Вопросы реализации налоговой политики в российском законодательстве о налогах и сборах

Карасев, Михаил Николаевич

Вопросы реализации налоговой политики в российском законодательстве о налогах и сборахтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Вопросы реализации налоговой политики в российском законодательстве о налогах и сборах»

АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

На правах рукописи

КАРАСЕВ Михаил Николаевич

ВОПРОСЫ РЕАЛИЗАЦИИ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О НАЛОГАХ И СБОРАХ

Специальность 12.00.14 - Административное право, финаи

информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степен: кандидата юридических наук

Москва 2005

Диссертация выполнена в Институте государства и права Российской

академии наук

Научный руководитель: кандидат юридических наук, профессор Захарова Раиса Федотовна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Ведущая организация: Санкт-Петербургский государственный университет

Защита диссертации состоится 28 июня 2005 г. в 14 часов 00 минут на заседании диссертационного совета К 504.001.02 при Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации

Автореферат разослан "_" _2005 г.

Крохина Юлия Александровна

кандидат юридических наук Орлов Михаил Юрьевич

Ученый секретарь

диссертационного совета К 504.001.02. кандидат юридических наук, доцент

%йб2

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования

Понятие "политика" имеет отношение практически ко всем сферам деятельности государства. Посредством выработки основных направлений политики и реализации определенных ею мер государство осуществляет свои функции, ради которых оно и создано.

Имея множество определений и подходов, политика государства реализуется через деятельность государства и его органов, направленную на достижение поставленных перед ним целей, и отражает модель взаимодействия государства и общества, а также различных общественных и государственных институтов.

Если мы признаем, что политика может осуществляться в различных сферах (а это, пожалуй, ни у кого не вызывает сомнения - в оборот давно вошли такие термины, как "социальная политика", "экономическая политика", "жилищная политика" и т.п.), а также учитывая, что налогообложение традиционно рассматривается в качестве одной из основных функций государства, можно сказать, что отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия государства, общества и каждого конкретного лица в связи и по поводу налогообложения, определяются политикой в сфере налогообложения или налоговой политикой, посредством которой государство определяет задачи, меры и средства их реализации в сфере налогообложения.

Налоговая политика любого государства сложна, многоаспектна и сочетает в себе различные по своей природе отношения. Однако в качестве одной из основных своих целей она имеет удовлетворение экономических потребностей государства и обеспечивает их реализацию при помощи правового инструментария. При этом вряд ли вызывает сомнения тот факт, что экономические потребности государства должны сочетаться с экономическими возможностями субъектов экономической деятельности (экономических отношений), которые при помощи налогового законодательства становятся участниками налоговых правоотношений налогоплательщиками. С этой точки зрения, правовое регулирование', рассматривается как одно из основных средств, при помощи которого осуществляется согласование публичных и частных интересов в рамках налоговых правоотношений. Основной, но не единственной, формой реализации налоговой политики является законодательство о налогах и сборах2.

Одной из основных задач налоговой политики в этой связи является формирование такой модели правового воздействия на отношения, возникающие в связи и по поводу установления, исчисления и уплаты налогов (налоговые отношения), которая позволяла бы сбалансировать публичные и частные интересы различных участников экономических отношений, обеспечивая выполнение органами публичной власти своих законодательно определенных функций наиболее эффективным и минимально затратным образом, при этом по возможности мини-

Под которым предлагается понимать увязанную по целям, мерам и средствам систематическую деятельность органов публичной власти, направленную на возникновение, прекращение или изменение налоговых правоотношений. впг и—

2 В данной работе понятия "законодательство о налогах и сбо| ц й ЦиЦщтво" используют-

ся в одинаковом значении. •НБЛ ИОТЕКА }

оэ

."зля*

мальным образом вторгаясь в право частной собственности и негативно воздействуя на развитие экономических отношений.

Прежде всего, налоговая политика возникает как концепция властного воздействия на экономические отношения посредством налогового законодательства. Такой подход позволяет рассматривать ее в качестве предпосылки для возникновения налоговых правоотношений. То есть налоговые отношения, опосредуемые правовым регулированием, становятся налоговыми правоотношениями после вступления в силу соответствующих нормативных правовых актов, относящихся к налоговому законодательству.

Исследуя взаимосвязь налоговой политики и правового регулирования, можно сделать вывод о том, что эти два явления соотносятся между собой как содержание и форма. И это диалектическое единство обусловливает их взаимопроникновение и взаимообусловленность. С одной стороны, посредством выявления целей и задач налоговой политики определяются основные методы и средства юридического воздействия на общественные отношения, определяются пределы государственного вмешательства в право частной собственности, устанавливаются основные "правила игры" для участников указанных отношений, а с другой стороны, посредством разносторонней оценки правотворческой и правоприменительной деятельности происходит осознание того, достигнуты или не достигнуты поставленные цели, и анализируются причины, связанные с отклонением от поставленных целей или недостаточным уровнем их реализации. И это позволяет наметить подходы и выработать основные методы, направленные на устранение выявленных недостатков в ходе дальнейшего правового регулирования и формирования (реформирования) системы налогового законодательства.

Соотносясь с финансовой политикой как родовое и видовое понятия, налоговая политика имеет специфические задачи и специфический круг объектов и субъектов, что также позволяет разграничить налоговую и бюджетную политику, которая, в свою очередь, также, является составной частью финансовой политики. Основным объектом бюджетной политики являются отношения, возникающие в связи с распределением и перераспределением денежных средств между бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации. В то же время, основным объектом налоговой политики в широком смысле являются налоговые правоотношения, возникающие в связи с отчуждением части собственности в виде налогов, а это в настоящее время невозможно вне правового регулирования. Учитывая, что налоговой политике присущ наиболее высокий уровень обобщения, ее можно рассматривать в качестве самостоятельной финансово-правовой категории, которая служит своеобразной основой правового регулирования. То есть с точки зрения налоговой политики налоговое право и налоговое законодательство предстает как системная совокупность правовых принципов и норм, направленных на согласование интересов различных участников экономических отношений, связанных с установлением и исполнением обязанностей по уплате налогов.

гулирования налоговых отношений как формы ее реализации. Учитывая, что в юридической науке и правоприменительной практике до сих пор отсутствует единство во взглядах относительно того, какая модель правового регулирования налоговых отношений наиболее предпочтительна в современных условиях, а также тот факт, что до сих пор четко не определены основные подходы к степени и содержанию налоговых полномочий органов власти различных уровней, выяснение тех предпосылок, которые имеются в настоящее время в российской правовой системе и юридической науке относительно правового регулирования указанных отношений, а также выработка основных подходов к созданию наиболее оптимальной модели правового воздействия на участников экономических отношений, которая соответствовала бы положениям Конституции Российской Федерации и сочеталась бы с актами законодательства других отраслей, представляется крайне актуальным в контексте затронутой проблематики.

Формирование основных подходов к правовому оформлению налоговой политики позволит создать эффективную систему налогового законодательства, базирующуюся на принципах справедливости, федерализма, равенства участников налоговых отношений и других базовых принципах, имеющих предопределяющее значение для формирования этой системы законодательства. При этом налоговая политика не должна рассматриваться в качестве абстрактной, теоретической конструкции. Она имеет конечное выражение в конкретных правовых формах, и реализуется посредством соответствующих юридических средств, что позволяет рассматривать ее как объект изучения финансового и налогового права.

Согласно статье 57 Конституции Российской Федерации, обязанность по уплате налогов связана с законностью их установления. Однако для установления налога и возникновения налогового правоотношения недостаточно лишь формального соблюдения принципа установления налога законом. Для того чтобы налог и сбор считался установленным, необходимо соответствие акта, которым он устанавливается, обязательным требованиям, к числу которых относятся конституционные принципы налогообложения и сборов как содержащиеся в Конституции Российской Федерации, так и вытекающие из ее содержания (в этой связи довольно важное значение для налоговой политики, воплощаемой посредством правового регулирования, имеют решения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам налогообложения, в которых Суд выразил свое отношение к ряду основополагающих принципов налогообложения, и которые на определенном этапе исторического развития оказали значительное влияние как на развитие налогового законодательства, так и на формирование основных теоретических подходов в этой сфере).

Государство, придерживающееся основных постулатов теории правового государства в своей политике, изначально связано рядом правовых принципов. Это означает, что налоговая политика не должна осуществляться произвольно, исходя исключительно из фискальных интересов, а зависит от того, каким образом на законодательном, и, прежде всего, на конституционном уровне, определены основные принципы регулирования тех или иных общественных отношений, каковы основные доктринальные подходы к регулированию указанных отношений, а также какой правовой механизм налогообложения является наиболее оптимальным на данном этапе развития государства.

Поэтому проблема обеспечения системного единства налоговой политики, ряда правовых принципов, которые ее связывают, и конкретных правовых форм ее реализации является одной из насущных проблем, стоящих перед различными отраслями российского права, в том числе финансовым и налоговым правом.

Налоговая политика сочетает два основных направления. С одной стороны, она направлена на обеспечение сочетания фискальных и частных интересов при возникновении налоговых правоотношений, с другой стороны, она неразрывно связана с необходимостью сочетания интересов в сфере налогообложения органов публичной власти различных уровней (проблема разграничения налоговых полномочий в условиях федеративного устройства России). В то же время сю не охватываются отношения, возникающие в связи с распределением и перераспределением денежных средств, уплачиваемых в бюджеты. Эти отношения являются объектом бюджетной политики, хотя, безусловно, необходимо отметить взаимное влияние и взаимообусловленность указанных отношений.

Принятие и вступление в силу Налогового кодекса Российской Федерации (Налогового кодекса) стало важным этапом правового регулирования налоговых отношений. Однако данный Федеральный закон имеет ряд существенных недостатков, которые еще предстоит решить как в теоретическом, так и в практическом плане.

В связи с этим, на первый план выходят проблемы формирования такой системы налогового законодательства, которая не только позволяла бы удовлетворять финансовые потребности органов публичной власти, но и обеспечивала защиту прав и законных интересов налогоплательщиков, гарантируя им соблюдение ряда неотъемлемых для любой системы законодательства принципов, в числе которых - принцип стабильности правового регулирования, равенства всех перед законом, соразмерности и т.п. В связи с этим, особую научную актуальность приобретает формирование различных теоретических подходов к налоговой политике и ее реализации в российском законодательстве о налогах и сборах.

Степень разработанности темы.

Несмотря на то, что проблемы нормативного правового регулирования налоговых отношений являются довольно актуальными и активно изучаемыми современной юридической наукой, проблемы правового опосредования налоговой политики являются малоизученными в финансовом и налоговом праве. Во многом это связано с тем, что налоговая политика нередко рассматривается преимущественно как объект исследования экономической, а не юридической науки. Однако, поскольку основной формой реализации налоговой политики являются акта налогового законодательства, а налоговая политика определяет идеологию и конкретные механизмы ее правового опосредования, она (политика), безусловно, должна рассматриваться в рамках финансового и налогового права в качестве системообразующей категории.

За последние годы теоретические вопросы правового регулирования налогообложения нашли свое отражение в работах М.Ю. Орлова3, Н.М. Куксина,4 Э.М.

3 Орлов М.Ю "Основные вопросы теории налогового права как подотрасли финансового права" / дисссрт канд. юридич. наук М. 1996;

* Куксин Н.И. "Налогообложение и налоговая политика в России" М., Транши", 1997

Цыганкова,5 В.В. Томарова6, Н.Н.Злобина7 и некоторых других исследователей, которые в различных аспектах рассмотрели и теоретически осмыслили ряд проблем, возникающих в сфере правового регулирования налоговых отношений в России.

Однако в целом в настоящее время в отечественной науке недостаточно внимания уделяется комплексным исследованиям, посвященным теоретическим проблемам нормативного правового регулирования налоговых отношений и основным подходам к налоговой политике с точки зрения определения ее правовой природы и использования в этой связи инструментария различных отраслей российского законодательства - конституционного, административного, финансового (налогового), гражданского и других. Между тем, учитывая, что налоговое законодательство находится в стадии становления, а также то, что по сравнению со многими другими отраслями законодательства (например, гражданским) у этой отрасли недостаточно обширна теоретическая база, научное осмысление основных институтов налогового права, определение основных тенденций научных практических подходов в этой сфере, выявление ряда спорных и неразрешенных вопросов, представляется крайне важным.

Открытой остается проблема формирования эффективной, юридически упорядоченной концепции проведения налоговой реформы (совершенствования законодательства о налогах и сборах) и разграничения налоговых полномочий, учитывая специфику государственного устройства России, систематизации основополагающих принципов налогообложения и сборов, а также основных средств и методов правового воздействия на отношения, возникающие в связи и по поводу налогообложения.

Цель и задачи исследования.

Целью представленной работы является наиболее полное и объективное исследование правовой природы налоговой политики российского государства с точки зрения финансового и налогового права, основных способов ее выражения в нормативном правовом регулировании, выявление основных проблем, являющихся препятствиями для создания условий, позволяющих обеспечить баланс публичных и частных интересов при разработке и принятии актов законодательства о налогах и сборах в Российской Федерации и их реализации. Налоговую политику предлагается рассматривать как одну из базовых финансово- и налогово-правовых категорий. Несмотря на то, что проблемы, затронутые в работе, исследуются, прежде всего, с точки зрения финансового и налогового права, нельзя не учитывать, что исследуемая проблематика находится на стыке различных отраслей российского права - конституционного, административного и финансового права. Это обусловило то, что затронутые в ходе исследования проблемы рассматривались с учетом этих специфических особенностей, что, с одной стороны, существенно усложнило реализацию задач, поставленных в ходе исследования, а с другой стороны, предопределило необходимость определенного самоограничения в научном исследовании. При этом автор осознает, что им затронуты лишь отдель-

5 Цыганков Э М "Проблемы соотношения налогового законодательства со смежными отраслями законодательства"/ диссерт... канд. юр. наук М, ИГПРАН, 2000

6 Томаров В В "Правовое регулирование региональных и местных налогов и сборов в Российской Федерации",/ диссерт.... канд. юр наук М., ИГПРАН, 2001

7 Злобин Н.Н "Налог как правовая категория", / диссерт.... канд. юр. наук М., РПА, 2004

ные аспекты избранной проблематики. Однако без их исследования достаточно сложно выйти на более высокий уровень научного обобщения и выработать емкие, охватывающие достаточно широкий спектр налоговых отношений, определения и подходы.

