СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Кулешов, Евгений Викторович, кандидата юридических наук
Введение
Глава I. Государственная собственность субъектов РФ как основа их экономической самостоятельности
§ 1. Понятие и объекты государственной собственности субъектов РФ
§ 2. Принципы, формы и методы управления государственной 37 собственностью субъектов РФ
§ 3. Роль государственной собственности субъектов РФ в формировании их бюджетов
Глава II. Особенности организации управления государственной собственностью в сложносоставных субъектах РФ
§ 1. Особенности нормативно-правового регулирования государственной собственности сложносоставных субъектов РФ
§ 2. Особенности разграничения объектов государственной собственности в сложносоставных субъектах РФ
§ 3. Органы управления государственной собственностью сложносоставных субъектов РФ
§ 4. Перспективы повышения эффективности управления государственной собственностью сложносоставных субъектов РФ
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Управление государственной собственностью в сложносоставных субъектах РФ"
Актуальность темы исследования обусловлена целым рядом факторов.
Прежде всего, следует сказать о том, что Российская Федерация представляет собой федеративное государство, а потому в ее правовой системе важное место отводится правовому положению субъектов Федерации. Экономическое же положение российских регионов - залог экономического процветания всего государства в целом. Государственная собственность является основой экономической самостоятельности субъектов Российской Федерации в решении вопросов, отнесенных к их компетенции Конституцией РФ и действующим законодательством. При этом территориальная организация таких субъектов Российской Федерации как края (области) с входящими в их состав автономными округами предполагает значительные особенности как в механизме разграничения государственной собственности и доходов от нее, так и в управлении объектами государственной собственности.
Между тем, государственная собственность и ее эффективное использование имеет важное значение для обеспечения устойчивости бюджетов субъектов Федерации. Организация государственной власти в федеративном государстве предполагает, что федерация обладает основными полномочиями по разграничению как предметов ведения и полномочия, так и налоговых доходов, составляющих основу бюджетов всех уровней. Требования минимальной бюджетной обеспеченности обуславливает необходимость наличия у субъектов Федерации собственных источников доходов, обеспечивающих минимально необходимые расходы их бюджетов. Но распределение бюджетных налоговых доходов в Российской Федерации никогда не было справедливым. Если существенная часть расходных статей часто перекладывается на бюджеты регионов, то распределение налоговых доходов остается в соотношении 60/40 в пользу Федерации. В этой связи эффективное управление государственной собственностью субъекта Федерации, приводящее к повышению доходов бюджета, приобретает все большее значение.
Вместе с тем, перераспределение властных полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, рассматриваемое в комплексе, предполагает необходимость передачи соответствующим органам власти не только полномочий, но и имущества, необходимого для их реализации.
Вторым важным аспектом, обуславливающим актуальность темы настоящего диссертационного исследования, является проводящаяся в России административная реформа. Изменение принципов и форм деятельности органов исполнительной власти напрямую затронет и органы, занимающиеся управлением государственной собственностью. И хотя административная реформа Правительства Российской Федерации не обязательно означает перенос новой модели организации исполнительной власти на региональный уровень, но субъекты Федерации должны, проанализировав федеральную модель, попытаться перенести к себе все важные положительные моменты реформы.
Следующим важным фактором, побудившим автора обратиться к рассматриваемой теме, является качественный переход в системе управления государственной собственностью от массовой приватизации к точечной и формированию системы управления оставшимися в распоряжении субъектов Федерации объектами собственности. К началу 90-х годов XX века Россия располагала почти 100-процентным объемом государственной собственности в экономике. За более чем десятилетие реформ и активного приватизационного процесса показатели объема государственной собственности в экономической системе достигли общемировых величин. Вместе с тем крайне неэффективным остается использование государственной собственности, поскольку доходы, получаемые субъектами Федерации от ее использования, в 4-5 раз меньше все тех же общемировых величин. Это связано не только с экономическими, но в большей мере с юридическими факторами. До сих пор правовой статус государственной собственности и, прежде всего, государственной собственности субъектов РФ, не урегулирован надлежащим образом. Не приняты даже те федеральные законы, которые прямо упомянуты в Гражданском кодексе РФ.
Существует и еще одно соображение. Правовое положение слож-носоставных субъектов Федерации является объектом пристального интереса ученых. Их статус привлек пристальное внимание также в связи с процессом объединения Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области. Между тем, каждый субъект Российской Федерации обладает своей спецификой. А взаимоотношения Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов привлекают особое внимание даже в ряду сложносоставных субъектов Федерации. Здесь процессы взаимодействия, создания совместных органов власти, поиски компромиссов наиболее показательны и важны для реализации модели сосуществования тех сложносоставных субъектов Российской Федерации, для которых объединение по тем или иным причинам неприемлемо. Если экономическое положение Коми-Пермяцкого автономного округа не имеет такого существенного значения для экономики сложнопостроенного субъекта (Пермской области), то экономическое положение Ханты-Мансийского округа, например, имеет существенное значение не только для экономики Тюменской области, но и для всей РФ в целом: по размеру бюджета и уровню промышленного потенциала он сравним только с Москвой.
Степень разработанности темы и круг источников.
