АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Взаимодействие органов городского самоуправления и предприятий по развитию социальной инфраструктуры города»
оа
1 У 1'Л к-3
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ М.В.ЛОМОНОСОВА
Юридический факультет
На правах рукописи
БАКАТИН ДМИТРИЙ ВАДИМОВИЧ
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПРЕДПРИЯТИЙ ПО РАЗВИТИЮ СОЦИАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ ГОРОДА
Специальность 12.00.02 Государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 1993
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ М.В.ЛОМОНОСОВА
Юридический факультет
На правах рукописи
БАКАТИН ДМИТРИЙ ВАДИМОВИЧ
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПРЕДПРИЯТИЙ ПО РАЗВИТИЮ СОЦИАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ ГОРОДА
Специальность 12.00.02 Государственное право и управление;- советское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 1993
Работа выполнена в Московском государственном университете имени М.В.Ломоносова.
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор
Барабашев Г. В.
Официальные оппоненты - доктор юридических наук, профессор
Шеремет К.Ф.
кандидат юридических наук Яновский K.M.
Ведущая организация - Институт законодательства и сравнительного
правоведения при Верховном Совете Российской Федерации
..Ж мал
Защита состоится "ОС"" 1993 г. в
на заседании специализированного Совета К.053.05.31 в Московском государственном университете им. М.В.Ломоносова по адресу: 119899, Москва, Ленинские горы, МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке юридического факультета МГУ.
Автореферат разослан M'CUstytUS, 1993 г.
Ученый секретарь : ,
специализированного совета ^ t ■■ „ Е.А.Воротилин
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Современный этап развития характеризуется глубокими качественными изменениями политической и социально-экономической жизни общества, переходом к новым принципам управления экономикой на общегосударственном и региональном уровнях. В этих условиях возрастает роль местных представительных и исполнительных органов власти. В период перехода к рыночным отношениям, когда возникают трудности, связанные со структурными сдвигами в экономике, безработицей, финансово-денежными изменениями, особенно важно в интересах населения обеспечить сохранение и развитие социальной сферы и социальной инфраструктуры. Задачи: улучшения условий жизни населения, удовлетворения его потребностей в социально-культурных и коммунально-бытовых услугах являются важнейшими для органов местного самоуправления. Для их решения необходимо выявить и правильно обозначить основные тенденции территориального социального развития, а также факторы, которые это развитие определяют. Этими обстоятельствами объясняется интерес к теме взаимодействия органов городского самоуправления и предприятий по развитию социальной сферы.
В настоящее время на принципах нового законодательства аккумулируются новые подходы к реализации государственной социальной политики. Значительная роль в решении социальных проблем на региональном уровне принадлежит органам городского самоуправления, так как в городах расположено преобладающее количество социально-культурных и коммунально-бытовых объектов и живет большинство населения России.
В Российской Федерации имеется более тысячи городов (их численность постоянно меняется в связи с образованием новых городов
на базе поселков городского типа и других изменений, поэтому различные источники дают цифры, отличающиеся одна от другой на несколько десятков городов - от 1014 до 1057 для 1992 года).'') Города сильно отличаются друг от друга по численности населения, по особенностям их исторического, географического, экономического развития, по их роли в качестве административных центров. Все эти различия могут быть объектами самостоятельных исследований. В настоящей диссертации рассмотрены проблемы, общие для всех городов: проблемы развития их социальной инфраструктуры.
Социальная инфраструктура города охватывает два крупных блока объектов: во-первых, это группа объектов социально-культурного назначения - учреждения народного образования, здравоохранения, культуры, спорта, социального обеспечения; во-вторых, это объекты жилищно-коммунального и бытового назначения.
Правовая природа взаимоотношений органов городского самоуправления с предприятиями по развитию социальной инфраструктуры города одинакова для всех объектов этой сферы. Существенные различия в зависимости от назначения объектов возникают при рассмотрении вопросов материально-финансового обеспечения, использования рыночных механизмов, перспектив развития.
В социально-культурном блоке возникло множество сложных проблем, эти объекты оказались плохо приспособленными для широкого использования рыночных механизмов и нуждаются в особом внимании со стороны государства и органов местного самоуправления.
1) См. Мы живем в России. Российская газета, 1992, 31 декабря;
Щербина Н. Большие проблемы малых городов. Российские вести, 1992, 10 декабря.
Поэтому при рассмотрении вопросов финансирования, изложении позиций и предложений автора по этим вопросам акцент в работе сделан на социально-культурном блоке.
