АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Участие государства в современном гражданском обороте»
На правах рукописи
Инжиева Буйнта Борисовна
УЧАСТИЕ ГОСУДАРСТВА В СОВРЕМЕННОМ ГРАЖДАНСКОМ ОБОРОТЕ
Специальность 12.00.03 —Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
г 1''.:;! ¿013
Автореферат
Диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Элиста —2013
005062280
Работа выполнена на кафедре гражданского права и процесса факультета управления и права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Калмыцкий государственный университет».
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Республики Калмыкия Рыженков Анатолий Яковлевич
Михайлова Ирина Александровна
доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского и предпринимательского права ФГБОУ ВПО «Российский государственный институт интеллектуальной собственности»
Дерюгина Татьяна Викторовна
доктор юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса НОУ ВПО «Волгоградский институт экономики, социологии и права»
Ведущая ФГБОУ ВПО «Башкирский государственный
организация университет»
Защита состоится «25» июня 2013 г. в 14.30 часов на заседании диссертационного совета Д 504.001.03 для рассмотрения докторских и кандидатских диссертаций при Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119571, Москва, проспект Вернадского, д. 82, учебный корпус Б, ауд. 2076.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Автореферат разослан «15» мая 2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
М.А. Егорова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что государство для решения своих социальных задач должно участвовать в гражданско-правовых отношениях. В новых экономических условиях государство как субъект гражданского права наделяется адекватными функциями, приобретает иную социальную сущность, что обусловливает неизбежное изменение самих моделей участия государства в гражданском обороте.
Научная доктрина, выделяющая три модели участия государства в гражданском обороте — непосредственное участие в лице органов государственной власти, опосредованное участие через иные государственные организации и участие по специальному поручению, — выдержала проверку временем и в основном соответствует современным экономическим отношениям, но в настоящее время назрела потребность внесения в нее существенных корректив.
Проблемы, связанные с участием государства в гражданском обороте, заострились в нашей стране в последние годы (2009—2013), и на этот насущный, не терпящий отлагательств вызов действительности законодательством частично даны ответы путем установления правового статуса ряда лиц, выступающих в качестве органов государства, или его изменения. Новые экономические условия и законодательные новшества способствовали постановке вопроса об определении гражданско-правового статуса органов государства, в том числе о необходимости внесения изменений и дополнений в классические модели участия государства в гражданском обороте, что требует оперативного, но тщательно взвешенного научного подхода.
Так, традиционно государство считается особым субъектом гражданского права, участие которого в гражданском обороте имеет свои особенности, вытекающие из его природы. При этом ни цивилистической наукой, ни
законодательством не определен в полной мере правовой статус всех участников, выражающих государственные интересы, посредством деятельности которых государство реализует свои права, обязанности и несет ответственность в гражданских правоотношениях.
Более того, нет однозначного ответа на вопрос обо всех видах органов, в лице которых государство вступает в отношения гражданского оборота. Такой «многоликий» участник создает проблемы юридической квалификации правоотношений, стороной которых является тот или иной орган государства.
Реализуя гражданскую правосубъектность государства как публично-правового образования, органы государства вступают в отношения, составляющие предмет регулирования гражданского права, на основе принципа признания равенства их участников. Это порождает сложные противоречия, связанные с осуществлением некоторыми из этих органов властной деятельности. В то же время сами органы государства признаются в большинстве случаев юридическими лицами и могут быть самостоятельными участниками гражданских правоотношений. Поэтому место органов государства в гражданских правоотношениях неоднозначно, применение положений частного права не является бесспорным.
Следует также отметить, что правовой статус самих органов государства существенно отличается, и каждый вид органов государства обладает уникальным, собственным правовым статусом, с учетом которого государство вступает в отношения гражданского оборота.
Властная сущность государства, которое вправе изменить свой собственный правовой статус, а также неурегулированность в науке и законодательстве вопросов, связанных с определением гражданско-правового статуса органов государства, могут вызывать непредсказуемые изменения как для участников гражданско-правовых связей, так и для гражданского оборота в целом.
Четко определенный гражданско-правовой статус каждого органа государства для иных субъектов права означает уверенность в знании целей
совершения сделки таких контрагентов, ее финансового и иного обеспечения и ответственности, предсказуемость дальнейших действий, что способствует стабильности гражданского оборота. Одновременно надлежащее урегулирование гражданско-правового статуса всех органов государства, их четкая классификация путем отнесения к конкретной модели участия позволит государству, разрешая вопрос об определении оптимальных масштабов существования государственной собственности, оказывать такое влияние на гражданский оборот, которое обеспечивает эффективное развитие экономики и выполнение других публичных функций государства.
Степень научной разработанности проблемы. В цивилистической литературе созданы основы для раскрытия темы диссертационного исследования. Однако в вопросе гражданско-правового статуса государства и его органов и даже в том, какие лица к этим органам относятся, не было единства взглядов ни в мировой истории права (в том числе между историками римского права), ни на протяжении всего развития советского и российского гражданского права.
Проблема участия государства в гражданском обороте рассматривалась в трудах дореволюционных российских ученых-юристов Н.И. Лазаревского, Д.И. Мейера, И.А. Покровского, Г.Ф. Шершеневича, теоретически осмысливших принципы участия государства и его органов в гражданских правоотношениях и возникающие при этом проблемы.
В советский период ученые определяли государство как особый субъект гражданского права, который в гражданских отношениях находился в привилегированном положении, будучи единым и единственным собственником средств производства. В этот период цивилистическая наука детально рассматривала проблемы, связанные с участием в обороте государственных организаций — юридических лиц, на которых ложилась вся гражданско-правовая ответственность, что изложено в трудах советских ученых: С.С. Алексеева, С.И. Аскназия, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, A.B. Бенедиктова, П.П. Виткявичуса, Д.М. Генкина, С.А. Зинченко,
O.e. Иоффе, Ю.Х. Калмыкова, O.A. Красавчикова, A.B. Мицкевича, С.Д. Могилевского, A.A. Пушкина, В.А. Тархова, P.O. Халфиной, B.C. Якушева и др.
Надо отметить, что в 1990-е годы не было работ, специально посвященных гражданско-правовому статусу органов государства. Рассмотрение отдельных аспектов темы диссертационного исследования возобновилось в трудах современных российских цивилистов Ю.Н. Андреева, О.Г. Бартковой, В.А. Белова, A.A. Головизнина, В.Г. Голубцова, Е.П. Губина, М.А. Егоровой, И.А. Зенина, Е.Б. Крыловой, A.A. Кузина, А.Я. Курбатова, A.B. Лавренюка, В.Г. Мариян, Д.В. Пяткова, Ю.В. Романца, О.В. Романовской,
A.Я. Рыженкова, E.JI. Симатовой, К.И. Скловского, М.В. Смородинова, Е.А. Суханова, М.В. Телюкиной, Ю.К. Толстого, О.Ю. Ускова, JI.A. Чеговадзе,
B.Е. Чиркина.
Таким образом, современной юридической наукой проводились исследования имущественных, бюджетных, обязательственных отношений с участием органов государства, однако специальных работ комплексного монографического характера по изучению гражданско-правового статуса всех субъектов, выражающих государственные интересы в гражданском обороте, до настоящего времени нет.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие по поводу участия государства в современном гражданском обороте.
Предметом диссертационной работы является совокупность гражданско-правовых норм, а также взаимосвязанных с ними норм других отраслей права, регулирующих отношения, возникающие в связи с участием государства в современном гражданском обороте.
Цель диссертационного исследования состоит в постановке и решении теоретических и практических проблем, связанных с участием государства в современном гражданском обороте.