Так, например, находятся за рамками работы, как не относящиеся непосредственно к проблемам правовой природы налоговой политики и ее реализации в законодательстве о налогах и сборах, вопросы ее формирования, в части, не связанной с воплощением в ней правовых принципов и доктринальных подходов. В исследовании также не затрагивались международно-правовые аспекты налоговой политики, хотя автор осознает безусловную значимость указанных аспектов в рамках избранной темы исследования.

Цель исследования обусловила постановку и решение следующих конкретных задач:

- определить правовую природу налоговой политики как одной из базовых категорий финансового и налогового права, и обосновать необходимость законодательной и конституционной систематизации основных правовых принципов налогообложения, которые должны служить основой для выработки основных мер налоговой политики и последующего правового регулирования налоговых отношений;

- определить диалектическую взаимосвязь налоговой политики и правового регулирования налоговых отношений;

- рассмотреть основные проблемы реализации налоговой политики в налоговом законодательстве как одного из основных средств ее правового опосредования;

- выявить основные недостатки нормативного определения "налог", установленного в законодательстве, с целью выработки предложений, направленных на их устранение;

- изучить и классифицировать в контексте избранной проблематики отдельные инструменты налоговой политики;

- определить соотношение понятий: "налоговая система", "система законодательства о налогах и сборах" и "система налогов и сборов" с целью выявления их правового статуса и взаимоопределяющих элементов;

- исследовать проблемы, связанные с нестабильностью и противоречивостью актов законодательства о налогах и сборах, а также провести анализ основных проблем, возникающих в процессе разработки, принятия и реализации актов законодательства о налогах и сборах, и наметить возможные пути их решения;

- исследовать проблемы, связанные с реализацией принципа федерализма в налоговом законодательстве, включая вопросы разграничения полномочий в сфере налогообложения между органами власти различных (налоговых полномочий) и наметить возможные пути их решения;

- выявить основные тенденции современного правового регулирования налоговых отношений, а также обозначить отдельные проблемы, возникающие в процессе правотворчества и правоприменения, и наметить возможные подходы к их решению.

Предмет и объект диссертация

Предметом настоящего исследования являются общетеоретические основы, закономерности формирования и развития нормативно-правовой основы налогообложения в России, а также правовые акты и доктринальные подходы в сфере налогообложения и налоговой политики.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с формированием российской системы законодательства о налогах и сборах.

Методологической основой диссертации является диалектическая теория познания. В процессе исследования использовались такие научные методы, как: формально-логический, формально-догматический (нормативный) анализ, системно-структурный, юридико-технический анализ, синтез и другие методы, которые позволили проанализировать характер правового регулирования налогообложения и выявить основные проблемы, возникающие в процессе становления современной системы законодательства о налогах и сборах.

В ходе исследования использовался также сравнительно-правовой анализ: изучен опыт ряда федеративных государств, осуществлен анализ правовых норм, регулирующих налоговые полномочия различных органов власти, на предмет выявления преимуществ и недостатков различных моделей правового регулирования с целью определения подходов к созданию наиболее оптимальной модели правового регулирования налоговых отношений в России.

Теоретическая база исследования.

При подготовке диссертационной работы большое значение имели выводы, сделанные российскими и зарубежными учеными в области теории права, конституционного, административного, финансового права.

Использовались, в частности, труды A.C. Автономова, С.С. Алексеева, И.Л.Бачило, А.Б.Венгерова, А.В.Викулина, В.Е. Гулиева, П.М.Годме, М.В. Карасевой, С.А.Комарова, O.E. Кутафина, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Л.И.Петражицкого, Б.Н. Топорнина, Г.А. Тосуняна, Н.Ю.Хаманевой, Ю.А. Тихомирова, Р. Давида, Р.Рефьюза и др.

Кроме того, большое значение в ходе исследования имели выводы, сделанные рядом российских ученых в области налогового права и налогообложения: A.B. Брызгалина, Д.В .Винницкого, Г.А. Гаджиева, Е. Ю. Грачевой, О.Н.Горбуновой, Р.Ф. Захаровой, Ю.А. Крохиной, A.B. Козырина, И.И. Кучерова, С.Г.Пепеляева, Г.В.Петровой, И.Х. Озерова, М.И. Ростовцева, Б.И. Слома, A.A. Соколова, Н.И. Тургенева, Д.Г. Черника, Н.И. Химичевой, И.И.Янжула и других ученых.

Правовой базой исследования служат: Конституция Российской Федерации, конституционные акты некоторых федеративных государств, международно-правовые акты, решения Конституционного Суда Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Российской Федерации по состоянию на 25 мая 2005 года.

При подготовке работы особое внимание автора было уделено исследованию решений Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированных им по вопросам налогообложения и налоговой политики.

Теоретическая значимость результатов исследования заключаемся в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы обобщают накопленный в сфере взаимосвязи налоговой политики и правового регулирования налоговых отношений отечественный и зарубежный материал, выявляют правовую природу налоговой политики, рассматривая ее в качестве самостоятельной финансово-правовой категории, а также предлагают решение ряда проблем, возникающих в сфере правового регулирования налогообложения, обобщают научно обоснованные правовые принципы налоговой системы, определяют ее в соотношении с налоговой политикой и системой российского законодательства о налогах и сборах.

Практическая значимость результатов исследования.

Исследование направлено на то, чтобы изучить особенности формирования системы российского законодательства о налогах и сборах, налоговой политики как одной из базовых категорий финансового и налогового права, и выявления ряда проблем, возникающих в процессе правового регулирования налоговых отношений, а также осуществить попытку выработать конкретные предложения по устранению выявленных проблем. При этом, вопросы, затронутые в работе, имеют непосредственное отношение ко всей сфере правового регулирования налоговых отношений в России. Ряд предложений, выдвинутых в работе, а также отдельные теоретические подходы к проблемам, возникающим в сфере правового регулирования налоговых отношений, по мнению автора, направлены на систематизацию и упорядочение правового регулирования налогообложения и являются актуальными как для науки налогового права, так и для правотворческой деятельности, а также правоприменительной практики. Предложения по совершенствованию российского законодательства могут быть применены в научном и практическом плане при разработке изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации, в частности, в Налоговый кодекс Российской Федерации, а, со временем, возможно, и в Конституцию Российской Федерации и другие акты законодательства.

Работа может быть использована при подготовке учебных пособий, а также при чтении лекций, проведении спецкурсов и семинаров по финансовому и налоговому праву.

Научная новизна диссертации

Автором изучены и впервые обобщены критерии и средства правового опосредования налоговой политики с позиций современного финансового и налогового права, обозначены и системно выражены взаимосвязь и взаимопроникновение налоговой политики и правового регулирования налоговых отношений, предложены подходы к степени и содержанию правовых основ налоговой политики с целью построения оптимальной системы законодательства о налогах и сборах, в том числе в федеративном аспекте. Налоговая политика рассматривается с

позиций финансового и налогового права в качестве самостоятельной финансово-правовой категории.

В работе также содержатся некоторые новые подходы к решению юриди-ко-технических проблем, возникающих в процессе правотворчества в сфере налогообложения.

На основании результатов проведенного исследования сформулированы и выносятся на защиту следующие основные положения.

Положения, выносимые на защиту

1. Предлагается конституционная и законодательная систематизация ряда принципов налогообложения.

Это относится к принципам справедливости, однократности налогообложения, соразмерности налогообложения конституционно значимым целям, стабильности законодательства о налогах и сборах, ограничения совокупной налоговой нагрузки налогоплательщиков.

Отсутствие системного и комплексного нормативного правового закрепления указанных принципов налогообложения, которые обеспечивали бы построение в России логичной, внутренне согласованной, стабильной и справедливой системы налогового законодательства, приводит к нестабильности правового регулирования в сфере налогообложения, а также к злоупотреблениям как со стороны органов власти - своими полномочиями при осуществлении правового регулирования налогообложения, так и со стороны налогоплательщиков, которые, используя различные коллизии и несостыковки налогового законодательства, не исполняют или исполняют ненадлежащим образом обязанности по уплате налогов и сборов.

во-первых, установление налогов, исходя из фактической способности их уплачивать; при этом законодательство о налогах и сборах должно гарантировать нераспространение обязанности по уплате налогов на определенный гарантируемый (законодательно определенный) размер денежных средств, находящихся в собственности налогоплательщика, а сумма налогов, подлежащих уплате в течение одного налогового периода, не должна быть несоразмерной, т.е. препятствовать реализации конституционно определенных прав налогоплательщика на достойную жизнь и свободное развитие ;

во-вторых, налоги, устанавливаемые законодательством о налогах и сборах, должны обеспечивать соответствие конституционным принципам равенства всех форм собственности, а также принципу равенства всех участников налоговых отношений, включая государственные органы и их должностных лиц перед законом (в данном случае налоговым законом). Другим аспектом принципа равенства является всеобщность налогообложения. При этом не исключается возможность установления дифференцированного (прогрессивного) налогообложения;

8 Данный принцип проистекает из Римского права: ultra posse nemo obligatur (лат.) - никого нельзя обязать сверх его возможностей

в-третьих, принцип справедливости предполагает посредством использования специальных правовых механизмов (налоговых льгот, специальных режимов налогообложения и других инструментов налоговой политики) закрепление в законодательстве наиболее выгодных или облегченных условий налогообложения в отношении отдельных групп налогоплательщиков, обладающих индивидуально-обобщенными, законодательно определенными особенностями правового статуса (например, инвалидов, социально незащищенных граждан и др.).

3. Анализ правового регулирования налоговых отношений в Российской Федерации в целом позволяет сделать вывод о наметившейся тенденции на уни-таризацию налоговых полномочий, то есть исчерпывающее регулирование их исключительно на уровне федерального законодательства, что, по мнению диссертанта, не согласуется с положениями Конституции Российской Федерации, а также не вполне соответствует форме государственного устройства Российской Федерации как федеративного государства. Несмотря на то, что в рамках административной реформы предпринята попытка четкого разграничения полномочий между органами власти различных уровней, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обладают неоправданно ограниченными возможностями по использованию налогового инструментария для реализации ими нормативно закрепленных функций и полномочий.

4. Реализация конституционного принципа федерализма предполагает формирование такой системы налогового законодательства, которая, с одной стороны, позволяла органам власти различных уровней реализовывать меры, направленные на справедливое и соразмерное нормативно закрепленным функциям и принимаемым на себя программным обязательствам в ходе формирования выборных органов власти, распределение налоговых полномочий, предоставляя возможность указанным органам самостоятельно определять методы и правовые средства властного воздействия на экономические отношения посредством налогового законодательства (включая самостоятельное определение элементов налогов).

Исходя из этого, в работе делается вывод о целесообразности переориентирования федерального налогового законодательства на принцип регламентированной децентрализации, т.е. детального (но не исчерпывающего) регулирования налоговых полномочий органов публичной власти регионального и муниципального уровней, прежде всего, посредством законодательного оформления ряда правовых принципов, в качестве альтернативы активно внедряемым в настоящее время пресекательным механизмам.

ствия его требованиям Налогового кодекса (наличие обязательных элементов, процедура установления и т.д.), а все иные платежи, носящие сходную, но не тождественную с налогом природу, либо подлежат специальному правовому регулированию, либо должны регулироваться исключительно в рамках договорных, а не налоговых, правоотношений. Под налогом предлагается понимать платеж (отчисление, выплату, денежный сбор, взимание), установленный Налоговым кодексом, законом о налоге субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом органа местного самоуправления, подлежащий (обязательный) к уплате налогоплательщиком (налоговым агентом, представителем налогоплательщика или налогового агента) в порядке и случаях, установленных указанными актами.

6. Вносятся предложения о необходимости подготовки изменений в Налоговый кодекс в части исключения из него положений, устанавливающих исчерпывающий перечень региональных и местных налогов и сборов, а также в части закрепления за муниципальными и региональными органами власти полномочий по осуществлению самостоятельного контроля за порядком исчисления и уплаты налогов и сборов, поступающих в соответствующие бюджеты, с целью приведения положений Кодекса в соответствие с той моделью разграничения налоговых полномочий, которая вытекает из Конституции Российской Федерации (статьи 71 (пункт "3"), 72 (пункт "И"), 73, 74,75 (часть 3), 76 (часта 1 и 2) и 132 (часть 1)).

7. В работе доказывается, что установление конкретных налоговых обязанностей не должно бьггь предметом регулирования Налогового кодекса как кодифицированного федерального закона, поскольку кодификация, являясь высшей формой систематизации законодательства, предполагает определенную статику правового регулирования, наиболее полно и исчерпывающе регулируя основные институты и субинституты налогового права.9 А регулирование отношений по установлению налогов и сборов, т.е. имеющих сравнительно узкий предмет правового регулирования, целесообразно рассматривать в качестве прерогативы специальных федеральных законов о налогах и сборах, которые могли бы содержать определенные особенности правового регулирования (в предусмотренных Кодексом случаях и пределах), при условии соответствия их положениям Кодекса.