С правовых позиций наиболее актуальными для исследования являются следующие вопросы:
компетенция органов городского самоуправления в отношении объектов социальной сферы города; проблемы финансирования функционирования и развития объектов социальной инфраструктуры города в современных условиях;
принципы взаимоотношения органов городского
самоуправления с предприятиями, организациями и учреждениями всех форм собственности при решении общегородских проблем.
Детальный научный анализ указанного комплекса общественных отношений объективно необходим для дальнейшего совершенствования правового регулирования в этой сфере.
Степень изученности темы. В юридической, экономической, философской литературе управлению социально-экономическими процессами на уровне городов уделяется серьезное внимание. Важное значение имеют научные труды, посвященные проблемам общей теории управления, реализации компетенции Советов народных депутатов в области обеспечения комплексного развития подведомственных территорий, возникающим в этой связи взаимоотношениям между территориальными и отраслевыми органами управления.
Среди ученых-правоведов - авторов научных исследований по этой проблеме - наибольший вклад, представляется, в ее разработку внесли С. А.Авакьян, И.А.Азовкин, Г.В.Барабашев, А.А.Безуглов, В.И.Васильев, Р.Ф.Васильев, Ю.М.Козлов, О.Е.Кутафин, П.Н.Лебедев, В.К.Мамутов, В.М.Манохин, В.С.Основин, В.А.Пертцик, М.И.Пискотин,
A.И.Селиванов, А.Я.Слива, Н.Г.Старовойтов, Ю.А.Тихомиров, О.Ф.Фрицкий, К.Ф.Шеремет и другие.
Отдельные стороны проблемы взаимодействия территориальных и отраслевых органов по развитию городской социальной инфраструктуры рассмотрены в работах С.С.Акманова, С.В.Ванюшкина, Е.И.Колюшина, Е.И.Кореневской, В.С.Кронского, В.С.Мартемьянова, А.И.Недогреевой,
B.И.Новоселова, Т.М.Пальгуновой, С.В.Соловьевой, М.Н.Тарасенко,
C.И.Шишкина и других.
Проблемы развития региональной социальной инфраструктуры освещены в экономической и философской литературе. В этой связи следует отметить исследования Н.М.Аитова, А.В.Дмитриева, А.И.Кочерги, А.А.Мазараки, М.Н.Межевича, В.Д.Рудашевского, Ж.Т.Тощенко, С.В.Успенского, Б.С.Хорева, О.И.Шкаратана и других.
Вместе с тем, вследствие произошедших в последнее время реформ в политической, экономической и правовой системах России, изменились и принципы деятельности органов городского самоуправления. Изменились также содержание, формы и методы их взаимоотношений с предприятиями. В аспекте перехода к рыночной экономике эти проблемы изучены недостаточно, и это также в значительной мере предопределило выбор темы настоящей работы.
Целью работы является проведение анализа взаимодействия органов городского самоуправления с предприятиями и организациями по развитию социальной инфраструктуры города.
Исходя из этой общей цели в диссертации определены более конкретные задачи:
обосновать объективную необходимость рассматриваемого взаимодействия органов городского самоуправления и предприятий в условиях проведения комплексных реформ основ государственного и экономического устройства России; проанализировать степень и существо влияния нового правого статуса органов городского самоуправления и предприятий на их позиции и интересы как субъектов взаимодействия;
изложить свои позиции о возможных направлениях взаимодействия органов городского самоуправления и предприятий по вопросам развития социально-культурной инфраструктуры городов в условиях рыночного хозяйствования.
Источники исследования. В процессе работы над диссертацией изучены и проанализированы законы и другие нормативные акты Российской Федерации, регулирующие права и обязанности органов городского самоуправления, статус предприятий, отношения собственности, финансовую и налоговую политику, гражданские правоотношения.
В историческом аспекте рассмотрен ряд нормативных актов бывшего СССР по вопросам компетенции городских Советов народных депутатов и их взаимоотношений с расположенными на территории города предприятиями вышестоящего подчинения.
В диссертации использованы монографии и статьи видных специалистов-правоведов и смежных специальностей по исследуемой проблематике, газетные и журнальные материалы.
Перечень источников дан в конце диссертации.
Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертации впервые комплексно .рассмотрены на основе нового законодательства Российской Федерации правовые проблемы взаимодействия органов городского самоуправления и предприятий всех форм собственности с целью обеспечения функционирования и развития социальной инфраструктуры города.