Это обусловило постановку следующих научных задач:
— определить тенденции в деятельности государства по участию в современном гражданском обороте;
— выделить особенности развития правового статуса органов государства в гражданском обороте в постсоветский период;
— выявить необходимость использования в гражданском праве понятия «органы государства», выделить их признаки и дать определение;
— определить особенности участия публично-правовых образований в современном гражданском обороте, отличающие их от участия органов государства;
— выявить исчерпывающий перечень лиц, относящихся к органам государства;
— классифицировать органы государства по видам в зависимости от принадлежности к одной из трех классических моделей участия государства в гражданском обороте, заключающихся в непосредственном, опосредованном представлении государства и его представлении по специальному поручению, и внести соответствующие изменения в указанные модели участия государства;
— сформулировать гражданско-правовой статус органа государственной власти как непосредственного представителя государства в отношениях гражданского оборота;
— раскрыть особенности правового статуса каждого субъекта, выражающего государственные интересы в гражданском обороте;
— дать план конкретных действий по повышению эффективности участия органов государства в гражданском обороте в целях выработки доктрины, регулирующей пределы вмешательства публичного начала, следующего из правовой природы участия государства в гражданском обороте;
— обосновать и внести предложения по дальнейшему совершенствованию гражданского законодательства и правоприменительной практики в сфере отношений, связанных с участием органов государства в гражданском обороте.
Методологической основой диссертационного исследования выступает диалектический метод познания, основанный на учете взаимообусловленности явлений и непрерывного развития материального мира. В работе использованы общенаучные и отраслевые методы познания: анализ, синтез, восхождение от частного к общему и от общего к частному, формально-логический метод, методы теоретического моделирования, сравнительного правоведения, конкретно-исторический, филологический и системный приемы юридического толкования.
Теоретической и эмпирической основами диссертационного исследования выступают труды дореволюционных российских цивилистов и современных отечественных авторов, специалистов в области гражданского права, изучающих проблемы участия государства в гражданском обороте.
В работе анализируется практика Конституционного Суда РФ по делам, связанным с определением гражданско-правового статуса публично-правовых образований и органа государства, практика Верховного Суда РФ, Верховного суда Республики Калмыкия, Высшего Арбитражного суда РФ по делам с участием органов государства, в том числе об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц, решений публично-правовых образований выступать учредителем юридических лиц, о подведомственности судебных дел, ответчиками по которым выступают органы государства.
Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, действующее гражданское законодательство, иные нормативные акты, регулирующие участие государства в современном гражданском обороте.
Научная новизна результатов исследования состоит в том, что это одно из первых комплексных исследований участия государства в гражданском обороте в современных условиях.
Научная новизна проведенного диссертационного исследования нашла отражение в основных положениях и выводах, выносимых на защиту.
1. Определяются следующие тенденции в деятельности государства по участию в современном гражданском обороте: усиление выполнения государством социальных функций, в том числе имущественного характера; расширение спектра субъектов, участвующих в гражданском обороте в государственных интересах; изменение традиционных прав и обязанностей в статусе органов, выступающих от имени государства в современном гражданском обороте.
2. Обосновывается необходимость использования в гражданском праве понятия «органы государства», конкретизируемые как лица, обладающие статусом юридического лица, или без такового, а также физические лица, которые в рамках установленного правовыми актами правового статуса осуществляют реализацию гражданской правосубъектности государства, и имеющие следующие признаки: 1) определяющее влияние специальной правоспособности; 2) возможность и необходимость точного определения сферы деятельности, в рамках которой они управомочены представлять государство; 3) отсутствие цели извлечения прибыли и (или) особая регламентация занятия ими деятельностью, приносящей доход; 4) дифференциация ответственности; 5) особенности правового регулирования некоторых видов договоров.
3. Выявлен следующий исчерпывающий перечень видов органов государства, составленный на основе вышеназванных признаков органов государства и с учетом трех традиционных моделей участия государства в гражданском обороте: органы государственной власти и казенные учреждения, государственные бюджетные и автономные учреждения, государственные корпорации и государственные компании, фонды и автономные некоммерческие организации государственной формы собственности, государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления, а также органы государственной власти, юридические лица и граждане, осуществляющие гражданско-правовое представительство государства для того, чтобы определить уникальный,
собственный правовой статус каждого органа государства как субъекта гражданского оборота.
4. Проводится разграничение видов органов государства по объему компетенции (по предмету деятельности): 1) органы государственной власти и казенные учреждения — государственные функции и государственные услуги; 2) государственные бюджетные и автономные учреждения — услуги, которые не именуются государственными; 3) государственные компании — государственные услуги и иные функции с использованием государственного имущества на основе доверительного управления; 4) государственные корпорации, фонды, автономные некоммерческие организации — любые виды деятельности, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели; 5) государственные унитарные предприятия — строго установленные законодательством виды деятельности, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели; 6) органы государственной власти, юридические лица и граждане, осуществляющие гражданско-правовое представительство государства — любые виды деятельности, указанные в специальном поручении.
5. Обосновывается необходимость исключения из нормотворческой и правоприменительной практики понятия «государственные органы» путем отнесения каждого из них к органам государственной власти, принадлежащим к одной из трех ветвей государственной власти, а также предлагается не включать в понятие «органы государственной власти» прокуратуру и определить ее организационно-правовую форму как федеральное казенное учреждение, осуществляющее исполнение государственных функций, в связи с чем изменяется одна из традиционных моделей участия государства в гражданском обороте, олицетворяющая непосредственное представление его интересов органами государства в гражданском обороте.
6. Доказывается, что модель непосредственного выступления государства в современном гражданском обороте через органы государственной власти, когда юридически действия таких органов отождествляются с действиями самого государства и гражданско-правовая ответственность возлагается
непосредственно на него, подлежит дополнению гражданско-правовыми отношениями казенных учреждений, выступающих в договорных отношениях от имени публично-правового образования, что следует из проведенного детального анализа их правового статуса.
7. Аргументируется, что модель опосредованного участия государства в гражданском обороте, когда орган государства вступает в гражданско-правовые отношения от своего имени и лишь в некоторых случаях может наступить субсидиарная ответственность государства, подлежит дополнению гражданско-правовым участием введенных новейшим законодательством бюджетных и автономных учреждений, имеющих, однако, при этом существенные отличия в правовом статусе в части установленных законодательством прав, обязанностей и порядка принятия решений о распоряжении имуществом, обусловленных различным правовым режимом принадлежащего им имущества.
8. Предлагается правоотношения с участием капитанов судов, руководителей дальних экспедиций и других лиц, наделенных обязательными к исполнению всеми полномочиями и действующих в подобных условиях, относить к модели непосредственного участия государства при их выступлении в гражданском обороте в качестве органов государства, заключающих государственные контракты для нужд Российской Федерации или субъектов Российской Федерации (т. е. в организационно-правовой форме казенных учреждений), и относить к модели опосредованного участия государства, если они представляют иной орган государства, кроме органов, осуществляющих гражданско-правовое представительство государства (в последнем случае гражданские правоотношения следует относить к третьей модели участия государства в гражданском обороте).
9. Отстаивается точка зрения, согласно которой государственная компания подлежит исключению из гражданского оборота как организационно-правовая форма юридического лица (и, соответственно, из числа органов государства) на основании того, что ее гражданско-правовой статус совпадает со статусом государственной корпорации, а отличительный элемент в виде
наделения функцией по оказанию государственных услуг при наличии таких органов государства, как казенные учреждения и органы государственной власти, является нецелесообразным, что подтверждается фактом создания лишь одной организации в данной организационно-правовой форме, виды деятельности которой может осуществлять федеральное казенное учреждение.
