Устав муниципального образования в системе нормативных правовых актовтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Устав муниципального образования в системе нормативных правовых актов»

На правахрукописи

ЖАЛСАНОВ БАТОР ЦЫДЕНДАМБАЕВИЧ

УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В СИСТЕМЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Специальность: 12.00.02 - конституционное право,

муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2004

Диссертационное исследование выполнено в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель: Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

Незнамова Елена Алексеевна кандидат юридических наук Постовой Николай Васильевич доктор юридических наук, профессор Спасенко Вера Ивановна кандидат юридических наук, доцент Институт государства и права Российской Академии Наук

Защита состоится 17 июня 2004 года в 16.00 часов на заседании диссертационного совета Д. 502.006.01 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского 84, 1 уч. корпус, ауд. 3370

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан 17 мая 2004 года

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат политических наук

Т.С. Емельянова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. В

современной России возрастают требования к качеству правовых актов, регулирующих те или иные общественные процессы. Ярким примером могут служить последние годы активного развития нормативной базы местного самоуправления, общее направление которого характеризуется стремлением создать систему четкого и полного правового регулирования общественных отношений, связанных с местным самоуправлением. Выстраивается определенная иерархия правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях.

Особого внимания заслуживает местное нормотворчество, предполагающее разработку комплекса нормативно-правовых актов, касающихся самых различных сторон организации и функционирования власти на местах, порядка решения конкретных вопросов местного значения и форм участия самих граждан в этих процессах. Особая роль, в данном нормотворчестве, безусловно, принадлежит Уставу муниципального образования, который для Российской Федерации является относительно новым правовым актом.

Согласно нормам Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее Федеральный закон 1995 года), посвященных уставу муниципального образования, можно сделать определенный вывод о конституирующем

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35, Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; 1996. № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330; 2002. № 12. Ст. 1093; 2003. № 28. Ст. 2892.

значении устава для организации и функционирования местного самоуправления.

Актуальность темы исследования значительно возрастает в связи с принятием нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее Федеральный закон 2003 года), с вступлением в силу которого будет необходимо привести в соответствие с ним уставы муниципальных образований.

Значимость исследования обусловлена и тем, что зачастую правовая теория не содержит четких ответов на проблемные вопросы создания и реализации норм, содержащихся в уставе муниципального образования, которые каждый день ставит практика.

В этих условиях особую важность приобретают научные исследования, направленные на выявление принципов и методов осуществления нормативного правового регулирования местного самоуправления, разработку общих процедур, в соответствии с которыми должны создаваться и применяться уставы муниципальных образований.

Уровень научной разработанности темы исследования. Изучению теоретических основ институционализации местного самоуправления посвящены труды многих видных отечественных и зарубежных исследователей. В дореволюционной России можно выделить изыскания таких ученых как В.Д. Гольцова, Б.Б. Веселовского, Е.А. Звягинцева, Н.М. Коркунова, Г.С Михайлова и ряда других, которые заложили основы отечественной научной концепции местного самоуправления.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

Исследовательские работы А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, И.В. Выдрина, А.Д. Градовского, Г. Еллинека, Н.И. Лазаревского и других положили начало теоретическому обоснованию природы и сущности местного самоуправления, в конце XIX начале XX века.

С началом демократических преобразований в Российской Федерации, местное самоуправление активно стало исследоваться современными российскими учеными: С.А. Авакьяном, С.С. Алексеевым, Г.В. Атаманчуком, Г.В. Барабашевым, В.И. Васильевым, Р.Ф. Васильевым, В.А. Виноградовым, Ю.А. Дмитриевым, Н.А Емельяновым, В.Н. Ивановым, О.Е. Кутафиным, Б.М. Лазаревым, Е.А Незнамовой, B.C. Нерсесянцем, И.И. Овчинниковым, В.И. Патрушевым, В.А Прокошиным, Н.В. Постовым, О.Л. Савранской, В.И Спасенко, В.В. Таболиным, Ю.А. Тихомировым, В.И Фадеевым, В.Е. Чиркиным, К.Ф. Шереметом, Е.С. Шугриной и другими авторами, которые заложили научный фундамент институционализации местного самоуправления. В рамках исследования особый интерес представляют работы Г.В. Барабашева, одного из первых авторов, акцентировавшего внимание на проблеме привнесения в российскую правовую систему актов новой правовой формы - уставов муниципальных образований. По его предложению норма об уставе (положении) муниципального образования впервые была закреплена в Федеральном законе «О местном самоуправлении в Российской Федерации»3.

3 Ведомости Съезда народных Депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29. Ст. 1010.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с разработкой, принятием, вступлением в силу и реализацией положений устава муниципального образования.

Предметом диссертационного исследования является Устав - как

основной нормативно-правовой акт муниципального образования, состояние и динамика уставного регулирования основ местного самоуправления, в современный период.

Цель диссертационного исследования состоит в выявлении

правовой природы устава муниципального образования, определении его места в системе нормативных правовых актов, регулирующих местное самоуправление, разработке методических рекомендаций по его совершенствованию.

Исходя из указанной цели, были определены, задачи:

- исследовать правовую природу устава муниципального образования посредством раскрытия совокупности его юридических свойств;

- определить место и роль устава в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации;

- проанализировать практику разработки, принятия и изменения устава муниципального образования;

- обосновать основные теоретические положения, определяющие смысл, содержание и форму устава;

- провести анализ перечня вопросов местного значения, составляющих предмет уставного регулирования;

- выработать рекомендации по совершенствованию процедур разработки и принятия уставов муниципальных образований.

Методологическая основа исследования. Для достижения поставленной цели диссертантом применялись современные способы познания, позволившие провести комплексный анализ изучаемых явлений в их взаимосвязи и взаимозависимости.

В процессе работы над диссертацией были использованы как общенаучные, так и частно-научные, специально-правовые методы, в том числе сравнительного правоведения, функциональный, формально-юридический, социально-юридический, психологический методы, а также метод аналитического толкования и другие.

Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации; международные правовые акты; федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации; акты Президента и Правительства Российской Федерации; Постановления Конституционного Суда Российской Федерации; уставы муниципальных образований и иные нормативные правовые акты местного самоуправления. Изучено и использовано законодательство дореволюционной России, материалы нормативного характера СССР, РСФСР.

Теоретическую основу составили положения и выводы, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных исследователей в области конституционного и муниципального права, а также истории, политологии, юридической психологии, философии.

Эмпирическая база исследования основана на анализе уставного регулирования основ местного самоуправления в Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что на основе отечественного и зарубежного опыта с позиций

конституционного и муниципального права проводится комплексное исследование, направленное на раскрытие правовой природы устава муниципального образования, выявление его места в системе нормативных правовых актов, а также исследования особенностей нормотворческого процесса разработки, принятия и изменения устава муниципального образования.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, обладающие элементами новизны:

- Устав муниципального образования - это основополагающий правовой акт, определяющий в соответствии с действующим законодательством принципы и структуру организации местного самоуправления на территории муниципального образования, обладающий высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов, закрепляющий и конкретизирующий правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, необходимые для эффективного развития муниципального образования.

- Правовая природа устава муниципального образования и его место в правовой системе определяются характерными только для этого правового акта юридическими признаками и свойствами, позволяющими дать оценку уставу как «основному» правовому акту конкретного муниципального образования, обладающему правоустанавливающим характером.

- Устав включает в себя положения обязательного характера, предусмотренные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и дополнительные, которые обеспечивают широкий и точный круг вопросов местного значения, что укрепляет авторитет и влияние устава.

- Комплексный анализ особенностей нормотворческих процедур разработки, принятия и вступления в силу устава муниципального образования позволил сделать вывод, что при их применении должны учитываться мнения жителей муниципального образования, воля которых проявляется, например, в виде правотворческой инициативы, рассмотрения и обсуждения проектов устава, а в ряде случаев и его принятие непосредственно населением.