В диссертации обосновываются следующие новые или обладающие элементами новизны положения, которые выносятся на защиту:
1. Если ранее отношения между отраслями и территориями оформлялись решениями, протоколами, письмами, устными указаниями, и только в редких случаях договорами, то в условиях развития рыночных отношений договоры стали преобладающей формой закрепления отношений между органами городского самоуправления и предприятиями. В диссертации впервые подробно рассмотрены содержание таких договоров, виды ответственности сторон, разнообразие субъектов договора.
2. Наряду с договорными отношениями при решении социальных проблем города возрастает роль и других рыночных механизмов: кредитов, банков, приватизации государственной и муниципальной собственности, аукционов недвижимости и т.д.
В диссертации с привлечением новых аргументов обоснована позиция: поэтому тенденцию можно видеть в постепенной концентрации существующих ведомственных объектов этого профиля в рамках назначения и достигнутый уровень социально-культурного обслуживания населения. Это лучше всего обеспечивается в рамках
местного самоуправления при использовании рыночных рычагов должны быть безусловно сохранены имеющиеся объекты социально-культурного муниципальной собственности. Сфера же приватизации и коммерческой деятельности должна быть направлена на развитие социально-культурной инфраструктуры города и улучшение обслуживания за счет строительства новых социально-культурных объектов и предоставления новых видов услуг. Поэтому тенденцию можно видеть в постепенной концентрации существующих ведомственных объектов этого профиля в • рамках местного самоуправления.
3. Устойчивая тенденция . все большего использования в социальной сфере гражданско-правовых отношений является необходимой предпосылкой к созданию новой системы управления системой социально-культурного обслуживания населения с участием партнеров органов городского самоуправления по хозяйственным договорам, предусматривающим финансирование социальной сферы города. Имеются в виду образуемые городскими властями коллегиальные органы с участием представителей предприятий, социально-культурных учреждений, общественных организаций.
4. Должна быть обеспечена многовариантность договорных отношений в зависимости от конкретных условий города и организационно-правовых форм . предприятий, свобода выбора участниками договора различных моделей взаимодействия, его конкретных форм и методов. В диссертации подробно излагаются позиции автора по этим вопросам.
5. В диссертации излагаются и обосновываются предложения по дополнению действующего законодательства с целью предотвращения под видом приватизации развала социально-культурной сферы, изменения профиля социально-культурных объектов. Вместе с тем поддерживается создание и функционирование частных, коммерческих
объектов образования, здравоохранения, культуры в целях расширения возможностей повышения качества обслуживания в социально-культурной сфере.
С. В отличие от прежнего порядка предстоит практически осуществить предусмотренное законодательством о местном самоуправлении разделение функций между городским Советом и местной администрацией, особенно при заключении договоров, решении финансовых проблем, применении санкций и т.д. Обоснована позиция в соответствии с законодательством о том, что стороной договора должна быть городская администрация в рамках принятых городским Советом решений по принципиальным вопросам социальной политики.
7. Расширение полномочий органов городского самоуправления не должно освобождать федеральные органы России от централизованных решений по вопросам социально-культурною обслуживания населения. Эти вопросы отнесены Федеративным договором к совместному ведению федеральных органов Российской Федерации и органов государственной власти республик в состав? Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов.
В процессе разработки и принятия Основ законодательства по различным отраслям социальной сферы (как, например, ь Основах законодательства о культуре) следует решать вопрос об источниках их финансирования. Изложены предложения по этим проблемам.
Практическая значимость работы. Содержащиеся в. диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы в работе по совершенствованию законодательства, научной и учебной работе, при составлении учебных программ, методических и учебных пособий по курсу советского строительства. Фактический материал диссертации может быть использован для дальнейших исследований по проблемам совершенствования деятельности органов городского самоуправления.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры конституционного права юридического факультете". МГУ им. М. В. Ломоносова. Сформулированные основные положения и выводы изложены в публикациях, посвященных теме диссертации.
Структура диссертации обусловлена целью исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав и заключения. Изложение работы построено таким образом, чтобы последовательно, в историческом и современном ракурсе всесторонне рассмотреть проблему взаимоотношения органов городского самоуправления и предприятий по развитию социальной сферы. В конце работы дан список использованной литературы.
Во введении кратко обоснован выбор темы диссертации, ее актуальность, изложена цель работы. Здесь также сформулированы основные положения, выдвигаемые на защиту, их новизна и практическая значимость.
В первой главе ~ "Социальная инфраструктура города как объект взаимоотношений органов городского самоуправления и предприятий" — рассмотрен объект исследования с исторически-правовых позиций, дано изложение применяемых автором понятий, проанализированы точки зрения специалистов по рассматриваемым вопросам.