В настоящее время институт государственной собственности в целом и государственной собственности субъектов Российской Федерации рассматривается в трудах следующих ученых, специалистов по юриспруденции и экономике: Абдуллаева Н., Абовой Т.Е., Анджеловой М.В., Берг О., Виссарионова А., Гаджиева Г.А., Грязновой А.Г., Закупень Т.В., Кабалкина А.Ю., Кадыкова В.М., Каменецкого В.А., Кобилева А.Г., Ко-телевской И.В., Кошкина В.Э., Кряжкова В.А., Кулькова В.М., Лексина
B.И., Леоновой Г.Б., Михайлова В., Николаевой И.П., Патрикеева В.П., Пашовой М.С., Половинкина П.Д., Савченко A.B., Скловского К.И., Сосны С.А., Талапиной Э.В., Тихомирова Ю.А., Федоровой И., Хубиева К., Черковца В.Н., Чечелевой Т.В., Швецова А.Н., Шупыро В.М. и др.
В тоже время нельзя недооценивать и работы, анализирующие институт государственной собственности, составляющие правовое наследие юридической мысли, такие как, например, труды A.A. Бенедиктова и
C.И.Иловайского.
Кроме того, вопросы, затрагиваемые в диссертационном исследовании, потребовали обращения к трудам ученых-специалистов в административном праве и государственном управлении: Алехина А.П., Антоновой В.П., Атаманчука Г.В., Кармолицкого A.A., Козлова Ю.М., Лунева А.Е., Фролова Е.С.
Важным источником выступают также диссертационные исследования по юридическим и экономическим дисциплинам, посвященные рассматриваемой теме - это работы Браевой Э.Х., Мартыненко Т.В., Матненко A.C., Мустафина В.Я., Нефедова В.Л., Пежева М.Х., Янакова К.П.
Вместе с тем, нельзя не отметить явный недостаток работ, посвященных именно государственной собственности субъектов Российской Федерации, и полное отсутствие работ о государственной собственности сложносоставных субъектов Федерации.
В своем исследовании диссертант опирался на нормативно-правовые акты Российской Федерации и тщательно исследовал нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, прежде всего,
Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.
Среди важнейших нормативно-правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, регламентирующих вопросы управления государственной собственностью Российской Федерации, необходимо выделить Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", Устав Ханты Мансийского автономного округа, Устав Тюменской области от 15 июня 1995 г., Устав (Основной Закон) Ямало-Ненецкого автономного округа от 28 декабря 1998 г. № 56-ЗАО, Закон ХМАО от 14 июня 2000 г. "Об управлении государственной собственностью Ханты-Мансийского автономного округа", Закон ЯНАО от 08 мая 2003 г. № 20-ЗАО "Об управлении государственной собственностью Ямало-Ненецкого автономного округа".
Особенности правового положения сложносоставных субъектов Российской Федерации, какими являются Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, обусловили обращение к договорам и соглашениям, заключенным между данными субъектами РФ, а также актам, принятым совместными органами государственной власти: Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты - Мансийского автономного округа, Ямало -Ненецкого автономного округа от 11 апреля 2002 г., Соглашение органов государственной власти о сотрудничестве в создании механизма эффективного социально-экономического развития Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа, Постановление Совета губернаторов от 14 сентября 2001 г. № 79/СГ "О Положении об Экономическом совете при Совете губернаторов Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа" и др.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе управления государственной собственностью краев (областей) и входящих в их состав автономных округов.
Предметом исследования выступили нормы конституционного, административного, финансового, гражданского и иных отраслей права, посредством которых осуществляется нормативно-правовая регламентация управления государственной собственностью сложносоставных субъектов РФ.
Цель диссертационного исследования - на основании анализа современного состояния управления государственной собственностью субъектов Федерации и правового положения сложносоставных субъектов РФ, показать особенности системы управления государственной собственностью в краях (областях) и входящих в них автономных округах, выделить существующие проблемы в данной сфере и определить пути их решения.
Достижение поставленной цели обусловило необходимость решения следующих основных задач:
- определить понятие «государственная собственность субъектов
РФ»;
- рассмотреть современную систему управления государственной собственностью, его принципы, формы и методы;
- перечислить основные объекты государственной собственности субъектов РФ, показать ее роль в формировании бюджетов субъектов РФ, и обеспечении их экономической безопасности;
- выделить особенности нормативно-правового регулирования правового статуса объектов государственной собственности сложносо-ставных субъектов РФ;
- проанализировать особенности разграничения объектов государственной собственности, находящихся на территориях нескольких субъектов Федерации (сложносоставных субъектов РФ) и определить возможности их совместного использования;
- исследовать систему организации управления государственной собственностью сложносоставных субъектов РФ и возможности ее реформирования с точки зрения проходящей в РФ административной реформы;
- проанализировать имеющиеся недостатки в правовом обеспечении системы управления государственной собственностью субъектов РФ, и сформулировать предложения по их устранению.