10. Последовательно доказывается, что в целях совершенствования гражданско-правового статуса государственных внебюджетных фондов следует исключить государственную функцию по изданию нормативных правовых актов, передав ее федеральному органу исполнительной власти (а не только полномочие по государственной регистрации указанных актов).
11. Предлагается следующая концепция для повышения эффективности участия органов государства в гражданском обороте: 1) завершение процесса разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере гражданского оборота; 2) выявление необходимого количества органов государства и составление точного расчета имущества для участия в гражданском обороте; 3) внесение на основе полученных результатов изменений в формируемые каждым государственным публично-правовым образованием и подлежащие опубликованию для всеобщего сведения реестры государственного имущества, содержащие также перечень видов имущества, которое может находиться только в государственной собственности; 4) установление конкретных механизмов государственного контроля имущественных, товарно-денежных отношений с участием органов государства, в том числе путем ограничения передачи имущества государственным корпорациям, фондам, автономным некоммерческим организациям и прав распоряжения данным имуществом, фактически выбывающим из государственного фонда.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные выводы диссертации могут быть использованы для дальнейших теоретических разработок в области участия органов государства в современном гражданском обороте.
Основные положения работы могут найти применение при изучении и преподавании учебных курсов «Гражданское право», «Обязательственное право», «Обязательства вследствие причинения вреда», а сделанные в работе выводы — в правоприменительной практике при участии органов государства различного уровня в современном гражданском обороте.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры гражданского права и процесса Калмыцкого государственного университета. Основные результаты и выводы, полученные в ходе исследования, прошли апробацию и получили положительную оценку на различного уровня научных конференциях. Наиболее значимые в научном отношении тезисы докладывались автором на Международном научно-практическом семинаре памяти Е.А. Флейшиц «Модернизация гражданского права в современных условиях мирового хозяйствования» (Волгоград, 2011), Международной научной конференции «Правовое регулирование экономического и социального развития Российской Федерации» (Волгоград, 2012), межвузовской научно-практической конференции «Порядок общества и актуальные проблемы правоведения» (Москва, 2012). Основные результаты исследования изложены в шестнадцати авторских статьях общим объемом 7,1 п.л.
Структура и объем диссертации определены целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются его объект и предмет, цель и задачи, методологическая основа, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость,
отражается апробация полученных результатов, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
Первая глава «Понятие и модели участия государства в гразвданском обороте» состоит из трех параграфов. В первом параграфе «Особенности гражданско-правового статуса публично-правового образования — государства в современном гражданском обороте» утверждается, что в современных социально-экономических условиях гражданско-правовой статус государства имеет особенности, обусловленные природой его происхождения, его новыми назначением и целями деятельности. Государство, гарантируя всем участникам гражданского оборота правовой статус, само в гражданском обороте обладает статусом, определяемым Гражданским кодексом РФ и иными актами гражданского законодательства.
Российская Федерация участвует в гражданском обороте, преследуя не частные, а публичные интересы, в целях управления отдельными сферами отношений в рамках предметов ее ведения, четко очерченных статьей 71 Конституции РФ. Правовой статус субъектов Российской Федерации имеет общие черты (они равноправны между собой и во взаимоотношениях с Российской Федерацией, полномочия, определяющие их участие в гражданских правоотношениях, установлены едиными актами) и отличия, связанные с тем, что правовой статус каждого субъекта РФ определяется его собственной конституцией (уставом) или законом.
В этой связи также отмечается, что правовой статус государства отличается от правового статуса создаваемых им органов, компетенция которых устанавливается конкретными правовыми актами об органе государства.
Учитывая властную сущность государства, а также невозможность применения к нему правил о порядке создания и прекращения деятельности юридических лиц, об их государственной регистрации, о наименовании и месте нахождения, о представительствах и филиалах, государство нельзя приравнять к юридическим лицам.
Утверждается, что гражданская правоспособность государства является специальной, поскольку оно реализует в гражданском обороте публичные функции и наделено соответствующим объемом гражданских прав. Вместе с тем указанные особенности в гражданско-правовом статусе государства не должны изменять природу гражданских правоотношений, принципы гражданского оборота, необходимые для утверждения ценностей и идеалов гражданского общества.
В параграфе поддерживается понимание гражданского оборота как совокупности случаев перехода от одного лица к другому субъективных гражданских прав в силу юридических фактов и отмечается тенденция к постоянным изменениям его границ (за счет появления новых имущественных отношений, в частности связанных с нанотехнологиями и наноматериалами, файлообменными сетями, корпоративных).
Выявлены современные тенденции в деятельности государства по участию в гражданском обороте. Первая тенденция — это усиление выполнения им социальных функций, в том числе имущественного характера (создаются новые виды органов государства, уточняется статус существующих непосредственных исполнителей государственных функций). Вторая тенденция— расширение спектра субъектов, участвующих в гражданском обороте в государственных интересах (использование разнообразных структур с дозволенным им арсеналом специальных механизмов, например, передача государственного имущества в полное частное управление государственным корпорациям и компаниям). Третья тенденция — изменение традиционных прав и обязанностей в статусе органов, выступающих от имени государства в гражданском обороте (например, финансово-экономическая либерализация деятельности ряда органов государства).
При рассмотрении названных тенденций в качестве положительных, установлены выходящие за пределы целей деятельности государства некоторые действия по их реализации (например, категорически нельзя согласиться с выходом из государственного фонда стратегического имущества для
обеспечения обороноспособности и безопасности государства). Эти тенденции вносят изменения в устойчиво функционировавшие модели участия государства в гражданском обороте, которые сформируют новый облик государства.
Во втором параграфе «Модели участия государства в гражданском обороте» обосновывается положение о том, что современные экономические и социальные условия требуют нового взгляда на классическую научную доктрину, выделившую три модели участия государства в гражданском обороте: непосредственное, опосредованное участие и участие по специальному поручению. Соглашаясь с концептуальным выделением трех моделей, автор предлагает внести в каждую из них ряд существенных корректив.
Модель непосредственного выступления государства в гражданском обороте традиционно представляется органами государственной власти, которые от имени Российской Федерации и ее субъектов своими действиями приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности. Особенности правового положения введенных в последние годы в гражданский оборот казенных учреждений позволяют дополнить данную модель гражданскими правоотношениями с участием указанных лиц. Так, казенные учреждения уполномочены выполнять государственные функции, традиционно осуществляемые органами государственной власти; также они не вправе распоряжаться любым имуществом и доходы от приносящей доход деятельности должны направлять в государственный бюджет; заключение казенными учреждениями государственных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производится от имени публично-правового образования.
Вместе с тем обращается внимание на исключение, состоящее в том, что при осуществлении не основных видов деятельности, сделке и ином участии в гражданском обороте указанные субъекты, учитывая предусмотренное законодательством разделение государственных нужд на потребности государства и потребности самих государственных заказчиков, должны
выступать от собственного имени, в отсутствие субсидиарной ответственности государственных бюджетов, что позволяет отнести данные правоотношения ко второй теоретической модели.
По второй модели государство в гражданском обороте представляют государственные юридические лица (учреждения, унитарные предприятия и другие), которые выступают от своего имени, субсидиарная ответственность государства может наступить лишь в исключительных случаях. Эту наиболее распространенную модель предлагается дополнить гражданскими правоотношениями введенных новейшим законодательством бюджетных и автономных учреждений.
Вместе с тем предусмотренную законодательством последних лет государственную компанию, в связи с отсутствием уникальности ее гражданско-правового статуса, обоснованно исключить как организационно-правовую форму юридического лица и, соответственно, как орган, опосредованно представляющий государство.
