакуума в решении вопросов правового статуса глав субъектов РФ, их органов исполнительной власти, конституционных
(уставных) судов субъектов Российской Федерации, регулирования таких форм непосредственной демократии как референдумы, сходы, собрания граждан и т.п.В переходный период, в котором сейчас находится российское общество, возрастает необходимость повышения роли государства как источника действующего законодательства. Государственные органы власти не только на уровне федерации, но и в ее субъектах, должны направлять законотворческие процессы перспективным планированием законодательной деятельности на длительный срок. Анализ уже принятых законодательных актов в субъектах федерации показал, что они принимаются, в большинстве случаев, вне перспективного плана, хаотично. Чрезвычайно низка инициатива исполнительной власти в этом процессе. Поэтому среди всего массива законов субъектов РФ на первом месте стоит законодательство о выборах и о правовом статусе органов законодательной (представительной) власти. Именно планирование позволит видеть перспективу развития общества, своевременно на законодательном уровне вносить в него необходимые коррективы. На отсутствие такого планирования и всей подготовительной работы к нему указывают и те многочисленные поправки к законам, которые вносятся в конституционное и уставное законодательство субъектов РФ. Приходится также с сожалением констатировать, что законодательство субъектов РФ идет по пути экстенсивного развития, по принципу "где есть проблема, там должен быть закон". Последним необходимо регулировать наиболее важные и крупные общественные отношения. Поэтому замечание О. Тоффлера о том, что "сегодня законодательство - это груда, в котором затерялось самое главное. "Джунгли законов" становятся все гуще и непроходимее" (1451, р. 13), в полной мере относится и к законодательству субъектов Российской Федерации. Кроме того, сравнивая конституции и уставы субъектов РФ между собой, можно сделать вывод о неодинаковом объеме конституционно-уставного регулирования.Учитывая два уровня конституционного законодательства - федеральный и региональный, необходимо отметить, что здесь весьма трудно избежать противоречий и неувязок в системе законодательных актов. Этот факт мы констатируем в полном объеме, практически по всем вопросам, рассматриваемым в настоящем исследовании. Между тем законодательство двух уровней должно быть объединено общими принципами, установленными на федеральном уровне. Чем четче выражены эти принципы, тем меньше остается места для противоречий и неувязок. В России этого не произошло, так как законодательство субъектов РФ должно исходить, в первую очередь, из принципов российского федерализма, а они, как установлено в данной работе и в научных публикациях по проблемам федерализма, весьма противоречивы и не позволяют достаточно определенно ответить на вопросы о характере (симметричном или
асимметричном) федерации в России, о суверенитете субъектов федерации, об особенностях конституционно-правового статуса разных видов субъектов федерации, о равноправии субъектов РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти и между собой и т.п. Другими словами, закрепленная в Конституции РФ модель федеративного устройства концептуально не выдержана до конца. Недостаточная урегулированность этих проблем на конституционном уровне привела к тому, что не все субъекты федерации посчитались во многих случаях с общими принципами российского федерализма, такими как: верховенство Конституции РФ; верховенство федерального законодательства, изданного по предметам ведения России и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов; разграничение законодательных полномочий Российской Федерации и субъектов РФ; разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. Наьсладывает известный отпечаток на состояние конституционного и уставного законодательства субъектов РФ влияние прошлых концепций социалистического права. Это особенно проявляется в законодательстве о правах человека и гражданина и в законодательстве об устройстве и организации деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, где сказывается влияние имевшей место в социалистическом праве теории единства прав и обязанностей, не в полной мере учтен принцип разделения властей.Наше исследование показало, что характерной чертой формирования нового российского федерализма стало утверждение федеративных отношений как "сверху", так и "снизу". Это нашло выражение не только в конституционно-правовых нормах, но и в Федеративном договоре, и в договорах РФ с отдельными субъектами федерации. Договорный процесс между Российской Федерацией и субъектами РФ предусмотрен в Конституции РФ и является вполне правомерным, но он должен вестись в рамках Конституции РФ и на основе ее положений. Договоры и соглашения не могут поправлять федеральную конституцию, а с такими фактами в договорном процессе нам приходится сталкиваться. Никакие политические компромиссы при создании правового государства не могут быть оправданы, если они связаны с нарушением конституционных норм.Конституция РФ установила общие для всех субъектов РФ принципы федерализма. Они позволили нам говорить о симметричном характере Российской Федерации и о противоречии между конституционной моделью российского федерализма и ее реализацией на практике. Определенная асимметрия федеративных отношений связана с особенностями правового статуса различных видов субъектов РФ, их географическими, природными, социально-экономическими, национальными и иными особенностями.Разнообразие субъектов федерации не означает разнообразия их правового статуса, так как общие принципы построения российского федерализма являются едиными для всех. Наличие разных видов субъектов РФ говорит не о разности их правового статуса, а только об особенностях последних.