Это, по мнению автора, позволит обеспечить определенную логичность, последовательность и иерархичность построения системы законодательства о налогах и сборах, что будет способствовать устранению ряда коллизий, имеющихся как в самом Кодексе (прежде всего, между его первой и второй частью), так и в части взаимодействия положений Кодекса с положениями актов других отраслей законодательства.

5 В связи с этим уместно привести мнение С С Алексеева, который отмечает, что: «. суть кодификации заключается в применении более широких нормативных обобщений, иными словами, в приведении в действие нормативности более высокого ранга. Это выражается не только в том, что в само содержание кодифицированных документов включается нормативный материал, представленный в дефинициях юридических понятий, положениях о принципах и иных общих юридических началах, но и в том, что путем нормативных обобщений, возможных лишь в рамках кодифицированных актов, объединяются в одну связку совокупность правовых средств, образующих по этой причине целостный их комплекс» /(Алексеев С С. «Право. Опыт комплексного исследования», М., 1999, с .260).

ложения налогоплательщиков в результате внесения изменений в акты налогового законодательства, обусловливают нестабильность налоговых поступлений в бюджеты и резко снижают уровень реализации актов законодательства, а, следовательно, отрицательно сказываются на уровне правопорядка и затрудняют экономическое развитие российского государства в целом. Это предопределило постановку вопроса о необходимости введения, скорее всего, на конституционном уровне, моратория на внесение любых изменений и дополнений в акты законодательства о налогах и сборах в течение финансового года (а, возможно, и в течение более продолжительных сроков), что позволит повысить уровень доверия налогоплательщиков к системе законодательства о налогах и сборах и улучшит инвестиционный климат.

Апробация результатов исследования производилась путем выступлений, научных сообщений, а также конференций (в том числе в рамках Международной конференции, проводившейся в Москве 23-24 апреля 2003 года), подготовки публикаций и статей. Практическое выражение вопросы, затронутые в исследовании, получили в процессе работы автора в Управлении по связям с органами законодательной и исполнительной власти Правительства Москвы, Правовом управлении Аппарата Правительства Российской Федерации и Правовом департаменте Правительства Российской Федерации, в ходе которой автором был разработан ряд предложений и замечаний по проектам нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере налогообложения, и сделан ряд выводов, подтверждающих основные предположения, сделанные в ходе исследования. Апробация также проводилась в процессе подготовки и проведения диссертантом лекций и семинарских занятий по курсу "Финансовое право России" во Всероссийской академии внешней торговли при Министерстве экономического развития и торговли, а также в ходе проведения ряда тематических спецкурсов, посвященных вопросам налогового права в Московском педагогическом государственном университете им. В.И. Ленина.

Ряд положений, изложенных в работе, опубликован в монографии и научных статьях, общим объемом более 18 п.л. Положения диссертации обсуждались на заседаниях сектора налогового права Института государства и права Российской академии наук.

Структура диссертации обусловлена содержанием и целями, которые ставились автором при проведении исследования, и включает введение, три главы, состоящие из двенадцати параграфов, и заключение.

Содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цели и задачи диссертационного исследования, характеризуется научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации и внедрении полученных результатов.

В первой главе "Налоговая политика и некоторые проблемы правового регулирования налоговых отношений" выявляется правовая природа налоговой политики и определяются проблемы, которые непосредственно связаны с юридическим воздействием на налоговую сферу. На основе различных теоретических подходов дается определение налоговой политики, исходя из потребностей финансово-правовой сферы. В параграфе делается вывод о самостоятельном на-

учно-практическом значении налоговой политики для финансового и налогового права в качестве одной го базовых категорий финансового и налогового права. При этом, посредством анализа нормативных правовых актов и научных исследований решаются следующие задачи: определяется нормативная правовая основа налоговой политики, выявляется круг органов, уполномоченных в сфере налоговой политики, исследуется ряд правовых принципов, являющихся основой для правового регулирования налоговых отношений в Российской Федерации, определяется роль реализации налоговой политики в налоговом законодательстве, а также выявляются основные недостатки правового регулирования в этой сфере.

В первом параграфе "Понятие налоговой политики, ее правовая природа" проанализированы теоретические институты и понятия, связанные с правовым регулированием налоговых отношений в Российской Федерации, в том числе исследуется соотношение понятия "налоговая полигика" с понятиями "финансовая политика" и "правовая политика". Делается вывод о двойственной природе налоговой политики, которая, имея, в сущности, экономическую природу, воплощается посредством правового регулирования. При этом, с одной стороны, налоговая полигика предопределяет характер правового регулирования налоговых отношений, что предполагает выбор правовых средств и реализацию правовых механизмов с учетом специфики таких отношений, а с другой стороны, эта политика воплощается в правовом регулировании.

При этом отмечается, что чрезвычайно нестабильный характер правового регулирования налоговых отношений, имеющий явно фискальную направленность на всех уровнях законодательства, низкий уровень его эффективности, сложность и запутанность положений законодательства о налогах и сборах обусловлены, прежде всего, отсутствием концептуальной основы проведения налоговой реформы, (совершенствования) налогового законодательства.

Исходя из этого, делается вывод о необходимости разработки концепции правового регулирования налоговых отношений, которая закладывала бы определенную идеологию формирования налогового законодательства, базирующегося на ряде правовых принципов. При этом, в концепции необходимо учитывать гибкое сочетание фискальной и регулирующей функции налогов и сборов при разработке и реализации мер налоговой политики на разных уровнях регулирования, исходя из формы государственного устройства. Отмечается, что снижение регулирующей функции налогов в налоговом законодательстве является воздействием не на причину, а на следствие. Это означает, что отмена налоговых льгот, установление "плоских" ставок налогов обусловлена в большей степени низким уровнем налогового администрирования, не позволяющего обеспечить надлежащий контроль за правомерностью применения налоговых льгот и иных инструментов налогового законодательства.

В параграфе также отмечается, что с точки зрения финансового и налогового права одной из приоритетных целей налоговой политики является формирование условий, направленных на создание эффективных и стабильных механизмов правового регулирования налоговых отношений. С этой точки зрения, налоговая полигика рассматривается как концепция властного воздействия на экономические отношения посредством налогового законодательства.

Задачи налоговой политики рассматриваются как: задачи, решаемые посредством нормативного правового регулирования (включая проблемы выбора юридических средств для достижения поставленных целей), что предполагает анализ и принятие решений о необходимости внесения в акты законодательства различных отраслей таких изменений и дополнений, которые были бы адекватны мерам налоговой политики государства; задачи, решение которых актуально в самом налоговом законодательстве, что, в свою очередь, предполагает анализ выявленных проблем законодательства о налогах и сборах.

Во втором параграфе "Налоговая политика и принципы налогообложения" исследуются основные подходы юридической науки к правовым принципам налогообложения. При этом, отмечаются сходства и различия во взглядах различных исследователей относительно юридической классификации и определения сущности указанных принципов.

На основе исследования ряда принципов налогообложения, содержащихся в актах иностранных государств, делается вывод о целесообразности систематизации, в том числе на конституционном уровне, основных принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, что, по мнению диссертанта, позволит минимизировать степень зависимости налогового законодательства от сиюминутных политических интересов и не всегда обоснованных экономических потребностей.

На основе анализа Конституции Российской Федерации, а также анализа практики Конституциопного Суда Российской Федерации и сложившихся теоретических подходов, предлагается классификация принципов налогообложения по двум основаниям - по формальному и по сущностному признаку. По формальному признаку указанные принципы предлагается разделить на: конституционные принципы налогообложения, то есть, те принципы, которые содержатся или должны непосредственно содержаться в Конституции Российской Федерации, и общие принципы налогообложения, устанавливаемые федеральным законом (как это предусмотрено в п. "и" статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По сущностным признакам принципы налогообложения предлагается подразделить на: принципы налогообложения (или принципы, существенные для налогообложения, определяющие его содержание) и принципы законодательства о налогах и сборах (определяющие формальные подходы и устанавливающие определенные требования к регулированию налоговых отношений).

На основе изучения положений Конституции Российской Федерации и Налогового кодекса делается вывод о том, что для правового регулирования налоговых отношений важнейшим является соблюдение ряда базовых правовых принципов, известных юридической доктрине и экономической науке, которые не нашли своего отражения в современном законодательстве. Речь, прежде всего, идет о принципах справедливости и однократности налогообложения, содержание, значение которых подробно рассматривается в работе.

Основываясь на подходах отдельных исследователей в области теории права, делается вывод о безусловной необходимости конституционного и нормативного правового закрепления указанных принципов. Несмотря на то, что в российской юридической науке отсутствуют единые подходы относительно сущности и содержания принципа справедливости права и правового регулирования,

делается вывод о необходимости нормативного, а, впоследствии, возможно, и конституционного закрепления данного принципа для налоговых отношений.

В параграфе также поднимается вопрос о юридической неопределенности принципа учета фактической способности налогоплательщика уплачивать налоги и сборы при их установлении, закрепленного в пункте 1 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации). Делается вывод о целесообразности уточнения данного принципа, исходя из необходимости законодательного закрепления гарантии неприкосновенности определенной части собственности налогоплательщика (не ниже уровня прожиточного минимума - для физических лиц) при установлении налогов.

Рассматривая мнения различных исследователей относительно сущности и характера правового регулирования налоговых отношений, отмечается, что представление их о неравенстве в налоговых отношениях является не вполне обоснованным. Наличие обязанности исчислить и уплатить налог не ставит налогоплательщиков в неравное положение с другими участниками налоговых правоотношений (в том числе с налоговыми органами и их должностными лицами). Публично-правовая природа указанных правоотношений, по мнению автора, не означает возможности рассматривать их как отношения неравенства, поскольку они всегда основаны на законе, в силу чего они не должны осуществляться произвольно ни одним из указанных субъектов.

В третьем параграфе "Налоговая политика и конституционное регулирование налоговых отношений" проблемы правового регулирования налоговых отношений рассматриваются через призму конституционных норм. На основе анализа положений ряда конституций зарубежных государств делается вывод о том, что для конституций многих государств с федеративной формой государственного устройства характерным является достаточно подробное регулирование налоговых отношений. При этом делается вывод о том, что именно конституционное закрепление модели разграничения налоговых полномочий является гарантией стабильности взаимоотношений между Федерацией и ее составными частями, а также муниципальными образованиями.

На основе положений Конституции Российской Федерации и Налогового кодекса, устанавливающего исчерпывающий перечень региональных и местных налогов и сборов, делается вывод об определенном превышении федеральным законодателем своих полномочий, по сравнению с конституционно установленными.

Отмечается, что, в основном, политические, а не правовые или экономические факторы, обусловили максимальную централизацию налоговых полномочий на уровне федерального законодательства (Налогового кодекса). Однако налоговый произвол, который имел место в России в середине и конце 90-х гг. двадцатого века во многом был спровоцирован актами федерального уровня, которые предоставляли органам власти регионального и муниципального уровня практически неограниченные полномочия на установление налогов и сборов

10 См напр • Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года № 2268 О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетом субъектов Российской Федерации // СаПП 1993, № 52, Ст. 5074

На основе анализа положений соответствующих нормативных правовых актов, а также положений Бюджетного и Налогового кодексов, посвященных регулированию налоговых отношений (в частности, полномочий органов власти различных уровней), делается вывод о наметившейся тенденции на унитаризацию правового регулирования налоговых отношений, что не вполне обоснованно с юридической точки зрения.

Отмечается также, что современно налоговое законодательство существенно ограничивает возможности органов власти регионального и муниципального уровня самостоятельно определять и использовать различные средства юридического воздействия на налоговые отношения и осуществлять относительно самостоятельную налоговую политику.

На примере законодательства Канады, ФРГ и Швейцарии в параграфе рассматриваются вопросы конституционного регулирования налоговых отношений в этих государствах, и делается вывод о целесообразности учета зарубежного опыта в сфере конституционного регулирования налоговых полномочий органов власти различных уровней.

В параграфе четвертом "Проблемы юридического определения налога как основной категории налогово-правового регулирования" отмечается, что важным аспектом отграничения налоговых правоотношений от иных, сходных по своей правовой природе, но не тождественных им, является установление в Налоговом кодексе формальных признаков налога, позволяющих четко идентифицировать обязательный платеж в качестве налога.

Данный вывод основывается на том, что, устанавливая юридическое понятие налога, необходимо исходить не только и не столько из того, что в результате его уплаты отчуждается имущество, находящееся в собственности, а из содержания налогового правоотношения. При этом необходимо учитывать полномочия органов государственной власти и местного самоуправления самостоятельно устанавливать налоги и сборы, определяя все существенные элементы указанных платежей. Здесь же критикуется достаточно распространенный в современной правоприменительной практике подход относительно различий в понятиях "установление" и "введение" налога. Отмечается, что, несмотря на семантические различия указанных понятий с точки зрения конституционных полномочий на установление налогов они являются однопорядковыми. Это означает, что и установление, и введение налогов должно рассматриваться в качестве исключительной прерогативы органов власти того уровня, актами которого предполагается установить налог. При этом федеральный законодатель вправе четко очертить пределы правового воздействия на указанные отношения посредством установления ряда принципов, как это предусмотрено частью 3 статьи 75 Конституции Российской Федерации (например, законодательно установив принцип ограничения совокупной налоговой нагрузки на одного налогоплательщика в течение одного финансового года и т.д.), но не осуществляя исчерпывающее правовое регулирование указанных отношений.