Методологической основой исследования послужили общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно - научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения и других научных методов познания социально-политических методов и процессов. При написании диссертации использовались также исторический, системно-функциональный, сравнительно-правовой и иные специальные методы научного познания. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Эмпирическую базу исследования составили: исследование статистических показателей деятельности 84 государственных унитарных предприятий, 19 казенных предприятий, 131 государственного учреждения; показателей использования государственной собственности Тюменской области, Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого автономных округов и Российской Федерации за 2000-2004 гг.; данных о количестве объектов государственной собственности РФ и субъектов РФ и показателей их прибыли и рентабельности; опрос 165 руководителей государственных унитарных предприятий, казенных заводов и государственных учреждений, 46 руководящих работников органов управления государственной собственностью субъектов РФ; контент-анализ прессы.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней впервые исследуется управление государственной собственностью сложносоставных субъектов РФ, рассматриваются проблемы нормативно-правового обеспечения управления государственной собственностью и предлагаются способы их решения, а также впервые после начала административной реформы в РФ анализируются новые принципы построения системы органов исполнительной власти, осуществляющих управление государственной собственностью, и возможность их реализации на уровне субъектов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие теоретические предложения, практические выводы, предложения и рекомендации, полученные в результате исследования:
1. Предложение о том, что государственная собственность субъектов РФ в нормативно-правовых актах должна получить наименование "региональная собственность".
Это необходимо для отграничения ее от федеральной государственной собственности, а также обусловлено тем, что субъекты Российской Федерации по своей природе не являются государствами.
2. Положение о том, что система управления государственной собственностью должна основываться на соблюдении ряда основополагающих принципов, среди которых можно перечислить следующие: а) принцип целевого использования государственной собственности; б) принцип и эффективности управления; в) принцип профессионализма управления; г) принцип необходимости и достаточности участия; д) принцип постоянного контроля за деятельностью управляющих, ответственности за результаты управления; е) обязательность качественного правового обеспечения процессов управления; ж) использование многообразия форм и методов управления; з) совершенствование организационной структуры управления.
3. Вывод, что отнесение тех или иных объектов к государственной собственности должен основываться на следующих критериях:
• необходимость существования данного объекта в государственной собственности в связи с его особым стратегическим значением для обеспечения экономической и политической безопасности государства и всего общества;
• необходимость существования данных объектов для реализации социальных функций государства или существования объектов в государственной собственности с целью реализации экономической функции государства (объекты фундаментальной науки, инновационные компании и т.д.).
4. Заключение о том, что государственная собственность, предназначенная для реализации полномочий, находящихся совместном ведении сложносоставных субъектов РФ, может находиться в их общей долевой собственности.
Учитывая экономический принцип соответствия расходов доходам, для осуществления полномочий в сфере совместного ведения наиболее предпочтительной представляется общая долевая форма собственности, хотя она более сложна с точки зрения управления и требует совершенно иных подходов к его осуществлению.
5. Вывод, что для эффективного управления объектами общей собственности сложносоставных субъектов Федерации необходимо создание совместных органов управления с наделением их не только координационными, но и реальными властными полномочиями.
В числе таких органов может быть создан, например, Комитет по управлению общей собственностью Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа. Правовой статус данных органов власти должен устанавливаться совместными нормативно-правовыми актами сложносоставных субъектов РФ
6. Заключение о том, что система организации исполнительной власти, выбранная федеральным законодателем, в части управления государственной собственностью может быть применена на региональном уровне, но с некоторыми коррективами.
Наиболее оптимальным диссертанту представляется создание единого органа, осуществляющего нормативно-правовое регулирование. В компетенцию данного органа должна быть отнесена выработка стратегической политики управления государственной собственностью. Решение вопросов текущего характера может быть отнесено к компетенции специального агентства, имеющего относительно небольшой центральный аппарат и разветвленную сеть территориальных подразделений, позволяющих осуществлять оперативное управление каждым объектом, учитывать его специфику, и экономическое положение. Наряду с этим должен быть создан орган государственной власти, осуществляющий контроль и надзор. Но такой орган должен быть независим от подконтрольного органа и органа, которому подконтрольный орган подчинен. При этом управляющий имуществом орган должен создаваться в структуре органа исполнительной власти, управляющего экономическим развитием, а контролирующий - в структуре органа по финансам. Это позволит учесть экономическую роль государственной собственности, и в тоже время, ее роль как источника формирования бюджета субъекта РФ.
7. Предложение о необходимости принятая целого ряда нормативно-правовых актов, как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов Федерации:
• об учете государственного имущества;
• перечень объектов, которые могут быть объектом только государственной собственности;
• о разграничении государственной собственности;
• об управлении государственной собственностью;
• о доверительном управлении государственной собственностью и т.д.
8. Заключение о необходимости упразднения права оперативного управления с предоставлением собственнику права изымать у предприятия, владеющего имуществом на праве хозяйственного ведения, излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества. При этом решение собственника должно быть мотивировано, а предприятие должно иметь право обжаловать подобное решение в суд.
Это связано с тем, что форма предприятия - несобственника основного капитала или существенной его части - недвижимого имущества (ГУП, казенный завод), предприятия, имеющего меньшую экономическую заинтересованность в результатах своей деятельности, противоречит самой природе рыночной экономики. Создание государственных предприятий, казенных предприятий и учреждений должно осуществляться только в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут реализовываться хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм.
Теоретическая значимость исследования обусловлена тем, что полученные в ходе исследования результаты материалы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в сфере управления государственной собственностью сложносоставных субъектов Российской Федерации в качестве методических разработок, применяемых при составлении учебных программ для подготовки специалистов по административному и финансовому праву.
Практическая значимость исследования выражается в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения призваны обеспечить повышение научного уровня совершенствования института управления государственной собственностью субъектов РФ, способствовать формированию научно-обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы управления госсобственностью. Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании курса финансового и административного права, а также различных спецкурсов по административному, финансовому и гражданскому праву.
Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы законодателем, органами исполнительной власти при разработке новых нормативно-правовых актов, внесении изменений и дополнений к действующим законодательным и иным правовым актам.
Апробация результатов исследования осуществлялась в следующих формах: внедрение основных положений диссертации в программное обеспечение учебного процесса в рамках государственно-правовой специализации Московского гуманитарного университета, выступления с докладами на научно-практических конференциях и семинарах ("Управление государственной собственностью: опыт, проблемы, перспективы", Москва, август 2002 г.; "Роль оценочной деятельности в управлении государственной собственностью", Москва 6 июня 2002 г.; Закон Российской Федерации "О недрах": проблемы разграничения полномочий в сфере управления государственным фондом недр", Москва, 24 октября 2002 года; "О современных аспектах управления объектами собственности в городе Москве", Москва, 23 мая 2003 г.), направление рекомендаций в Государственную Думу РФ, Тюменскую областную Думу и Государственную Думу Ямало-Ненецкого автономного округа с целью совершенствования законодательства, опубликование трех научных статей.
Структура диссертации обусловлена содержанием темы. Работа состоит из двух глав, разделенных на семь параграфов, введения, заключения, списка использованной литературы, двух приложений
Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Кулешов, Евгений Викторович, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Обобщая результаты проведенного анализа состояния управления государственной собственностью в сложносоставных субъектах Российской Федерации, необходимо отметить следующее:
1. Государственная собственность в РФ может быть двух видов: собственность Российской Федерации (федеральная собственность); собственность субъектов Федерации. Не вполне логичным с точки зрения общей теории права выглядит применение к этим видам собственности общего термина "государственная собственность", поскольку субъекты Российской Федерации по своей природе не являются государствами. В этой связи использование иного термина, например, "региональная собственность" было бы более удачным.
2. Учитывая рыночный характер российской экономики, следовало бы определить в специальном нормативно-правовом акте - федеральном законе о государственной собственности, следующие аспекты:
• критерии отнесения объекта собственности к государственной собственности, а также к тому или иному ее виду;
• целевое назначение различных категорий объектов государственной собственности;
• ограничения гражданского оборота или иные отличия правового статуса объекта государственной собственности от объектов иных форм собственности;
• субъект управления данной собственностью;
• возможность и порядок перевода имущества из категории государственной в иную форму собственности.
3. По своему составу имущество, являющееся объектом права государственной собственности, состоит из вещей (например, земельные участки, участки недр, здания, сооружения, ценные бумаги, движимое имущество и др.) и отдельных имущественных прав (например, право на участие в
делах хозяйственного общества), указанных в законе. Государство может иметь в собственности любые объекты. При этом перечень объектов государственной собственности шире, нежели перечень объектов, которые могут находиться, например, в частной собственности. Виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности должны определяться исключительно законом.
4. Управление государственной собственностью - это система экономических, административных, правовых действий органов государственной власти, непосредственно управляющих объектами собственности по поводу организации воспроизводства, использования и трансформации ее объектов с помощью определенных принципов, форм и методов с целью реализации основополагающих социальных и экономических публичных интересов (интересов общества и государства).
5. Система управления государственной собственностью должна основываться на соблюдении ряда основополагающих принципов, среди которых можно перечислить следующие: а) принцип целевого использования государственной собственности; б) принцип эффективности управления; в) принцип профессионализма управления; г) принцип необходимости и достаточности участия; д) принцип постоянного контроля за деятельностью управляющих, ответственности за результаты управления; е) обязательность качественного правового обеспечения процессов управления; ж) использование многообразия форм и методов управления; з) совершенствование организационной структуры управления.
6. Управление государственной собственностью осуществляется с помощью системы методов, основанных, наряду с прямым директивным воздействием, на использовании мотивации на основе материальных интересов, экономических рычагов. Традиционно выделяются две группы методов государственного управления, различающихся по механизму воздействия на сознание, волю, деятельность участников общественных
отношений: методы прямого воздействия и методы косвенного (опосредованного) воздействия.
7. В связи с разнообразием объектов государственной собственности можно выделить несколько сфер управления ими:
1) управление государственными унитарными предприятиями;
2) управление государственными пакетами акций акционерных обществ;
3) управление казной субъекта РФ.
8. Наличие самостоятельной государственной собственности является основополагающим признаком и неотъемлемым условием самостоятельности в рамках Конституции РФ и российского законодательства для всех субъектов Российской Федерации.
9. Объем государственной собственности зависит от объема целей и задач государства на данном этапе его развития. В силу этого государство может как расширять, так и сокращать степень своего присутствия в структуре собственности в стране. Отнесение тех или иных объектов к государственной собственности должно основываться на следующих критериях: необходимость существования данного объекта в государственной собственности в связи с его особым стратегическим значением для обеспечения экономической и политической безопасности государства и всего общества; необходимость существования данных объектов для реализации социальных функций государства; существования объектов в государственной собственности с целью реализации экономической функции государства (объекты фундаментальной науки, инновационные компании и т.д.).
10. Избыточное присутствие в экономике государственной собственности может серьезно повредить экономической системе и экономическим отношениям. Кроме того, государство объективно менее эффективный собственник, нежели частные лица. Поэтому объем и статус государственной собственности субъектов Федерации определяется публичным
интересом общества в тот или иной период времени. При любых обстоятельствах в собственности государства должен оставаться стратегический набор объектов государственной собственности, обусловленный интересами безопасности государства.