- Федеральным законом 2003 года предусматривается, что Устав муниципального образования принимается представительным органом, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - непосредственно населением. По мнению диссертанта, устав каждого муниципального образования независимо от численности его жителей, должен приниматься непосредственно населением, поскольку прямое волеизъявление граждан является наиболее демократичным источником местного правотворчества, тем более, что устав принимается на длительный период действия.

- В результате проведенного исследования автор полагает, что необходима определенная структурная унификация уставов муниципальных образований, в связи с чем предлагается разработать общенациональную модель устава (типовой устав).

- Устав муниципального образования, как важнейший правовой социально-управленческий акт, позволяет адекватно отражать динамику общественных отношений в определенный период развития государства и права и тем самым выполняет функцию акта правотворчества.

Совершенствование нормативно-правовой базы местного самоуправления в соответствии с обновляемым законодательством

способствует укреплению демократической, правовой сущности Российской Федерации, развитию гражданского общества и обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

Научная и практическая значимость состоит в том, что результаты диссертационного исследования расширяют теоретико-методологическую основу для дальнейшего проведения исследований по правовому обеспечению местного самоуправления, могут быть использованы в процессе преподавания муниципального права, а также в практической деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы, практические рекомендации были обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и изложены на научно-практических конференциях, а также отражены в публикациях автора.

Структура диссертации определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, раскрывается состояние научной разработанности проблемы, определяются предмет, объект, цель и задачи исследования, формулируются основные' положения, выносимые на защиту,

устанавливаются методологическая и теоретическая основы, дается обзор источников, которыми пользовался диссертант, выявляется практическая значимость работы и ее научная новизна.

Первая глава - «Правовое регулирование местного самоуправления как формы публичной власти», состоящая из трех параграфов, посвящена исследованию проблем становления и развития правовой базы местного самоуправления на основе анализа отечественного и зарубежного опыта, конкретизации системы нормативно-правовых актов, регулирующих местное самоуправление в Российской Федерации на сегодняшний день.

Проведенное исследование выявляет различные формы самоуправления, существовавшие в России, среди которых наиболее заметными и устойчивыми являются следующие: вечевая демократия Древней Руси; слободское самоуправление; казачье войсковое самоуправление; земское и городское самоуправление второй половины XIX века. Здесь наибольший интерес представляют реформы в области земского и городского управления, проводимые в конце XVIII века при Екатерине II. Любопытным документом того периода времени представляется Учреждение о губерниях Екатерины II, которое являлось основным законодательством по местному управлению, именно этот законодательный акт можно считать первой попыткой формирования российского муниципального права. Не менее интересным являются утвержденные Указом Александра II Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года и Городовое положение 1870 года, которые составили нормативную базу для процесса децентрализации власти в российском государстве. В соответствии с этими правовыми актами была создана реально действующая форма местного самоуправления,

но было бы ошибочным излишне идеализировать правовую базу того периода времени. Данные нормативные акты были актуальными лишь в ту эпоху. В рамках исследования интерес акцентирован на механизме правового регулирования одного из институтов народовластия, многие идеи которого можно использовать при современном правовом регулировании местного самоуправления.

В целом же, несмотря на обширный отечественный эволюционный опыт местного самоуправления, нужно отметить, что современные российские традиции самоуправления получают развитие и на основе положений Европейской Хартии о местном самоуправлении4. Обращение к правовому регулированию местного самоуправления в зарубежных странах обусловлено, прежде всего тем, что оно имеет богатый опыт развития, и что, самое важное, предстает в настоящее время в виде активно прогрессирующего правового механизма решения насущных проблем местного населения.

Проведенный анализ свидетельствует, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы России5. Федеральный закон 2003 года в ст. 4 также закрепляет приоритет общепризнанных принципов и норм международного права в области местного самоуправления.

В настоящее время особую роль в системе правовых актов, регулирующих муниципально-правовые отношения, играет Европейская

4 Европейская Хартия о местном самоуправлении // Собрание законодательства Российской Федерации 1998. №36 Ст. 4466.

5 Конституция Российской Федерации. - М., 1993.

Хартия местного самоуправления. В этом международном правовом акте впервые были определены принципы местного самоуправления, которые должны быть признаны во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства, присоединившегося к нему.

Применительно к Российской Федерации нужно сказать, что Конституция России в ряде своих положений признает и гарантирует местное самоуправление, что позволяет говорить о демократическом пути развития нашего государства.

Изучение современной европейской практики местного самоуправления показывает многообразие способов правового регулирования местного самоуправления в зарубежных государствах, зачастую зависящих от формы государственного устройства.

Наличие и осуществление в государстве местного самоуправления не зависит от обязательного закрепления в Конституции принципов местного самоуправления. Европейская Хартия о местном самоуправлении предполагает обязательным лишь признание местного самоуправления внутренним законодательством. Проведенное исследование показало, что в Конституции Российской Федерации хотя и содержится недостаточное количество положений, касающихся основ организации местного самоуправления, но сам факт признания местного самоуправления соответствует основным принципам Европейской Хартии о местном самоуправлении.

Помимо Основных законов местное самоуправление обычно регулируется и текущим законодательством, в частности специальными законами о местном самоуправлении. Также источниками муниципального

права могут быть указы, распоряжения, постановления и другие правовые акты.

В ряде государств одним из основных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления, является хартия (устав) местного сообщества. Широкое применение эти правовые акты получили в США, где предоставление права на самоуправление в большинстве штатов связано с принятием муниципалитетами хартий самоуправления. В настоящее время право иметь собственные хартии и решать вопросы местного значения независимо от вмешательства штатов закреплено конституциями и текущим законодательством большинства штатов. В положениях (нормах) таких хартий обычно закрепляется самостоятельность муниципалитетов в определении моделей организации местного самоуправления. Но в тоже время, руководствуясь иерархией правовых актов, наличие хартий самоуправления отнюдь не освобождает их из-под власти закона. Значительная часть положений хартий прямо основывается на нормах Конституций и законов штатов, воспроизводит, детализирует их, дополняет процедурными моментами, то есть обладает элементами, характерными для подзаконных актов России.

Исследование показало, что хартии самоуправления США являются своего рода прототипами уставов муниципальных образований России. Однако заметим, что было бы неправильным копировать полностью опыт местного самоуправления США, в том числе и по составлению хартий (уставов). Тут необходим тщательный анализ и критическое осмысление применительно к российским условиям.

Обобщив результаты исследования правового регулирования местного самоуправления зарубежных государств, диссертант приходит к

выводу о том, что такой опыт, несомненно, поможет в поиске наиболее необходимых правовых актов, регулирующих местное самоуправление, в определении оптимальной системы нормативно-правовых актов муниципальных образований в Российской Федерации.

Автор считает, что изучение зарубежного опыта правового регулирования основ местного самоуправления обусловлено не только российским законодательством, которое закрепляет приоритет международных правовых актов над правовыми актами внутреннего законодательства, сколько полезно с точки зрения исследования «чужого» практического опыта.

Изучение нормативной базы Российской Федерации показывает, что правовое регулирование местного самоуправления осуществляется на трех уровнях - федеральном, субъектов Федерации и местном. На федеральном уровне это Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ряд других федеральных законов. В работе отмечено, что период последних лет наглядно показал, что конституционные нормы о местном самоуправлении являются реальной гарантией местного самоуправления, ориентиром в правотворческой деятельности органов местного самоуправления.

В данном случае призванным исполнять функцию базового закона становится Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Проведя сравнительно-правовой анализ Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» 1995 и 2003 года, диссертант выделяет их основную сущность -отражение наиболее основополагающих целей местного самоуправления, благодаря чему они становятся фундаментом развития местного самоуправления, его стержнем. Данные Федеральные законы в своих положениях реализуют основные принципы местного самоуправления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и Европейской хартии о местном самоуправлении, очерчивают круг задач регионального и муниципального правотворчества, закрепляют важнейшие гарантии местного самоуправления.