Взаимоотношения территориальных и отраслевых органов по проблемам регионального развития в течение последних десятилетий относятся к важнейшим объектам правового регулирования. Постоянный поиск оптимального соотношения между компетенцией отраслей и регионов выдвигал на первое место то одну, то другую структуру. Преимущества отраслевого принципа управления не только формулировались правовыми нормами, но были фактически закреплены в структуре отраслевых органов, в масштабе и квалификации их аппарата, в том числе планово-экономических и юридических служб.
После расформирования в 1965 году совнархозов и восстановления министерств, законодательство постепенно, в противовес ведомственному диктату, расширяло права местных органов власти и управления.
Конституция бывшего СССР, принятая в 1977 году, Конституция РСФСР, принятая в 1978 году, и законодательство о полномочиях Советов народных депутатов всех уровней провозглашали широкий спектр прав местных Советов по вопросам социально-экономического развития подведомственных территорий. На практике этот поворот в законодательстве вызвал множество противоречий. Ведомственная вертикаль, пользуясь своими финансовыми возможностями и пробелами в законодательстве (особенно о технологии согласования позиций отраслей и территории, о взаимной ответственности), сопротивлялась расширению полномочий территорий. Со своей стороны, местные Советы народных депутатов с целью давления на предприятия использовали свои властные полномочия (выделение участков под строительство, утверждение списков на жилье и другие).
Для устранения или хотя бы смягчения противоречий между отраслями и местными органами и, стремясь перевести борьбу интересов в сферу оптимального их сочетания, были приняты ряд дополнительных законодательных актов, среди которых можно выделить Постановление Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР от 19 марта 1981 г. "О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве" и Постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 25 июля 1986 г. "О мерах по дальнейшему повышению роли и усилению ответственности Советов народных депутатов за ускорение социально-экономического развития в свете решений XXVII съезда КПСС". Следует отметить, что принятию указанных постановлений предшествовала дискуссия специалистов-юристов и экономистов в печати, в специальной литературе, что свидетельствовало об усилении активного влияния науки на развитие законодательства.
В контексте общих проблем сочетания отраслевых и территориальных интересов важное значение занимает вопрос о взаимоотношении городских представительных и исполнительных органов власти с предприятиями в интересах развития городов.
Город как единый территориальный социально-экономический организм является сложной системой, ядром которой является все население города.
Структура этой системы, характер внутренних связей имеют свою специфику, обусловленную комплексом исторических, экономических, социальных и природно-географических факторов.
Правовое регулирование должно выделить в сложной системе города проблемы, которые являются общими и характерными для всех городов. Такой общей для всех городов проблемой является создание наиболее благоприятных условий для биологического и социального
воспроизводства населения и его жизнедеятельности. Эта задача реализуется в процессе социального развития. Для этого нужно: во-первых, создать для него материальную базу — комплекс необходимых объектов социальной сферы; во-вторых,организовать рациональное использование данных объектов в интересах населения. Здесь мы сталкиваемся с понятием "социальная инфраструктура".В диссертации подробно анализируются различные взгляды ученых на понятие социальной инфраструктуры (вплоть до отрицания самого этого понятия).
В диссертации поддержана точка зрения, заключающая в том, что социальная инфраструктура — это совокупность объектов, удовлетворяющих потребности населения вне сферы материального производства, в отличие от производственной инфраструктуры, включающей производственные объекты и обслуживающие их транспортные, энергетические, снабженческо-сбытовые, финансово-кредитные и другие аналогичные системы.
Социальная инфраструктура города имеет ярко выраженный территориальный характер, и это предопределяет ведущую роль в ее комплексном развитии органов городского самоуправления. Отсюда и активная роль этих органов в отношениях с предприятиями с целью мобилизации их ресурсов для социального развития города.
Хотя можно считать аксиомой, что коллектив предприятий состоит из трудоспособной части населения города и поэтому интересы города и предприятий должны совпадать, на практике эта очевидная истина реализуется с большими трудностями. Такое положение складывается потому, что критерии эффективности производственной и социальной систем не совпадают. Предприятие ориентируется на прибыль, от этого зависят заработки коллектива, а эффективность социальной сферы основана на критерии общественной полезности. Из-
за этого несовпадения (и- от укоренившейся привычки считать, что каждому члену общества социальные блага должны доставаться бесплатно: жилье, отдых, лечение, образование) постоянно ведется борьба между предприятиями и городскими властями. Все выступают за социальное развитие на стадии обсуждения и плакирования, ко средства на эти целч выделить не хотят. Даже в тс;; случаях, огда удается договориться о р°с>рсном обеспечении, возникают противоречия между городским!, властями и предприятиями в связи с организацией и размещением об'; ектсп социальной инфраструктуры в сгязи с разной направленностью интересов сторон. Органы городского самоуправления заинтересованы в удовлетворении потребностей всего населения города н, следовательно, в рациональном размещении объектов социальной инфраструктуры (. позиций экономии затрат времени населением при посещении кинотеатра, клуба, удобства для родителей дошкольников и школьников и т.д. Перед предприятиями "»той проблемы не стоит, так кап их интересы ограничены только запросами своего коллектива.
