АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Управление органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях»
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
Для служебного пользования
СТАРОСТИН Сергей Алексеевич
УПРАВЛЕНИЕ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПРИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ (правовые и организационные аспекты)
Специальность 12.00.13 — управление в социальных и экономических системах (юридические аспекты); правовая информатика; применение математических методов и вычислительной техники в юридической деятельности
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
Москва • 2000
Диссертационное исследование выполнено на кафедре управления органами внутренних дел в особых условиях Академии управления МВД России.
Научные консультанты:
заслуженный деятель науки Российской Федерации,
доктор юридических наук,
профессор Майдыков Анатолий Федорович;
доктор экономических наук,
профессор Порфирьев Борис Николаевич.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук,
профессор Андриашин Христофор Александрович;
заслуженный „деятель науки Российской Федерации,
доктор юридических наук,
профессор Атаманчук Григорий Васильевич;
доктор юридических наук,
профессор Берекашвили Лев Шалвович.
Ведущая организация — Главное организационно-инспекторское управле-
диссертациоиного совета Д-052.01.01 в Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д. 8, в ауд. №_.
С диссертацией можно ознакомиться в специальной библиотеке Академии управления МВД России.
ние МВД России.
Защита состоится «__»
2000 г., в_час., на заседании
Автореферат разослан «__».
2000 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
А. Г. Елагин
Актуальность темы исследования. Национальные интересы России во внутриполитической сфере состоят в сохранении стабильности конституционного строя, институтов государственной власти, в обеспечении гражданского мира и национального согласия, территориальной целостности, единства правового пространства и правопорядка. В настоящее время в стране завершаются становление демократического общества и нейтрализация причин и условий, способствующих возникновению политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма и их последствий— социальных, межэтнических и религиозных конфликтов, терроризма'1. В этих условиях на первый план выдвигаются внутренние социально-политические угрозы обществу и государству, которые обусловлены и определяются прежде всего экономическими, социальными, политическими, религиозными и иными отношениями в обществе. В многообразии внутренних источников этих угроз особое место занимают чрезвычайные ситуации (ЧС), в том числе криминогенного характера.
Возникновение и усиление ЧС, их угроза для национальной безопасности связаны с устойчивостью в современной России таких общественно опасных преступлений, как бандитизм, заказные убийства, похищения людей, захваты заложников и криминальные взрывы. Они усугубляют криминогенную обстановку, представляя для общества и государства повышенную опасность, способствуют падению авторитета органов государственной власти, дезорганизации работы предприятий, организаций, транспорта. Эти преступления имеют устойчивую тенденцию роста, становятся масштабнее, организованнее. При этом возрастает тяжесть их последствий.
Особую опасность представляет терроризм, в том числе международный. События в Якутске, Владимире, Ростове-на-Дону, Буденновске, Кизляре, Москве, других городах дают возможность говорить о том, что терроризм стал одной из основных угроз национальной безопасности.
1 Концепция национальной безопасности//Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 52. Ст. 5909 (в ред. Указа и. о. Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24).
Не меньшую актуальность представляют ЧС природного и техногенного характера, которые определяются в первую очередь значительными размерами экономического ущерба, увеличением затрат на ликвидацию их последствий. Нефтегорск, Москва, Самара, Санкт-Петербург, Уфа, Чернобыль — вот только небольшая география чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, приведших к значительным человеческим жертвам и материальному ущербу.
Исследование проблем управления органами внутренних дел (ОВД) при ЧС сопряжено с существенными методологическими и практическими трудностями. По целому ряду концептуальных проблем сохраняется многообразие точек зрения. В частности, это касается понятийного аппарата. В близкие по значению термины порой вкладывается различное содержание. Отсутствие общепринятой терминологии и единообразного толкования базовых категорий, в том числе нормативных, на практике приводит к различию оценок одних и тех же ЧС, разно-, плановости и нескоординированности действий ОВД между собой и другими службами и ведомствами, уполномоченными на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций.
До настоящего времени еще не создана единая общегосударственная, интегральная, многоуровневая система управления при чрезвычайных ситуациях. Существующая в стране государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера функционирует относительно обособленно и по этой и некоторым другим причинам не может претендовать на роль вышеупомянутой интегральной системы.
Степень разработанности проблемы. Актуальность поставленной проблемы в теоретико-методологическом плане обусловлена ее недостаточной разработанностью в отечественной науке управления. Вместе с тем отдельные, весьма важные аспекты проблемы исследовались различными учеными уже достаточно длительное время, в частности в работах В. Л. Анисимова, А. А. Баева, В. А. Баранова, В. Н. Григорьева, В. В. Гущина, М. Д. Давитадзе, 10. Н. Демидова, Г. И. Демина, В. Б. Дмит-рина, Г. К. Дубовца, В. И. Иванова, О. 10. Коневской, Н. В. Ка-раханова, М. П. Киреева, И. Е. Кривошеева, И. Н. Лесняка,
A. Ф. Майдыкова, И. Е. Ложкина, В. А. Максимова, А. В. Ми-лехина, В. В. Овчинникова, С. В. Петрова, Н. Ф. Поповой,
B. Н. Соглаева, Е. С. Слесаревой, А. Г. Степанова, Г. А. Туманова, В. Ю. Ухова, В. И. Фризко, Н. М. Якушина, Г. В. Яроша и ряда других.
Проблемы управления (в том числе и органами внутренних дел) при ЧС природного и техногенного характера рассматривали Н. И. Архипова, В. А. Владимиров, 10. Л. Воробьев, М. А. Громов, А. Н. Дюков, А. А. Жижко, В. В. Кульба, Н. И. Локтионов, А. К. Микеев, В. Н. Морозов, Б. Н. Порфирь-ев, А. С. Серегин, В. И. Тарайко, М. И. Фалеев, Г. В. Федулов, Г. И. Черничко, С. К. Шойгу, Ю. Г. Шпаковский и другие.
Многие из перечисленных авторов анализировали различные аспекты представленной проблемы: при межнациональных конфликтах, захвате заложников, терроризме, розыске и задержании вооруженных и особо опасных преступников, при чрезвычайном положении и т. д. Отдельные авторы занимались разработкой вопросов управления органами внутренних дел в другом аспекте, а именно: при землетрясениях, стихийных бедствиях, техногенных авариях и катастрофах. Настоящее исследование в определенной мере обобщает полученные ранее результаты, развивает и дополняет их анализом новых задач в сфере управления при ЧС, а также содержит рекомендации по совершенствованию действий ОВД, всей системы МВД России в данной сфере.
Кроме трудов перечисленных авторов в диссертационном исследовании использовались базовые положения теории управления, изложенные в трудах Г. В. Атаманчука, Д. М. Гвншиа-ни, В. 3. Веселого, С. Е. Вицина, А. П. Ипакяна, Б. П. Кура-швили, В. Д. Малкова, А. X. Миндагулова, М. М. Рассолова. В диссертации использованы исследования зарубежных авторов: В. Блинденбахера, Д. Гарнера, Д. К. Гэлбрейта, Р. Джонсона, Л. Козера, И. Лесерфа, Х.-ГТ. Лудвига, Э. Паркера, Р. Рогена, К. Салливана, М. Стюарта, П. Ходкинсона, Г. Шнайдера и других.
Объект исследования — совокупность отношений, складывающихся между органами внутренних дел и другими субъектами управления в процессе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Предмет исследования — правовые, организационные, в том числе информационно-аналитические аспекты управления органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является анализ проблем управления органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях в 90-х гг., определение главных путей и разработка конкретных рекомендаций по совершенствованию правового регулирования и организации этой деятельности в
сложных условиях перехода страны к новому общественно-политическому и социально-экономическому устройству.