Формирующаяся и стремительно развивающаяся правовая система России как федеративного государства характеризуется конституционными признаками, среди которых выделяются закрепление двухуровневого построения правовой системы РФ и ее единство; определение, но отнюдь не урегулирование сфер исключительной и совместной компетенции Россий ской Федерации и ее субъектов; гарантированность самостоятельности субъектов РФ в сфере законодательства; развитие договорно-правового регулирования внутрифедеративных отношений.Важное значение в федеративном устройстве любой федерации является признание или не признание наличия государственного суверенитета ее субъектов. Поскольку государственный суверенитет не может быть делим, он либо есть, либо его нет, то нам не представляется возможным признать его наличие у субъектов РФ, несмотря на то, что рядом республик он провозглашен. Провозглашение суверенитета республик делает их свободными в своем конституционном правотворчестве. В любом случае, государственная власть в республиках не может быть суверенной в своих внутренних и внешних делах. Даже в предметах исключительного ведения республик их органы государственной власти не могут быть полностью самостоятельными, так как обязаны строить свою деятельность в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Все сказанное представляет всего лишь одну из точек зрения в науке конституционного права. Наличие же разных оценок в этой отрасли права по данному вопросу - свидетельство недостаточной четкости правовых норм, заложенных в Конституции Российской Федерации, которые нуждаются в своей корректировке, ибо только с этим, а также в совокупности с наличием регионального сепаратизма, мы связываем те многочисленные расхождения конституционного законодательства республик с Конституцией РФ и федеральным законодательством, в части касаюп],ейся. В некоторых республиках принципы российского федерализма видятся по иному и отнюдь не так, как они установлены в федеральной конституции.Размывание этих принципов фактически превращает федеративные отношения этих республик с Российской Федерацией в конфедеративные отношения с ней.Решить перечисленные проблемы в федеративных отношениях, на наш взгляд, можно не только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ, но и путем принятия федеральных законов о правовом положении субъектов РФ, о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ по каждому предмету совместного ведения. В противном случае, тенденция стремления субъектов Российской Федерации, выраженная в их конституционном и уставном законодательстве, к расширению своего правового статуса в ущерб общим принципам россий ского федерализма сохранится.Нуждаются в своем правовом регулировании и отношения области, края с входящими в их состав автономными округами. Здесь не урегулирован, наряду с другими, такой важный вопрос как равноправие этих субъектов федерации между собой. Принятие федерального закона об автономном округе во многом снимет имеющиеся противоречия в отношениях между данными субъектами РФ. Правовая неурегулированность характерна и для предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Конституция России не определяет, какими должны быть законы в сфере совместного ведения, не предусматривает и особый порядок рассмотрения и принятия таких законов.В них, на наш взгляд, необходимо установить ряд строгих правил. Во первых, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обязаны действовать строго в пределах их компетенции, установленной Конституцией РФ и учредительными актами субъектов федерации, законами. При этом в законодательном порядке очень важно запретить игнорирование общегосударственных интересов Российской Федерации и субъектов РФ. Во-вторых, органы государственной власти Российской Федерации должны расширить практику направления законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ проектов федеральных законов по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. При этом законодательные органы субъектов РФ в обязательном порядке должны рассматривать проекты таких федеральных законов, давать по ним свои заключения, которые также в обязательном порядке должны учитываться при доработке и обсуждении законопроектов в Федеральном Собрании. В-третьих, органы государственной власти субъектов РФ могут согласовывать проекты законодательных актов с соответствующими федеральными органами государственной власти, получать по ним заключения и оценки экспертов. В ходе таких согласований будут преодолеваться разногласия между двумя уровнями конституционного законодательства и обеспечиваться общие подходы к их содержанию.Анализ конституционного и уставного законодательства субъектов РФ по предметам совместного ведения показал, что ряд правовых норм законов субъектов РФ не соответствует и противоречит федеральному законодательству, изданному по предметам совместного ведения. Это связано, на наш взгляд, и с тем, что в Конституции РФ отсутствует правовая норма об обязательном порядке учета мнения субъектов РФ по законопроекту. Субъекты федерации должны иметь право не просто участвовать в подготовке федеральных законов по предметам совместного ведения, но и отстаивать в процессе законотворчества свои интересы. В этой связи связывать несоответствие правовых норм субъектов РФ федеральному законодательству только с деятельностью законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов федерации не приходится. Это одновременно и реакция региональных законодателей на отсутствие права субъектов РФ отстаивать свои интересы в процессе законотворчества по предметам совместного ведения. Во всяком случае, очевидным является необходимость ускорения принятия федеральных законов по предметам совместного ведения.