Автором поддерживается позиция отдельных исследователей относительно того, что налоговое законодательство должно стремиться к минимизации признаков налога. Однако при этом диссертант приходит к выводу о том, что необходимо переориентирование юридического состава налога с материальных его

признаков на преимущественно формальные признаки. Здесь же критикуется такой признак налога, установленный статьей 8 Налогового кодекса, как отчуждение денежных средств, принадлежащих налогоплательщику на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления. Отмечается, что данный признак имеет весьма опосредованное отношение к юридическому составу налога, не в полной мере отвечая основным потребностям правового регулирования налоговых отношений Хотя теоретически это имеет большое значение, поскольку в результате исполнения обязанности по уплате налога происходит изменение правового режима той части собственности, которая отчуждается в виде налога.

В параграфе обобщаются основные подходы различных исследователей к юридической классификации налога и делаются соответствующие выводы относительно оптимизации основных его признаков, позволяющих, с одной стороны, обеспечивать интересы налогоплательщиков, а с другой стороны, предоставляющие органам публичной власти различных уровней осуществлять самостоятельную налоговую политику с использованием различных правовых средств, включая возможность самостоятельно определять объект налога, при условии соблюдения ими соответствующих правовых принципов и условий, установленных федеральным законодательством.

Предлагается при формировании признаков налога исходить из тезиса о том, что налогом может являться только тот платеж, который содержит в себе все необходимые элементы налога, и этот платеж (обязательный взнос) установлен соответствующим актом законодательства о налогах и сборах. Следовательно, все иные платежи, которые не установлены таким актом, должны рассматриваться как неналоговые и для них необходимо либо предусмотреть соответствующий режим правового регулирования, либо четко установить, что они относятся к платежам гражданско-правового характера и должны уплачиваться в гражданско-правовом режиме (в рамках договорных отношений).

В параграфе пятом "Проблемы сочетания фискальной и регулирующей функций налога при осуществлении налоговой политики"

рассматриваются специфические средства налогового законодательства, оперируя которыми придается определенное содержание налоговым правоотношениям. Отмечается, что особое место в системе средств, используемых в налоговом законодательстве, занимают налоговые льготы и иные инструменты налоговой политики, посредством которых реализуется регулирующая функция налога.

В параграфе отмечается, что регулирующая функция налога связана не только с возможностью установления каких-либо ограничительных мер (например, посредством повышения ставок таможенных пошлин для иностранных экспортеров однородных видов товаров с отечественными производителями), но и способна оказать значительное стимулирующее влияние, преследующее своей целью не только наполнение бюджета, но и предполагающее развитие экономических отношений на стратегической основе, расширение налогооблагаемой базы, улучшение инвестиционного климата, повышение благосостояние населения и т.п.

В этой связи, в работе критикуется не вполне оправданный отказ Налогового кодекса от использования такого инструмента налоговой политики как нало-

говые льготы, и анализируются основные причины этого. Отмечается, что налоговые вычеты и налоговые освобождения, пришедшие на смену налоговым льготам, не в полной мере отвечают правовой природе налоговых льгот как преференций, непосредственно связанных с особенностями правового статуса налогоплательщиков, поскольку первые два института, по большей части, связаны не с субъектами налоговых правоотношений, а с их объектами. В связи с этим, предлагается осуществить классификацию указанных институтов, законодательно определив их идентифицирующие признаки.

В параграфе делается вывод о том, что наметившаяся в налоговом законодательстве тенденция к сокращению использования различных инструментов налоговой политики, к которым, в частности, относятся и налоговые льготы, как и общее сокращение полномочий органов власти регионального и муниципального уровней, формируемых на избирательной основе, делает указанные органы власти все более зависимыми от федерального центра в финансовом плане, а, следовательно, позволяет перекладывать бремя ответственности за ненадлежащее исполнение своих функций на вышестоящие органы власти, что в целом негативно отражается как на процессе становления основных демократических институтов, так и на уровне развития экономики отдельных регионов, муниципальных образований и всего государства в целом.

Делается вывод также о целесообразности переориентирования федерального законодательства на использование регулятивных механизмов, детально (но не исчерпывающе) регламентирующих налоговые полномочия органов публичной власти регионального и муниципального уровней, в качестве альтернативы активно используемым в настоящее время пресекательным механизмам.

В параграфе также выявляются основные недостатки законодательного определения налоговой льготы, налогового вычета и налогового освобождения и вносятся предложения, позволяющие, по мнению автора, более четко их классифицировать, и, тем самым, оптимизировать использование различных регулятивных механизмов налоговой политики.

В параграфе шестом "Правовые акты, регулирующие налоговые отношения, и федеральные органы власти, принимающие участие в определении и реализации мер налоговой политики" рассматривается система источников налогового права и актов, непосредственно влияющих на реализацию налоговой политики в Российской Федерации, а также перечисляются основные органы государственной власти, от которых зависит характер и содержание налоговой политики.

Характеризуя систему нормативных правовых актов, регулирующих налоговые отношения, отмечается, что они подразделяются на акты федерального, регионального и муниципального уровней. Отдельную роль здесь играют акты Президента Российской Федерации, а также решения Конституционного Суда Российской Федерации, который на определенном этапе исторического развития принял на себя не свойственную его природе, функцию законодателя в налоговых отношениях. При этом критикуются научные подходы, связанные с тем, что решения Суда все чаще рассматриваются в качестве источников налогового права. Отмечается, что, несмотря на то, что указанным решениям присущ обобщенно-интерпретационный характер, это все же не дает оснований рассматривать их в

качестве источников права, имея в виду также то, что до сих пор отсутствует единое мнение относительно того, что является правовой позицией Суда, и какая часть его решения может рассматриваться как правовая позиция.

Отмечается, что основные направления налоговой политики содержатся в посланиях Президента Российской Федерации, в бюджетных посланиях Президента Российской Федерации", и реализуются Правительством Российской Федерации, в том числе посредством реализации права законодательной инициативы.

В параграфе отмечается, что Президент Российской Федерации в середине 90-х годов осуществлял весьма активное нормотворчество, не только определяя основные направления налоговой политики, но и непосредственно регулируя налоговые отношения, что было обусловлено как объективными, так и субъективными причинами, связанными с особенностями соответствующего этапа исторического развития Российской Федерации. Однако это приводило к весьма противоречивым последствиям и неоднозначно сказывалось на правотворческой и правоприменительной практике.

Отдельным блоком выделено рассмотрение вопросов, связанных с ролью Правительства Российской Федерации в налоговой политике. Отмечается, что Правительство Российской Федерации в силу законодательства является основным субъектом права законодательной инициативы, направленной на реализацию мер налоговой политики. В историческом контексте исследуется роль федеральных органов исполнительной власти в налоговой политике.

Отмечается, что, несмотря на установленный в Налоговом кодексе запрет на осуществление подзаконного нормативного правового регулирования налоговых отношений, кроме случаев им предусмотренных (ст. 4 Кодекса), а также, несмотря на наличие принципа прямого действия норм Кодекса, зачастую реализация его положений ставится в зависимость от принятия подзаконных актов, что, по мнению автора, способствует нарушению прав и законных интересов налогоплательщиков. В частности, это достигается посредством использования в нормах Кодекса т.н. "отлагательных условий вступления в силу". Так, например, Кодексом устанавливается право на получение налогового освобождения относительно тех или иных объектов налогообложения по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации, а Правительство в течение продолжительного периода времени (зачастую превышающего несколько налоговых периодов) не утверждает указанные перечни, что создает ситуацию правовой неопределенности и позволяет по-разному применять положения Кодекса в сходных и идентичных отношениях. Кроме того, это позволяет неоправданно задерживать вступление в силу отдельных положений Кодекса, и тем самым, наносит ущерб налогоплательщикам, которые обязаны исполнять обязанности по уплате налогов и сборов в общем порядке, пока Правительством Российской Федерации не будет принят соответствующий акт, что, также снижает степень доверия налогоплательщиков к государству и налоговому законодательству в целом.

В этой связи предлагается в налоговом законодательстве закрепить принцип, устанавливающий, что при отсутствии соответствующего подзаконного акта, принятие которого предусмотрено актом налогового законодательства, налого-

" Которые в строгом своем понимании не являются актами, однако определяют основные направления государственной политихи, включая налоговую политику

плательщики, при исчислении и уплате налогов, вправе применять положения акта законодательства по своему усмотрению, исходя из буквального толкования его положений, до тех пор, пока не будет принят соответствующий подзаконный акт.

В ходе исследования отдельно рассматривается вопрос о реализации Правительством Российской Федерации права законодательной инициативы в сфере налогообложения и отмечается ряд проблем, возникающих в этой сфере, а также предложения, направленные на решение указанных проблем.

В частности, предлагается в налоговом законодательстве и иных нормативных правовых актах (например, в "Регламенте Правительства Российской Федерации") закрепить принцип, согласно которому подготовка проектов федеральных законов о налогах и сборах должна сопровождаться подготовкой соответствующих подзаконных актов Правительства, принятие которых предполагается осуществить после вступления в силу соответствующего федерального закона либо в сроки, четко установленные Налоговым кодексом. По мнению автора, это позволит в значительной степени упорядочить процесс подготовки проектов федеральных законов, регулирующих налоговые отношения и устранить ряд коллизий, возникающих в связи с несвоевременным принятием Правительством Российской Федерации подзаконных актов, регулирующих налоговые отношения, в результате чего нередко нарушаются права и законные интересы налогоплательщиков.

Во второй главе "Реализация принципа федерализма в налоговом законодательстве" подробно рассматриваются проблемы разграничения полномочий между органами власти Российской Федерации различных уровней. Большое значение придается исследованию проблем реализации конституционного принципа федерализма с научной и практической точек зрения в преломлении к налоговым отношениям.

В качестве существенной отмечается проблема реализации органами власти различных уровней налоговых полномочий в рамках института совместного ведения.

В первом параграфе "Проблемы разграничения налоговых полномочий между органами власти различных уровней" подробно рассматриваются полномочия федеральных и региональных органов власти с точки зрения определения налоговых доходов бюджетов и исполнения ими своих нормативно определенных функций.

Исследуя характер правового регулирования отношений, складывающихся в сфере налогообложения и формирования доходов бюджетов различных уровней, делается вывод о неоправданной и не соответствующей Конституции Российской Федерации зацентрализованное™ на федеральном уровне налоговых полномочий. При этом отмечается, что определенная финансовая и налоговая автономия субъектов Федерации и органов местного самоуправления теснейшим образом связана с ответственностью выборных органов власти за принятые на себя обязательства.

На основе анализа актов различных отраслей законодательства и научных взглядов, сделан вывод о том, что реализация принципа федерализма в налоговом праве предполагает необходимость проведения единой государственной политики, направленной на распределение налоговых полномочий между различными уровнями государственной власти и органами местного самоуправления, обеспе-

чивающих самостоятельность - то есть способность самостоятельно, в пределах устанавливаемых федеральным законодательством (в соответствии с общими принципами) устанавливать, изменять и прекращать налоговые правоотношения. Отмечается, что без соразмерных и четко определенных полномочий в сфере регулирования налоговых отношений довольно сложно определить степень эффективности деятельности избираемых органов власти и реализуемой ими политики.

На основе изучения различных научных подходов отмечается, что федерализму, в целом, и принципу федерализма в налоговом праве, в частности, должны быть присущи властно-договорные отношения.

Это означает, прежде всего, что наряду с федеральными интересами, должны учитываться и интересы субъектов федерации и муниципальных образований, а все основные противоречия должны разрешаться посредством договорного процесса в порядке, установленном законодательством.

Выделяется ряд признаков, позволяющих, по мнению автора, охарактеризовать реализацию принципа федерализма в налоговом праве. В параграфе делается вывод о том, что в рамках налоговой политики, осуществляемой в федеративном государстве, безусловно, должна происходить определенная унификация правового регулирования налоговых отношений. Однако это не означает, что меры, определенные на уровне федерального законодательства, должны быть полностью идентичными с теми мерами, которые необходимы для проведения самостоятельной налоговой политики органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

С точки зрения принципа федерализма, меры налоговой политики могут различаться в зависимости от определенных условий социально-экономического развития, а следовательно, и потребностей различных регионов и муниципальных образований. Другое дело, что правовое воздействие на экономические отношения посредством налогового инструментария, осуществляемого органами власти различных уровней, не должно вступать в противоречие с теми правовыми принципами, которые установлены или должны устанавливаться на уровне федерального законодательства, и соблюдение которых должно, безусловно, обеспечиваться посредством внедрения в федеральное законодательство различных правовых механизмов (в том числе государственно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а также посредством осуществления контроля за соблюдением указанных принципов со стороны федеральных органов власти (прежде всего, со стороны судебных органов). При этом особую актуальность приобретает реализация принципа "регламентированной децентрализации" налоговых полномочий, что предполагает достаточно детальное, но рамочное регулирование федеральным законодательством налоговых полномочий органов власти субфедерального уровня.

Делается вывод о необходимости закрепления на законодательном, а впоследствии и конституционном уровне, ряда правовых принципов как регламентирующего (регулятивного), так и ограничительного свойства, позволяющих более детально определить сферы властных полномочий в налоговой сфере органов власти различных уровней, а также более четко определить модель правового регулирования взаимоотношений указанных органов, в том числе:

- принципа самостоятельности и финансовой обеспеченности бюджетов субъектов Федерации;

- принципа самостоятельности проведения налоговой политики субъектами Федерации и органами местного самоуправления, осуществляемой при условии соблюдения ряда правовых принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации и федеральном налоговом законодательстве;

- принципа подконтрольности бюджетных расходов субъектов Федерации и органов местного самоуправления, уполномоченным федеральным органам власти в части расходования средств, поступающих от уплаты налогов и сборов из федерального бюджета;

- принципа самостоятельности налогового контроля за исчислением и уплатой налогов органами власти того уровня, законодательством которого устанавливаются налоги и сборы;

- принципа ограничения налогового бремени за счет установления в федеральном законодательстве предельной совокупной налоговой нагрузки в отношении одного налогоплательщика в течение одного финансового года;

- некоторых других принципов, имеющих важное значение для реализации органами власти различных уровней самостоятельной налоговой политики, сущность которых раскрыта в работе.