Реализация данной цели исследования непосредственно связана с решением следующих задач:
-— выявление причин и условий возникновения и развития чрезвычайных ситуаций на современном этапе с точки зрения оценки угроз общественной безопасности и общественному порядку;
— определение общих и видовых признаков чрезвычайных ситуаций;
— обобщение имеющихся научных познаний и практического опыта по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
— систематизация существующих концепций и теорий управления органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях;
— выявление и изучение наиболее существенных организационных проблем управления органами внутренних дел, возникающих при разнотипных чрезвычайных ситуациях;
— исследование деятельности органов внутренних дел как субъекта социального контроля при чрезвычайных ситуациях социального характера;
— выявление проблем, пробелов и противоречий в правовом регулировании деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях, разработка предложений по ее совершенствованию;
— обоснование необходимости создания общероссийской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций любых типов и видов;
— изучение организации и функционирования системы управления органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях, выработка рекомендаций по их совершенствованию;
— обоснование приоритета профилактической работы (в том числе путем проведения несиловых специальных операций) на основе анализа форм и методов взаимодействия МВД России с другими субъектами предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Для решения названных задач были выдвинуты следующие основные постулаты исследования:
во-первых, совершенствование управления ОВД при ЧС должно осуществляться в русле общего для страны реформа-ционного процесса, существо которого определяется его гене-6
ральной направленностью на более эффективную защиту всей совокупности интересов личности, общества и государства;
во-вторых, деятельность ОВД по предупреждению и ликвидации ЧС является органической составной частью функционирования всех государственных институтов в данной сфере управления. Система МВД России должна стать элементом единой, многоуровневой, общегосударственной системы обеспечения безопасности при любых ЧС, вне зависимости от источника их происхождения, характера развития и масштабов их разрушительных эффектов;
в-третьнх, управление органами внутренних дел в целом и организация их деятельности при ЧС в особенности нуждаются в серьезном, качественном совершенствовании, которое должно сочетать более жесткую централизацию действий исполнительной власти непосредственно в критический период с развитием координации и расширением полномочий территориальных (региональных) властей, в том числе и органов внутренних дел на до- и посткризисной фазах чрезвычайных ситуаций.
Методы диссертационного исследования. Общеметодологическую основу исследования составляет диалектико-материали-стический метод познания, в рамках которого применялись част-нонаучные методы: исторический, системный подход, логический, сравнительно-правовой, статистический.
В целях конкретного изучения ряда аспектов управления ОВД при ЧС, обеспечения достоверности предлагаемых мер по его совершенствованию применялись анкетирование и метод экспертного опроса руководящих работников органов внутренних дел и внутренних войск МВД России.
Новизна исследования. В работе впервые комплексно обоснованы место и роль органов внутренних дел в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций различного генезиса, доказана необходимость активизации их профилактической деятельности, направленной на предотвращение ЧС. Новизна исследования определяется также тем, что оно проведено на основе анализа новейших нормативных актов, действующих в сфере уголовного, уголовно-исполнительного, гражданского законодательства. В работе обобщена и проанализирована правовая база управления ОВД при ЧС, выявлены ее пробелы, намечены пути совершенствования. Обоснована также необходимость разработки и принятия новых нормативных правовых актов, разработаны их оригинальные проекты, в определенной степени устраняющие существующий пробел в нормативном регулировании деятельности ОВД по предупреждению и ликвидации
ЧС, предложена концепция качественно новой общероссийской системы управления при чрезвычайных ситуациях, определены место и роль в ней органов и служб МВД России.
По результатам проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
1. Научная концепция управления органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях. Ее основным содержанием являются: система понятий в сфере управления ОВД при ЧС; определение принципов, структуры и механизма организации управления в указанной сфере (сс. 46—48, 53—61, 92—110, 120—124, 235—243).
2. Составляющая Концепции управления ОВД при ЧС — единая система чрезвычайного законодательства федерального и регионального уровней, включающая, в частности, авторские варианты Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» и Федерального закона «О противодействии чрезвычайным ситуациям социального характера» (сс. 116— 126, 129—136, 143—155, 157—168).
3. Особое положение — временный, правовой режим деятельности органов государственной власти, вводимый на определенной территории в целях принятия неотложных мер по недопущению возникновения чрезвычайных ситуаций, допускающий ограничение основных прав и свобод граждан, а также возложение на них дополнительных обязанностей (сс. 50—52, 121 — 124,205,256).
4. Обоснование создания общероссийской интегральной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, предусматривающей наличие трех уровней принятия решений и семи единых территориальных округов, а также места и роли МВД России как ключевого субъекта социального контроля и обеспечения общественной безопасности в данной системе (сс. 135—138, 235—243, 261—264).
5. Обоснование специфики подготовки и проведения специальных операций (в том числе антитеррористических). Данная специфика обусловлена, во-первых, характером, масштабами, особенностями самих объектов специальных операций; во-вторых, составом привлекаемых сил и средств, необходимостью использовать те или иные методы, структурой органов управления (содержание совместных специальных операций с участием органов внутренних дел, внутренних войск МВД России, Вооруженных сил Министерства обороны Российской Федерации) (сс. 207—210, 228—233, 243, 262—264, 304—309).
6. Обоснование профилактической деятельности органов внутренних дел в качестве основного направления их работы в сфере управления при ЧС, приоритета предупреждения чрезвычайных ситуаций, в том числе путем проведения несиловых специальных операций (сс. 209—211, 243, 246—247, 265—267, 304—309).
Границы исследования. Работа охватывает практическую деятельность органов внутренних дел, внутренних войск МВД России, подразделений других государственных органов при ЧС социального, природного и техногенного характера в 90-е гг. и начале 2000 г. Кроме того, исследование содержит результаты анализа практики управления подразделениями МЧС России в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, а также опыта этих подразделений в местах вооруженных конфликтов (в том числе и межнациональных за этот же период) .
Обоснованность и достоверность полученных результатов базируется на использованных научных методах исследования, личном опыте автора, приобретенном в ходе служебных командировок в районы ЧС. Обоснованность и достоверность также подтверждаются обширной информационной базой исследования, в том числе данными, полученными при социологических опросах руководителей органов внутренних дел, внутренних войск, специальных подразделений ОВД (всего более 500 человек). Кроме того, эмпирическая база исследования включает: статистические данные МВД, ГУВД, УВД России; отчеты, планы, справки, материалы проведенных специальных операций; данные, полученные в ходе экспертного опроса руководителей органов и подразделений МВД России (более 200 человек). В исследование вошли также опросы командиров отрядов милиции особого назначения (27 человек), руководителей частей и подразделений внутренних войск МВД России (114 человек), а также сотрудников ОВД, принимавших участие в проведении антитеррористической операции на Северном Кавказе (136 человек).
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в научном анализе и обосновании приоритетов управления органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях, а также места и роли ОВД в общегосударственной системе предупреждения и ликвидации ЧС, разработке ряда оргапиза-ционно-правовых, тактических и методических мер, направленных на ее совершенствование.