Анализ современного состояния правового регулирования основ местного самоуправления субъектами Российской Федерации показывает, что подходы к данному вопросу в разных регионах принципиально не отличаются. Несущественные отличия выявлены лишь в степени конкретизации ряда основ местного самоуправления. Рассмотренный региональный уровень правового регулирования местного самоуправления представлен Конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, базовыми законами о местном самоуправлении и текущим законодательством субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. Наличие на данном уровне большого количества нормативных правовых актов предопределяет необходимость в кодификации законов субъекта Российской Федерации, что позволило бы повысить юридико-технический уровень законов субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления и сократить трудовые и материальные затраты на их разработку.

Не менее важную роль в регулировании основ становления и развития местного самоуправления играют правовые акты, принимаемые на

местном уровне правового регулирования местного самоуправления, где особая роль отводится Уставу муниципального образования.

Являясь универсальным нормативным правовым актом, устав решает наиболее значимые вопросы, отнесенные к ведению муниципального образования. В своем действии он охватывает не отдельные группы, а практически весь массив вопросов, регулирование которых должно осуществляться самими муниципальными образованиями.

В большей степени широкому охвату насущных вопросов местного значения помогает и такой позитивный момент как разработка на основе устава других правовых актов муниципального образования. Поэтому, по мнению диссертанта, устав муниципального образования должен обладать достаточной стабильностью, быть неизменным в течение продолжительного периода времени, что должно исходить из норм, зафиксированных в нем, которые обязаны создавать условия для постоянного, стабильного взаимодействия различных субъектов правоотношений в сфере местного самоуправления.

В соответствии с чем обнаруживается один из основных недостатков уставов муниципальных образований, который заключается в том, что они зачастую просто воспроизводят нормы Федеральных законов или законов субъектов Российской Федерации. Возможно, в ряде случаев это связано с непрофессионализмом юридических кадров муниципального образования или же вообще с их отсутствием.

Исследование юридических свойств устава невозможно без изучения процедуры его принятия, которая в соответствии со ст. 44 нового Федерального закона 2003 года, на первый взгляд, очень даже актуальна, так как позволяет определить конкретный круг ответственных лиц. Но в

тоже время необходимо стремиться к большей самостоятельности населения в осуществлении местного самоуправления. По-мнению диссертанта, устав каждого муниципального образования независимо от численности его жителей, должен приниматься непосредственно населением, поскольку прямое волеизъявление граждан служит наиболее демократичным источником местного правотворчества.

Во многих случаях однако получается, что население фактически выпадает из важнейшей стадии нормотворчества. Решение этой проблемы диссертант видит в подключении к процессу принятия устава муниципального образования инициативной группы, внесшей проект устава, как наиболее заинтересованного субъекта. Это бы позволило получить более качественный результат.

Таким образом, изучение как современной, так и исторической отечественной и зарубежной практики позволило выявить в работе разнообразные механизмы правового регулирования местного самоуправления.

Вторая глава «Правовая природа устава муниципального образования» включает в себя три параграфа, которые раскрывают общую характеристику и юридические свойства устава, структуру и содержание рассматриваемого правового акта, специфический порядок разработки, принятия и изменения устава муниципального образования.

Анализ юридических свойств устава позволил определить правовые признаки, присущие исключительно этому правовому акту: во-первых, наличие устава муниципального образования является важнейшим нормативным условием создания и функционирования муниципального образования; во-вторых, с ним соотносят иные правовые

акты местного самоуправления; в-третьих, по отношению к ним он имеет высшую юридическую силу; в-четвертых, устав имеет обязательные положения, определяемые Федеральным законом и законом субъекта Федерации о местном самоуправлении; в-пятых, устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно, выражая их волю; в-шестых, в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъекта Федерации процедура принятия, регистрации, внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования отличается от подобных процедур, установленных для других правовых актов.

Вычленение важнейших признаков дало возможность раскрыть присущие ему свойства, такие как подзаконный и учредительный характер устава муниципального образования, определяющие его место и роль в системе нормативных правовых актов в Российской Федерации.

Устав муниципального образования является составной частью правовой подсистемы местного самоуправления. Поэтому он должен эволюционировать пропорционально развитию всей правовой системы, здесь недопустимо какое-либо отставание. В противном случае устав не сможет полноценно справляться с функциями, возложенными на него.

Диссертант обращает внимание на проблему структурного построения уставов, большинство из которых разбиты на главы и статьи (например, устав города Звенигорода), другие состоят из разделов, глав и статей, а некоторые построены только из разделов и статей (например, устав города Якутска6). В отдельных Уставах встречаются приложения, например, с

6 Устав муниципального образования город Якутск. Принят постановлением городского Собрания. 22.01.2003. ПГС 00-6 // Эхо самоуправления.- 2003. - № 12.

планом границ города или с символикой. И очень редко попадается такой элемент, как преамбула устава.

Исследование позволяет утверждать, что все Уставы муниципальных образований должны быть структурированы максимально одинаково, поэтому автор считает целесообразным унифицировать структуру уставов муниципальных образований, в связи с чем предлагается разработать типовой устав муниципального образования. Автор также считает, что было бы нелишним в уставах в обязательной форме закреплять преамбулу, которая отражала бы исторические, географические и национальные особенности конкретного муниципального образования.

Проведенный в научной работе сравнительно-правовой анализ показывает, что в ряде уставов положения, регламентирующие какой- либо регулируемый объект, зачастую бывают «смазанными» по нескольким разделам или главам или же слишком скомканы. Это напрямую связано с другой трудноразрешимой задачей, которая заключается в том, что при процедуре разработки устава возникают проблемы, связанные с отсутствием у органов местного самоуправления нормотворческого опыта и острой нехваткой юридических кадров, которые не позволяют муниципальным образованиям всецело воспользоваться предоставленными им возможностями, и нормотворческая деятельность многих из них в значительной мере строится без четких правовых ориентиров. Такая ситуация на местном уровне негативно сказывается на качестве устава.

В исследовании особо акцентируется внимание на положениях, которые должны быть в обязательном порядке включены в устав. Проблема здесь заключается в том, что при разработке уставов

муниципальных образований зачастую дословно переписываются положения федерального и регионального законодательства, что значительно перегружает сам устав. Кроме этого, некоторые положения устава зачастую понятны только специалистам (юристам). Поэтому необходимо стремиться к ясности и точности изложения нормативных предписаний, содержание которых должно быть доступно и понятно должностным лицам, и что самое важное, местному населению.

Особо подчеркнута такая целенаправленность устава, содержащего в себе не только нормы, отражающие современное состояние существующей системы правоотношений, но и возможность стать основой для их дальнейшего развития и наметить те ориентиры, к которым стремится общество, государство, в том числе и само муниципальное образование. Устав муниципального образования в юридическом смысле должен точно и обоснованно отражать потребности и интересы местного населения, способствовать продуктивному решению вопросов местного значения.

Рассмотренные в данной части диссертационного исследования структура и содержание устава муниципального образования, предопределяющие его правовую природу, позволили констатировать, что и структура и предмет уставного регулирования - многоаспектные явления. Например, это может вытекать из того, что и у государственной, и у муниципальной власти единый источник и единый объект управления - население. Поэтому их следует рассматривать не только с позиции юридической науки, но и привлекать знания по социологии, политологии.

Подробный анализ процедуры разработки, принятия и внесения изменений в уставы муниципальных образований показывает значительные расхождения в подходах муниципальных образований к

этому вопросу. Исходя из этого, диссертант считает необходимым использовать опыт муниципальных образований, где данная процедура установлена достаточно подробно и ясно регламентирована для населения.

При процедуре разработки проекта Устава муниципального образования необходимо соблюдать ряд правил, которые позволят выполнить более качественную работу. К примеру, проект Устава муниципального образования должен быть опубликован для предварительного обсуждения и сбора предложений и замечаний к нему.

Основное значение процедуры обсуждения проекта устава состоит в популяризации местного самоуправления, возможности осознания местным населением непосредственно зависящего от него управления местными делами, принятие наиболее качественного варианта акта.

Обобщая вышеизложенное, сделан вывод о том, что процедура разработки и принятия устава, внесения в него изменений и дополнений должна проходить гласно, с привлечением общественности и предоставлением населению возможности не только знакомиться с проектом устава, но и участвовать в его разработке.