Во втором параграфе "Соотношение и разграничение налоговых полномочий в рамках института совместного ведения" затрагиваются и анализируются проблемы реализации налоговых полномочий в рамках института совместного ведения.

Рассматривая проблемы законодательного ограничения налоговых полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отмечается, что федеральное законодательство о налогах и сборах существенно снижает возможность использования указанными органами власти правового инструментария, позволяющего осуществлять воздействие на налоговые отношения. В частности речь идет о регулирующей функции налога, непосредственным инструментом которой являются полномочия на установление налоговых льгот, налоговых вычетов и использование иных инструментов налоговой политики.

На примере положений главы 25 Налогового кодекса делается вывод о неоправданном ограничении полномочий органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления на установление налоговых льгот по налогу на прибыль организаций.

Исследуя проблемы полномочий органов власти различных уровней в налоговой сфере, делается вывод о том, что неопределенность конституционного института совместного ведения обусловливает неопределенность в разграничении и реализации налоговых полномочий, примером чему являются положения Налогового кодекса, в качестве общего принципа налогообложения устанавливающего принцип установления Кодексом видов налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации (подпункт 1 пункта 2 статьи 1).

Исходя из этого, в работе делается вывод о том, что институт совместного ведения для налоговых правоотношений представляет собой изначально заложен-

ный конфликт, который способствует неопределенности и неоднозначности в понимании вопроса о сферах ведения и полномочиях органов власти различного уровня в налоговых отношениях.

В параграфе третьем "Налоговая политика и налоговые полномочия органов местного самоуправления" на основе анализа отдельных положений Налогового кодекса и актов законодательства отдельных субъектов Российской Федерации отмечается, что принцип бюджетного перераспределения налоговых доходов в пользу муниципальных бюджетов существенно ограничивает самостоятельность муниципальных органов, так как ставит их в зависимость от решений законодателей субъектов Федерации и федерального законодателя.

Такой подход противоречит Конституции Российской Федерации в части гарантий независимости органов местного самоуправления, и предполагает перенесение данного вопроса из юридической в политическую плоскость, что является недопустимым.

При этом отмечается ряд коллизий между актами налогового законодательства и актами других отраслей законодательства (например, конституционного или муниципального), по-разному регулирующих налоговые полномочия муниципальных органов власти.

В главе третьей "Налоговая политика и система налогового законодательства" рассматриваются проблемы, связанные с наиболее оптимальным построением системы налогового законодательства Российской Федерации, соотнесением понятий "налоговая политика", "налоговая система", "система налогов и сборов", "система законодательства о налогах и сборах" и ряд других вопросов.

В первом параграфе "Налоговая система и система налогов и сборов"

подробно рассматривается научное понятие "налоговая система", которое соотносится с конституционно и нормативно определенным понятием "система налогов и сборов". На основе критики подходов, использованных в трудах ряда современных ученых, делается вывод о нетождественности указанных понятий, что является довольно важным как с практической, так и с теоретической точек зрения.

Если понятие "система налогов и сборов" можно рассматривать как некую совокупность обязательных платежей, имеющих в своей основе ряд принципов и правил, то понятие "налоговая система", прежде всего, можно рассматривать как совокупность принципов налогообложения, которым должна соответствовать и на которых должна базироваться система законодательства о налогах и сборах. В то же время налоговая система имеет в качестве объекта намного более широкий спектр общественных отношений, охватываемых ей, нежели система налогов и сборов. В налоговую систему, в широком смысле, можно теоретически включить систему законодательства о налогах и сборах, а также актов, непосредственно не связанных с установлением налогов и сборов, но направленных на регулирование отношений, возникающих в сфере налогообложения. Сюда относятся и акты законодательства о налогах и сборах и решения Конституционного Суда Российской Федерации, имеющие отношение к налоговой сфере, и ряд других актов, непосредственно не регулирующих отношения по установлению или введению налогов и сборов, но имеющих непосредственно затрагивающих налоговые отношения.

Соотнося понятия "налоговая система", "система законодательства" и "налоговая политика", автор приходит к выводу, что налоговая система, опосредуемая правовыми нормами (системой законодательства), является формальным выражением налоговой политики, которая, в свою очередь, предопределяет характер и параметры системы законодательства. Налоговая политика охватывает более комплексный перечень отношений, возникающих в сфере налогообложения. Основные направления налоговой политики могут содержаться в актах ненормативного характера (посланиях, программах, расчетах, прогнозах и т.п.), в то время как система законодательства характеризуется формализацией или нормативной определенностью.

Налоговую систему в таком контексте можно рассматривать, с одной стороны, как совокупность принципов, обеспечивающих регулирование отношений в сфере налогообложения (условно такую характеристику можно рассматривать как внешнюю форму налоговой системы), с другой стороны, налоговая система отражает сущностные элементы, основные подходы к налогообложению, выраженные посредством нормативных правовых актов, включая в себя разграничение полномочий органов власти различных уровней в сфере налогообложения, существенные элементы налогообложения, права и обязанности субъектов налоговых отношений, совокупность налогов и сборов, устанавливаемых законодательством, структуру органов, уполномоченных на осуществление налогового контроля, и в этом смысле налоговая система и налоговая политика образуют единое целое.

В параграфе также выявляется ряд проблем как внутреннего, так и внешнего свойства, которые затрудняют становление четкой, логичной, структурированной системы законодательства о налогах и сборах.

Для более детального рассмотрения становления налоговой системы в России, а также для выявления основных тенденций правового регулирования налоговых отношений и определения круга проблем, возникающих в ходе реформирования налоговых отношений, система законодательства о налогах и сборах рассматривается в работе в историческом аспекте. При этом отмечается ряд основных проблем, которые носят перманентный характер, и с которыми сталкивается законодатель при разработке и принятии актов законодательства о налогах и сборах.

Здесь же критикуются принципы и подходы к кодификации актов законодательства о налогах и сборах с позиций теории права и правил законодательной техники. Делается вывод о необходимости обеспечения определенной статичности, а следовательно, и стабильности правовых норм, относящихся к актам законодательства о налогах и сборах. Отмечается, что Налоговый кодекс, являясь кодифицированным федеральным законом, должен обеспечивать базовость регулируемых им отношений и определенность основных правовых институтов. Кодифицированный акт в первую очередь, должен закладывать основы для правового регулирования этих отношений. А регулирование отношений, непосредственно связанных с установлением налогов и сборов не должно осуществляться Налоговым кодексом. Исходя из этого, вносится предложение о необходимости выведения из структуры Налогового кодекса положений, устанавливающих налоги и сборы, исходя из теоретических подходов относительно систематизации нормативных правовых актов путем кодификации, и предлагается устанавливать на-

логи и сборы специальными федеральными законами.12 В данном случае вполне допустимо, что указанные специальные федеральные законы смогут устанавливать определенные особенности правового регулирования отдельных правоотношений в случаях и пределах, предусмотренных Налоговым кодексом.

В параграфе отмечается, что специфика правового регулирования налоговых отношений, обеспеченных механизмами публичной ответственности (в том числе уголовной), не предполагает возможности включения в разные части одного кодифицированного акта соответственно правил и исключений из них в той конфигурации, которая имеет место в настоящее время. В результате нарушается взаимосвязанность, системность и последовательность норм законодательства о налогах и сборах, что служит причиной для возникновения ряда коллизий между первой частью Налогового кодекса, содержащей в себе общие положения, с положениями части второй Налогового кодекса, устанавливающей налоги и налоговые режимы, что негативно сказывается на правоприменительной практике, и служит основанием для неоправданного привлечения налогоплательщиков к ответственности и иного нарушения их прав.

В параграфе делается вывод о том, что понимание принципа единства налоговой системы как единой системы налогов и сборов и единой системы налоговых органов, являющегося довольно распространенным в современной юридической науке и правоприменительной практике, не вполне соответствует конституционно определенной модели разграничения налоговых полномочий. Высказывается мнение о том, что единство налоговой системы должно обеспечиваться, прежде всего, единством основных принципов ее построения, что, однако, не может означать практически неограниченную концентрацию налоговых полномочий на федеральном уровне.

В параграфе подробно рассматриваются вопросы единства системы налоговых органов, и подвергается критике существующее положение, в соответствии с которым налоговые органы рассматриваются исключительно как единая система федеральных органов.

Такая модель представляется не вполне верной, так как в федеративном государстве определенная автономия субъектов Российской Федерации и гарантии самостоятельности органов местного самоуправления предполагают право на осуществление органами власти соответствующего уровня налогового контроля, по крайней мере, за исчислением и уплатой налогов и сборов, устанавливаемых актами соответствующего уровня. Это, по мнению автора, позволит осуществлять налоговое администрирование более эффективно, существенно снизит расходы на его финансирование из федерального бюджета, а также обеспечит заинтересованность со стороны органов власти соответствующего уровня в осуществлении контроля за исчислением и уплатой налогов и сборов наиболее эффективным и наименее затратным способом. При этом органы исполнительной власти не должны наделяться полномочиями по изданию подзаконных актов, связанных с вопросами правоприменения, так как это на практике позволяет подменять действие налогового закона, весьма субъективно трактуя положения Кодекса.

В то же время, на федеральные органы, уполномоченные в области налогового контроля, было бы целесообразным возложить осуществление общего ме-

12 Lex specialis derogat generali

тодического руководства налоговыми органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления, осуществление контроля за соблюдением ими законодательства Российской Федерации, обобщение складывающейся правоприменительной практики, а также полномочия на отмену или изменение вынесенных указанными органами решений в случае их несоответствия федеральному законодательству.

Делается вывод о том, что принцип федерализма применительно к налоговым отношениям, прежде всего, предполагает определенную самостоятельность не только с точки зрения полномочий по установлению собственных налогов и сборов, поступающих в региональные и местные бюджеты, но и в части осуществления налогового контроля, как одного из обязательных элементов государственного и муниципального управления.

В параграфе втором "Проблемы эффективности актов налогового законодательства" рассматриваются ряд проблем, связанных с обеспечением эффективности актов налогового законодательства. Эффективность правовых норм напрямую зависит от того, были ли соблюдены правила законодательной техники в правотворческой деятельности, каковы основания для их разработки и принятия, какие задачи ставились и каким образом они реализуются на практике т.д.

На примере Налогового кодекса отмечается наличие в нем большого количества субъективных и неоднозначных дефиниций, которые позволяют весьма избирательно и необоснованно применять его положения к налогоплательщикам, в результате чего страдают их права и законные интересы, что служит условием для резкого снижения реализации его положений и уровня правопорядка в целом. Между тем, от того, каким образом построены, как сформулированы и как действуют (и взаимодействуют между собой и с нормами других отраслей) нормы права, зависит и то, будут ли достигнуты те цели, которые ставились перед их принятием, что, безусловно, применимо к налоговым правоотношениям. В параграфе критикуется ряд положений Кодекса, ведущих, по мнению автора, к негативным последствиям как для налогоплательщиков, так и для всей системы налогового законодательства.

В диссертации исследуется ряд положений Кодекса, содержащие юридически неопределенные формулировки, либо такие положения, которые предполагают возможность усмотрения со стороны налоговых органов при применении к налогоплательщику определенных мер правового воздействия, что нарушает принцип ясности, однозначности и четкой правовой определенности правовых норм, неоднократно подтвержденных Конституционным Судом Российской Федерации. Между тем, данный вопрос является одним из существенных для налоговой политики и системы налогового законодательства в целом.

В параграфе третьем "Проблемы правотворчества в сфере налогообложения и стабильности актов налогового законодательства " затрагиваются вопросы, связанные с разработкой и вступлением в силу актов законодательства о налогах и сборах. При этом отмечается, что проблемы правильной организации правотворческого процесса являются в настоящее время одними из наиболее актуальных, стоящих перед юридической наукой и правоприменительной практикой.

Важнейшей проблемой в этой связи является отсутствие стабильности законодательства о налогах и сборах. Во многом это связано с тем, что подготовка актов законодательства проходит достаточно закрыто, они принимаются весьма поспешно, в них не учитывается накопленный опыт в сфере законотворческой и правоприменительной практики, а также достижения теории налогового права. Нередко частые и поспешные изменения и дополнения налоговых законов, изначально направленные на его совершенствование, приводят к прямо противоположным целям.

В результате нарушается системное единство его положений, допускаются грубые ошибки и недочеты, которые обусловливают усложнение налоговых правоотношений, наличие пробелов и коллизий в нормах налогового законодательства, и, как следствие, - снижение уровня реализации актов этой отрасли законодательства, то есть, достигается эффект прямо противоположный ожидаемому.

В этой связи, важное значение приобретает осуществление предварительной научной экспертизы и научно-практического прогнозирования (законодательного моделирования), которые, по мнению автора, целесообразно осуществлять еще до принятия акта законодательства о налогах и сборах.

На основании мнений различных ученых, а также исходя из собственного опыта законотворческой и экспертной работы, автором делается вывод о частом несоблюдении правил законодательной техники при разработке и принятии актов законодательства о налогах и сборах, а также основных процедур прохождения проектов федеральных законов, регулирующих налоговые отношения в уполномоченных органах власти, что, по мнению автора, во многом обусловлено недостаточностью законодательных механизмов, регламентирующих процедуры разработки и принятия проектов нормативных правовых актов, регулирующих налоговые отношения.