Изложенные в диссертации положения, выводы и рекомендации могут быть использованы:
ф в законотворчестве для совершенствования нормативной базы, регулирующей деятельность ОВД при чрезвычайных ситуациях;
© в практической деятельности органов внутренних дел, при подготовке личного состава к действиям в условиях ЧС социального, природного и техногенного характера;
@ в информационно-аналитической работе оперативных штабов по подготовке формализованных документов, проектов решений, вариантов проведения специальных операций;
@ в процессе преподавания в образовательных учреждениях системы МВД России, связанных с изучением деятельности органов внутренних дел при ЧС;
© в научно-исследовательской деятельности при дальнейшей разработке проблем, касающихся управления органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях.
Апробация работы. Основные положения, выводы и предложения диссертации были изложены автором в монографии, учебном пособии, двух лекциях и научных статьях общим объемом более 40 п. л., докладывались на международной, межотраслевой и ведомственных научных конференциях. Подготовленные на основе диссертационного исследования проекты нормативных правовых актов, аналитических материалов были направлены в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в территориальные органы внутренних дел МВД России, где получили положительную оценку заказчиков и экспертов, подтвержденную актами и справками о внедрении.
Кроме того, материалы диссертации использовались при подготовке и проведении командно-штабных учений с руководителями МВД России, ГУВД (УВД) субъектов Российской Федерации, а также в учебном процессе Академии управления МВД России по курсу «Управление органами внутренних дел в особых условиях».
Структура работы. Диссертация состоит: из введения; двух разделов, включающих пять глав и 13 параграфов; заключения; списка использованной литературы и приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются выбор темы, ее актуальность, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, его Ю
методологическая и теоретическая база, формулируются положения, выносимые на защиту, раскрываются научная новизна и практическая значимость, апробация результатов проведенного исследования.
Первый раздел диссертационного исследования посвящен анализу теоретических и правовых основ управления органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях. Он состоит из двух глав.
В первой главе рассмотрены общие вопросы управления органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях.
В настоящее время для обозначения специфики, экстремальности ситуации используется целый ряд терминов: «чрезвычайные обстоятельства», «чрезвычайные ситуации», «чрезвычайные происшествия», «особые условия» и т. п. Задача состоит в том, чтобы не только разграничить эти категории, но и определить формулировки, наиболее приемлемые для практического использования органами внутренних дел.
Анализ содержания упомянутых выше многочисленных терминов позволил выделить существенные, наиболее характерные признаки явлений, которые они определяют, обосновать критерии чрезвычайности: а) многочисленные жертвы людей или угрозы их жизни и здоровью; б) ущерб (угроза) окружающей природной среде; в) значительные материальные потери; г) нарушение условий жизнедеятельности людей; д) необходимость немедленного и адекватного реагирования на них; е) невозможность эффективного реагирования в режиме повседневной деятельности.
Проведенный анализ позволил также сформулировать следующее авторское определение ЧС. Чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате опасного явления социального, природного или техногенного характера, создающая угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства или повлекшая многочисленные жертвы, значительные материальные потери, нарушение условий жизнедеятельности людей, ущерб окружающей природной среде и для ликвидации которой требуются неотложные и специальные меры правового, организационного и иного характера.
В главе систематизированы явления, которые могут привести к чрезвычайным ситуациям. Это явления — социального характера: межгосударственные и внутригосударственные военные конфликты, массовые мероприятия, чрезвычайные обстоятельства; природного характера: опасные геофизические, геологиче-
ские, метеорологические, гидрологические явления, природные пожары; техногенного характера: аварии (катастрофы), пожары и взрывы.
Следует особо подчеркнуть, что не все массовые мероприятия с участием даже значительного количества людей, преступления, акции протеста или явления природного или техногенного характера обязательно приводят к чрезвычайным ситуациям. ЧС возможна только при непосредственной угрозе жизни людей, качеству окружающей среды и/или наступлении определенных тяжелых последствий при реализации этой угрозы, а также если обстановка требует от органов внутренних дел специальных правовых, организационных, тактических и иных способов реагирования.
Характеристику ЧС существенно дополняют их уголовно-правовой и социально-политический аспекты. Анализ этих характеристик дает возможность государственным органам, в том числе и органам внутренних дел, оценить степень угрозы обществу и государству, способность их причинения вреда общественному порядку и общественной безопасности, а также исследовать природу, причины и условия возникновения ЧС.
Наиболее существенными социально-политическими последствиями чрезвычайных ситуаций могут быть: гибель людей; обострение национальных, религиозных и иных конфликтов; экологические изменения; негативные медицинские и психологические последствия; изменения в социальной структуре общества; увеличение числа бездомных и безработных; проблемы беженцев и вынужденных переселенцев; материальные (в том числе невосполнимые) потери.
Общественная опасность ЧС — объективное свойство, позволяющее оценить эти ситуации с точки зрения угроз устойчивости и целостности системы общественных отношений и социальной системы в целом. Например, при чрезвычайной ситуации криминогенного характера общественная опасность является критерием, в соответствии с которым причины данной ЧС подразделяются на преступления, административные и гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки.
Чрезвычайные ситуации отрицательно сказываются на состоянии общественного порядка и безопасности, обусловливают необходимость осуществления мер экономического, организационного, специального правоохранительного и иного характера, адекватных угрозе жизненно важным интересам личности, общества и государства. В наиболее сложных и опасных для об-12
щества ситуациях может требоваться введение особых правовых режимов, допускающих ограничение прав и свобод граждан.
Во второй главе дан анализ состояния правового регулирования деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях, определены проблемы соответствующего правового обеспечения. В настоящее время в этой сфере действует более 50 федеральных законов, десятки указов Президента Российской Федерации, более 100 постановлений Правительства РФ, значительное количество нормативных актов субъектов РФ, приказов МВД России и других ведомств.
Столь активная нормотворческая деятельность в рассматриваемой области, по мнению автора, не снижает актуальности проблемы. С одной стороны, при значительном количестве нормативных правовых актов по защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера ощущается острая нехватка федеральных норм в сфере управления ЧС социального характера. С другой стороны, существует немало приказов МВД России, относящихся к данной сфере, но, в то же время, не охватывающих или слабо касающихся вопросов участия подразделений МВД России в предупреждении и ликвидации ЧС. природного и техногенного характера.
Существующая система нормативных правовых актов, регулирующая как формирование и функционирование самой государственной системы предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, так и функции ее отдельных элементов, пока не в полной мере отвечает предъявляемым к ней требованиям. Необходимо не только упорядочить саму систему, привести ее в соответствие с Конституцией и действующими законами Российской Федерации, но и более четко определить каждому субъекту управления его функции.
Требуются инкорпорация нормативных актов, действующих в рассматриваемой сфере в две взаимосвязанные и взаимообусловленные группы. Одна из них должна определять общие принципы, подходы и направления обеспечения безопасности, защиты населения, территорий и т. д. от всех видов ЧС, определять области и характер функционирования органов и подразделений различной ведомственной подчиненности. Другая группа нормативных актов должна содержать более детальные требования, обеспечивающие выполнение провозглашенных подходов (стандарты, нормы, процедуры и т. п.). По мнению диссертанта, это должны быть правовые акты специализированного характера, дополняющие законы первой из вышеупомянутые групп, которые, в свою очередь, следует разбить на отдельные
блоки по каждому из направлений с тем, чтобы они охватывали весь спектр проблем деятельности обозначенных структур.
Анализ федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, ведомственных нормативных правовых актов позволяет говорить о некой системе «чрезвычайного» законодательства. В ее основе — положения ч. 2 ст. 56 и ч. 3 ст. 87 Конституции Российской Федерации. К главным нормативным правовым актам могут быть отнесены два Федеральных конституционных закона «О чрезвычайном положении» и «О военном положении», которые в настоящее время находятся на стадии разработки. Данные законы должны определить содержание понятий особых правовых режимов, которыми являются «чрезвычайное положение» и «военное положение», а также условия, основания, порядок их введения, перечень вводимых ограничений прав и свобод граждан.