Непринятие или задержка с изданием, неточное нормативное качество его отдельных положений может отрицательно сказаться на процессе реализации устава муниципального образования.

Подводя итог исследованию, автор считает, что в условиях интенсивной деятельности по реформированию государственного устройства, перехода на истинно демократические основы народовластия, появляется необходимость повышения значимости и авторитета Устава. Устав в процессе своего правоприменения должен постоянно выступать нормативно-регулятивным средством достижения общегосударственных

целей, а это невозможно осуществить без усиления юридических гарантий стабильности основного правового акта местного самоуправления.

В заключении диссертационного исследования изложены выводы и сформулированы основные предложения и практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования основ местного самоуправления и эффективности устава муниципального образования.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:

1. Организация самоуправления Забайкальского казачьего войска конца XVIII - начала XIX вв // Государственное и муниципальное управление (сборник научных трудов). Кафедра государственного управления и правового обеспечения государственной службы. Изд. 2. М., РАГС, 2004. (0,39 п.л.);

2. Важнейшая форма народовластия. Система нормативно--правовых актов, регулирующих местное самоуправление в Российской Федерации // Читинской областной вестник. Чита. 2004. (1 п.л.);

3. Устав муниципального образования в системе нормативно -правовых актов Российской Федерации: теоретический анализ // Российское законодательство: новация и практика (научные труды Забайкальского отделения Российской академии юридических наук). Чита: ЧитГУ, 2004. (0,4 п.л.).

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Жалсанова Батора Цыдендамбаевича

Тема диссертационного исследования: Устав муниципального образования в системе нормативных правовых актов

Научный руководитель: Незнамова Елена Алексеевна кандидат юридических наук

Изготовление оригинал-макета Жалсанова Батора Цыдендамбаевича

Подписано в печать ■/£ ¿^¡Р £ Тираж %£> экз. Усл.п.л.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № ¿.Г?

119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

«•14372

РНБ Русский фонд

2005-4 12327

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Жалсанов, Батор Цыдендамбаевич, кандидата юридических наук

Введение

Глава I Правовое регулирование местного самоуправления как формы публичной власти

1.1 История становления правовой базы местного самоуправления в России

1.2 Правовое регулирование муниципальной власти в зарубежных странах

1.3 Система нормативно-правовых актов, регулирующих местное самоуправление в Российской Федерации

Глава II Правовая природа устава муниципального образования

2.1 Общая характеристика и юридические свойства устава муниципального образования

2.2 Структура и содержание устава муниципального образования

2.3 Порядок разработки, принятия и изменения устава муниципального образования

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Устав муниципального образования в системе нормативных правовых актов"

Актуальность темы диссертационного исследования. В современной России возрастают требования к качеству правовых актов, регулирующих те или иные общественные процессы. Ярким примером могут служить последние годы активного развития нормативной базы местного самоуправления, общее направление которого характеризуется стремлением создать систему четкого и полного правового регулирования общественных отношений, связанных с местным самоуправлением. Выстраивается определенная иерархия правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях.

Особого внимания заслуживает местное нормотворчество, предполагающее разработку целого комплекса нормативно-правовых актов, касающихся самых различных сторон организации и функционирования власти на местах, порядка решения конкретных вопросов местного значения и форм участия самих граждан в этих процессах. Особая роль, в данном нормотворчестве, безусловно, принадлежит Уставу муниципального образования, который для Российской Федерации является относительно новым правовым актом.

Согласно нормам Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее Федеральный закон 1995 года) посвященных уставу муниципального образования, можно сделать определенный вывод о конституирующем значении устава для организации и функционирования местного самоуправления.

Актуальность темы исследования значительно возрастает в связи с принятием нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее

1 Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. № 35, Ст. 3506; 1996. № 17, Ст. 1917; 1996. № 49, Ст. 5500; 1997. №12, Ст. 1378; 2000. №32, Ст. 3330; 2002. № 12, Ст. 1093; 2003. № 28, Ст. 2892.

2 Собрание Законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

Федеральный закон 2003 года), с вступлением в силу которого будет необходимо привести в соответствие с ним уставы муниципальных образований.

Значимость исследования обусловлена и тем, что зачастую правовая теория не содержит четких ответов на проблемные вопросы создания и реализации норм, содержащихся в уставе муниципального образования, которые каждый день ставит практика.

В этих условиях особую важность приобретают научные исследования, направленные на выявление принципов и методов осуществления нормативного правового регулирования местного самоуправления, разработку общих процедур, в соответствии с которыми должны создаваться, толковаться и применяться Уставы муниципальных образований.

Уровень научной разработанности темы исследования. Изучению теоретических основ институционализации местного самоуправления посвящены труды многих видных отечественных и зарубежных исследователей. В дореволюционной России можно выделить изыскания таких ученых как В.Д. Гольцова, Б.Б. Веселовского, Е.А. Звягинцева, Н.М. Коркунова, Г.С Михайлова и ряда других, которые заложили основы отечественной научной концепции местного самоуправления.

Исследовательские работы А.И. Васильчикова, JI.A. Велихова, И.В. Выдрина, А.Д. Градовского, Г. Еллинека, Н.И. Лазаревского и других, положили начало теоретическому обоснованию природы и сущности местного самоуправления, в конце XIX начале XX века.

С началом демократических преобразований в Российской Федерации, местное самоуправление активно стало исследоваться современными российскими учеными: С.А. Авакьяном, С.С. Алексеевым, Г.В. Атаманчуком, Г.В. Барабашевым, В.И. Васильевым, Р.Ф. Васильевым, В.А. Виноградовым, Ю.А. Дмитриевым, Н.А Емельяновым, В.Н. Ивановым, О.Е Кутафиным, Б.М. Лазаревым, Е.А. Незнамовой, B.C.

Нерсесянцем, И.И. Овчинниковым, В.И. Патрушевым, В.А. Прокошиным, Н.В. Постовым, O.JI. Савранской, В.И Спасенко, В.В. Таболиным, Ю.А. Тихомировым, В.Е. Чиркиным, К.Ф. Шереметом, Е.С. Шугриной и другими авторами, которые заложили научный фундамент институционализации местного самоуправления.

В рамках исследования особый интерес представляют работы Г.В. Барабашева, одного из первых авторов, акцентировавшего внимание на проблеме привнесения в российскую правовую систему актов новой правовой формы - уставов муниципальных образований. По его предложению норма об уставе (положении) муниципального образования впервые была закреплена в Федеральном законе «О местном самоуправлении в Российской Федерации»3.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с разработкой, принятием, вступлением в силу и реализацией положений устава муниципального образования.

Предметом диссертационного исследования является Устав - как основной нормативно-правовой акт муниципального образования, состояние и динамика уставного регулирования основ местного самоуправления, в современный период.

Цель диссертационного исследования состоит в выявлении правовой природы устава муниципального образования, определении его места в системе нормативных правовых актов, регулирующих местное самоуправление, разработке методических рекомендаций по его совершенствованию.

Исходя из указанной цели, были определены, задачи: - исследовать правовую природу устава муниципального образования посредством раскрытия совокупности его юридических свойств;

3 Ведомости Съезда нар. Депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29, Ст. 1010.

- определить место и роль устава в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации;

- проанализировать практику разработки, принятия и изменения устава муниципального образования;

- обосновать основные теоретические положения, определяющие смысл, содержание и форму устава; провести анализ перечня вопросов местного значения, составляющих предмет уставного регулирования;

- выработать рекомендации по совершенствованию процедур разработки и принятия уставов муниципальных образований.

Методологическая основа исследования. Для достижения поставленной цели, диссертантом применялись современные способы познания, позволившие провести комплексный анализ изучаемых явлений в их взаимосвязи и взаимозависимости.

В процессе работы над диссертацией были использованы как и общенаучные, так и частно-научные, специально-правовые методы, в том числе сравнительного правоведения, функциональный, формально-юридический, социально-юридический, психологический методы, а также метод аналитического толкования и другие.

Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации; международные правовые акты; федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации; акты Президента и Правительства Российской Федерации; Постановления Конституционного Суда Российской Федерации; уставы муниципальных образований и иные нормативные правовые акты местного самоуправления. Изучено и использовано законодательство дореволюционной России, материалы нормативного характера СССР, РСФСР.

Теоретическую основу составили положения и выводы, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных исследователей в области конституционного и муниципального права, а так же истории, политологии, юридической психологии, философии.

Эмпирическая база исследования основана на анализе уставного регулирования основ местного самоуправления в Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что на основе отечественного и зарубежного опыта, с позиций конституционного и муниципального права, проводится комплексное исследование, направленное на раскрытие правовой природы устава муниципального образования, выявлении его места в системе нормативных правовых актов, а так же исследования особенностей нормотворческого процесса разработки, принятия и изменения устава муниципального образования.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, обладающие элементами новизны:

- Устав муниципального образования - это основополагающий правовой акт, определяющий в соответствии с действующим законодательством принципы и структуру организации местного самоуправления на территории муниципального образования, обладающий высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов, закрепляющий и конкретизирующий правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, необходимые для эффективного развития муниципального образования;

- Правовая природа устава муниципального образования и его место в правовой системе определяются характерными только для этого правового акта юридическими признаками и свойствами, позволяющими дать оценку уставу как «основному» правовому акту конкретного муниципального образования, обладающему правоустанавливающим характером;

- Устав включает в себя положения обязательного характера, предусмотренные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и дополнительные, которые обеспечивают широкий и точный круг вопросов местного значения, что укрепляет авторитет и влияние устава;

- Комплексный анализ особенностей нормотворческих процедур разработки, принятия и вступления в силу устава муниципального образования позволил сделать вывод, что при их применении должны учитываться мнения жителей муниципального образования, воля которых проявляется, например, в виде правотворческой инициативы, рассмотрения и обсуждение проектов устава, а в ряде случаев и его принятие непосредственно населением;

- Федеральным законом 2003 года предусматривается, что Устав муниципального образования принимается представительным органом, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - непосредственно населением. По мнению диссертанта, устав каждого муниципального образования независимо от численности его жителей, должен приниматься непосредственно населением, поскольку прямое волеизъявление граждан является наиболее демократичным источником местного правотворчества, тем более, что устав принимается на длительный период действия;

- В результате проведенного исследования автор полагает, что необходима определенная структурная унификация уставов муниципальных образований, в связи, с чем предлагается разработать общенациональную модель устава (типовой устав);

- Устав муниципального образования, как важнейший правовой социально-управленческий акт, позволяет адекватно отражать динамику общественных отношений в определенный период развития государства и права, и тем самым выполняет функцию акта правотворчества;

Совершенствование нормативно-правовой базы местного самоуправления в соответствии с обновляемым законодательством способствует укреплению демократической, правовой сущности

Российской Федерации, развитию гражданского общества и обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

Научная и практическая значимость состоит в том, что результаты диссертационного исследования расширяют теоретико-методологическую основу для дальнейшего проведения исследований по правовому обеспечению местного самоуправления, могут быть использованы в процессе преподавания муниципального права, а также в практической деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы, практические рекомендации были обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и изложены на научно-практических конференциях, а также отражены в публикациях автора.

Структура диссертации определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Жалсанов, Батор Цыдендамбаевич, Москва

Заключение

Особо выделяя необходимость определения места и правового статуса Устава муниципального образования в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации, автор осознает, что несмотря на тщательное проведенное исследование, в работе все же не были затронуты в полном объеме все аспекты обозначенной проблематики.

Выбранный диссертантом предмет исследования в принципе и не может быть рассмотрен только в одной научной работе, так как правовая природа данного нормативного акта обязана быть изучена и исследована в тесной взаимосвязи с различными отраслями научных дисциплин (и зачастую не только юридических).

Подвергнутая анализу в работе форма народовластия - местное самоуправление, является, по своей сути, ярким выражением реального демократического устройства государства.

Возлагая большие надежды на местное самоуправление, как на эффективную форму народовластия, необходимо определить и повысить функциональную значимость его основного правового акта - устава муниципального образования, что невозможно осуществить, не определив место устава в правовом массиве нормативных актов.

Изучив основные моменты исторического опыта организации местного самоуправления в зарубежных странах и в России, автор обратил особое внимание на такие положения, как правовое регулирование местного самоуправления, взаимосвязь и взаимодействие местных актов между собой и с правовыми актами органов государственной власти и др.

Изучение практики правового регулирования в государствах, использующих различные модели местного самоуправления, позволило выявить разнообразные механизмы осуществления местного самоуправления.

К примеру, в Соединенных Штатах Америки правовое регулирование местного самоуправления осуществляется субъектами Федерации штатами). Именно в этом государстве широко используется интересующий автора правовой акт - хартия (устав) муниципалитета.

Муниципальная система Италии, принадлежащая к французскому (континентальному) типу, предполагает определенное ограничение местного самоуправления и обеспечивает большую подконтрольность и системы управления, поэтому в каждую административно-территориальную единицу направляется представитель государства.

Изучение вопроса определения модели местного самоуправления, действующей в России, позволяет сделать вывод, что нашему государству свойственны элементы как континентальной, так и англосаксонской модели. Здесь в пользу континентальной модели говорит довольно жесткая централизованная программа процесса становления местного самоуправления в России, имеется в виду, так называемый процесс «навязывания сверху». Примером же присутствия элементов, свойственных англосаксонской модели, является наличие в муниципальных образованиях определенной самостоятельности муниципальных органов от органов государственной власти.

В настоящее время реформирования всего государственного устройства в Российской Федерации активно используется опыт государств, как с континентальной моделью местного самоуправления, так и англосаксонской. Но в тоже время наблюдается и особый интерес к отечественному историческому опыту правового регулирования местного самоуправления. Например, скрупулезно изучается опыт земства и такого феномена народовластия, как казачье самоуправление.

Однако, к большому сожалению, результаты исследования показывают, что в нашем государстве еще рано говорить даже о предпосылках становления местного самоуправления на национальной, исторической основе. Чаще в отечественной практике используется зарубежный опыт, зачастую неприменимый в наших условиях.

На основе исследованного материала мы видим, что в зарубежных странах сложился довольно стройный механизм правового регулирования местного самоуправления, что в свою очередь, несомненно, может помочь в поиске необходимых правовых актов, регламентирующих местное самоуправление.

Признавая местное самоуправление, законодательство России закрепляет основополагающие принципы этого института на всех подуровнях правовой системы: федеральном, региональном и местном.

Например, Конституция Российской Федерации в своих нормах содержит ряд принципиальных положений. К ним можно отнести, например, гарантированность и признание местного самоуправления в России (статья 12), закрепление форм осуществление местного самоуправления (статья 130) и целый ряд других положений.

Ныне действующий Федеральный закон 1995 года является своего рода фундаментом, базовым законом, устанавливающим направление развития местного самоуправления.

На региональном подуровне - это законы в сфере местного самоуправления, которые не только регламентируют организацию местного самоуправления, но и развивают федеральное законодательство.

На местном подуровне - акты органов местного самоуправления и решения, принятые на местном референдуме, ярким примером которых является Устав муниципального образования - основной правовой акт в системе нормативно - правовых актов местного значения.

При всем несовершенстве правовой основы местного самоуправления в настоящее время делаются попытки улучшения этого законодательства. Примером тому может служить принятие более безупречного, чем Федеральный закон 1995 года, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года, который в полном объеме должен вступить в силу с 1 января 2006 года.

Проведенное исследование показало, что новая редакция Федерального закона уже в полной мере закрепляет, например, не только обязательное содержание устава муниципального образования, но и иные вопросы, регулируемые им. Данный Федеральный закон 2003 года указывает на высшую юридическую силу устава муниципального образования в системе муниципальных правовых актов, что ранее не было законодательно установлено.

С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года появляется необходимость приведения в соответствие с ним подзаконного правового акта - Устава муниципального образования.