Согласно третьей модели, между государством и иными субъектами права возникают отношения представительства, не имеющие административную природу. Субъектный состав представителей государства широкий: должностные лица органов государственной власти, сами эти органы, любые юридические лица или граждане. Данная модель используется при осуществлении государством прав акционера или участника хозяйственного общества.
В параграфе рассмотрен вопрос о месте капитанов судов, руководителей дальних экспедиций и других лиц, осуществляющих деятельность в особых условиях. Гражданско-правовые сделки торгового мореплавания осуществляются от имени судовладельца, который и должен признаваться участником гражданского оборота. Если судно находится в государственной собственности, его торговую деятельность, предусмотренную уставом, можно считать опосредованным участием государства в гражданском обороте. Непосредственное представление интересов государства осуществляется только
в деятельности государственных торговых судов, заключающих государственные контракты для нужд Российской Федерации или ее субъектов, т. е. имеющих организационно-правовую форму казенных учреждений. По вышеописанному принципу возможно определить место руководителей дальних экспедиций и других лиц при представлении ими в подобных условиях интересов государства.
Анализ моделей не только позволяет выявить особенности прав, ответственности и других составляющих гражданско-правового статуса органов государства, но и дает возможность унификации и дифференциации, разработки классификаций по различным критериям, составления прогноза развития конкретного правового явления.
В третьем параграфе «Органы государства как универсальная форма участия государства в гражданском обороте» анализируется правовой статус органов государства. Органы государства определяются как лица, обладающие статусом юридического лица, или без такового, а также физические лица, которые в рамках установленного публичными правовыми актами правового статуса осуществляют реализацию гражданской правосубъектности государства.
История развития органов государства в России разделяется автором на два этапа с обоснованием их особенностей. Считая органы государства универсальной формой участия государства в гражданском обороте, диссертант дает исчерпывающий перечень их современных видов.
Соискателем выделяются общие для всех органов государства признаки, что необходимо для стабильности гражданского оборота. К ним отнесены специфичный целевой блок гражданско-правового статуса (реализация социальных функций для удовлетворения потребностей общества) и специфический объем компетенции (каждый орган государства имеет конкретную сферу отношений, в которых он будет надлежащей стороной). Так, органы государственной власти и казенные учреждения уполномочены осуществлять государственные функции и государственные услуги, перечень
которых строго очерчен законодательством, бюджетные учреждения и автономные учреждения предоставляют лишь негосударственные услуги и т. п. Также к их общим признакам отнесены особые правила осуществления деятельности, приносящей доход. Такое право органов государства, кроме гражданско-правовых представителей, легализовано, что приравнивает их к основной массе участников гражданского оборота, в основе которого лежат экономические отношения, но все же получение прибыли не является главной целью их деятельности, даже при представлении интересов государства в сугубо коммерческих организациях. Общими признаками также являются особенные правила наступления ответственности собственника-государства и специфические правила заключения и исполнения договоров.
В работе отмечается, что, имея эти общие признаки, органы государства обладают существенными отличиями при участии в гражданском обороте в зависимости от вида органа, видов принадлежащего имущества или сделки.
Властная сущность государства требует выработки гражданским обществом доктрины о пределах вмешательства государства в гражданский оборот, поэтому и соискателем предложены меры по повышению эффективности деятельности органов государства.
Во-первых, есть потребность в четком установлении сферы ведения государства в рамках разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, что позволит определить необходимость и степень государственного участия, включая выбор вида органа государства, в тех или иных гражданских правоотношениях.
Во-вторых, необходимо составление расчетов количества органов государства и объема имущества, требуемого для осуществления ими своей основной деятельности, а также установление пределов осуществления ими деятельности, приносящей доход.
В-третьих, на основе полученных результатов важно произвести последующее внесение изменений в реестры государственного имущества, содержащие также сведения об имуществе, которое может находиться только в
государственной собственности. При этом специальный государственный учет требуется в отношении имущества, имеющего стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства. В связи с отсутствием единого толкования этого понятия в параграфе дается определение такому имуществу. По мнению автора, имущество, необходимое для стратегических видов деятельности, требуется закрепить на праве собственности Российской Федерации, передав его эксплуатирующим организациям в безвозмездное пользование.
В-четвертых, в качестве мер по повышению эффективности деятельности органов государства предлагается в отношении государственных корпораций, фондов, автономных некоммерческих организаций, являющихся частными собственниками имущества, ввести имущественные ограничения:
— не передавать им имущество, которое может находиться только в государственной собственности, в том числе имеющее стратегическое значение;
— требовать предварительное согласование совершения ими крупных сделок (а в отношении государственных корпораций — установленное в качестве обязательного правила);
— при распоряжении ими имуществом определить открытые торги в форме конкурса или аукциона в качестве преимущественных способов закупок, предварительно распространив на закупочную деятельность фондов и автономных некоммерческих организаций действие Федерального закона от 18 июля 2011г. № 22Э-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
В-пятых, по мнению автора, требуется ввести правило о том, что доля государственного участия в коммерческих корпоративных организациях должна быть не менее контрольного пакета, что обеспечивает полную реализацию решений государства и повышает ответственность за принятые решения.
Вторая глава «Гражданско-правовой статус субъектов, выражающих государственные интересы в гражданском обороте» состоит из пяти параграфов.
В первом параграфе «Органы государственной власти» анализируются элементы гражданско-правового статуса органов государственной власти, в деятельности которых наиболее концентрированно выражена сущность государства. В этой связи автору представляется важным установление научно обоснованных критериев отнесения тех или иных субъектов к органам государственной власти в целях исключения существования так называемых «государственных органов», не входящих в триаду разделения власти в России. Однозначность терминов нужна для точности цели создания и принципов деятельности указанных органов, требуемой для участия в гражданском обороте. Для этого предлагается относить государственные органы к органам государственной власти, принадлежащим к одной из трех ее ветвей, исходя из анализа компетенции, или наделить их иной организационно-правовой формой. Так, функционирование органов прокуратуры возможно в форме казенного учреждения, осуществляющего государственные функции.
Соискатель полагает, что орган государственной власти не может являться юридическим лицом, поскольку к нему невозможно применить признаки юридического лица: выступление в гражданском обороте для него не является самоцелью создания, обладая организационным единством и имущественной обособленностью, он не несет ответственности переданным имуществом, к нему не применимы, некоторые действующие для юридических лиц правила.
По мнению автора, деятельность органа государственной власти, не относящаяся к его основным видам деятельности, подпадает под модель опосредованного участия государства, согласно которой этот орган должен действовать от своего имени в рамках правовой конструкции казенного учреждения, по обязательствам которого государство не несет ответственность. Обосновывается данное положение тем, что в этом случае орган государственной власти не удовлетворяет публичные потребности государства.
В итоге соискателем предлагается законодательное закрепление следующих положений, отличающих гражданскую правоспособность органов государственной власти: 1) цель участия — реализация социальных функций
государства; 2) исчерпывающий перечень видов деятельности; 3) специальная правоспособность органов государственной власти возникает и прекращается с момента принятия решения об их создании или упразднении, что не требует государственной регистрации; 4) упразднение — это прекращение административно-правового статуса; 5) возможность действовать на основании положения, утвержденного уполномоченным органом, или общего положения о соответствующих органах; 6) орган государственной власти возглавляется единоличным органом управления — руководителем, им могут быть созданы территориальные органы; 7) не является юридическим лицом, при осуществлении им основной деятельности гражданские права, обязанности и ответственность возникают у публично-правового образования, кроме случаев ведения им не основных видов деятельности, по возникшим обязательствам которых государство ответственности не несет; и другие положения.