Анализ практики применения ныне действующего Закона РФ от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении» выявил его существенные недостатки, несоответствие федеральному законодательству и современным требованиям. В связи с этим автором предложен проект нового Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении».
Следует подчеркнуть, что чрезвычайное положение является достаточно жестким режимом, ограничивающим многие конституционные права и свободы граждан, законные интересы юридических и физических лиц. Поэтому не всегда оправдано сразу вводить его, не воспользовавшись мерами профилактического характера. На наш взгляд, должен существовать некий более «мягкий» правовой режим, который являлся бы промежуточным этапом между повседневной обстановкой и чрезвычайным положением.
Таковым мог бы стать режим особого положения, условия, основания и порядок введения которого должны быть определены специальным федеральным законом. В связи с этим в диссертации обоснована необходимость принятия такого федерального закона, который бы не только в общем плане регулировал отношения, складывающиеся при ЧС социального характера, но определял бы содержание особого положения, условия и основания его введения, предполагающие возможность применения более мягких по сравнению с законом «О чрезвычайном положении» ограничений. Этот закон, проект которого разработан автором, призван дополнить существующую правовую базу управления при ЧС. 14
Установленные в ней нормы также должны быть уточнены и развиты, в частности, в серии федеральных законов «отраслевого» характера. К таковым следует отнести блок законов, регулирующих отношения при ЧС природного и техногенного характера: «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «Об использовании атомной энергии», «О радиационной безопасности», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», «О стихийных бедствиях» и др.; блок законов, регулирующих отношения при ЧС социального характера: «О борьбе с терроризмом», «О борьбе с организованной преступностью», «О борьбе с бандитизмом», «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и т. д.
В соответствии с действующим законодательством в сфере ЧС на МВД России возложены организация предупреждения и тушения пожаров и проведение связанных с ними первоочередных аварийно-спасательных работ, обеспечение общественного порядка и охраны материальных и культурных ценностей. Кроме того, МВД России руководит деятельностью следующих функциональных подсистем Российской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: противопожарными и аварийно-спасательными работами; охраной общественного порядка. Вместе с тем при ЧС органы и службы МВД России выполняют и некоторые другие функции, которые не отражены в действующей нормативной базе, регулирующей вопросы предупреждения и ликвидации ЧС природного и техногенного характера; принимают неотложные меры по спасению людей и оказанию им первой медицинской помощи; участвуют в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотии и т. п.
Анализ нормативной базы субъектов Российской Федерации показал, что, начав интенсивно развиваться лишь с принятием Конституции страны (ст. 5), она пока имеет значительные пробелы. Многие вопросы не урегулированы, в частности потому, что охрана окружающей среды, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Но в большей степени это касается вопросов, связанных с ЧС социального характера.
В силу целого ряда причин законодательство субъектов Российской Федерации формировалось разными темпами и в различных направлениях, в связи с чем предложения по его развитию и совершенствованию исходят из реально сложившейся
обстановки и приобретенного опыта. По мнению диссертанта, главные усилия в нормотворческой деятельности в области предупреждения и ликвидации ЧС социального, природного и техногенного характера должны быть сосредоточены на дальнейшем развитии и совершенствовании уже созданного законодательства, внесении соответствующих изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты. В связи с этим следует выявлять существующие в действующем законодательстве противоречия с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными федеральными нормативными правовыми актами, определять пробелы в правовом обеспечении этих отношений и прогнозировать необходимые направления совершенствования всей нормативной базы.
Анализ имеющейся нормативной правовой базы управления ОВД при ЧС социального характера и практики ее реализации показывает несоответствие правового регулирования в этой области существующим потребностям. Среди множества нормативных правовых актов сохраняют силу уже устаревшие, а вновь принимаемые акты нередко дублируют или противоречат существующим, в то же время оставляя в правовом поле немало пробелов.
Второй раздел диссертационного исследования посвящен анализу организации управления органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях. Он включает третью, четвертую и пятую главы диссертации.
В третьей главе анализируются принципы и функциональные особенности организации управления органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях.
Принцип целеполагания при ЧС подразумевает формулирование системы стратегических, тактических и оперативных целей деятельности ОВД. Их формулирование часто носит субъективный характер, на который влияет множество факторов, таких, как: квалификация и подготовка самого субъекта, определяющего цели; оперативная обстановка, сложившаяся в результате ЧС; имеющиеся средства и т. д.
Для органов внутренних дел стратегические цели в определенной степени являются основными, наиболее важными целями. Они сформулированы и зафиксированы в ст. 1 Закона Российской Федерации «О милиции». Органы внутренних дел призваны защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. К стратегическим целям 16
относятся также обеспечение общественной безопасности, охрана общественного порядка и т. п.
В соответствии со ст. 2 Закона Российской Федерации «О милиции» тактическими целями ОВД выступают предупреждение и пресечение преступлений, в том числе тех, которые могут вызвать ЧС социального (криминогенного) характера. Если же массовые мероприятия, межнациональные, межрелигиозные, социально-экономические и иные конфликты влекут возникновение ЧС некриминогенного характера (при этом возникает угроза жизни, здоровью, правам и свободам граждан), то органы внутренних дел обязаны в пределах своих полномочий защищать граждан, их интересы, охранять общественный порядок и общественную безопасность. Вместе с тем ОВД не вправе вмешиваться в сферу трудовых, гражданско-правовых, дисциплинарных и иных отношений, когда не возникает такая угроза гражданам или обществу.
Федеральные законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ст. 17) и «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (ст. 24) возлагают на органы внутренних дел и внутренние войска МВД России и ОВД субъектов РФ задачи по ликвидации ЧС природного и техногенного характера, предусмотренные их функциями в соответствии с законами и иными нормативными актами Российской Федерации и ее субъектов.
Законом РФ «О чрезвычайном положении» предусмотрено, что перед органами внутренних дел стоят задачи по обеспечению общественного порядка, охране жизни, здоровья, безопасности, прав, свобод и законных интересов граждан на территории, где введено чрезвычайное положение (ст. 21). Кроме этого на ОВД возложены задачи по обеспечению вводимых ограничений, а именно: обеспечение особого режима въезда и выезда; ограничение движения транспортных средств и их досмотр; проверка документов в местах скопления граждан; обеспечение комендантского часа и карантина, если они введены и т. д. (ст. 22, 23, 24).
Цели управления и задачи органов внутренних дел при ЧС определяют их функции. Их содержанием является комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных организационно-правовых воздействий органов внутренних дел, направленных на решение задач и достижение поставленных целей.
Основные и обеспечивающие функции ОВД как в обычных, так и в чрезвычайных ситуациях в совокупности и по взаимо-2 Зак. 193 17
действию друг с другом, образуют многоуровневую функциональную структуру органов внутренних дел. Каждая функция управления ОВД осуществляется посредством определенного комплекса управленческих воздействий на органы, распределенные по вертикали и горизонтали. Требуется, чтобы каждая функция (при ЧС это особенно важно) получила надлежащую реализацию и была создана возможность четкого и быстрого прохождения вертикального управляющего воздействия.
Процесс определения функций должен идти снизу, с установления задач, стоящих перед органами внутренних дел, которые, в свою очередь, обусловлены социально-экономической, политической и т. д. ситуацией в стране. Только потом определяются функции ОВД, а затем их структуры.