В настоящей работе исследована не только правовая база местного самоуправления, но и сделана попытка выявления правовой природы Устава муниципального образования с последующим определением его места в системе нормативных правовых актов Российской Федерации.

Научный подход к проблеме правового регулирования основ местного самоуправления приводит к логическому выводу о том, что муниципальному образованию необходим такой правовой акт, который бы создавал условия для эффективного решения его насущных проблем.

Являясь по своей природе правовым актом, непосредственно регулирующим отношения, возникающие в муниципальном образовании, устав муниципального образования, как никакой другой правовой акт, должен учитывать реальные потребности населения муниципального образования и оперативно реагировать на них. Отсюда вытекает адекватное потребностям населения во времени изменение содержательной части устава. Данное высказывание подчеркивает необходимость стабильного правового акта, каким является устав, быть довольно гибким, отвечая потребностям муниципального образования.

Несмотря на целый ряд недоработок, содержащихся в уставе, в целом значимость его значительно возрастает пропорционально реформе, проводимой в настоящее время в государстве. Поэтому современную систему нормативно-правовых актов России невозможно представить без актов местного самоуправления и Устава муниципального образования.

Использование различных методов научного познания позволяет нам определить, что устав является составной частью правовой подсистемы местного самоуправления. То есть Устав муниципального образования становится органической частью всей нормативно-правовой системы Российской Федерации и испытывает на себе ее сильное влияние.

Научное исследование показывает, что место Устава муниципального образования в данной системе напрямую зависит от ряда специфических обстоятельств.

Во-первых, несмотря на то, что Устав обладает определенной самостоятельностью, он все же находится в субординационной подчиненности по отношению к правовым актам субъектов Федерации.

Во-вторых, будучи подзаконным, Устав муниципального образования должен неуклонно соответствовать Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Принципиально важным является то, что Устав призван развиваться пропорционально развитию всей нормативно-правовой системы, здесь недопустимо какое-либо отставание. В противном случае устав уже не сможет адекватно справляться со своей функцией.

Выявление основных моментов уставного регулирования общественных отношений показывает, что такое регулирование представляет собой весьма сложный, динамично развивающийся механизм. Его нельзя понять только с позиции юридической науки. Здесь необходим комплексный подход, который позволяет в полной мере использовать, в особенности, науку управления.

Проведенное исследование уставного регулирования основных вопросов, возникающих в муниципальных образованиях, позволяет сделать ряд предложений и рекомендаций с целью повышения эффективности правового регулирования на местном уровне. Данные предложения и рекомендации по совершенствованию уставов муниципальных образований содержатся в параграфах диссертационного исследования. Среди них:

- закрепление в Уставах муниципальных образований положений, регламентирующих вопросы местного значения в соответствии с географическим положением (приграничье), национальным составом населения и т.д., которые бы позволили реально развиваться муниципальному образованию и государству в целом;

- в процессе работы над проектом устава необходимо привлекать опыт тех муниципальных образований, где процедура разработки, принятия и внесения изменений в устав установлена достаточно подробно и ясно регламентирована для населения;

- целесообразно закреплять в уставах признаки, характерные только для этого правового акта;

- в качестве обязательного компонента в Уставе должны быть предусмотрены специальные правовые средства, обеспечивающие его соблюдение (меры поощрения, контроль, порядок разрешения споров), а также способы защиты установленных прав граждан и иных лиц и др.;

- в Уставе муниципального образования необходимо закреплять те организационные и управленческие функции, которые должны осуществляться для достижения содержащихся в нем целей.

Подробный анализ Устава муниципального образования в процессе его правоприменения позволяет определить Устав как нормативно-регулятивное средство достижения общегосударственных целей. Непринятие или задержка с изданием Устава муниципальными образованиями, неточное нормативное качество устава в целом или отдельных положений отрицательно сказываются на его реализации.

Таким образом, можно говорить, что Устав муниципального образования является основой всего правового обеспечения управления общественными делами муниципального образования. В этом смысле он выступает как важнейший социально-управленческий инструмент.

Затронутые в исследовании проблемы, по мнению диссертанта, позволят в будущем развить теорию Устава муниципального образования и более подробно изучить природу этого правового акта, что должно позитивно отразится не только на развитии и становлении института местного самоуправления в России, но и помочь муниципальным образованиям иметь реально действующий правовой акт.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Устав муниципального образования в системе нормативных правовых актов»

1. Нормативные акты и иные официальные материалы

2. Европейская Хартия о местном самоуправлении // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.

3. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

4. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №42. Ст. 3921.

5. Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. Часть 1, 2. 1996. № 5. Ст. 410.

6. Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 6. Ст. 267.

7. Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в Российской Федерации». // Ведомости Съезда народных депутатов Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29., Ст. 1010; Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст.3506.

8. Федеральный закон от 11 апреля 1998 года N 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 15. Ст. 1695; 1998. № 36. Ст. 4466.

9. Федеральный закон от 28.08.95 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №35, Ст. 3506.

10. Федеральный закон от 22.04.96 г. № 038-Ф3 «О внесении изменений в федеральный закон «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации». Российская газета.2504.96.

11. Федеральный закон от 17.03.97 г. № 055-ФЗ «О внесении дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Российская газета.2003.97.

12. Федеральный закон от 06.10.03 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

13. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 33. Ст. 3406.

14. Федеральный закон от 23.06.99 г. «О внесении изменений и дополнений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации». Российская газета. 15.07.99 и 17.07.99.

15. Указ Президента Российской Федерации от 22.12.93 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». Российская газета. 25.12.93.

16. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу «О проверке конституционности ряда положений устава — Основного закона Читинской области» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 7. Ст. 700.

17. Устав Иркутской области. Принят на сессии Законодательного собрания Иркутской области 19.01.95 г. Восточно Сибирская правда. 1995. 14 февраля.

18. Устав Свердловской области. Принят Свердловской областной Думой 28.10.94 г. Областная газета. 1994. 7 декабря.

19. Закон Амурской области «О правовых актах органов местного самоуправления Амурской области» от 1 июля 1996г. № 98-03/Амурская правда. 10.07.1996. № 167. - Ст.1.

20. Закон Архангельской области «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований Архангельской области» // Энциклопедия Российского права. М., 1998.

21. Закон Белгородской области «О правовых актах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления» от 29 июля 1996г. №72/Бюллетень Белгородской областной Думы. 1996. № 15.

22. Закон Воронежской области «О местном самоуправлении в Воронежской области» // Коммуна. 1995. № 2-3.

23. Закон Воронежской области «О порядке государственной регистрации уставов о местном самоуправлении муниципальных образований в Воронежской области» // Собрание законодательства Воронежской области. 1996. № 2.

24. Закон Свердловской области «О местном самоуправлении в Свердловской области». Принят Свердловской областной Думой 05.04.95.

25. Закон Московской области от 10 июля 1996 года «О государственной регистрации уставов муниципальных образований в Московской области» // Вестник Московской областной Думы. 1996. №9.

26. Закон Омской области «О местном самоуправлении в Омской области» от 14.12.1995г. № 37-03 (с изм. и доп. от 26.02.1996г. № 42-03 и от 4.06.1997г. №104-03, п.З.сг.6) // Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 1995. - №6, Ст. 153.

27. Закон Омской области «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 22.04.1996 г. // Омский вестник. 1996. 30 апреля.

28. Закон Рязанской области «О местном самоуправлении в Рязанской области» от 10 января 1996г. №1 / Приокская газета.-1996.- № 17. 24 января; № 244 - 24 октября; 1997. - № 59. - 19 марта.

29. Закон Тюменской области от 29 ноября 1995 года «О местном самоуправлении» // Вести Тюменской областной Думы. -1995. № 10.

30. Устав города Воронежа. Утвержден решением Воронежского городского муниципального совета от 29 декабря 1995 года (в ред. от 27 февраля 1996 года) № 189. Воронеж. 1996.