Поскольку орган государственной власти является полноправным участником гражданских правоотношений, автором вносится предложение предусмотреть в Гражданском кодексе РФ основы его выступления в гражданском обороте, в том числе порядок заключения и исполнения им договоров, норму об обязательности направления в государственный бюджет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, а также закрепить понятия его основных и иных видов деятельности, территориальных органов. Кроме того, в связи с неприемлемостью ликвидации, не допускающей правопреемства, предлагается нормативно ввести понятие «упразднение органа государственной власти», под которым понимать прекращение его административно-правового статуса, не допускающее даже временное неисполнение государственных функций, пока существует само публично-правовое образование.
Во втором параграфе «Казенные учреждения» делается вывод о том, что целевой, гарантийный и в значительной степени компетенционный признаки гражданско-правового статуса казенного учреждения, введенного Федеральным
законом от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3, схожи с признаками гражданско-правового статуса органа государственной власти.
Во-первых, казенное учреждение уполномочено осуществлять государственные функции по оказанию государственных услуг, что ранее всегда являлось прерогативой органа государственной власти, в отличие от бюджетных учреждений, которые оказывают услуги, не относящиеся к государственным.
Во-вторых, казенное учреждение находится на полном сметном финансировании и доходы направляются в бюджет. Оставление казенного учреждения на сметном финансировании, в отличие от предпринятого в отношении бюджетного и автономного учреждений перевода на самофинансирование, продиктовано целью деятельности казенного учреждения— осуществлением государственных функций. Этот запрет на финансово-экономическую свободу деятельности казенного учреждения также свидетельствует ' о сохранении в ряде сфер деятельности полной ответственности государства.
В-третьих, казенное учреждение имеет одинаковые с органом государственной власти органы управления и принципы управления, а также ограниченные функции в сфере управления имуществом: не вправе распоряжаться им без согласия собственника, выступать учредителем (участником) юридических лиц, привлекать заемные средства, предоставлять и получать кредиты (займы), субсидии, приобретать ценные бумаги.
В-четвертых, как и орган государственной власти, казенное учреждение заключает гражданско-правовые договоры от имени публично-правового образования. Такую же правовую неурегулированность при осуществлении им не основной деятельности (например, по собственному хозяйственному обеспечению), как и у органов государственной власти, предлагается устранить путем указания на то, что совершение им сделок и иное участие в гражданском обороте должно производиться от собственного имени и не должно повлечь ответственность государства, исходя из того, что в данном случае учреждение не удовлетворяет социальные потребности государства.
Сравнительный анализ правовых статусов позволяет приравнять деятельность казенного учреждения от имени публично-правового образования к участию государства в гражданском обороте в лице органа государственной власти. И здесь государство действует в форме юридического лица, что является на сегодняшний день неурегулированным в отношении органа государственной власти.
Кроме того, в рассматриваемом параграфе указывается на то, что правоспособность казенного учреждения, как и у государства, является специальной, так как его участие в гражданском обороте носит вспомогательный по отношению к основной деятельности характер и сопровождается теми гражданскими правами и обязанностями, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.
В третьем параграфе «Государственные бюджетные и автономные учреждения» анализируется гражданско-правовой статус новых субъектов права— бюджетных и автономных учреждений, до недавнего времени имевших одинаковый гражданско-правовой статус. В настоящее время объединяет их статус то, что как государственным бюджетным, так и автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная государством для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, а также в иных сферах.
Общим для них является также то, что участие в гражданском обороте они реализуют за счет субсидий из государственного бюджета на выполнение государственного задания, они лишены сметного государственного финансирования, что не позволяет включать в виды деятельности функции государства, а уполномочивает на выполнение работ и оказание услуг в определенных сферах деятельности. Соответственно, им предоставлены права распоряжения государственным имуществом, которыми не наделены казенные учреждения, гарантируется свободное распоряжение доходами из
внебюджетных источников, что можно охарактеризовать как современную тенденцию в деятельности государства по участию в гражданском обороте.
Для них установлены общее понятие особо ценного имущества и обязанность предварительного получения согласия (одобрения) учредителя (наблюдательного совета) для совершения ими крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, а также одинаковые правовые последствия несоблюдения порядка заключения этих сделок. Существенной общей чертой данных типов учреждений является отсутствие ответственности государства по их обязательствам.
Вместе с тем автором выявлены и существенные отличия в гражданско-правовых статусах изучаемых учреждений, состоящие в различных порядках определения дополнительных видов деятельности, назначения платы для физических и юридических лиц за услуги (работы), оказываемые сверх государственного задания, в наличии или отсутствии права размещать денежные средства в кредитных организациях и совершать сделки с ценными бумагами, в принятии решений о распоряжении недвижимым имуществом, в том числе о его внесении в качестве вклада, в порядке заключения и исполнения договоров на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, договоров финансовой аренды и др.
Автором отмечается как положительное изменение то, что применяемый на сегодняшний день автономными учреждениями более свободный режим распоряжения имеющимся средствами с 1 января 2014 года в рамках новой федеральной контрактной системы вправе будут применять и бюджетные учреждения, но только в случаях использования ими безвозмездных грантов или средств от приносящей доход деятельности, а также в случае привлечения в ходе исполнения контракта иных лиц по договору.
Диссертант обращает внимание на неправомерность наделения бюджетных учреждений, являющихся государственными академиями наук, правом осуществлять от имени Российской Федерации полномочия учредителей государственных унитарных предприятий, государственных
учреждений и собственников федерального имущества, так как подобное расширение прав смешивает статус бюджетных учреждений и органов государственной власти.
В четвертом параграфе «Государственные корпорации и государственные компании, фонды и автономные некоммерческие организации, государственные унитарные предприятия» определяется гражданско-правовой статус опосредованных представителей государства, которые включают как частные, так и публичные интересы государства.
По мнению диссертанта, наименее урегулированным является гражданско-правовой статус государственных корпораций. К особенностям их статуса можно отнести то, что их учредителем может быть только Российская Федерация, а не ее субъекты; решением об их создании считается федеральный закон; они имеют целевой характер деятельности и использования имущества, но в отличие от государственных учреждений для них не вводится государственное задание; переданное государством имущество становится юс частной собственностью и они несут самостоятельную ответственность по своим обязательствам.
Данные особенности требуют, по мнению автора, введения ряда изменений в их гражданско-правовой статус.
Во-первых, для упорядочения создания и деятельности государственных корпораций необходимо законодательно определить перечень конкретных случаев, при которых они могут быть созданы, и основных видов деятельности, по аналогии с государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями, имеющими даже менее самостоятельный
режим деятельности.
Во-вторых, несмотря на ведение деятельности в интересах всего общества, деятельность государственных корпораций, по обязательствам которых, по общему правилу, государство ответственности не несет, должна осуществляться от своего имени, а допускаемую некоторыми специальными федеральными законами о корпорациях возможность при осуществлении
некоторых видов деятельности выступать от имени Российской Федерации, реализуя государственные функции, необходимо исключить. Так, являющийся собственником своего имущества «Росатом», в основные виды деятельности которого входит осуществление от имени Российской Федерации государственных функций, предлагается ликвидировать, по этим же основаниям необходимо исключить некоторые виды деятельности «Ростехнологии», которые федеральным законом отнесены к стратегическим.
В-третьих, учитывая, что государственные корпорации изначально создаются в целях обеспечения особых условий для качественного развития определенных отраслей экономики, целесообразно их как заказчиков обязать обеспечить повышение доли закупок инновационной продукции, в том числе осуществлять разработку перспективных планов ее закупки, установив обязательное проведение ими торгов при осуществлении закупок.