В целях организации управления силами и средствами ОВД и внутренних войск при реальной угрозе возникновения или при возникновении чрезвычайных ситуаций создается оперативный штаб в качестве временного органа оперативного управления. Оперативный штаб руководит проведением специальных операций, которые являются основным организационно-тактическим способом экстренного и локализованного реагирования и урегулирования возникших ЧС. Важно подчеркнуть, что проведение специальных операций возможно лишь в том случае, когда все меры профилактического характера, направленные па мирное разрешение, исчерпаны.
Система управления при ЧС в целом, на наш взгляд, должна иметь три базовых уровня управления. Первый уровень управления — тактический, находится внизу управленческой пирамиды и включает в себя силы и средства территориальных ОВД и внутренних войск, которые дислоцированы на этой территории. Создаваемый оперативный штаб имеет устоявшуюся и проверенную практикой структуру, обеспечивающую реализацию всех необходимых полномочий и несение всей ответственности за принимаемые решения. Его руководителем является начальник ОВД как старший оперативный начальник, заместителем по внутренним войскам — представитель специальных моторизованных соединений и воинских частей, дислоцированных на этой территории. По усмотрению руководителя оперативного штаба могут назначаться и другие заместители по направлениям работы (криминальной милиции, милиции общественной безопасности, следствию, кадрам, тылу и т. д.).
Второй уровень управления — региональный, значительно отличается от предыдущего и на сегодняшний день в практической деятельности применяется крайне редко. На наш взгляд, .18
на этом уровне следует реализовать территориальный принцип управления межведомственными группировками сил и средств, создав на каждом стратегическом направлении оперативно-стратегическое командование.
В настоящее время в Российской Федерации существует семь округов Министерства обороны, такое же количество региональных центров МЧС и округов внутренних войск МВД России. Однако ни границы данных образований, ни места постоянной дислокации их органов управления не совпадают. В системе МВД России насчитывается шесть региональных специализированных отрядов по тушению крупных пожаров, двенадцать региональных управлений по борьбе с организованной преступностью.
По мнению диссертанта, целесообразно упорядочить вышеназванное деление территории Российской Федерации, создав административную систему, предусматривающую наличие семи единых для перечисленных ведомств округов: Северо-Западный, Центральный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный.
Поскольку речь идет о новых структурах органов внутренних дел, создание региональных управлений МВД России, как представляется, не следует в полной мере привязывать к существующему делению ни в самом министерстве, ни в другом «силовом» ведомстве страны. Учитывать это деление необходимо, но важно иметь в виду и то, что в городах, где в основном дислоцируются округа внутренних войск МВД России, созданы Главные управления внутренних дел. Поэтому было бы правильнее создавать региональные управления именно па базе этих структурных подразделений МВД России.
Третий уровень управления — стратегический (в некоторых источниках его называют политическим), создается при возникновении угрозы жизненно важным интересам значительной части населения, в случаях, когда ситуация в регионе выходит или грозит выйти из-под контроля, или когда требуются дополнительные и значительные усилия для ликвидации ЧС (Чернобыль, Нефтегорск, Чечня и т. д.). В этих случаях руководство оперативного штаба осуществляет Президент или Председатель Правительства РФ. В состав штаба входят представители министерств и ведомств, задействованных для ликвидации ЧС по образу существующей в настоящее время Межведомственной комиссии Правительства РФ по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям. Для руководства в зоне ЧС может 2* 19
быть назначен специальный представитель Президента или Правительства РФ.
В четвертой главе анализируются особенности управления органами внутренних дел при разнотипных чрезвычайных ситуациях.
Для эффективной деятельности при ЧС социального характера, с учетом их масштабов и специфики требуется проведение широкого комплекса организационных, оперативно-служебных, психологических, уголовно-процессуальных, административных, материально-технических и других мероприятий, не характерных для обычной обстановки, направленных на проведение профилактических, предупредительных действий, а при необходимости — и на непосредственное силовое решение проблемы, ликвидацию негативных последствий. Эти мероприятия должны включать: а) улучшение системы организации деятельности ОВД при чрезвычайных ситуациях, ее функционирования; б) совершенствование правовых основ управления и, естественно, самого процесса управления.
Для предотвращения ЧС социального характера необходимо использовать весь спектр возможностей государства, в первую очередь — меры политического, информационного, экономического и иного характера. При этом профилактическое участие ОВД должно быть направлено на предупреждение правонарушений, охрану общественного порядка при проведении массовых мероприятий. События последних лет показали, что возможны ситуации, когда различного рода публичные (массовые) мероприятия в результате провокационной деятельности экстремистов могут перерасти в массовые беспорядки с трагическими последствиями.
В случае возникновения ЧС социального характера важнейшая задача органов внутренних дел — ее нормализация, восстановление нарушенного правопорядка, пресечение и раскрытие преступлений. Если предупредительные способы разрешения конфликта не приносят результата, то возможно, при определенных условиях, силовое решение с использованием всей мощи и возможностей органов внутренних дел и внутренних войск. Эффективность действий в данном случае определяется уровнем подготовки личного состава к таким действиям, качеством управления силами и средствами, в том числе приданными, организацией их всестороннего обеспечения. Особенности управления при этом диктуются конкретной ситуацией.
Географическое положение, климатические условия, размеры территории России обусловливают возникновение разнооб-20
разных опасных природных явлений, которых насчитывается не менее 30 видов. Стихийные бедствия остаются одним из наиболее разрушительных и дестабилизирующих социальные и экономические системы фактором. Они влекут за собой человеческие потери, приводят к крупным материальным издержкам, связанным с прекращением экономической деятельности общества, необходимостью затрат па восстановление жилья и промышленных сооружений, систем водоснабжения и т. д. Все это негативно сказывается на экономике регионов стихийных бедствий, усиливает социальную напряженность.
Не меньшую опасность представляют чрезвычайные ситуации техногенного характера. В условиях ускорения научно-технического прогресса, увеличения масштабов и чрезмерной концентрации высокорисковых производств дальнейшее развитие экономики без создания эффективных систем безопасности может привести к трагическим последствиям, гибели людей и многомиллиардным экономическим потерям, создать социально-политическую напряженность и нанести невосполнимый ущерб окружающей среде.
Для органов внутренних дел особенности управления при ЧС природного и техногенного характера обусловлены несколькими важными факторами, а именно: характером явления, вызвавшего ЧС; масштабом возможных негативных последствий для населения, объектов (в том числе объектов жизнеобеспечения и высокорисковых объектов), экологии; возможным характером поведения людей (в том числе сотрудников ОВД) и т. д.
При подготовке к действиям в условиях таких ЧС органам внутренних дел следует предусмотреть мероприятия по ведению адресно-справочной работы, поиску без вести пропавших, опознанию людей и трупов, восполнению потерь личного состава, учету материальных потерь, организации контроля и распределения среди пострадавшего населения имеющихся ресурсов, подвозу резервов. При возможном заражении местности необходимо предусмотреть обеспечение личного состава средствами индивидуальной защиты, контроля за степенью заражения, дезинфекции и санитарной обработки. Если существует угроза возникновения пожаров, следует проверить наличие пожарной техники и оборудования, средств индивидуальной защиты.
При угрозе затопления необходимо иметь в запасе спасательные средства, плавсредства, технику для возможной эвакуации населения. Личный состав ОВД должен быть готов к охране общественного порядка и охране оставленных без присмотра жилых помещений.