31. Устав муниципального образования город Звенигород Московской области. Принят решением городского совета города Звенигород Московской Области от 18.05.2000. №2/2 // Звенигородские Ведомости. 2000. - № 62 - 63.

32. Устав города Калининграда, принят Решением Калининградской городской Думы 25.09.96г. № 299. Калининград. - Архив Калининградской городской Думы.

33. Устав муниципального образования «Город Калуга». Утвержден Постановлением городской Думы от 23 декабря 1997 года № 215 // Калуга Вечерняя, -1999. 18 января.

34. Устав города Кемерово. Принят на городском референдуме 17.12.95г. Кемерово. - Архив Кемеровского городского Совета народных депутатов.

35. Устав города Краснодара. Принят 5 июля 1996 года // «Краснодарские известия» 1996. 23 июля.

36. Устав города окружного значения Нижневартовск. Принят решением Думы города Нижневартовска. 13.10.2000. № 463.

37. Устав муниципального образования города Нижнего Новгорода. Принят Постановлением городской Думы Нижнего Новгорода 31.05.95г. № 21. Нижний Новгород. 1995.

38. Устав города Твери. Принят решением Тверской городской Думы 20 марта 1996 года № 32, Тверь. 1996.

39. Устав города Тулы. Одобрен собранием жителей города Тулы 17.12.96. Тула вечерняя. 1997. 16 января.

40. Устав города Улан -Удэ, принят Решением городского Совета г. Улан -Удэ 12.03.97г. № 16 // Бурятия. 20 марта 1997.

41. Устав города Читы. Принят Решением Читинской городской Думы от 06.08.1996 // Читинское обозрение. 1996. - № 28 - 29. № 232.

42. Устав муниципального образования город Якутск. Принят постановлением городского Собрания. 22.01.2003. ПГС 00-6 // Эхо самоуправления.- 2003. № 12.

43. Высочайше утвержденное городовое Положение (1870 года) // Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание 2. Т. XIV. № 48498.

44. Высочайше утвержденное Положение о губернских и уездных земских учреждениях (1890 года) // Полное собрание законов Российской империи. Собрание 3. Т. X. № 6927.

45. Высочайше утвержденное городовое Положение (1892 года) // Полное собрание законов Российской империи. Собрание З.Т.ХИ. № 8708.

46. Конституция Грузии. Тбилиси. 1995.

47. Конституция Итальянской Республики // Конституции государств Европейского Союза. М., 1997.

48. Конституция Французской Республики // Конституции государств Европейского Союза. М., 1997.

49. Конституция Чешской Республики // Право и жизнь. М.: 1996. №8.

50. Основной Закон Федеративной Республики Германия // Конституции государств Европейского Союза. М., 1997.

51. Основной Закон Монголии (Конституция) // Право и жизнь. М., 1992. № 3.

52. Монографии, статьи, диссертации

53. Абрамова А.И., Рахманииа Т.Н. Опубликование нормативных правовых актов: информационно правовой аспект // Журнал российского права. -№ 10/11.- 1998. - с. 89-100.

54. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1996. № 2.

55. Авакьян С.А. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: вопросы реализации // Материалы научно-практической конференции 25 апреля 1995 года. М. - 1995. - С. 5-15.

56. Алексеев С.С. Общая теория права. Том II. М.,1960. С. 227.Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Курс лекций. Свердловск. 1966. - С. 7.

57. Алексеев С. С. Теория права. -М.: Изд-во БЕК, 1995. С. 78.

58. Аналитический обзор конституции республик, входящих в состав Российской Федерации Российская Федерация. 1994. № 21.

59. Арбузов С.В. Устав муниципального образования и основные проблемы уставного регулирования на примере городского самоуправления. Диссертация кандидата юридических наук. Омск. 2001. -С. 66.

60. Атаманчук Г.В. Государственное управление: организационно -функциональные вопросы: Учебное пособие. М.: Экономика, 2000.- 302с.

61. Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М.: Юридическая литератураю., 1980.- 256 с.

62. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Юридическая литература, 1997. - 400 с.

63. Ашлей П. Местное и центральное управление. СПб., Попова. 1910.-С. 216.

64. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М.: ИНФРА-М - КОДЕКС, 1996. - 509 с.

65. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. -М., Изд-во МГУ, 1996. -352 с.

66. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). М.: Изд-во МГУ. 1971.- 280 с.

67. Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США // Государство и право. 1994. №5.

68. Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право. 1996. №11.

69. Боботов С.В. Жигачев И.Ю. Введение в правовую систему США. -М., 1997.- 333 с.

70. Богдановская И.Ю. Прецедентное право/ РАН Ин-т государства и права. М.: Наука, 1993.-293 с.

71. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов-на-Дону. ФЕНИКС, 1998.

72. Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. Ростов-на-Дону. 1996. -С. 56- 70.

73. Бялкина Т.М. Законодательство субъектов Российской Федерации об уставах муниципальных образований. // Журнал Российского права. 1997.№6.- С.41.

74. Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно -практическое пособие / Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Юринформцентр, 1999. - С. 33-92.

75. Васильев В.И. Уставы муниципальных образований // Журнал российского права. 1999. N 2. С. 22

76. Васильев М.А. Акты местного самоуправления: правовое положение, юридический режим и классификация. Обнинск: Институт муниципального управления, 2001. - 98с. - (Серия «Местное нормотворчество»).

77. Васильев М. Организация нормотворческого процесса в муниципальных образованиях (анализ состояния) // Муниципальное право. 2000. N1.

78. Васильев М. Правовая экспертиза проектов актов местного самоуправления // Муниципальное право. 2000. N 3.

79. Васильев Р.Ф. О понятии правового акта. // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1998. №5.-С. 6.

80. Васильев Р.Ф. Правовые акты местных Советов (очерки о юридической природе). М.: Изд-во МГУ, 1975. - 152 с.

81. Васильева Т.А. Реформы местного самоуправления в Италии // Реформы местного управления в странах Западной Европы / РАН ИНИОН -М., 1993.-126 с.

82. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М. - Л., 1928. - С. 235.

83. Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. Т. 3-4.- СПб., Попова. 1909, 1911.-708 е.,-696 с.

84. Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград. 1918 г. -С.14.

85. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: НОРМА - ИНФРА - М, 2002. - С. 13

86. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Автореф. дисс. докт. юрид. наук. Екатеринбург. 1998.

87. Гладышев А. Г. Правовые основы местного самоуправления. М.: «Славянский диалог», 1996. - 224с.

88. Государственное управление и самоуправление в России: Очерки истории / РАГС при Президенте РФ. Каф, истории Рос. государства; Семьянинов B.JI. (отв. Ред.), Кожурин B.C., Петров В.Т. и др.

89. Градовский А.Д. Сочинения. СПб.: «Наука», 2001. - 512 с.

90. Елинек Г. Общее учение о государстве, право современного государства. Изд. 2-е. СПб, 1908. - С. 191.

91. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: международный опыт. Тула: Левша, 1997. - 111с.

92. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения: Монография / РАГС при Президенте Российской Федерации, Тульский институт государственной и муниципальной службы. М.; Тула: ТИГИМУС, 1997. - 813с.

93. Емельянов Н. А. Муниципальные системы зарубежных стран. Курс лекций. Москва - Тула: Гриф, 1998. - 122с.

94. Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: 1998.-С. 51.

95. Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М.: Городец, 2000. - 272 с.

96. Замотаев А.В. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. 1996. № 6. С. 10.

97. Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. Комментарий к отдельным нормам федерального законодательства. М.: Муниципальная власть, 1999. - 396 с.

98. Захаров И. Устав муниципального образования: юридическая природа, основные теоретические и практические проблемы его разработки и принятия // Муниципальная власть. 2003. № 3. С. 22-26.

99. Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России. Т.1 / Под ред. Т.Г. Морщаковой. -М.: ООО «Городец-издат», 2003. С. 146-151.

100. Зивс С.Л. Источники права М.: Наука. 1981г. С. 12.

101. Иванов В.Н. Муниципальная кадровая политика // муниципальный мир. 2000. - № 1. - С. 36-39.