В-четвертых, право утверждения Правительством России порядка и условий инвестирования временно свободных средств государственных корпораций (иными словами, распоряжение доходами корпорации) необходимо заменить обязанностью с указанием срока ее исполнения.
В-пятых, придерживаясь точки зрения о нецелесообразности при наличии органов государства наделения государственных компаний функцией оказания государственных услуг, а также учитывая отсутствие других различий в элементах правовых статусов государственных корпораций и государственных компаний, предлагается исключить последних из гражданского оборота, ликвидировав эту организационно-правовую форму. Данную позицию подтверждает то, что до настоящего времени в форме государственной компании была создана лишь одна организация, виды деятельности которой может осуществлять казенное учреждение.
Для определения гражданско-правового статуса фондов является принципиально важным прямое установление нормы о праве государства на создание фондов, как это урегулировано в отношении автономных
некоммерческих организаций. При этом автором поддерживается позиция об отнесении последних к разновидности фондов.
Соискатель приводит доводы, что, во-первых, из полномочий государственных внебюджетных фондов обоснованно исключить государственную функцию по изданию нормативных правовых актов, передав ее федеральному органу исполнительной власти. Во-вторых, в целях повышения ответственности названных субъектов следует ввести в действующее законодательство норму проекта Гражданского кодекса РФ об отнесении права принятия решений о создании хозяйственных обществ и (или) об участии в них, а также одобрения совершаемых фондом крупных сделок и сделок с заинтересованностью к исключительной компетенции высшего органа управления фондом — попечительского совета. В-третьих, для эффективного использования денежных средств, обеспечения гласности и прозрачности закупки, предотвращения коррупции представляется целесообразным распространить на фонды и автономные некоммерческие организации действие Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЭ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и ввести требование об открытых торгах при осуществлении ими закупочной деятельности.
Оценивая статус унитарных предприятий, автор считает, что однозначному их отнесению к коммерческим юридическим лицам препятствует отсутствие в качестве главной цели извлечения прибыли и отсутствие факта осуществления деятельности на свой риск, своим имуществом.
Переименование казенных предприятий в связи с тем, что закрепленное за ними имущество не составляет казну, является нецелесообразным, так как данное наименование отражает связь этих предприятий с ответственностью государственной казны и прочно вошло в деловой оборот.
Поддерживая необходимость дальнейшего преобразования предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, в хозяйственные общества, доля участия в уставных капиталах которых принадлежит государству в размере менее 25 %, в целях обеспечения стабильности гражданского оборота автор
считает разумным предварительное проведение оптимизации их количества путем введения запрета на создание новых предприятий с переходным периодом для действующих предприятий не менее трех лет (ориентируясь на трехгодичный срок планирования государственных бюджетов).
В пятом параграфе «Органы государственной власти, юридические лица и граждане, осуществляющие гражданско-правовое представительство государства» раскрывается гражданско-правовой статус субъектов, реализующих особую модель участия государства в гражданском обороте в виде института гражданского представительства. Полномочия такого представителя вытекают из правового акта государства.
Участие государства в хозяйственных товариществах и обществах возникает при приобретении им доли в уставном (складочном) капитале указанных юридических лиц посредством приватизации или при предоставлении им бюджетных инвестиций, которое оформляется участием государства в соответствии с гражданским законодательством. Во всех случаях государство назначает своего представителя для управления принадлежащей ему долей, деятельность которого и должна рассматриваться как модель участия государства в гражданском обороте. В отличие от фондов и иных органов государства, имеющих строго определенные виды деятельности, хозяйственные товарищества и общества обладают общей правоспособностью и могут осуществлять любые виды деятельности, в связи с чем участие государства можно будет выявить только по анализу деятельности представителя государства, а не самих юридических лиц.
Для полной реализации решений государства полагается необходимым достижение решающей степени участия государства (например, обладание контрольным пакетом акций) в деятельности юридических лиц. Вместе с тем не может быть поддержано создание хозяйственного общества с одним участником, пусть даже государством, как противоречащее принципу коллективности выражения воли, в том числе при формировании уставного капитала, совместном управлении, распределении прибыли.
В заключении сформулированы общие выводы исследования, содержащие теоретические положения и предложения по совершенствованию действующего гражданского законодательства, регулирующего участие государства в современном гражданском обороте.
По итогам проведенного исследования участия государства в современном гражданском обороте обоснована необходимость использования в гражданском праве понятия «органы государства», даны его определение, признаки и исчерпывающий перечень их видов, а также предложения по изменению классических моделей участия государства в гражданском обороте. С учетом выявленных современных тенденций в деятельности государства выработана концепция для повышения эффективности участия органов государства в гражданском обороте и внесены законодательные предложения по реформированию гражданского законодательства, которые сформируют новый облик государства в гражданском обороте.
ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА, В КОТОРЫХ ОТРАЖЕНЫ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ:
I Научные статьи, отражающие основные положения диссертационного исследования, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, входящих в перечень ВАК Минобрнауки РФ, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени
кандидата наук:
1. Инжиева, Б.Б. Специальная правоспособность государства в лице казенных учреждений // Пробелы в российском законодательстве. — 2012. — №2, —С. 110—113 (0,5 п.л.).
2. Инжиева, Б.Б. О необходимости использования понятия «органы государства» // Пробелы в российском законодательстве. — 2012. — № 6. — С. 121—124 (0,7 п.л.).
3. Инжиева, Б.Б. Органы государства: предложения по совершенствованию участия в гражданском обороте // «Черные дыры» в Российском Законодательстве. — 2012. —№ 6. — С. 76—79 (0,5 п.л.).
4. Инжиева, Б.Б. Современный гражданский оборот и государство как его участник // «Черные дыры» в Российском Законодательстве. — 2013. —№ 1. — С. 77—80 (0,5 п.л.).
II Научные статьи, содержащие положения диссертационной работы, опубликованные в других печатньк изданиях:
5. Инжиева, Б.Б. Об оптимизации при разграничении расходных обязательств Российской Федерации и ее субъектов // Социально-экономические и правовые аспекты развития региона в современных условиях : сборник научных статей. — Элиста : ЗАОр «Н1П1 «Джангар», 2010. — С. 109— 117(0,4 п. л.).
6. Инжиева, Б.Б. Государственные органы и органы государственной власти в гражданском обороте: важность дефиниций // Новая правовая мысль.
— 2011. — № 5 (48). — С. 39—42 (0,3 пл.).
7. Инжиева, Б.Б. Государственные бюджетные и автономные учреждения как новые участники гражданского оборота // Новая правовая мысль. — 2012.
— № 1 (50). — С. 19—23 (0,6 п.л.).
8. Инжиева, Б.Б. Торговое мореплавание в гражданском обороте // Новая правовая мысль. — 2012. — № 2 (51). — С. 43—45 (0,4 п.л.).
9. Инжиева, Б.Б. Особенности гражданско-правового статуса публично-правового образования — государства в современный период // Новая правовая мысль. — 2012. — № 4 (53). — С. 23—26 (0,5 п.л.).
10. Инжиева, Б.Б. Органы государственной власти, юридические лица и граждане, осуществляющие гражданско-правовое представительство государства // Вестник Калмыцкого университета. — 2012. — № 4 (16). — С. 122—127 (0,4 п.л.).
11. Инжиева, Б.Б. О государственных корпорациях и государственных компаниях // Новая правовая мысль. — 2012. — № 6. — С. 36—40 (0,4 п.л.).
12. Инжиева, Б.Б. Современные тенденции в деятельности государства по участию в гражданском обороте // Новая правовая мысль. — 2013. — № 1. — С. 61—65 (0,5 п.л.).