При возникновении ЧС природного или техногенного характера оперативный штаб должен оценить ее масштабы, определив снлы и средства, необходимые для ее ликвидации и оказания дополнительной помощи; места сосредоточения основных усилий и маршруты выдвижения личного состава и эвакуации населения; состояние общественного порядка на предмет паники и девиантного поведения граждан и сотрудников ОВД и т. д. Оперативный штаб также обязан учесть, что на личный состав в таких условиях негативно действуют неопределенность ситуации, большой объем поступающей информации, необходимость принятия нестандартных решений, значительные физические и эмоциональные нагрузки.
Перед органами и подразделениями системы МВД России стоит задача обеспечения высокой мобилизационной готовности к действиям при ЧС. Следует особо подчеркнуть, что в условиях острейшего дефицита времени, возможных потерь личного состава требуется заранее планировать несколько сценариев развития событий и вариантов реагирования на них, всегда предполагая возникновение наихудшей из возможностей. Во всех без исключения случаях на первое место выдвигаются задачи по спасению людей, оказанию первой помощи пострадавшим.
В пятой главе рассматривается зарубежный опыт деятельности полиции при чрезвычайных ситуациях и возможности его использования органами внутренних дел Российской Федерации.
В частности, государства Европы имеют многолетний опыт борьбы с незаконными вооруженными формированиями различной направленности. Это террористические организации политического толка («Красные бригады» и «Отряды действия пролетариата» в Италии, «Революционные ячейки» и «Отряды Красной Армии» в ФРГ и т. п.); националистические вооруженные формирования и группы, в том числе партизанского характера («Ирландская республиканская армия» в Великобритании, «Армия басков» в Испании и т. п.); экстремистские организации религиозного толка («Хамас», организации исламских фундаменталистов); отдельные бандитские группировки чисто уголовного характера (вооруженные группы и банды, специализирующиеся на захватах грузов, угонах автотранспорта и т. п.).
Этот опыт показывает, что процесс ликвидации подобных формирований, международных террористических групп, в основном, включает три этапа.
На первом — разведывательном этапе осуществляется сбор и анализ данных о целях незаконных вооруженных формирований и международных террористических групп, о их лидерах и их ближайшем окружении, численности, структуре, дислокации, системе управления, связи, финансах, вооружении, средствах и методах подготовки, видах деятельности и конспирации. Важное значение имеет выяснение отношения к ним местного населения.
На втором этапе — широкомасштабных войсковых и полицейских операций, уничтожается живая сила и техника противника, опорные базы, освобождаются захваченные районы, локализуется сопротивление отдельных партизанских (террористических) подразделений. Одновременно реализуются меры по захвату или уничтожению руководства упомянутых формирований и международных террористических групп.
На третьем этапе — зачистка «проблемных» территорий осуществляется ликвидация оставшихся очагов сопротивления, изъятие оружия и боеприпасов с мест, где проходили боевые действия, поимка отдельных скрывшихся террористов и т. п.
На Западе приоритет отдается специальным операциям несилового характера, которые направлены на предотвращение конфликтов религиозного, межэтнического, территориального и другого характера. Опыт Германии, Северной Ирландии и Израиля подтверждает, что предотвратить террористические и общественно опасные акции только силовыми мерами со стороны государства без попыток политического разрешения конфликтных вопросов практически невозможно.
В США также сформировались и достаточно эффективно функционируют комплексные государственные системы обеспечения внутренней безопасности. Американская модель такой системы включает два уровня: общегосударственный и территориальный, основу которых составляют правоохранительные органы штатов, графств, округов, а также части национальной гвардии, дислоцированные на их территории. На обоих уровнях действуют многочисленные добровольные организации, такие, как Американская национальная организация Красного Креста, гражданская служба воздушного патрулирования, Армия спасения, организация «Американские добровольцы» и т.п.
Особенностью организации системы обеспечения внутренней безопасности США является ее децентрализация. В соответствии со ст. 4 раздела 4 Конституции США каждому штату гарантируется помощь со стороны Федерации в защите от внутреннего и внешнего насилия. Исторические условия фор-
мирования государственности обусловили отсутствие в США специально подготовленных федеральных полицейских (в том числе и военизированных) органов. Тем не менее, в общегосударственную систему обеспечения внутренней безопасности США входят подразделения Министерства обороны (корпус военной полиции и национальная гвардия), Министерства юстиции (Федеральное бюро расследования). Основная задача корпуса военной полиции — обеспечение правопорядка и дисциплины в самих вооруженных силах, однако военнослужащие этого подразделения могут привлекаться для ликвидации и гражданских беспорядков.
В отличие от корпуса военной полиции части и соединения национальной гвардии специально предназначены для оказания помощи гражданским властям в обеспечении общественной безопасности и ликвидации ЧС. На национальную гвардию не распространяется законодательное ограничение использования регулярной армии внутри страны. Национальная гвардия штата непосредственно подчиняется его губернатору. Президент США может использовать национальную гвардию любого штата в любом месте страны.
В юрисдикцию ФБР входит расследование более чем 200 категорий нарушений федерального законодательства. В соответствии с директивой Совета Безопасности США от 27 апреля 1953 г. ФБР обязано собирать информацию о действиях, угрожающих безопасности нации, проводить расследования в отношении кандидатов на важные посты в государственном аппарате страны. К компетенции ФБР отнесены преступления, имеющие политическую направленность и представляющие государственную опасность: терроризм; преступления, совершенные организованными преступными группами и преступными сообществами 2.
Не имея на Федеральном уровне специальных подразделений для обеспечения внутренней безопасности, США создают такого рода подразделения в полицейских структурах штатов, графств, округов. Так, специальный отдел полевых операций департамента полиции Далласа планирует и осуществляет операции по пресечению гражданских беспорядков, терактов, освобождению заложников и т. п. В этот отдел входят конные и
2 Смородинскова И. Система обеспечения внутренней безопасности США //
Войсковой вестник: Сборник учебно-методических материалов.— М., 1997. № 5. С. 38—41.
авиационные подразделения, группа обезвреживания мин, специальная команда К.-9.
Для России особенно актуален зарубежный опыт по борьбе с терроризмом. Одной из его особенностей на современном этапе является угроза использования террористами химических веществ и биологического оружия. Материалы для производства такого рода оружия можно свободно купить, а технологию изготовления оружия найти в Интернете.
Достаточно трудно предвидеть, какая из террористических группировок и когда может применить химическое, бактериологическое, атомное или иное оружие (например, группа «Аум Синрике» не являлась объектом внимания властей до их первого теракта). Единственно, что можно сделать заранее — установить наличие опасности, сконцентрировать усилия правоохранительных органов на оперативных способах предупреждения терактов (внедрение сотрудников в известные группы, вынашивающие террористические планы).
Таким образом, проведенное исследование правовых, организационных основ управления органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях, а также принципов, структуры, места и роли системы МВД России в этих условиях позволило сделать следующие выводы.
1. В научном обороте и практической деятельности, в том числе ОВД, используется большое количество разнообразных терминов для определения чрезвычайных ситуаций. Такое многообразие порождает неопределенность толкования базовых понятий, многие из которых являются нормативными. Это, в свою очередь, отрицательно сказывается на организации управления при ЧС прежде всего, с точки зрения отсутствия в ее основе целостной концепции предупреждения и ликвидации ЧС. Поэтому автором был существенно переработан и обновлен понятийный аппарат, который, как представляется, обеспечивает однозначную интерпретацию категории «чрезвычайная ситуация» и родственных ей понятий.