При этом критикуются гарантийные механизмы, связанные с порядком вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах, заложенные в Налоговом кодексе (ст. 5), так как они часто не соблюдаются при принятии актов законодательства о налогах и сборах.

Эти и иные аргументы подтверждают необходимость обсуждения вопроса о повышении юридического статуса подобной гарантии. Для этого в научном плане поднимается вопрос о необходимости в Конституцию Российской Федерации ввести дефиницию, предусматривающую, что акты законодательства, устанавливающие новые налоги и сборы, вступают в силу не ранее чем через год с даты принятия федерального закона, закона субъекта Российской Федерации или нормативного правового акта органа местного самоуправления, устанавливающего налог или сбор.

В акты законодательства о налогах и сборах, вступившие в законную силу, не могут вноситься изменения и дополнения ранее, чем через один год со дня вступления их в силу (либо в течение более продолжительного срока).

Такая гарантия, по мнению автора, позволит в определенной степени стабилизировать налоговые правоотношения, обеспечив тем самым, с одной стороны, уверенность налогоплательщиков в неизменности законодательства о налогах и сборах в течение финансового года, а с другой стороны, стимулируя разработчиков актов законодательства более ответственно относиться к подготовке и про-

работке проектов актов налогового законодательства, также позволит сложиться правоприменительной практике, которая является основой для его дальнейшего совершенствования.

Рассмотренные проблемы также позволили сделать вывод о целесообразности формирования при Президенте Российской Федерации как органе, осуществляющем определение основных направлений внутренней (в том числе и налоговой) политики, совещательного (консультативного) органа, (формируемого из ученых-специалистов, специализирующихся в области экономики и финансов, включая специалистов в области финансового и налогового права, представителей налогоплательщиков, а также работников уполномоченных органов), в функции которого входили бы: подготовка предложений по реализации налоговой политики в Российской Федерации на долгосрочной, среднесрочной и краткосрочной основе, предварительная и последующая экспертиза проектов актов законодательства о налогах и сборах, анализ практики применения Налогового кодекса и актов законодательства о налогах и сборах в Российской Федерации.

В заключении содержатся краткие выводы и обобщения, сделанные в ходе исследования.

По теме диссертации были опубликованы следующие работы:

1 Карасёв М Н. "Налоговая политика и правовое регулирование налогообложения в России" / М., "Вершина". 2004,229 е.;

2. Карасев М. Комментарий к главе 8 Налогового кодекса Российской Федерации, М., "Норма", 2004, с. 168-226;

3. Карасев М. (в соавт.) Комментарий к главе 26 Налогового кодекса Российской Федерации М., "Норма", 2004, с. 1072-1110;

4. Карасев М. "Субъективные и неоднозначные дефиниции в Налоговом кодексе Российской Федерации" // "Финансовое право", 2004, № 1, с.46-51;

5. Карасев М. "Проблемы правовой квалификации средств самообложения граждан (разовых платежей граждан) с точки зрения законодательства о налогах и сборах" // "Финансовое право", 2004 № 4, с. 49-53;

6. Карасев М. "Налоговые льготы и иные инструменты налоговой политики: правовые аспекты" // "Финансовое право", 2004, № 5, с. 24-29;

7 Карасев М. "Некоторые проблемы конституционного регулирования налоговых отношений в России". Материалы научно-практической конференции "Право и правоприменение: история, проблемы и перспективы" // "Вестник Елецкого государственного университета", вып. 6, с. 156-163;

8. Карасев М. "Значение решений Конституционного Суда Российской Федерации для правового регулирования налоговых отношений" // В сборнике "Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации 2003 года", М., 2003, с. 51-64;

9. Карасев М. "Скрытые механизмы ответственности в Налоговом кодексе Российской Федерации" // "Хозяйство и право", 2003, № 6, с.36-47;

10. Карасев М. "Некоторые проблемы законодательства Российской Федерации в области поддержки малого предпринимательства: проблемы выбора критериев" // В сборнике "Тезисы и выступления на Круглом столе в рамках международной конференции "Опыт финансовой поддержки малого предпринимательства"", М., 2003, с. 60-71;

11. Карасев М. "Некоторые проблемы российского законодательства о налогах и сборах" // "Журнал российского права", 2001, № 7, с.36-47;

12. Карасев М. "Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: необходимы серьезные изменения" //"Журнал российского права", 2001, №9, с. 37-43.

Напечатано с готового оригинал-макете

Издательство ООО "МАКС Пресс" Лицевой ИД N 00510 от 01.12.99 г. Подписано к печати 19.0S.200S г. Формат 60x90 1/16. Усл.печл.1,5. Тираж 180 экз. Заказ 31S. Тел. 939-3890. Телефакс 939-3891. 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2-й учебный корпус, 627 к.

set

РНБ Русский фонд

2006-4 9962

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Карасев, Михаил Николаевич, кандидата юридических наук

Введение

Глава I. Налоговая политика и некоторые проблемы правового регулирования налоговых отношений

§ 1. Понятие налоговой политики, ее правовая природа

§ 2. Налоговая политика и принципы налогообложения

§ 3. Налоговая политика и конституционное регулирование налоговых отношений

§ 4. Проблемы юридического определения налога как основной категории налогово-правового регулирования

§ 5. Проблемы сочетания фискальной и регулирующей функций налога

§ 6. Правовые акты, регулирующие налоговые отношения, и федеральные органы власти, принимающие участие в определении и реализации мер налоговой политики

Глава II. Реализация принципа федерализма в налоговом законодательстве

§ 1. Проблемы разграничения налоговых полномочий между органами власти различных уровней

§ 2. Соотношение и разграничение налоговых полномочий в рамках институтавместного ведения

§ 3. Налоговая политика и налоговые полномочия органов местногомоуправления

Глава III. Налоговая политика и система законодательства о налогах иорах

§ 1. Налоговаястема истема налогов иоров

§ 2. Проблемы эффективности актов налогового законодательства

§ 3. Проблемы правотворчества вере налогообложения иабильности актов налогового законодательства

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Вопросы реализации налоговой политики в российском законодательстве о налогах и сборах"

Актуальность темы исследования

• Понятие "политика" имеет отношение практически ко всем сферам деятельности государства. Посредством выработки основных направлений политики и реализации определенных ею мер государство осуществляет свои функции, ради которых оно и создано.

• обеспечивает их реализацию при помощи правового инструментария. При этом вряд ли вызывает сомнения тот факт, что экономические потребности государства должны сочетаться с экономическими возможностями субъектов экономической деятельности (экономических отношений), которые при помощи налогового законодательства становятся участниками налоговых правоотношений - налогоплательщиками. С этой точки зрения, правовое регулирование рассматривается как одно из основных средств, при помощи которого осуществляется сочетание публичных и частных интересов в рамках налоговых правоотношений. Основной, но не единственной, формой реализации налоговой политики является законодательство о налогах и сборах1.

•

1 В данной работе мы используем понятия "законодательство о налогах и сборах" и "налоговое законодательство" в одинаковом значении.

Одной из основных задач налоговой политики в связи с этим является формирование такой модели правового воздействия на отношения, возникающие в связи и по поводу установления, исчисления и уплаты налогов (налоговые отношения), которая позволяла бы сбалансировать публичные и частные интересы различных участников экономических отношений, обеспечивая выполнение органами публичной власти своих законодательно определенных функций наиболее эффективным и минимально затратным образом, при этом по возможности минимальным образом вторгаясь в право частной собственности и негативно воздействуя на развитие экономических отношений.

Прежде всего, налоговая политика возникает как концепция властного воздействия на экономические отношения посредством налогового законодательства. Такой подход позволяет рассматривать налоговую политику в качестве предпосылки для возникновения налоговых правоотношений. То есть налоговые отношения, опосредуемые правовым регулированием, становятся налоговыми правоотношениями после вступления в силу соответствующих нормативных правовых актов, относящихся к налоговому законодательству.

Соотносясь с финансовой политикой как родовое и видовое понятия, налоговая политика имеет специфические задачи и специфический круг объектов и субъектов, что также позволяет разграничить налоговую и бюджетную политику, которая, в свою очередь, также, является составной частью финансовой политики. Основным объектом 2 бюджетной политики являются отношения, возникающие в связи с распределением и перераспределением денежных средств между бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации. В то же время, основным объектом налоговой политики являются налоговые правоотношения, возникающие в связи с отчуждением части собственности в виде налогов, а это в настоящее время невозможно вне правового регулирования. Учитывая, что налоговой политике присущ наиболее высокий уровень обобщения, ее можно рассматривать в качестве самостоятельной финансово-правовой категории, которая ставит определенные задачи перед правовым регулированием и служит своеобразной основой такого регулирования. То есть с точки зрения налоговой политики налоговое право и налоговое законодательство предстает как системная совокупность правовых принципов и норм, направленных на согласование интересов различных участников экономических отношений, связанных с установлением и исполнением обязанностей по уплате налогов.

При этом налоговая политика не должна рассматриваться исключительно "через призму" налогов и сборов. Скорее наоборот, акты налогового законодательства являются выражением, результатом налоговой политики. Ее основу составляет ряд принципов, имеющих предопределяющее значение для правового регулирования налоговых отношений как формы ее реализации. Учитывая, что в юридической науке и правоприменительной практике до сих пор отсутствует единство во взглядах относительно того, какая модель правового регулирования налоговых отношений наиболее предпочтительна в современных условиях, а также тот факт, что до сих пор четко не определены основные подходы к степени и содержанию налоговых полномочий органов власти различных уровней, выяснение тех предпосылок, которые имеются в настоящее время в российской правовой системе и юридической науке относительно правового регулирования указанных отношений, а также выработка основных подходов к созданию наиболее оптимальной модели правового воздействия на участников экономических отношений, которая соответствовала бы положениям Конституции Российской Федерации и сочеталась бы с актами законодательства других отраслей, представляется крайне актуальным в контексте затронутой проблематики.

Формирование основных подходов к правовому оформлению налоговой политики позволит сформировать эффективную систему законодательства о налогах и сборах, базирующуюся на принципах справедливости, федерализма, равенства участников налоговых отношений и других базовых принципах, имеющих предопределяющее значение для формирования системы законодательства о налогах и сборах. При этом 3 налоговая политика не должна рассматриваться в качестве абстрактной, теоретической конструкции. Она имеет конечное выражение в конкретных правовых формах, и реализуется посредством соответствующих юридических средств, что позволяет рассматривать ее как объект изучения финансового и налогового права.

Согласно статье 57 Конституции Российской Федерации, обязанность по уплате налогов связана с законностью их установления. Однако для возникновения налогового правоотношения недостаточно лишь формального соблюдения принципа установления налога законом. Для того чтобы налог и сбор считался установленным, необходимо соответствие акта, которым он устанавливается, обязательным требованиям, содержащимся в законодательстве, к числу которых относятся конституционные принципы налогообложения и сборов как содержащиеся в Конституции, так и вытекающие из ее содержания (В связи с этим довольно важное значение для налоговой политики, воплощаемой посредством правового регулирования, имеют решения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам налогообложения, в которых Суд выразил свое отношение к ряду основополагающих принципов налогообложения, и которые на определенном этапе исторического развития оказали значительное влияние как на развитие налогового законодательства, так и на формирование основных теоретических подходов в этой сфере).

Налоговая политика сочетает два основных направления. С одной стороны, она направлена на обеспечение сочетания фискальных и частных интересов при возникновении налоговых правоотношений, с другой стороны, она неразрывно связана с необходимостью сочетания интересов в сфере налогообложения органов публичной власти различных уровней (проблема разграничения налоговых полномочий в условиях федеративного устройства России). В то же время ею не охватываются отношения, возникающие в связи с распределением и перераспределением денежных средств, уплачиваемых в бюджеты. Эти отношения являются объектом бюджетной политики, хотя, безусловно, необходимо отметить взаимное влияние и взаимообусловленность указанных отношений.

Принятие и вступление в силу Налогового кодекса Российской Федерации (Налогового кодекса) стало важным этапом правового регулирования налоговых отношений. Однако данный Федеральный закон имеет ряд недостатков, которые еще предстоит решить как в теоретическом, так и в практическом плане.

В связи с этим, на первый план выходят проблемы формирования такой системы налогового законодательства, которая не только позволяла бы удовлетворять финансовые потребности органов публичной власти, но и обеспечивала защиту прав и законных интересов налогоплательщиков, гарантируя им соблюдение ряда неотъемлемых для любой системы законодательства принципов, в числе которых - принцип стабильности правового регулирования, равенства всех перед законом, соразмерности и т.п. В связи с этим, особую научную актуальность приобретает формирование теоретических подходов к налоговой политике и ее реализации в российском законодательстве о налогах и сборах.

Степень разработанности темы.

Несмотря на то, что проблемы нормативного правового регулирования налоговых отношений являются довольно актуальными и активно изучаемыми современной юридической наукой, проблемы правового опосредования налоговой политики являются малоизученными в финансовом и налоговом праве. Во многом это связано с тем, что налоговая политика нередко рассматривается преимущественно как объект исследования экономической, а не юридической науки. Однако, поскольку основной формой реализации налоговой политики являются акты налогового законодательства, а налоговая политика определяет идеологию и конкретные механизмы ее правового опосредования, она (политика), безусловно, должна рассматриваться в рамках финансового и налогового права в качестве системообразующей категории.

За последние годы теоретические вопросы правового регулирования

2 3 налогообложения нашли свое отражение в работах М.Ю. Орлова , Н.М. Куксина, Э.М. Цыганкова,4 В.В. Томарова5, Н.Н.Злобина6 и некоторых других исследователей, которые в различных аспектах рассмотрели и теоретически осмыслили ряд проблем, возникающих в сфере правового регулирования налоговых отношений в России.