11. Правовой статус автономных округов в составе края, области оказывает существенное влияние на структуру и состав правовой системы данных субъектов Федерации, в числе и на нормативно-правовое регулирование их государственной собственности. Поскольку территория автономного округа одновременно является территорией края (области), то необходимо детальное разграничение объектов государственной собственности, находящихся на ней, в том числе земельных и природных ресурсов. Кроме того, поскольку допускается распространение на территорию автономного округа властных полномочий органов государственной власти края (области), то необходимо разграничение полномочий органов государственной власти края (области) и автономного округа в отношении объектов государственной собственности, находящихся на территории округа.
12. Система нормативно-правового регулирования государственной собственности автономных округов, входящих в состав края (области), помимо, обычных включает в себя еще несколько звеньев. Указанная система включает в себя: Конституцию РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, уставы субъектов Федерации, законы и подзаконные акты субъектов РФ, договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также договоры и соглашения между органами государственной власти различных субъектов Федерации.
13. В сфере управления государственной собственностью, и, прежде всего, в сфере ее разграничения необходимо заключение целого ряда соглашений между органами государственной власти сложносоставных субъектов Федерации. Такие соглашения - наиболее оптимальный спо-
соб урегулирования взаимоотношений между указанными субъектами Федерации в сфере управления объектами общей собственности.
14. Интересы эффективности использования государственной собственности зачастую требуют от собственника - сложносоставного субъекта Федерации координации своих действий с краем (областью) или автономным округом соответственно. В этой связи Устав Тюменской области предусматривает возможность формирования общей долевой собственности области и автономных округов, входящих в ее состав. Нам представляется целесообразным закрепление в федеральном законодательстве возможности образовывать объекты общей долевой собственности, поскольку только такая форма существования прав на имущество способна в полной мере удовлетворить потребности всех заинтересованных субъектов и исключить конфликтные ситуации между ними.
15. В законодательстве Тюменской области, в ее Уставе предусматривается такой институт как совместное ведение области и автономных округов. Учитывая экономический принцип соответствия расходов доходам, для осуществления полномочий в сфере совместного ведения наиболее предпочтительной представляется общая долевая форма собственности, хотя она более сложна с точки зрения управления и требует совершенно иных подходов к его осуществлению. Наиболее целесообразным было бы создание совместных органов управления данным имуществом в структуре исполнительной власти.
16. Особенности положения сложносоставных субъектов Федерации обуславливают то, что для совершенствования государственного управления, в том числе, в сфере управления государственной собственностью, они вынуждены создавать совместные органы власти. Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты -Мансийского автономного округа, Ямало - Ненецкого автономного округа от 8 мая 2002 г. предусматривает следующие совместные органы власти: Совет Дум и Совет Губернаторов. Создаются и иные консульта-
тивные органы взаимодействия, например, Экономический совет.
17. По нашему мнению, для эффективного управления объектами общей собственности сложносоставных субъектов Федерации необходимо создание совместных органов управления, например, Комитета по управлению общей собственностью Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа с наделением его не только координационными, но и реальными властными полномочиями совместными нормативно-правовыми актами трех субъектов РФ.
18. Система организации исполнительной власти, выбранная федеральным законодателем, в части управления государственной собственностью может быть применена на региональном уровне с некоторыми оговорками. Наиболее оптимальным нам представляется создание единого органа, осуществляющего нормативно-правовое регулирование. В компетенцию данного органа должна быть отнесена выработка стратегической политики управления государственной собственностью. Решение вопросов текущего характера может быть отнесено к компетенции специального агентства, имеющего относительно небольшой центральный аппарат и разветвленную сеть территориальных подразделений, позволяющих осуществлять оперативное управление каждого объекта, учитывать его специфику, и экономическое положение. Наряду с этим должен быть создан орган государственной власти, осуществляющий контроль и надзор. Но такой орган должен быть независим от подконтрольного органа и органа, которому подконтрольный орган подчинен. При этом управляющий имуществом орган должен создаваться в структуре органа исполнительной власти, управляющего экономическим развитием, а контролирующий - в структуре органа по финансам. Это позволит учесть экономическую роль государственной собственности, и в тоже время, ее роль как источника формирования бюджета субъекта РФ.
19. Особенности правового и фактического положения сложносоставных субъектов РФ предполагают, что имеющиеся проблемы и, следовательно, способы их решения можно подразделить на два вида:
• общие - свойственные любым субъектам государственной собственности в России;
• специальные - свойственные только сложносоставным субъектам Российской Федерации.
20. Для совершенствования управления государственной собственностью субъектов РФ необходимо принятие целого ряда нормативно-правовых актов, как уровне Федерации, так и на уровне субъектов Федерации: об учете государственного имущества, перечень объектов, которые могут быть объектом только государственной собственности, о разграничении государственной собственности, об управлении государственной собственностью, о доверительном управлении государственной собственностью и т.д.