Учет мнения субъектов федерации при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения важен еще и потому, что федеральные органы государственной власти могут издавать федеральные законы любой степени детализации и таким образом занять все правовое поле, на регулирование части которого могли бы претендовать субъекты федерации.Анализ конституционного и уставного законодательства субъектов РФ показывает, что субъекты федерации не нашли еще строго выверенного предмета собственного правового регулирования, в своих учредительных документах не определили, какие сферы общественных отношений должны регулироваться только законом. Поэтому нередки случаи, когда региональный законодатель либо вторгается в сферу исключительного ведения России, либо расширяет свои полномочия в сфере совместного ведения, либо просто дублирует в своих законах структуру и содержание однотипных федеральных правовых норм. Это отчасти объясняется тем, что федеральная конституция не определяет предметы ведения субъектов РФ, предоставив им остаточные полномочия, и не определяет компетенцию Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения.Сказанное не означает, что такая детализация обязательно должна присутствовать в Основном Законе государства. Этот вопрос можно урегулировать соответствующим федеральным законом. Кроме того сказывается и отсутствие опыта законотворческой работы в субъектах федерации, квалифицированных кадров и необходимой технической базы.Отсюда не изжиты еще декларативность многих положений законов, отсутствие механизма их реализации, расхождения с Конституцией РФ. Анализируя качество конституционного и уставного законодательства субъектов РФ, можно предположить, что в регионах сказывается особенность их депутатских корпусов - в них нет или очень мало юристов, в аппаратах законодательной власти работают люди, не владеющие законодательной техникой или с устаревшими представлениями о системе ценностей в обществе, отсутствует должная связь с научными юридическими учреждениями. Некоторые законодатели, как видно из анализа основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, орие нтированы отнюдь не на демократические либеральные ценности. Здесь сказывается и политическая обстановка в регионах, и политический расклад сил в органах государственной власти. Для правильной оценки региональных актов и подготовки заключений об их соответствии Конституции РФ и федеральным законам предлагаем исходить из следуюпщх принципов: правомочность субъекта федерации на принятие данного законодательного акта; соответствие содержания акта объему полномочий субъекта РФ; соблюдение процедуры принятия акта; соответствие вводимых правил поведения федеральным нормам.Проведенный анализ показывает также, что некоторые субъекты Россий ской Федерации, главным образом республики, в своих конституциях установили основы конституционного строя, по видимому, на том основании, что они являются государствами. Нам такой подход представляется неправомерным, так как основы конституционного строя тесно связаны с государственным суверенитетом и исходят от него. А поскольку субъекты федерации не могут обладать государственным суверенитетом, а только лишь определенными предметами ведения и полномочиями, основы конституционного строя вправе устанавливать только Российская Федерация на всей своей территории. Для субъектов федерации целесообразнее было бы обеспечить их правовое наполнение.В области прав и свобод человека и гражданина конституционное и уставное законодательство субъектов РФ, также как и федеральное, отказалось от классового подхода при закреплении правового статуса личности, от приоритета государственных интересов перед интересами личности, от теории единства прав и обязанностей. В центр законодательства поставлено признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения.Законодательство субъектов РФ предусмотрело также социально политические гарантии реализации прав и свобод, указало на недопустимость их ограничения. Одновременно с этим ряд субъектов федерации превысили свои полномочия в сфере прав и свобод, занялись их самостоятельным регулированием, при этом не всегда удачно. В некоторые права и свободы внесены такие поправки, которые изменили их первоначальный смысл, а то и умалили их. Последнее также связано с политической обстановкой в регионах и в правовом государстве не может быть допустимым.Самостоятельное установление субъектами РФ своих органов государственной власти привело к их значительному разнообразию. В целом здесь выдержаны основные принципы организации государственной власти в Российской Федерации, установленные ее конституцией. Однако имеются случаи, связанные с нарушением принципа разделения властей в пользу законодательной или исполнительной ветви власти, с неправомерным расширением предметов ведения и полномочий, выходящих за рамки конституционно-правового статуса субъекта федерации. В этой связи весьма важное значение имело принятие федерального закона об общих принципах организации государственной власти в субъектах федерации. Он в определенной мере поставил правовой заслон формированию в некоторых субъектах РФ автократических режимов личной власти глав субъектов федерации.Обращает на себя внимания также неурегулированность взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения. Это связано с недостаточным разграничением компетенции федеральных и компетенции региональных органов исполнительной власти и незавершенностью договорного процесса между Российской Федерацией и ее субъектами.Также приходится с сожалением констатировать, что в системе разделения государственной власти по вертикали нарушаются такие базовые устои российского федерализма, как государственный суверенитет Российской Федерации, верховенство Конституции РФ и федерального законодательства, единство государственной власти, равноправие субъектов РФ, разграничение предметов ведения и полномочий и др.