Однако в целом в настоящее время в отечественной науке недостаточно внимания уделяется комплексным исследованиям, посвященным теоретическим проблемам нормативного правового регулирования налоговых отношений и основным подходам к налоговой политике с точки зрения определения ее правовой природы и использования инструментария различных отраслей российского законодательства - конституционного, административного, финансового (налогового), гражданского и других. Между тем, учитывая, что налоговое законодательство находится в стадии становления, а также то, что по сравнению со многими другими отраслями законодательства (например, гражданским) у этой отрасли недостаточно обширна теоретическая база, научное осмысление основных институтов налогового права, определение основных тенденций научных практических подходов в этой сфере, выявление ряда спорных и неразрешенных вопросов, представляется крайне важным.

Цель и задачи исследования.

2 Орлов М.Ю. "Основные вопросы теории налогового права как подотрасли финансового права" / диссерт. . канд. юридич. наук М. 1996;

3 Куксин Н.И. "Налогообложение и налоговая политика в России" М., "Граница", 1997

Цыганков Э.М. "Проблемы соотношения налогового законодательства со смежными отраслями законодательства"/ диссерт. канд. юр. наук М., ИГПРАН, 2000

5 Томаров В.В. "Правовое регулирование региональных и местных налогов и сборов в Российской Федерации",/ диссерт. канд. юр наук М., ИГПРАН, 2001 частных интересов при разработке и принятии актов законодательства о налогах и сборах в Российской Федерации и их реализации. Налоговую политику предлагается рассматривать как одну из базовых финансово- и налогово-правовых категорий. Несмотря на то, что проблемы, затронутые в работе, исследуются, прежде всего, с точки зрения финансового и налогового права, нельзя не учитывать, что исследуемая проблематика находится на стыке различных отраслей российского права -конституционного, административного и финансового права. Это обусловило то, что затронутые в ходе исследования проблемы рассматривались с учетом этих специфических особенностей, что, с одной стороны, существенно усложнило реализацию задач, поставленных в ходе исследования, а с другой стороны, предопределило необходимость определенного самоограничения в научном исследовании. При этом автор осознает, что им затронуты лишь отдельные аспекты избранной проблематики. Однако без их исследования достаточно сложно выйти на более высокий уровень научного обобщения и выработать емкие, охватывающие достаточно широкий спектр налоговых отношений, определения и подходы.

Цель исследования обусловила постановку и решение следующих конкретных задач:

- определить диалектическую взаимосвязь налоговой политики и правового регулирования налоговых отношений;

6 Злобин H.H. "Налог как правовая категория", / диссерт . канд. юр. наук М., РПА, 2004

- изучить и классифицировать в контексте избранной проблематики отдельные инструменты налоговой политики;

- исследовать проблемы, связанные с разграничением полномочий в сфере налогообложения между органами власти различных уровней в условиях федеративной формы государственного устройства (налоговых полномочий) и наметить возможные пути их решения;

Предмет и объект диссертации

Методологической основой диссертации является диалектическая теория познания. В процессе исследования использовались такие научные методы, как: формальнологический, формально-догматический (нормативный) анализ, системно-структурный, юридико-технический анализ, синтез и другие методы, которые позволили проанализировать характер правового регулирования налогообложения и выявить основные проблемы, возникающие в процессе становления современной системы законодательства о налогах и сборах.

Теоретическая база исследования.

Использовались, в частности, труды A.C. Автономова, С.С. Алексеева, А.Б.Венгерова, А.Ю.Викулина, В.Е. Гулиева, П.М.Годме, М.В. Карасевой, С.А.Комарова, O.E. Кутафина, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Л.И.Петражицкого, Б.Н. Топорнина, Г.А. Тосуняна, Н.Ю.Хаманевой, Ю.А. Тихомирова, Р. Давида, Р.Рефьюза и др.

Кроме того, большое значение в ходе исследования имели выводы, сделанные рядом российских ученых в области налогового права и налогообложения: A.B. Брызгалина, Д.В.Винницкого, Г.А. Гаджиева, Е. Ю. Грачевой, О.Н.Горбуновой, Р.Ф. Захаровой, Ю.А. Крохиной, A.B. Козырина, И.И. Кучерова, С.Г.Пепеляева, Г.В.Петровой, И.Х. Озерова, М.И. Ростовцева, Б.И. Слома, A.A. Соколова, Н.И. Тургенева, Д.Г. Черника, Н.И. Химичевой, И.И.Янжула и других ученых.

Теоретическая значимость результатов исследования заключается в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы обобщают накопленный в сфере взаимосвязи налоговой политики и правового регулирования налоговых отношений отечественный и зарубежный материал, выявляют правовую природу налоговой политики, рассматривая ее в качестве самостоятельной финансово-правовой категории, а также предлагают решение ряда проблем, возникающих в сфере правового регулирования налогообложения, обобщают научно обоснованные правовые принципы налоговой системы, определяют ее в соотношении с налоговой политикой и системой российского законодательства о налогах и сборах.

Практическая значимость результатов исследования.

Научная новизна диссертации

В работе также содержатся некоторые новые подходы к решению юридико-технических проблем, возникающих в процессе правотворчества в сфере налогообложения.

Положения, выносимые на защиту

1. Предлагается конституционная и законодательная систематизация ряда принципов налогообложения.

2. При нормативном закреплении принципа справедливости, исходя из конституционно установленного приоритета прав и свобод человека и гражданина, под ним предлагается понимать, по крайней мере, единство трех основных элементов: во-первых, установление налогов, исходя из фактической способности их уплачивать; при этом законодательство о налогах и сборах должно гарантировать нераспространение обязанности по уплате налогов на определенный гарантируемый (законодательно определенный) размер денежных средств, находящихся в собственности налогоплательщика, а сумма налогов, подлежащих уплате в течение одного налогового периода, не должна быть несоразмерной, т.е. препятствовать реализации конституционно определенных прав налогоплательщика на достойную жизнь и свободное развитие7;

7 Данный принцип проистекает из Римского права: ultra posse nemo obligator (лат.) - никого нельзя обязать сверх его возможностей во-вторых, налоги, устанавливаемые законодательством о налогах и сборах, должны обеспечивать соответствие конституционным принципам равенства всех форм собственности, а также принципу равенства всех участников налоговых отношений, включая государственные органы и их должностных лиц перед законом (в данном случае налоговым законом). Другим аспектом принципа равенства является всеобщность налогообложения. При этом не исключается возможность установления дифференцированного (прогрессивного) налогообложения; в-третьих, принцип справедливости предполагает посредством использования специальных правовых механизмов (налоговых льгот, специальных режимов налогообложения и других инструментов налоговой политики) закрепление в законодательстве наиболее выгодных или облегченных условий налогообложения в отношении отдельных групп налогоплательщиков, обладающих индивидуально-обобщенными, законодательно определенными особенностями правового статуса (например, инвалидов, социально незащищенных граждан и др.).

3. Анализ правового регулирования налоговых отношений в Российской Федерации в целом позволяет сделать вывод о наметившейся тенденции на унитаризацию налоговых полномочий, то есть исчерпывающее регулирование их исключительно на уровне федерального законодательства, что, по мнению диссертанта, не согласуется с положениями Конституции Российской Федерации, а также не вполне соответствует форме государственного устройства Российской Федерации как федеративного государства. Несмотря на то, что в рамках административной реформы предпринята попытка четкого разграничения полномочий между органами власти различных уровней, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обладают неоправданно ограниченными возможностями по использованию налогового инструментария для реализации ими нормативно закрепленных функций и полномочий.

5. Вносится предложение о необходимости изменения нормативного определения налога (пункт 1 статьи 8 Налогового кодекса). Предлагается при определении налога исходить из его формальных признаков, а не из материальных, как это осуществлено в настоящее время. Так, отмечается, что такой признак, как обязательное отчуждение денежных средств, принадлежащих налогоплательщику на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления, а также указание цели направления средств от уплаты налогов, с точки зрения налогово-правового регулирования, не имеет значения для возникновения налогового правоотношения и исполнения обязанности по уплате налога. В связи с этим, предлагается использовать следующий принцип: любой обязательный платеж, установленный соответствующим актом о налогах, является налогом в случае соответствия его требованиям Налогового кодекса (наличие обязательных элементов, процедура установления и т.д.), а все иные платежи, носящие сходную, но не тождественную с налогом природу, либо подлежат специальному правовому регулированию, либо должны регулироваться исключительно в рамках договорных, а не налоговых, правоотношений. Под налогом предлагается понимать платеж (отчисление, выплату, денежный сбор, взимание), установленный Налоговым кодексом, законом о налоге субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом органа местного самоуправления, подлежащий (обязательный) к уплате налогоплательщиком (налоговым агентом, представителем налогоплательщика или налогового агента) в порядке и случаях, установленных указанными актами.

13 самостоятельного контроля за порядком исчисления и уплаты налогов и сборов, поступающих в соответствующие бюджеты, с целью приведения положений Кодекса в соответствие с той моделью разграничения налоговых полномочий, которая вытекает из Конституции Российской Федерации (статьи 71 (пункт "3"), 72 (пункт "И"), 73, 74,75 (часть 3), 76 (части 1 и 2) и 132 (часть 1)).

7. В работе доказывается, что установление конкретных налоговых обязанностей не должно быть предметом регулирования Налогового кодекса как кодифицированного федерального закона, поскольку кодификация, являясь высшей формой систематизации законодательства, предполагает определенную статику правового регулирования, наиболее полно и исчерпывающе регулируя основные институты и субинституты налогового права.8 А регулирование отношений по установлению налогов и сборов, т.е. имеющих сравнительно узкий предмет правового регулирования, целесообразно рассматривать в качестве прерогативы специальных федеральных законов о налогах и сборах, которые могли бы содержать определенные особенности правового регулирования (в предусмотренных Кодексом случаях и пределах), при условии соответствия их положениям Кодекса.

8. Неоправданная динамичность законодательства о налогах и сборах, игнорирование федеральным законодателем на практике статьи 5 Налогового кодекса Российской Федерации, а также отсутствие четких правовых критериев, позволяющих во внесудебном порядке выявлять факты ухудшения или облегчения положения налогоплательщиков в результате внесения изменений в акты налогового законодательства, обусловливают нестабильность налоговых поступлений в бюджеты и резко снижают уровень реализации актов законодательства, а, следовательно, отрицательно сказываются на уровне правопорядка и затрудняют экономическое развитие российского государства в целом. Это предопределило постановку вопроса о

8 В связи с этим уместно привести мнение С.С.Алексеева, который отмечает, что: «.суть кодификации заключается в применении более широких нормативных обобщений, иными словами, в приведении в действие нормативности более высокого ранга. Это выражается не только в том, что в само содержание кодифицированных документов включается нормативный материал, представленный в дефинициях юридических понятий, положениях о принципах и иных общих юридических началах, но и в том, что путем нормативных обобщений, возможных лишь в рамках необходимости введения, скорее всего, на конституционном уровне, моратория на внесение любых изменений и дополнений в акты законодательства о налогах и сборах в течение финансового года (а, возможно, и в течение более продолжительных сроков), что позволит повысить уровень доверия налогоплательщиков к системе законодательства о налогах и сборах и улучшит инвестиционный климат.

Апробация результатов исследования производилась путем выступлений, научных сообщений, а также конференций (в том числе в рамках Международной конференции, проводившейся в Москве 23-24 апреля 2004 года), подготовки публикаций и статей. Практическое выражение вопросы, затронутые в исследовании, получили в процессе работы автора в Управлении по связям с органами законодательной и исполнительной власти Правительства Москвы, Правовом управлении Аппарата Правительства Российской Федерации и Правовом департаменте Правительства Российской Федерации, в ходе которой автором был разработан ряд предложений и замечаний по проектам нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере налогообложения, и сделан ряд выводов, подтверждающих основные предположения, сделанные в ходе исследования. Апробация также проводилась в процессе подготовки и проведения диссертантом лекций и семинарских занятий по курсу "Финансовое право России" во Всероссийской академии внешней торговли при Министерстве экономического развития и торговли, а также в ходе проведения ряда тематических спецкурсов, посвященных вопросам налогового права в Московском педагогическом государственном университете им. В.И.Ленина.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Карасев, Михаил Николаевич, Москва

Заключение

Проведенный анализ правового регулирования налоговых отношений, которое рассматривается как форма реализации налоговой политики, позволяет сделать вывод о том, что налоговая политика государства представляет собой сложное, комплексное, многомерное явление, в основе которого, с одной стороны, лежит решение задач экономического характера, и в этом смысле налоговая политика определяет характер правового регулирования, с другой стороны, налоговая политика обусловлена рядом правовых принципов, которые, в свою очередь, имеют основополагающее значение при определении основных направлений налоговой политики и их реализации.

В государстве, которое провозглашается Конституцией федеративным, демократическим, и правовым, решение экономических вопросов не может осуществляться в противоречии с правовыми принципами. Нормативное правовое регулирование налоговых отношений требует тщательного и всестороннего анализа (прежде всего, предварительного) - изучения характера и специфики общественных отношений, а также специфических особенностей правоприменительной практики. Таким образом, задачей налоговой политики является комплексное построение такой модели правового регулирования отношений, возникающих в сфере налогообложения, которая позволила бы, с одной стороны, гармонично сочетать акты законодательства в сфере налогообложения с актами других отраслей законодательства, с другой стороны -регулировать эти отношения с учетом законных интересов всех участников налоговых отношений, в том числе: налогоплательщиков, налоговых органов (и их должностных лиц), а также органов власти различных уровней (федеративный аспект).