2. Чрезвычайная ситуация возможна при определенных условиях, требующих от ОВД и других органов, уполномоченных на решение проблем предупреждения и ликвидации ЧС специальных организационных, тактических и иных способов действий, опирающихся в правовом отношении на специальную нормативную базу. Нормативно установленные критерии чрезвычайности того или иного явления включают: а) многочисленные жертвы людей или угрозу их жизни и здоровью; б) ущерб
. (угрозу) окружающей природной среде; в) значительные ма-
териалыше потери; г) нарушение условий жизнедеятельности людей; д) необходимость использования сил и средств в форме и объемах, выходящих за рамки повседневной деятельности органов и служб экстренного реагирования, в том числе ОВД, на локальном (местном) уровнях.
3. При всем многообразии критериев классификации и, следовательно, самих классификаций чрезвычайных ситуаций, они носят условный характер. Наиболее практичной для деятельности ОВД при ЧС является их классификация по характеру происхождения и причинам возникновения ЧС. В соответствии с этими критериями выделяется три вида ЧС, а именно: 1) социального (в том числе биолого-социального); 2) природного; 3) техногенного характера.
4. Изучение уголовно-правовой и социально-политической характеристик ЧС. представляет особую ценность с точки зрения оценки государственными органами, в том числе и ОВД, угроз обществу и государству, а также масштабов нарушения общественного порядка и общественной безопасности. Общественная опасность чрезвычайных ситуаций выступает в качестве критерия, в соответствии с которым различные деликты, обусловливающие криминогенные ЧС, подразделяются на преступления (взрыв, поджог и т. п.), административные и гражданско-правовые деликты (невыполнение или ненадлежащее выполнение предписаний, выданных органами государственного контроля и т. п.), дисциплинарные проступки (нарушение правил техники безопасности и т. п.).
5. Учитывая серьезность угрозы ЧС для состояния общественного порядка и общественной безопасности, необходимо осуществление мер правового, экономического, организационного и иного характера, адекватных этой угрозе. В некоторых, наиболее опасных случаях требуется введение особых правовых режимов, допускающих ограничение прав и свобод граждан. Такими режимами являются «особое положение» и «чрезвычайное положение».
6. Необходимо серьезное совершенствование существующей правовой базы управления органами внутренних дел при ЧС. Предложенные в диссертации законопроекты определяют не только основания и порядок введения «чрезвычайного положения» и «особого положения», но и правовые условия использования ОВД, внутренних войск, других-войск и воинских формирований как на территориях, где введено чрезвычайное положение, так и там, где вводить его еще не целесообразно, а 25
Остановка требует от органов власти решительных профилак-ических действий.
7. Проблема противодействия ЧС, в том числе со стороны :истемы МВД России, требует комплексного подхода к ее ре-иению на государственном уровне, повышения ответственности )рганов государственной власти за своевременное проведение мероприятий по предупреждению этих ситуаций. В случае воз-1икновения ЧС- организацию ее ликвидации должны взять на :ебя, прежде всего, соответствующие государственные органы, ла территории которых возникла данная ситуация.
8. В управлении при чрезвычайных ситуациях приоритет следует отдавать их предупреждению. В частности, ОВД должны ориентироваться, в первую очередь, на проведение несило-зых специальных операций. Только комплексное использование :ил и средств органов внутренних дел, других органов и подразделений при ЧС социального, природного и техногенного характера. позволит эффективно противодействовать им и минимизировать людские потери и материальный ущерб.
9. При чрезвычайных ситуациях необходим функциональный подход к созданию различных временных структур ОВД. Процесс установления функций должен идти снизу, с уточнения задач, стоящих перед ОВД, которые, в свою очередь, определяются социально-экономической, политической и иной ситуацией. Затем устанавливаются функции ОВД и их структуры.
10. Практика органов внутренних дел при социальных ЧС, в частности, опыт проведения контртеррористической операции на Северном Кавказе, свидетельствует о том, что для немедленного и адекватного реагирования на ЧС, которые распространяются на территории более одного субъекта Российской Федерации, необходимо создавать небольшие по численности региональные управления ОВД. Эти региональные управления совместно с внутренними войсками, подразделениями МЧС, ФСБ, Министерства обороны России составляют второй тактический уровень управления при ЧС, тогда как два другие уровня являются, соответственно, стратегическим и оперативным.
11. Опыт зарубежных государств по противодействию ЧС может быть использован при совершенствовании управления органами внутренних дел, другими правоохранительными и иными органами России, призванными предупреждать и ликвидировать чрезвычайные ситуации. В частности, зарубежный опыт ликвидации незаконных вооруженных формирований следовало бы учесть при проведении контртеррористической операции на Северном Кавказе. Ряд тактических приемов при осу-
щсствлешш несиловых профилактических полицейских оперг цнй в Германии, Великобритании, Израиле и других страна было бы полезно применить при обеспечении безопасности мае совых мероприятий, демонстраций, шествий в России.
Настоящее исследование позволило выработать практиче ские рекомендации по совершенствованию организации и дея тсльности органов внутренних дел при ЧС. Наиболее важным: из них являются следующие.
Предложения теоретического характера.
1. Ввести в оборот уточненные понятия:
— чрезвычайная ситуация — это обстановка на определен ной территории, сложившаяся в результате опасного явлени: социального, природного или техногенного характера, создаю щая реальную угрозу жизненно важным интересам личности общества и государства или уже повлекшая многочисленны жертвы, значительные материальные потери, нарушения уело вий жизнедеятельности людей, нанесшая ущерб окружающе: природной среде, для ликвидации которой требуются неотлож ные и специальные меры правового, организационного и иноп характера;
— специальная операция — это организационно-тактически] способ экстренного реагирования специально обученных под разделений во взаимодействии со штатными силами и средст вами на возникшую ЧС в целях защиты жизни и здоровья лю дей, собственности и снижения экономического и экологическо го ущерба;
— особое положение — временный правовой режим деятель ности органов государственной власти, вводимый на террито рии района, города (района в городе), одного или нескольки: субъектов Российской Федерации в целях принятия неотлож пых мер по недопущению или смягчению остроты ЧС, разре шающий некоторые ограничения основных прав и свобод граж дан, а также возложение на них дополнительных обязанностей
2. В качестве базисной типологии диссертант предлагав принять следующую классификацию общественно опасных яв лений, которые могут привести к ЧС социального характера межгосударственные и внутригосударственные конфликты, мае совые мероприятия, чрезвычайные обстоятельства.
Предложения правового характера.
3. Правовой составляющей Концепции управления ОВД пр! ЧС считать формирование системы чрезвычайного законода тельства, в состав которой должны быть включены Федераль 28
1ын конституционный закон «О чрезвычайном положении», Фе-[еральный закон «О противодействии чрезвычайным ситуацн-[м социального характера».
4. С учетом этого внести изменения в п. «п» Конституции Российской Федерации; в п. 2 ст. 4, ч. 3 п. 1 ст. 5, п. 26 ст. 6, [. 2 и 3 ст. 10 Федерального закона от 31 мая 1996 г. «Об обо-юне».
5. Совместным приказом тех ведомств, которые совместно участвуют в ликвидации ЧС, утвердить положение «О совме-:тном оперативном штабе». Автором предложен проект такого юложения.