102. Источниковедение: Теория. История. Метод. Источники российской истории: Учеб. пособие/ И.Н. Данилевский, В. В. Кабанов, О.М. Медушевская, М. Ф. Румянцева. М.: Российск. гос. гуманит. ун-т, 1998.-С. 56.

103. Канада: Местное управление и самоуправление // Серия: региональное управление и местное самоуправление. М.: 1995. С. 5 - 36.

104. Керимов Д.А. Законодательная техника: научно методическое и учебное пособие / Академия Социальных наук. - М.: НОРМА - ИНФРА -М. 1998.-С. 24-25.

105. Кизевветер А.А. Местное самоуправление в России.- М., «Русская мысль». 1910. С. 146.

106. Комаров С.А. Общая теория государства и права. М.: Манускрипт. 1996. С. 149.

107. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Издательская группа ИНФРА - М - НОРМА, 1997.-460 с.

108. Конституция Российской Федерации: научно практический комментарий / Ред. и вступ. ст. Б.Н. Топорнина, РАН Ин-т государства и права. М.: Юристь, 2003. - 831 с.

109. Конституция, закон, подзаконный акт / Отв. ред. Тихомиров Ю.А. Юридическая литература. М., 1994. - 135 с.

110. Конституционное (государственное право) зарубежных стран Т.2 // Под ред. Б .А. Страшуна. М.: БЕК, 1995. 437 с.

111. Конституционное Совещание. Стенограммы, материалы, факты. 1995. Т. 7.-С. 201 -205.

112. Конституции зарубежных государств: США. Великобритания. Франция. Германия. Италия. Япония. Канада. М.: БЕК, 1996. - С. 152232.

113. Корельский В.М., Перевалов В Д. Теория государства и права. -М.: Норма-Инфра-М. 2000. С.297.

114. Коркунов Н.М. Русское государственное право. 6-е изд. под рук. М.Б. Горенберга. Т.2. СПб., 1909.

115. Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства (методологические подходы) / РАН Ин-т государства и права. 2-е издание -М., 1995.-55с.

116. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юрист, 1997.-428 с.

117. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т.2. СПб. 1910.-276 с.

118. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993. - С. 90

119. Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века) / Акад. Правовой ун-т при Ин-те государства и права РАН. М., 1998.- 151 с.

120. Левин В.Ф. Местное самоуправление в системе государственного механизма Российской Федерации / Материалы Всерос. Науч. -практ. конф,-Саранск. 1998. С. 50-52.

121. Лукьянова Е.А. Закон как источник советского государственного права. М.: Изд-во МГУ. 1988. - С. 8.

122. Маклаков В.В. Реформы местного управления во Французской Пятой республике / Реформы местного управления в странах Западной Европы. М.: «Юрист». 1993. - С. 101.

123. Марочкин С.Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень, 1998. - С. 49 - 80.

124. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., Юрист. 1997. - С. 344

125. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования / Акад. правовой ун-т при Ин-те государства и права РАН / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. -М., 1998.-216 с.

126. Михайлов В.И. Проблемы правового регулирования территориальной основы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М. 2000.

127. Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. -М., «Юридическая литература». 1967. 167 с.

128. Муниципальные системы в странах Восточной Европы: конституционные аспекты / РАН ИНИОН Под ред. И.А. Андреева, И.А. Алебастрова. М., 1994. 30 с.

129. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации (коллектив авторов) / Под ред. В.В. Лазарева. М., Изд-во «Спарк», 1997. - С. 67.

130. Незнамова Е.А. Местное самоуправление. Органы власти. М.: ПРИОР, 2001.-96 с.

131. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Справочное пособие по Федеральному закону. -Обнинск: Институт муниципального управления. 2003. 456 с.

132. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Советская энциклопедия, 1973. - С. 641.

133. Основы Европейской Хартии местного самоуправления. Методическое пособие // Спецвыпуск «Делового журнала для всех». М. 1999.- 128 с.

134. Памятники русского праваМ.: Госюриздат. 1955г.

135. Патрушев В. И. Социально технологический потенциал государственного управления // Россия — управленческие знания. - М., 2002.-С. 164-179.

136. Пиголкин А.С., Кузьмин И.Ф., Рахманина Т.Н. Инициативный проект закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации» // Государство и право. 1992. № 7. С. 76-86.

137. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. -М.: Федоров, 1995. С. 32 - 46.

138. Постовой Н.В. Муниципальное право. М.: Новый юрист, 1998. -350 с.

139. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. М., 1999.

140. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: НОРМА, 1998. - 263 с.

141. Прокошин В.А. Муниципальное право России: Учебно -методическое пособие (андрогонич. модель обучения) / РАГС при Президенте РФ. Каф. гос. упр. и правового обеспечения гос. службы. М.: Изд-во РАГС, 2001.-291 с.

142. Регистрация уставов муниципальных образований // «Законность». № 1. 2000.

143. Реформы местного управления в странах Западной Европы: сборник статей и обзоров / Под ред. Маклакова В.В. / Серия региональное управление и местное самоуправление. М., ИНИОН. 1993. 126 с.

144. Савранская О.Л. Устав муниципального образования: некоторые типовые ошибки // сб. «Местное самоуправление: проблемы и пути их решения» С.-Пб. 2000. С. 12.

145. Савченко Д.А., ШугринаЕ.С., Горожанин В.А. Понятие и виды местного нормотворчества: Устав муниципального образования. -Новосибирск. 1997. - С. 2-13.

146. Сборник документов (1361-1917). Местное самоуправление в России. М. 1993. С. 30-75.

147. Селюков А. Д. Финансовое обеспечение местного самоуправления. Проблемы правового регулирования. М.: Национальный институт бизнеса, 2003. - 316 с.

148. Сергеев А.А. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации: Проблемы теории и практики: Диссертация кандидата юридических наук. Воронеж 2000. - 190 с.

149. Скуратов Ю.И. Государственное право Российской Федерации. -С. 552-553.

150. Современный буржуазный федерализм. М.: Наука. 1978. - С. 26.

151. Степанова В.В. Конституционный конфликт в Пруссии в 18621866 годах (политическая борьба О.Бисмарка с прусским ландтагом). -Нижневартовск, 1993. С. 130.

152. Сурков Д. Регистрация уставов муниципальных образований. «Законность», 2000. № 1.

153. США. Конституция и законодательные акты. М.1993.

154. Твардовская В.А. Идеология пореформенного самодержавия. М.: Наука. 1978г., С. 232.

155. Тиунова Л.В. О системном подходе к праву // Советское государство и право. 1986. № 10. С. 49.

156. Тихомиров Ю.А. Аналитическая информация о порядке подготовки и реализации законов. М.: Юстицинформ. 2000. 79с.

157. Тихомиров Ю. А. Действие закона. М., Известия. 1992. - 163с.

158. Тихомиров Ю. А. Как готовить законы: (научно-практическое пособие) М., Известия. 1993. -59с.

159. Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие. М.: 1999. - 381 с.

160. Тихомиров Ю.А. Теория закона // АН СССР. М., Наука. 1982. -257 с.

161. Токвиль А. Демократия в Америке: пер. с фр. / Предисловие Г. Дж. Ласки. М.: ПРОГРЕСС, 1992. - С.86.

162. Уставы колхозов и совершенствование общественных отношений в деревне/ под ред. Демьяненко В.И./ изд-во Саратовского университета. Саратов. 1983. - 191 с.

163. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Юрист. 1994. С. 28-35.

164. Фейгин М. Кому писать муниципальные законы? // Местное самоуправление. 1998.- №13. - С.40.

165. Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика / Ин-т государства и права РАН. М.: Инфра - М, 1998. - С. 35.

166. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран / Ин-т государства и права РАН. М.: Юристъ, 1997. - 567 с.

167. Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права. 1997. N 8.

168. Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный опыт законодательного регулирования. М., 1998.

169. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М.: Дело. 1999.

170. Carter, С. Harold. Handbook on the local government act. 1888. London. Sydney. Butter wonth 1924. p. 199.

171. Constitution of India. New Delhi.: 1992.