Ш Тезисы и доклады, опубликованные в сборниках научно-практических меяадународных, межрегиональных и всероссийских конференций (апробация результатов диссертационного исследования):
13. Инжиева, Б.Б. Зарубежная история развития представлений об участии государства в общественных отношениях (до начала 20 века) // Современное состояние и перспективы нормотворческой и правоприменительной деятельности в Республике Калмыкия: материалы III Республиканской науч,-практ. конф., 19 дек. 2010 г. / редкол. : В.В. Басанов и др. — Элиста : Изд-во КГУ, 2010. — С. 61—66 (0,3 п.л.).
14. Инжиева, Б.Б. Об уточнении моделей и форм участия государства в гражданско-правовых отношениях // Модернизация гражданского права в современных условиях мирового хозяйствования : материалы Междунар. науч,-практ. семинара памяти Е.А. Флейшиц, г.Волгоград, 27—28 октября 2011 г. / отв. ред. и авт. вступ. сл. Я.В. Трофимов ; редкол. : А.П. Анисимов и др. — Волгоград : Изд-во ВолГУ, 2011. — С. 241—246 (0,3 п.л.).
15. Инжиева, Б.Б. Статус капитана российского торгового судна в гражданском обороте // Правовое регулирование экономического и социального развития Российской Федерации : материалы Междунар. науч. конф., Волгоград, 26—27 апр. 2012 г. / Волгоградский институт бизнеса. — Волгоград : Изд-во ВолгГМУ, 2012. — С. 61—66 (0,4 п.л.).
16. Инжиева, Б.Б. Капитан судна торгового мореплавания как орган государства и отношения гражданского оборота // Порядок общества и актуальные проблемы правоведения : материалы межвуз. науч.-практ. конф. / под ред. проф. Г.С. Працко. — М. : Вузовская книга, 2012. — С. 478—484 (0,4 п.л.).
По теме диссертационного исследования опубликовано 16 научных публикаций общим объемом 7,1 п.л.
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Инжиева Буйнта Борисовна
Участие государства в современном гражданском обороте
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Республики Калмыкия Рыженков Анатолий Яковлевич
Изготовление оригинал-макета Инжиева Буйнта Борисовна
Подписано в печать 14.05.2013 г. Формат 60 х 84 / 16 Печать офсетная. Тираж 100 экз. Заказ 691-13. Усл. п.л. 1.5
Отпечатано в ЗАОр «НПП «Джангар», 358000, Республика Калмыкия, г. Элиста, ул. Ленина, 245
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Участие государства в современном гражданском обороте»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «КАЛМЫЦКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
На правах рукописи
04201355588
Инжиева Буйнта Борисовна
УЧАСТИЕ ГОСУДАРСТВА В СОВРЕМЕННОМ ГРАЖДАНСКОМ ОБОРОТЕ
Специальность 12.00.03 - Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор А.Я. Рыженков
Элиста-2013
Оглавление
Введение.......................................................................................................................3
Глава 1. Понятие и модели участия государства в гражданском обороте..........14
§ 1. Особенности гражданско-правового статуса публично-правового
образования - государства в современном гражданском обороте...................14
§ 2. Модели участия государства в гражданском обороте................................38
§ 3. Органы государства как универсальная форма участия государства в
гражданском обороте.............................................................................................50
Глава 2. Гражданско-правовой статус субъектов, выражающих
государственные интересы в гражданском обороте..............................................74
§ 1. Органы государственной власти...................................................................74
§ 2. Казенные учреждения.....................................................................................94
§ 3. Государственные бюджетные и автономные учреждения.......................106
§ 4. Государственные корпорации и государственные компании, фонды и автономные некоммерческие организации, государственные унитарные
предприятия..........................................................................................................120
§ 5. Органы государственной власти, юридические лица и граждане,
осуществляющие гражданско-правовое представительство государства.....147
Заключение...............................................................................................................158
Список использованных источников и литературы............................................163
Приложение «Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием гражданско-правового статуса органов государства»».......................................193
Введение
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что государство для решения своих социальных задач должно участвовать в гражданско-правовых отношениях. В новых экономических условиях государство как субъект гражданского права наделяется адекватными функциями, приобретает иную социальную сущность, что обусловливает неизбежное изменение самих моделей участия государства в гражданском обороте.
Научная доктрина, выделяющая три модели участия государства в гражданском обороте — непосредственное участие в лице органов государственной власти, опосредованное участие через иные государственные организации и участие по специальному поручению, — выдержала проверку временем и в основном соответствует современным экономическим отношениям, но в настоящее время назрела потребность внесения в нее существенных корректив.
Проблемы, связанные с участием государства в гражданском обороте, заострились в нашей стране в последние годы (2009—2013), и на этот насущный, не терпящий отлагательств вызов действительности законодательством частично даны ответы путем установления правового статуса ряда лиц, выступающих в качестве органов государства, или его изменения. Новые экономические условия и законодательные новшества способствовали постановке вопроса об определении гражданско-правового статуса органов государства, в том числе о необходимости внесения изменений и дополнений в классические модели участия государства в гражданском обороте, что требует оперативного, но тщательно взвешенного научного подхода.
Так, традиционно государство считается особым субъектом гражданского права, участие которого в гражданском обороте имеет свои особенности, вытекающие из его природы. При этом ни цивилистической наукой, ни
законодательством не определен в полной мере правовой статус всех участников, выражающих государственные интересы, посредством деятельности которых государство реализует свои права, обязанности и несет ответственность в гражданских правоотношениях.
Более того, нет однозначного ответа на вопрос обо всех видах органов, в лице которых государство вступает в отношения гражданского оборота. Такой «многоликий» участник создает проблемы юридической квалификации правоотношений, стороной которых является тот или иной орган государства.
Реализуя гражданскую правосубъектность государства как публично-правового образования, органы государства вступают в отношения, составляющие предмет регулирования гражданского права, на основе принципа признания равенства их участников. Это порождает сложные противоречия, связанные с осуществлением некоторыми из этих органов властной деятельности. В то же время сами органы государства признаются в большинстве случаев юридическими лицами и могут быть самостоятельными участниками гражданских правоотношений. Поэтому место органов государства в гражданских правоотношениях неоднозначно, применение положений частного права не является бесспорным.
Следует также отметить, что правовой статус самих органов государства существенно отличается, и каждый вид органов государства обладает уникальным, собственным правовым статусом, с учетом которого государство вступает в отношения гражданского оборота.
Властная сущность государства, которое вправе изменить свой собственный правовой статус, а также неурегулированность в науке и законодательстве вопросов, связанных с определением гражданско-правового статуса органов государства, могут вызывать непредсказуемые изменения как для участников гражданско-правовых связей, так и для гражданского оборота в целом.
Четко определенный гражданско-правовой статус каждого органа государства для иных субъектов права означает уверенность в знании целей
совершения сделки таких контрагентов, ее финансового и иного обеспечения и ответственности, предсказуемость дальнейших действий, что способствует стабильности гражданского оборота. Одновременно надлежащее урегулирование гражданско-правового статуса всех органов государства, их четкая классификация путем отнесения к конкретной модели участия позволит государству, разрешая вопрос об определении оптимальных масштабов существования государственной собственности, оказывать такое влияние на гражданский оборот, которое обеспечивает эффективное развитие экономики и выполнение других публичных функций государства.
Степень научной разработанности проблемы. В цивилистической литературе созданы основы для раскрытия темы диссертационного исследования. Однако в вопросе гражданско-правового статуса государства и его органов и даже в том, какие лица к этим органам относятся, не было единства взглядов ни в мировой истории права (в том числе между историками римского права), ни на протяжении всего развития советского и российского гражданского права.