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Вопросы реализации налоговой политики в российском законодательстве о налогах и сборах»

1. Алексеев С.С. "Восхождение к праву. Поиски и решения", М., "Норма", 2001;

2. Алексеев С.С. "Право. Опыт комплексного исследования", М., "Статут", 1999;

3. Алексеев С.С. "Теория права" 2-е изд. М., 1995;

4. Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития, М., ИЗИСП, 2002;

5. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н., "Конституционное право Российской Федерации", М., Инфра-М., 1996;

6. Венгеров А.Б. "Теория государства и права", М., "Юриспруденция", 2000;

7. Гегель Г."Философия права", / "Немецкая классическая философия", М., "Эксмо-пресс", Москва, "Фолио" Харьков, 2000;

8. Гаджиев Г.А., Пепеляев С.Г., "Предприниматель. Налогоплательщик. Государство" М., "ФБК-Пресс", 1998;

9. Горлов И.Я. "Теория финансов", Спб., 1845;

10. Государственное право Германии в 2 т. М., Ин-т Государства и Права РАН, 1994;

11. Государственное право Российской Федерации Т.1/ под ред. O.E. Кутафина, М., 1993;

12. ГодмеП.М. "Финансовое право", М., «Прогресс» 1978;

13. Государство и право на рубеже веков. Конституционное и административное право, ИГПРАН, МГУ им. М.В. Ломоносова, МГЮА, ИЗИСП, М., 2000;

14. Гуреев В.И. "Российское налоговое право". М., ОАО Издательство "Экономика";

15. Давид Р. "Основные правовые системы современности", М., "Международные отношения", 1998;

16. Еллинек Г. "Общее учение о государстве" Спб., 1908;

17. Караваева И.В. "Новый подход к политике налогового регулирования: 80е-90-е годы" М., /"Законодательство и экономика" 1996;

18. Кашин В. А. "Налоговые соглашения России. Международное налоговое планирование для предприятий", М.,"Финансы. Юнити", 1998;

19. Карасёв М.Н. "Налоговая политика и правовое регулирование налогообложения в России" М., "Вершина", 2004;

20. КарасеваМ.В. "Финансовое право. Общая часть" М., "Юристъ", 1999;

21. Карасева М.В. "Бюджетное и налоговое право России. Политический аспект" М., "Юристь", 2003;

22. Керимов Д.А. "Законодательная техника", / научно-методическое пособие М., "Норма", 2000;

23. Кин М. Налоговая координация в Европейском сообществе с точки зрения "экономики благосостояния" // Экономика налоговой политики. Пер с англ. / Под ред. М.П. Девере М.,2001;

24. Ковешников Е.М. "Государство и местное самоуправление. Теоретико-правовые основы взаимодействия" / М.,"Норма", 2001;

25. Козырин А.Н. "Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики М., "Манускрипт", 1993;

26. Knapp V. Comments on the Problem of Stability of Legislation of Studies on Foreign and Comparative Law. Beograd, 1966;

27. Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации под ред. С.Д. Шаталова МЦФЭР, 1999;

28. Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации под ред. Р.Ф. Захаровой М., "Кодекс" 2001;

29. Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации под ред. Б.Н.Топорнина, Г.А.Гаджиева и Р.Ф.Захаровой, М., "Юристь", 2004;

30. Комментарии к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации, М., "Юристь", 2000;

31. Ю.А. Крохина "Бюджетное право и российский федерализм" М., "Норма", 2001;

32. Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под общей ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М.: Юридическая литература, 1994;33. "Конституции зарубежных государств" под ред. В.В. Маклакова М.,"БЕК", 1997;

33. Куксин Н.И. "Налогообложение и налоговая политика в России" М., "Граница", 1997;

34. Кучеров И.И. "Налоговое право России" Курс лекций. М., "ЮрИнфор" 2001;

35. Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т. 21;

36. Лукаш Ю.А. Права налогоплательщика. М., "Книжный мир" 2000;

37. Лыкова Л.Н. "Налоги и налогообложение", М., "БЕК", 2001;

38. Малько A.B. "Стимулы и ограничения в праве" М., "Юристь", 2003;40. "Налоги и налоговое право" под ред. A.B. Брызгалина, М., "Аналитика-Пресс" 1998;

39. Налоговая реформа в России: проблемы и решения ИЭПП, М., 2003;

40. Налоговые системы зарубежных стран. Под ред. В.Г. Князева и Д.Г. Черника, М., "Юнити" 1997;43. "Налоговое право", под ред. С.Г. Пепеляева, М., "ФБК-Пресс", 1999;44. "Налоговое право России", под ред. Ю.А. Крохиной, М., "Норма", 2003;

41. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая: Постатейный комментарий под ред. В.И. Слома М., "Статут", 1998;

42. Нерсесянц B.C. "Философия права". М., "Юристь", 2000;

43. Общая теория государства и права / Академический курс в 3-х т. под ред. М.Н. Марченко, М., "Зерцало", 2-е изд., 2002;

44. Общая теория права: курс лекций / под ред. В.К. Бабаева. Нижний Новгород 1993;

45. Озеров И.Х. "Основы финансовой науки", М., "Учение об обыкновенных доходах", М., 1909;50. "Основы налогового права" под ред. С.Г. Пепеляева М.: "Инвест Фонд", 1995 г.;

46. Панько К.К. Фикции в уголовном праве и правоприменении. Воронеж, 1998;

47. Пансков В.Г. "Налоги и налогообложение в Российской Федерации", М., "МЦФЭР", 2001;

48. Петражицкий JI.И. "Введение в изучение права и нравственности", Основы эмоциональной психологии. СПб., 1908;

49. Петрова Г.В."Налоговое право" / учебник, М., "Норма", 1997;

50. Петрова Г.В. "Налоговые отношения: теория и практика правового регулирования", -М., "Олита", 2003;

51. Петти У."Трактат о налогах и сборах"- М., 1993;57. "Политология" под ред. М.Н. Марченко, М., "Зерцало", 2001;58. "Проблемы теории государства и права" под ред. М.Н. Марченко, М., "Юристь", 2001;

52. Проблемы теории государства и права под ред. М.Н. Марченко, М., "Юристь", 2002;

53. Пушкарева В.М. "История финансовой мысли и политики налогов", М., "Финансы и статистика", 2001;

54. Ростовцев М."История государственнаго откупа в Римской империи", Спб., 1899;

55. Семенкова Т.Г., Семенков А.В., "Денежные реформы России в XIX веке", Спб., 1992;

56. Смит А. "Исследование о природе и причинах богатства народов", М., 1962;

57. Староверова О.В., "Налоговое право", М., "Юнити", 2001;66. "Тенденции развития федерализма в Российской Федерации" (Аналитический доклад) М., 2002;

58. Теоретические проблемы российского конституционализма, М., ИГПРАН, 2000 г.

59. Тихомиров Ю.А. "Курс административного права и процесса", М., "Юринформцентр", 1998;

60. Томаров В.В., "Местные налоги: Правовое регулирование", М., 2002;

61. Гражданское право/ учебник под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого, М., "Проспект" 2000;

62. Финансовое право. Лекции доцента С.-Петербургского университета В.А. Лебедева. СПб., 1882;

63. Фишер С., Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика / пер. с англ. Со 2 изд. М., Дело ЛТД, 1993;

64. Химичева Н.И., "Налоговое право", М., "Бек". 1997:

65. Циммерман X. "Муниципальные финансы" М., "Дело и сервис", 2003;

66. Черник Д.Г., Починок А.П., Морозов В.П., "Основы налоговой системы" М., "Юнити" 2001;

67. Черник Д.Г. "Налоги в рыночной экономике", М., "Финансы", 1997;

68. Черник Д.Г. "Налоги", М., "Юнити", 2002;

69. Черник Д.Г. "Налоговая реформа на рубеже веков" М., "МЦФЭР", 2000;

70. ШейндлинБ.Л. Сущность советского права. JL, 1959;

71. Янжул И.И. "Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах" 4-е изд. Спб., 1904.2. Словари и энциклопедии

72. Большой энциклопедический словарь / М., "Большая российская энциклопедия";

73. Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. "Толковый словарь русского языка" / М.: РАН 2001;

74. Юридическая энциклопедия / М., "Юрисгь", 2002;

75. Политология. Энциклопедический словарь / М., Publishers 1993;

76. Болышй философский энциклопедический словарь / М., 1982.

77. Диссертации и авторефераты

78. Фомина О.А. "Закон в системе источников налогового права (на примере англосаксонской правовой системы) / диссерт . канд. юрид. наук, М., МГИМО 1996;

79. Смирникова Ю.Л. "Финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации" / диссерт. канд. юрид. наук, М., РПА 2002;

80. Чернобровкина Е.Б. "Разграничение компетенции представительных и исполнительных органов государственной власти в области бюджета" / диссерт. канд. юрид. наук, М., МГЮА 2002;

81. Тютин Д.В. "Правовые проблемы юридической ответственности налогоплательщиков" / диссерт.канд. юрид. наук, М., ИГПРАН, 2003;

82. Витушкин В.А. "Юридическая природа определений Конституционного Суда Российской Федерации Российской Федерации", М., НИИСЗ, 2003;

83. Крутышев А.В. "Правовые проблемы формирования целевых бюджетных и внебюджетных фондов", / диссерт. канд. юрид. наук, М., НИИСЗ, 2002;

84. Орлов М.Ю."Основные вопросы теории налогового права как подотрасли финансового права" / диссерт. канд. юрид. наук, М., МГЮА, 1996;

85. Томаров В.В. "Правовое регулирование региональных и местных налогов и сборов в Российской Федерации" /диссерт.канд. юрид. наук, М., ИГПРАН, 2001;

86. Цыганков Э.М. "Соотношение налогового права со смежными отраслями права" / диссерт. канд. юрид. наук, М., ИГПРАН, 2000г;

87. Щекин Д.М. "Юридические презумпции в налоговом праве" / диссерт.канд. юрид. наук, М., ИГПРАН, 2000;

88. Злобин Н.Н. "Налог как правовая категория" / диссерт. канд. юрид. наук, М., РПА, 2004.4. Научные статьи

89. Ашмарина Е.М. "Некоторые вопросы разграничения налоговой компетенции", // "Государство и право", 2002, № 12;

90. Балакина А.П. "Признаки налбга: их содержание и особенности регулирования" // "Законодательство", 2005, №2;

91. Бахрах Д.Н. Правовые льготы // Справедливость и право. Свердловск, 1989;

92. Богданова H.A. "Конституционный Суд Российской Федерации в системе конституционного права"//Вестник Конституционного Суда Российской Федерации", 1997, №3;

93. Большаков Н.С. Необходимость совершенствования налоговой системы // Финансы. -1999.-№7;

94. Брызгалин A.B. "Справедливость как основной принцип налогообложения" // "Финансы", 1997, № 8;

95. Викулин А.Ю., Крохина Ю.А. "Бюджетная политика в системе категорий финансового права" // "Государство и право", 2004, №2;

96. Витрук Н.В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: понятие, природа, юридическая сила и значение // "Конституционное право: восточноевропейское обозрение", 1999. № 3 (28);

97. Карасев М.Н. "О государственно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации", И "Журнал российского права" № 7 2000;

98. Карасев М. "Некоторые проблемы российского законодательства о налогах и сборах", "Журнал российского права", № 7, 2001;

99. Карасев М. "Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения" // "Журнал российского права" № 9, 2001;

100. Карасев М."Скрытые механизмы ответственности в Налоговом кодексе Российской Федерации" // "Хозяйство и право" № 6, 2003;

101. Карасев М. "Субъективные и неоднозначные дефиниции в Налоговом кодексе Российской Федерации" // "Финансовое право", 2004, № 1;

102. Карасев М. "Проблемы правовой квалификации средств самообложения граждан (разовых платежей граждан) с точки зрения законодательства о налогах и сборах // "Финансовое право", 2004, № 4;

103. Карасев М. "Налоговые льготы и иные инструменты налоговой политики: правовые аспекты" // "Финансовое право", 2004, № 5;

104. Карасева М.В. "Финансовое право политически напряженная отрасль права" // "Государство и право", 2001, № 8;

105. Кашин В.А. "Налоговая доктрина и налоговое право", //СПС "Консультант плюс";

106. Кондрашев A.A. "Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и проблемы реализации" // "Ежегодник российского права" М., 2000;

107. Конопляник А. "Выдержит ли скважина? О резервах улучшения законопроекта по налогу на добычу полезных ископаемых" // "Нефть и капитал" № 6,2001;

108. Конопляник А."С новым налогом, господа. Анализ ожидаемых результатов от налоговой реформы нефтяной отрасли" // "Нефть и капитал", 2002 № 1;21,22.25.28.• 2930,31,32,33,34,35,

Автор: Карасев, Михаил Николаевич
Город: Москва
Год: 2005
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Вопросы реализации налоговой политики в российском законодательстве о налогах и сборах тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Вопросы реализации налоговой политики в российском законодательстве о налогах и сборахтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Вопросы реализации налоговой политики в российском законодательстве о налогах и сборах»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Карасев, Михаил Николаевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Вопросы реализации налоговой политики в российском законодательстве о налогах и сборах"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Карасев, Михаил Николаевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Вопросы реализации налоговой политики в российском законодательстве о налогах и сборах»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Вопросы реализации налоговой политики в российском законодательстве о налогах и сборах»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Карасев, Михаил Николаевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Вопросы реализации налоговой политики в российском законодательстве о налогах и сборах"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Карасев, Михаил Николаевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Вопросы реализации налоговой политики в российском законодательстве о налогах и сборах»