Из всего сказанного можно заключить, что несовершенство правовых норм конституционного и уставного законодательства субъектов РФ, их противоречивость и расхождение с Конституцией РФ связана не только и не столько с отсутствием опыта региональных законодателей, сколько с декларативностью и нечеткостью правовых норм, касающихся вопросов российского федерализма, политикой компромиссов, проводимой федеральными и региональными властями, стремлением к сепаратизму некоторых республик в составе Российской Федерации. В этой связи, кроме перечисленных выше, федеральных законов, необходимость принятия которых очевидна, на Министерство юстиции РФ, на наш взгляд, необходимо возложить обязанность проведения предварительной правовой экспертизы проектов конституций республик и уставов других субъектов федерации для выявления их соответствия Конституции РФ. Решения Конституционного Суда по конкретному делу, имеющему отношение к определенному субъекту РФ, должны в равной степени относится и ко всем другим субъектам РФ, где имеются такие же нарушения конституционных правовых норм в их учредительных документах, а не только к тому субъекту федерации, нормы учредительного акта которого были рассмотрены в Конституционном Суде РФ. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ также могли бы более активно участвовать в законотворческом процессе путем осуществления предварительного конституционного контроля на стадии принятия законов, в случае введения такой правовой нормы в соответствующие законы субъектов федерации.Также представляется важным утверждение в конституционном праве России института федерального вмешательства, правовые номы которого должны применяться к тем субъектам федерации, которые не желают признавать принципы российского федерализма и создают свою правовую систему, идущею вразрез с правовой системой РФ. Указанный институт должен учитывать условия, обусловливающие необходимость федерального вмешательства, перечень органов власти и лиц его осуществляющих, этапы и механизмы федерального вмешательства, правовые рамки, пределы и правовые гарантии этого процесса. В институте федерального вмешательства, который следовало бы закрепить на конституционном уровне. Президенту РФ должно быть предоставлено право по решению суда отстранять от должности выборных должностных лиц субъектов федерации, своими действиями нарушающих Конституцию РФ и федеральное законодательство. В нынешних условиях мы вынуждены констатировать отсутствие на конституционном уровне механизма ответственности высших должностных лиц субъектов РФ за несоблюдение Конституции РФ и федерального законодательства.Кроме того, учитывая сегодняшние реалии, представляется очень важным ввести на конституционном уровне норму об особой ответственности субъекта федерации, в случае его выхода за рамки правового поля России, а именно - признания несостоятельности территории в том статусе, который она имеет, и принятие решения о его преобразовании в федеральную территорию либо присоединении к другому субъекту федерации. Такая точка зрения уже высказывалась рядом исследователей и мы ее поддерживаем в полном объеме. Только комплекс организационных и правовых мер на уровне государственной власти позволит преодолеть существующие пробелы и противоречия в конституционном и уставном законодательстве субъектов РФ, которое уже прошло этап своего становления и стало фактом конституционного права Российской Федерации.В целом конституционное и уставное законодательство субъектов РФ восприняло принципы гражданского общества, демократизма и правового государства, которые являются важным условием для проведения глубоких реформ в экономике и политической системе и в то же время одной из гарантий против возврата страны к прошлому.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации»
1. Федерализм. - 1998. - № 3.1190.Авгцсьян А., Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской
2. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М., 1997.1225.Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. - М.,1996. 1226.Глущенко П.П. Социально-правовая защита конституционных прав и свобод граждан.
3. Теория и практика. - Спб., 1998.1227.Голландская правовая культура. - Отв. ред. Бойцова В.В., Бойцова Л.В. - М., 1998. 1228.Горфинкель И. Правовые и политические аспекты развития Свердловской области.
4. Российской Федерации. - Материалы научной конференции в Институте государства и права
5. Адыгея. - Государство и право. - 1995. - № И..302.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.,1997.
6. Федерации. - Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М., 1995.1309.Лесаж М. Российская Конституция - взгляд зарубежного юриста. - Государство и право.- 1999.-№ 1.
7. Ю.Лысенко В.Н., Лысенко Л.М. Институт губернаторства в истории и современной
8. Федерации. - Государство и право. - 1995. - № 4.1334.Морозова Л.А. Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву. - Материалы "круглого стола".
9. Конституции Башкортостана. - Государство и право. - 1999. - Xs 9.
10. Российской Федерации. - Российская Федерация сегодня. - 1998. - № 2.1368.Раянов Ф.М. Система законодательства Республики Башкортостан как субъекта РФ.
11. Журнал российского права. - 1997. - № 1.1384.Ступишин В. Самоопределение народов: традиции и действующее право.
12. Научно-практическая конференция в Саратове. - Государство и право. - 1998. - № 5.1405.Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской
13. Федерации. - Тюмень, 1997.1423.Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. - М.,1998. 1 1424.Чернобель Г.Т. Противоречия и пробелы в конституциях и уставах субъектов к