21. Необходимо отметить, что форма предприятия - несобственника основного капитала или существенной его части - недвижимого имущества, предприятия, имеющего меньшую экономическую заинтересованность в результатах своей деятельности, противоречит самой природе рыночной экономики. Создание государственных предприятий, казенных предприятий и учреждений должно осуществляться только в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут реа-лизовываться хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм. Представляется целесообразным упразднение права оперативного управления с сохранением исключительно права хозяйственного ведения, но с предоставлением собственнику права изымать у предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество. При этом решение собственника должно быть мотивировано, а предприятие должно иметь право обжаловать подобное решение в суд.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Управление государственной собственностью в сложносоставных субъектах РФ»
1. Законодательство Российской Федерации.1. Конституция РФ 1993 г.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1994 г. // СЗ РФ. 1994. №32. ст. 3301; 1996. №9. ст. 773. №34. ст. 4026; 1999. №28. ст. 3471; 2001. №17. ст. 1644. №21. ст. 2063; 2002. №12. ст. 1093. №48. ст. 4737. ст. 4746.
3. Водный кодекс России от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 47. ст. 4471. 2003. № 27. (часть I). ст. 2700.
4. Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 5. ст. 610. 2002. № 30. ст. 3033.
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. ст.3823. 2001. № 33. ст.3429; 2002. № 22. ст.2026; № 30. ст.3021. 3027.2003. №46. ст. 4444.
6. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 // СЗ РФ. 2001. № 44. ст. 4147. 2003. № 27. (часть I). ст. 2700.
7. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ "О животном мире" // СЗ РФ. 1995. № 17. ст.1462.
8. Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" // СЗ РФ. 1995. № 48. ст.4552; 2001. № 29. ст.2949. 2002. № 13. ст. 1180.
9. Федеральный закон 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ "Об акционерных обществах" // СЗ РФ. 1996. № 1. ст. 1;№ 25. ст. 2956. 1999. № 22. ст. 2672. 2001. № 33. (Часть I). ст. 3423. 2002. № 12. ст. 1093 ; № 45. ст. 4436. 2003. № 9. ст. 805.
10. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" // СЗ РФ. 1996. №3. ст. 145; 1998. №48. ст. 5849; 2002. №52 (часть II). Ст. 5141.
11. Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" // СЗ РФ. 1998. № 7. ст. 785; № 28. ст. 3261. 1999. № 1. ст. 2. 2002. № 12. ст. 1093.
12. Федеральный закон от 22 февраля 1999 г. № Зб-ФЗ "О федеральном бюджете на 1999 год" // СЗ РФ. 1999. № 9. ст. 1093.
13. Федеральный закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" // СЗ РФ. 2001. № 30. ст. 3060.
14. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" // СЗ РФ. 2002. №4. ст. 251.
15. Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" // СЗ РФ. 2001. № 53 (Часть I). ст. 5030.
16. Федеральный закон от 23 апреля 2002 г. № 39-Ф3 "Об исполнении федерального бюджета за 2000 год" // СЗ РФ 2002. № 17. ст. 1602.
17. Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" // СЗ РФ. 2002. № 48. ст. 4746.
18. Федеральный закон от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" // СЗ РФ. 2002. № 52 (часть I). ст. 5132.
19. Федеральный закон от 7 июня 2003 г. № 67-ФЗ "Об исполнении федерального бюджета за 2002 год" // СЗ РФ. 2003. № 23. ст. 2176.
20. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 12 марта 2004 г. № 49 (3426).
21. Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 "О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. № 39. ст. 4626. 2000. № 49. ст. 4825.
22. Постановление Правительства РФ от 9 декабря 1999 г. N 1366 "О передаче федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. № 50. ст. 6237.
23. Постановление Правительства РФ от 16 октября 2000 г. N 784 "О передаче отдельных видов объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. № 43. ст. 4243.
24. Письмо Госкомимущества РФ от 9 января 1997 г. № АР-19/74 "Об участии комитетов по управлению государственным имуществом субъектов Российской Федерации в учреждении хозяйственных обществ"
25. Устав Ханты Мансийского автономного округа (принят Думой Ханты Мансийского автономного округа 26 апреля 1995 г. - с изм. и доп.) // "Новости Югры". ("Спецвыпуск"). № 6. 08 января 2000 г.
26. Устав Тюменской области от 15 июня 1995 г. // СПС "Законодательство России. Региональный выпуск".
27. У став (Основной Закон) Ямало-Ненецкого автономного округа от 28 декабря 1998 г. № 56-ЗАО (принят Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа 27 декабря 1998 года) // СПС "Законодательство России. Региональный выпуск".
28. Закон Тюменской области от 26 декабря 1995 г. № 17 "О международных соглашениях Тюменской области и договорах Тюменской области с субъектами Российской Федерации" // "Тюменские известия". №4-5.6 января 1996 г.
29. Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 9 ноября 1999 г. №73-оз «О бюджете Ханты-Мансийского автономного округа на 2000 год» // "Собрание законодательства Ханты - Мансийского автономного округа". 1999. № 11. ст. 767.
30. Закон Тюменской области от 15 февраля 2000 г. № 157 «Об областном бюджете на 2000 год» // "Тюменские известия". № 42. 04.03.2000.
31. Закон ХМАО от 14 июня 2000 г. "Об управлении государственной собственностью Ханты-Мансийского автономного округа" // "Новости Югры" ("Спецвыпуск"). № 85. 27 июля 2000 г.
32. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 28 ноября 2000 г. № 42-ЗАО «Об окружном бюджете на 2001 г.» // "Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа". 2000. N10-11.
33. Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 17 декабря 2002 г. № 88-оз «О бюджете Ханты-Мансийского автономного округа на 2003 г.» // "Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа". 2002. № 11. ст. 1430.
34. Закон Тюменской области от 23 декабря 2002 г. №105 «Об областном бюджете на 2003 год» // "Вестник Тюменской областной Думы". № 13.2002.
35. Закон Тюменской области от 8 декабря 2003 г. №181 «Об областном бюджете на 2004 г.» // "Тюменские известия". № 253 - 254. 11.12.2003.
36. Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты - Мансийского автономного округа, Ямало - Ненецкого автономного округа от 11 апреля 2002 г. // "Ведомости Государственной Думы Ямало - Ненецкого автономного округа". 2003. №2.
37. Положение о Совете Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа и Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа (Совете Дум) // Вестник Тюменской областной Думы. 1994. № 9.
38. Постановление Совета губернаторов от 15 мая 1998 г. № 3/СГ "О Совете Губернаторов Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа" // Тюменская правда. № 98. 29 мая 1998 г.
39. Постановление Совета губернаторов от 22 марта 2002 г. № 103/СГ "О Положении о Межрегиональном координационном совете по регулированию продовольственного рынка" // СПС Консультант Плюс. Региональный выпуск.
40. Постановление Губернатора Тюменской области от 15 ноября 1999 г. № 251 "Об организации учета государственного имущества и ведении реестра государственного имущества области" // БД Законодательство России. Региональный выпуск.
41. Постановление Губернатора Тюменской области от 26 ноября 1999 г. № 262 "О некоторых вопросах организации управления государственным имуществом, находящимся на территории районов области" // СПС Консультант Плюс. Региональный выпуск.
42. Постановление Губернатора ЯНАО от 29 мая 2000 г. № 374 "О государственной регистрации прав собственности Ямало-Ненецкого автономного округа" // СПС Консультант Плюс. Региональный выпуск.
43. Постановление Губернатора Тюменской области от 13 июля 2001 г. № 286 "О Комитете по управлению государственным имуществом области" // СПС Консультант Плюс. Региональный выпуск.
44. Постановление Губернатора Тюменской области от 13 августа 2001 г. № 313 "О межведомственной комиссии области по контролю за эффективностью управления государственным имуществом" // СПС Консультант Плюс. Региональный выпуск.
45. Положение о Департаменте имущественных отношений Тюменской области. Утв. Постановлением Губернатора Тюменской области от 4 декабря 2001 г. №444 // СПС Консультант Плюс. Региональный выпуск.
46. Постановление Губернатора ЯНАО от 20 декабря 2001 г. № 699 "Об утверждении Положения о Комитете по управлению государственным имуществом Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа" // СПС Консультант Плюс. Региональный выпуск.
47. Постановление Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 03 октября 2002 г. № 286 "О Департаменте по управлению государственной собственностью автономного округа" // СПС Консультант Плюс. Региональный выпуск.
48. Положение о Фонде имущества Ямало-Ненецкого автономного округа, утвержденное Постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 30 мая 1995 г. № 150 // СПС Консультант Плюс. Региональный выпуск.
49. Постановление Правительства ХМАО от 16 октября 2000 г. № 25-П "О Департаменте государственной собственности Ханты Мансийского автономного округа" // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 16 ноября 2000 г. № 10. ст. 829.
50. Концепция управления государственным имуществом Тюменской области на 2003-2007 годы. Утверждена Постановлением Администрации Тюменской области от 27 октября 2003 г. №350 // СПС Консультант Плюс. Региональный выпуск.
51. Распоряжение Администрации Тюменской области от 23 октября 1995 г. № 859-Р "О государственной собственности области" // СПС Консультант Плюс. Региональный выпуск.
52. Распоряжение Администрации ХМАО от 02 ноября 1995 г. № 928-Р "Об утверждении Положения о порядке ведения реестра договоров, контрактов и соглашений" // "Сборник постановлений и распоряжений главы Администрации округа", ноябрь 1995 г.
53. Абдуллаев Н. Государственная собственность и ее структура // Журналъ для акционеров. 2001. №6.
54. Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право РФ. М., 1996.
55. Анджелова М.В. Государство и частное предпринимательство: история возникновения «большого бизнеса» в США // Право и политика. 2000. №7.
56. Антонова В.П. О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам "Лазаревских чтений") // Государство и право. 1997. №6.
57. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997.
58. Берг О. Субъекты муниципального и гражданского права // Законность. 2000. №2.
59. Венедиктов А. Органы управления государственной социалистической собственностью // Советское государство и право. 1940. № 5-6.
60. Виссарионов А., Федорова И. Государственный сектор: границы, контроль, управление // Экономист. 2003. №6.
61. Гаджиев Г.А. Договорные формы и принципы федеративных отношений в России // Журнал российского права. 1998. №3.
62. Государственная собственность и приватизация во Франции / Отв. Ред. В.А. Виноградов. М., 1998.
63. Закупень Т.В. Управление государственной собственностью в условиях реформирования российской экономики // Журнал российского права. 2001. №8.
64. Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1904
65. Исполнительная власть: организация и взаимодействие. М., 2000.
66. Каменецкий В.А., Патрикеев В.П. Собственность в XXI столетии. М., 2002.
67. Кобилев А.Г. Город в трансформирующемся обществе: управление социально-экономической жизнедеятельностью. Волгоград, 1999.