6. Внести следующие изменения в приказ МВД России ^ 20дсп—1996 г.:
6.1. Разделить чрезвычайные обстоятельства на три группы:
а) террористические акции (терроризм; захват заложников; )рганизация незаконного вооруженного формирования или учащие в нем; посягательство на жизнь государственного или об-цественного деятеля; нападение на лиц или учреждения, ко-:орые пользуются международной защитой);
б) особо тяжкие преступления (бандитизм; угон судна воз-1ушиого или водного транспорта либо железнодорожного по-1ВИЖНОГО состава; насильственный захват власти или насильственное удержание власти; вооруженный мятеж; диверсия);
в) иные общественно опасные преступления (массовые бес-юрядки; нарушение правил безопасности па объектах атомной энергетики; возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды и т. д.).
6.2. Исключить из названного приказа задачу № 9 (участие з ликвидации ЧС природного и техногенного характера).
6.3. Инструкцию по планированию действий и другие при-пожения к приказу, структурировать в соответствии с предложенной классификацией чрезвычайных обстоятельств.
7. Подготовить приказ, определяющий порядок, условия и зснования проведения специальных операций. Существенным 5локом в этом приказе должен стать раздел о проведении несиловых специальных операций.
Предложения организационного характера.
8. Создать общероссийскую интегральную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций социального, природного и техногенного характера, предусматривающую наличие трех уровней принятия решений и семи единых территориальных округов.
Система управления при ЧС должна соответствовать треь уровням управления: федеральному, региональному и терри ториальному. На федеральном уровне создать межведомствен ный координирующий орган, который бы включался в работу когда ЧС носит межрегиональный характер и затрагивает ин тересы всего государства. Региональный уровень, соответствен но, необходим при ЧС, касающейся интересов нескольких субъ ектов России. Территориальный уровень ограничивается терри торией одного субъекта Российской Федерации и задействуется когда силы и средства этого субъекта достаточны для самосто ятельного разрешения ситуации.
9. На базе Главных управлений внутренних дел Санкт-Пе тербурга, Москвы, Нижнего Новгорода, Ростова-на-Дону, Са мары, Новосибирска, Хабаровска создать постоянно действую щие Региональные Управления: Северо-Западное, Центральное Северо-Кавказское, Приволжское, Уральское, Сибирское, Даль невосточное.
Предложения тактического характера.
10. В целом приоритет в деятельности ОВД должен быть отдан предупреждению чрезвычайных ситуаций социальногс характера, проведению несиловых специальных операций.
11. Основными способами борьбы с незаконными вооруженными формированиями и террористическими группами (в том числе и с международными), следует считать войсковые мероприятия, мероприятия полицейского характера, профилактические мероприятия.
12. При проведении контртеррористических операций необходимо учитывать зарубежный опыт борьбы с незаконными вооруженными формированиями, предусматривающий следующие этапы:
© первый этап — сбор информации о целях, лидерах, численности, структуре, дислокации, системе управления, связи, финансах, вооруженности, средствах и методах подготовки, видах деятельности и конспирации;
® второй этап — проведение широкомасштабных войсковых и полицейских операций (уничтожение живой силы и техники противника, опорных баз, освобождение захваченных районов, локализация сопротивления отдельных бандитских подразделений, их блокирование и уничтожение. Одновременно осуществляются меры по захвату или уничтожению руководства незаконных вооруженных формирований и международных террористических групп). 30
ф Третий этап — ликвидация последних очагов сопротив-пения, изъятие оружия и боеприпасов с мест, где проходили зоевые действия, поимка отдельных скрывшихся террористов \ др.
13. Для каждого типа ЧС целесообразно использовать толь-<о необходимые группы оперативного построения. Данные груп-ты указаны в соответствии с предложенной классификацией ЧС.
Выводы и основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора:
1. Управление органами внутренних дел при чрезвычайных :итуациях: Монография.— М., 2000.—8,6 п. л.
2. Управление ОВД и ВВ при массовых беспорядках (правовые и организационные аспекты): Учебное пособие.— М.: Академия МВД России. 1996,—5 п. л.
3. Управление органами внутренних дел при предупреждении и пресечении массовых беспорядков в населенных пунктах: Лекция.— М.: Академия МВД России. 1995.— 1,4 п. л. (в :оавт.).
4. Стратегия и тактика проведения специальных операций эрганами внутренних дел Российской Федерации//Стратегия я тактика проведения крупных полицейских операций органами полиции.— Мюнстер. Германия. 1996.—1,5 п. л.
5. Массовые беспорядки — правовой и психологический аспекты//Совершенствование управления органами внутренних цел в особых условиях.— М., Академия МВД России. 1992.— 3,3 п. л.
6. Влияние межнациональных конфликтов на криминогенную обстановку в регионе//Межнациональные конфликты: ме-:то и роль органов внутренних дел в межнациональных конфликтах: Материалы конференции.— М.: Академия МВД России. 1992.-0,2 п. л.
7. О некоторых причинах массовых беспорядков на межнациональной почве//Место и роль органов внутренних дел в предупреждении и разрешении межнациональных конфликтов: Материалы научно-практической конференции.— М.: Академия МВД России. 1993.-0,8 п. л.
8. Типовое планирование действий служб и подразделений ОВД по реагированию на чрезвычайные ситуации, связанные г межнациональными конфликтами//Место и роль органов внутренних дел в предупреждении и разрешении межнациональных конфликтов: Материалы научно-практической конференции.— М.: Академия МВД России, 1993.—0,3 п. л. (В соавт.).
9. Межнациональный конфликт в Ошской области. Депонирована в ГИЦ МВД России. 1993. № 588 ДД—1,5 п. л.
10. Содержание управленческой деятельности ОВД по пресечению массовых беспорядков: Сборник материалов выпускных работ слушателей школы педагогического мастерства.— М.: Академия МВД России. 1995.-0,4 п. л.
11. Переговоры с преступниками как способ ненасильственного разрешения криминальных чрезвычайных ситуаций//Совершенствование системы экстренного реагирования на чрезвычайные ситуации: Труды/Академия МВД России.— М., 1995.-0,4 п. л.
12. Проблемы совершенствования учебного процесса в учебно-научном комплексе управления ОВД в особых условиях// О задачах профессорско-преподавательского состава Академии по совершенствованию учебного процесса и повышению качества подготовки специалистов.— М.: Академия МВД России. 1995.-0,3 п. л.
13. Управление органами внутренних дел в особых условиях: Программа для слушателей факультетов № 1, 2 (форма обучения заочная).—М.: Академия МВД России. 1996.-1,4 п. л. (в соавт.).
14. Управление органами внутренних дел в особых условиях: Программа для слушателей факультетов № 1, 2.— М.: Академия МВД России. 1996.-1,5 п. л. (в соавт.).
15. Управление органами внутренних дел в особых условиях: Программа для слушателей факультета № 4.— М.: Академия МВД России. 1996.—1,4 п. л. (в соавт.).
16. Стратегия и тактика проведения крупных полицейских операций органами полиции некоторых европейских стран//О зарубежном опыте подготовки кадров для правоохранительных органов и итогах международного семинара.— М.: Академия МВД России. 1996 г.—0,4 п. л.
17. Наставление по работе оперативных штабов (реферат) //Материалы к научно-практическому семинару по обсуждению проекта наставления по работе штабов органов внутренних дел.— М.: Академия МВД России. 1996.—1,7 п. л. (в соавт.).
18. Сборник материалов группового упражнения с элементами командно-штабного учения «Весна-97» (для преподавателей).— М., 1997.—6 п. л. (в соавт.).
19. Сборник материалов группового упражнения с элементами командно-штабного учения «Весна-97» (для обучаемых).— М., 1997.—5,81 п. л. (в соавт.).