Проблема участия государства в гражданском обороте рассматривалась в трудах дореволюционных российских ученых-юристов Н.И. Лазаревского, Д.И. Мейера, И.А. Покровского, Г.Ф. Шершеневича, теоретически осмысливших принципы участия государства и его органов в гражданских правоотношениях и возникающие при этом проблемы.
В советский период ученые определяли государство как особый субъект гражданского права, который в гражданских отношениях находился в привилегированном положении, будучи единым и единственным собственником средств производства. В этот период цивилистическая наука детально рассматривала проблемы, связанные с участием в обороте государственных организаций — юридических лиц, на которых ложилась вся гражданско-правовая ответственность, что изложено в трудах советских ученых: С.С. Алексеева, С.И. Аскназия, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, A.B. Бенедиктова, П.П. Виткявичуса, ДМ. Генкина, С.А. Зинченко,
О.С. Иоффе, Ю.Х. Калмыкова, O.A. Красавчикова, A.B. Мицкевича, С.Д. Могилевского, A.A. Пушкина, В.А. Тархова, P.O. Халфиной, B.C. Якушева и др.
Надо отметить, что в 1990-е годы не было работ, специально посвященных гражданско-правовому статусу органов государства. Рассмотрение отдельных аспектов темы диссертационного исследования возобновилось в трудах современных российских цивилистов Ю.Н. Андреева, О.Г. Бартковой, В.А. Белова, A.A. Головизнина, В.Г. Голубцова, Е.П. Губина, М.А. Егоровой, И.А. Зенина, Е.Б. Крыловой, A.A. Кузина, А.Я. Курбатова, A.B. Лавренюка, В.Г. Мариян, Д.В. Пяткова, Ю.В. Романца, О.В. Романовской,
A.Я. Рыженкова, E.JI. Симатовой, К.И. Скловского, М.В. Смородинова, Е.А. Суханова, М.В. Телюкиной, Ю.К. Толстого, О.Ю. Ускова, JT.A. Чеговадзе,
B.Е. Чиркина.
Таким образом, современной юридической наукой проводились исследования имущественных, бюджетных, обязательственных отношений с участием органов государства, однако специальных работ комплексного монографического характера по изучению гражданско-правового статуса всех субъектов, выражающих государственные интересы в гражданском обороте, до настоящего времени нет.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие по поводу участия государства в современном гражданском обороте.
Предметом диссертационной работы является совокупность гражданско-правовых норм, а также взаимосвязанных с ними норм других отраслей права, регулирующих отношения, возникающие в связи с участием государства в современном гражданском обороте.
Цель диссертационного исследования состоит в постановке и решении теоретических и практических проблем, связанных с участием государства в современном гражданском обороте.
Это обусловило постановку следующих научных задач:
— определить тенденции в деятельности государства по участию в современном гражданском обороте;
— выделить особенности развития правового статуса органов государства в гражданском обороте в постсоветский период;
— выявить необходимость использования в гражданском праве понятия «органы государства», выделить их признаки и дать определение;
— определить особенности участия публично-правовых образований в современном гражданском обороте, отличающие их от участия органов государства;
— выявить исчерпывающий перечень лиц, относящихся к органам государства;
— классифицировать органы государства по видам в зависимости от принадлежности к одной из трех классических моделей участия государства в гражданском обороте, заключающихся в непосредственном, опосредованном представлении государства и его представлении по специальному поручению, и внести соответствующие изменения в указанные модели участия государства;
— сформулировать гражданско-правовой статус органа государственной власти как непосредственного представителя государства в отношениях гражданского оборота;
— раскрыть особенности правового статуса каждого субъекта, выражающего государственные интересы в гражданском обороте;
— дать план конкретных действий по повышению эффективности участия органов государства в гражданском обороте в целях выработки доктрины, регулирующей пределы вмешательства публичного начала, следующего из правовой природы участия государства в гражданском обороте;
— обосновать и внести предложения по дальнейшему совершенствованию гражданского законодательства и правоприменительной практики в сфере отношений, связанных с участием органов государства в гражданском обороте.
Методологической основой диссертационного исследования выступает диалектический метод познания, основанный на учете взаимообусловленности явлений и непрерывного развития материального мира. В работе использованы общенаучные и отраслевые методы познания: анализ, синтез, восхождение от частного к общему и от общего к частному, формально-логический метод, методы теоретического моделирования, сравнительного правоведения, конкретно-исторический, филологический и системный приемы юридического толкования.
Теоретической и эмпирической основами диссертационного исследования выступают труды дореволюционных российских цивилистов и современных отечественных авторов, специалистов в области гражданского права, изучающих проблемы участия государства в гражданском обороте.
В работе анализируется практика Конституционного Суда РФ по делам, связанным с определением гражданско-правового статуса публично-правовых образований и органа государства, практика Верховного Суда РФ, Верховного суда Республики Калмыкия, Высшего Арбитражного суда РФ по делам с участием органов государства, в том числе об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц, решений публично-правовых образований выступать учредителем юридических лиц, о подведомственности судебных дел, ответчиками по которым выступают органы государства.
Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, действующее гражданское законодательство, иные нормативные акты, регулирующие участие государства в современном гражданском обороте.
Научная новизна результатов исследования состоит в том, что это одно из первых комплексных исследований участия государства в гражданском обороте в современных условиях.
Научная новизна проведенного диссертационного исследования нашла отражение в основных положениях и выводах, выносимых на защиту.
1. Определяются следующие тенденции в деятельности государства по участию в современном гражданском обороте: усиление выполнения государством социальных функций, в том числе имущественного характера; расширение спектра субъектов, участвующих в гражданском обороте в государственных интересах; изменение традиционных прав и обязанностей в статусе органов, выступающих от имени государства в современном гражданском обороте.
2. Обосновывается необходимость использования в гражданском праве понятия «органы государства», конкретизируемые как лица, обладающие статусом юридического лица, или без такового, а также физические лица, которые в рамках установленного правовыми актами правового статуса осуществляют реализацию гражданской правосубъектности государства, и имеющие следующие признаки: 1) определяющее влияние специальной
I
правоспособности; 2) возможность и необходимость точного определения сферы деятельности, в рамках которой они управомочены представлять государство; 3) отсутствие цели извлечения прибыли и (или) особая регламентация занятия ими деятельностью, приносящей доход; 4) дифференциация ответственности; 5) особенности правового регулирования некоторых видов договоров.
3. Выявлен следующий исчерпывающий перечень видов органов государства, составленный на основе вышеназванных признаков органов государства и с учетом трех традиционных моделей участия государства в гражданском обороте: органы государственной власти и казенные учреждения, государственные бюджетные и автономные учреждения, государственные корпорации и государственные компании, фонды и автономные некоммерческие организации государственной формы собственности, государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления, а также органы государственной власти, юридические лица и граждане, осуществляющие гражданско-правовое представительство государства для того, чтобы определить уникальный,
собственный правовой статус каждого органа государства как субъекта гражданского оборота.
4. Проводится разграничение видов органов государства по объему компетенции (по предмету деятельности): 1) органы государственной власти и казенные учреждения — государственные функции и государственные услуги; 2) государственные бюджетные и автономные учреждения — услуги, которые не именуются государственными; 3) государственные компании — государственные услуги и иные функции с использованием государственного имущества на основе доверительного управления; 4) государственные корпорации, фонды, автономные некоммерческие организации — любые виды деятельности, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели; 5) государственные унитарные предприятия — строго установленные законодательством виды деятельности, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели; 6) органы государственной власти, юридические лица и граждане, осуществляющие гражданско-правовое представительство государства — любые виды деятельности, указанные в специальном поручении.
5. Обосновывается необходимость исключения из нормотворческой и правоприменительной практики понятия «государственные органы» путем о