68. Козлов Ю.М. Фролов Е.С. Научная организация управления и право. М., 1986.
69. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ. Часть первая (под ред. проф. Т.Е. Абовой и А.Ю. Кабалкина). М., 2002.
70. Котелевская И.В., Тихомиров Ю.А. Государственная собственность: юридические режимы и управление // Право и экономика. 1998. №12.
71. Кряжков В.А. Публичный интерес: понятие, виды, защита // Государство и право. 1999. № 10.
72. Лексин В.И., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 1997.
73. Леонова Г.Б. Учреждение как субъект гражданского права // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1998. № 1.
74. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М. 1974.
75. Михайлов В. Время для сохранения единой федеративной России не упущено // Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенствования. М., 1998.
76. Пашова М.С. Разграничение государственной собственности на землю // Журнал российского права. 2001. №4.
77. Половинкин П.Д., Савченко A.B. Основы управления государственной собственностью в России. М., 2000.
78. Россия в цифрах. М., 2001.
79. Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. М., 1999.
80. Собственность в экономической системе России / Под ред. В.Н. Черковца, В.М. Кулькова. М., 1998.
81. Советское административное право: Основы управления народным хозяйством. М. 1981.
82. Сосна С.А. Концессионное соглашение - новый вид договора в российском праве // Журнал российского права. 2003. № 2.
83. Сосна С.А. Концессионные соглашения. Теория и практика. М., 2002.
84. Стратегия реформирования экономики России // Вопросы экономики. 1996. №3.
85. Талапина Э.В. Вопросы организации управления государственной собственностью // Журнал российского права. 2001. №3.
86. Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. СПб., 2002.
87. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1997.
88. Трансформация отношения собственности и сравнительный анализ российских регионов. М., 2001.
89. Управление государственной собственностью / под ред. проф. В.Э. Кошкина. М., 2002.
90. Хубиев К. Государственная собственность и условия ее эффективности (методологический аспект) // Экономист. 2003. №1.
91. Шупыро В.М. Преобразование государственной собственности в период экономических реформ. М., 1997.
92. Экономика / Под ред. проф. А.Г. Грязновой, проф. И.П. Николаевой, проф. В.М. Кадыкова. М., 2001.
93. Экономическая теория / Под ред. А.Г. Грязновой, Т.В. Чече-левой. М., 2003.1.. Диссертации и авторефераты.
94. Браева Э.Х. Правовое регулирование государственной собственности в Российской Федерации: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1998.
95. Добровольский В.И. Административно-правовые проблемы обращения взыскания на денежные средства должников в процессе исполнительного производства. Дисс. канд. юрид. наук. М., 2002.
96. Мартыненко Т.В. Управление государственной собственностью в условиях рыночной трансформации. Дисс. канд. экон. наук. Ростов на Дону, 1999.
97. Мустафин В.Я. Конституционно-правовые основы управления государственной и муниципальной собственностью в субъектах РФ. Дисс. канд. юрид. наук. М., 1998.
98. Нефедов B.JI. Управление государственной собственностью: Региональный аспект. Дисс. канд. экон. наук. Оренбург, 2002.
99. Пежев М.Х. Формирование и совершенствование системы управления государственной собственностью на федеральном и региональном уровнях. Дисс. канд. экон. наук. М., 2001.
100. Янаков К.П. Финансовые методы управления государственной собственностью. Дисс. канд. экон. наук. М., 2002.
101. Доходы от управления и распоряжения государственным имуществом и земельными ресурсами Тюменской области за 2000-2003 годытыс. рублей
102. Основные виды доходов годы 2000 2001 2002 20031 2 3 4 5 6
103. От управления и распоряжения государственным имуществом, всего 34 420,6 42 413,4 65 278,4 201353,77в том числе перечислено: в областной бюджет 11 378,1 24 159,5 27 034,1 84 199,07в федеральный бюджет 23 356,7 17 544,7 37 790,8 112 987,5
104. Аренда государственного имущества, всего, 23 271,0 26 994,0 38 716,0 50 665,7в том числе перечислено: в областной бюджет 8 140,0 10 655,0 11 291,0 15 525,5в федеральный бюджет 15 131,0 16 339,0 27 425,0 35 140,2
105. Приватизация государственного имущества, всего 8 451,4 1 700,9 6 543,6 131 505,3в том числе перечислено: в областной бюджет 806,4 1 053,2 1 707,0 55 305,4в федеральный бюджет 5 835,1 - 4 383Д 72 032,7
107. Аренда земельных участков, всего * 87 896,0 137 520,5 288 581,2из них перечислено: в областной бюджет 16 827,0 46 705,4 139 327,4в федеральный бюджет 25 078,0 19 961,6 1 175,4в муниципальные бюджеты 45 991,0 70 583,5 148 078,4
108. Поступление налога на землю в Тюменской области в 2003 году
109. Таким образом, деятельность Департамента по управлению земельными ресурсами непосредственно способствует увеличению сбора налога на землю. Поступление налога на землю в 2003 году приведено таблице.
110. Основные виды доходов 2003 2003 план, факт, тыс. рублей тыс. рублей1 2 3 4
111. Налог на землю, всего 431194 506 834,5в том числе перечислено: в областной бюджет 163 248 209 674,7в федеральный бюджет - в муниципальные бюджеты 267 946 297 159,8