Проведенный анализ показывает, что корни разногласий между органами городского самоуправления и предприятиями связаны с объективными причинами, и достижение гармонии интересов лежит в плоскости как правового, так и экономического воздействия на субъекты рассматриваемых правоотношений.
Вторая глава диссертации -- "Правовое регулирование отношении органов городского самоуправления и предприятий по использованию и развитию объектов социально-культурного назначения" -- посвящена рассмотрению правовых проблем взаимодействия органов городского самоуправления и предприятий на основе действующего законодательства Российской Федерации, а также обоснованию предложений по совершенствованию правового регулирования рассматриваемых отношений.
Начиная с 1990 года в Российской Федерации приняты законы, создавшие законодательную основу для новой системы предприятий. Речь идет, прежде всего, о трех законах Российской Федерации: "О местном самоуправлении в Российской Федерации" от 6 июля 1991 года, с изменениями и дополнениями 1993 г. "О предприятиях и предпринимательской деятельности" от 25 декабря 1990 года, "О собственности" от 24 декабря 1990 года.1)
На основе анализа этих и других законодательных актов можно выделить несколько основных новых по сравнению с законодательством предыдущего периода положений, определяющих существо взаимоотношений территориальных и производственных субъектов права в современных условиях.
1. Юридическая природа взаимоотношений между органами городской администрации и предприятиями зависит от подчиненности предприятий и от форм их собственности.
Так, по отношению к объектам муниципальной собственности органы городского самоуправления обладают правом распоряжения и управления. При этом имущество, являющееся муниципальной собственностью и закрепленное за муниципальным предприятием, принадлежит этому предприятию на праве полного хозяйственного ведения. Если же это имущество закреплено за учреждением, состоящим на муниципальном бюджете, то оно находится в оперативном управлении этого учреждения. Таким образом, по отношению к объектам муниципз уьной собственности органы городского самоуправлению обладают властными полномочиями.
1) Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР: 1991, N 29, ст. 1010; N 30, ст. 418; 1990, N 30, ст. 416
Другие правовые формы взаимодействия предусмотрены для объектов, не входящих в состав муниципальной собственности. Хозяйственные отношения с этой группой предприятий, учреждений, организаций строятся на договорной основе.
Эти различия влияют на методы управления социальной сферой.
2. Законодательством представлен ряд односторонних полномочий органам городского (и другим звеньям) самоуправления по отношению ко всем предприятиям, расположенным в городе, независимо от прганизационно-правовых форм:
право предоставлять налоговые льготы и преимущества в пределах сумм налогов и иных платежей, зачисляемых в доход городского бюджета;
право производить проверку финансовой деятельности; право принимать решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов при нарушении экологических, санитарных, строительных норм;
право распоряжаться землей, водой, природными ископаемыми и другими местными ресурсами в установленном законом порядке;
право выдачи предприятиям и организациям местного заказа в объеме до 5 процентов выпускаемой продукции и оказываемых услуг.
Наличие односторонних полномочий создает предпосылки для диктата одной из сторон и нарушает принцип равноправия сторон договора.
3. С целью создания противовеса от диктата законодательством предусмотрена судебная защита прав сторон. Предприятие может обратиться с иском в арбитражный суд о признании недействительными неправомерных актов государственных органов и должностных лиц, а также о возмещении ущерба, причиненного такими актами.В свою очередь органы городского самоуправления могут предъявить в арбитражный суд иск о применении санкций к предприятиям, не выполнившим своих обязательств. Принцип взаимной судебной ответственности дисциплинирует отношения сторон и является прогрессивной новеллой в законодательстве о взаимоотношениях органов городского самоуправления и предприятий.
4. Установлено, что правами юридического лица и распоряжения финансами обладают и городской Совет народных депутатов и городская администрация. В связи с этим актуальным становится вопрос о распределении полномочий между представительной и исполнительной властями по финансовым вопросам.
В соответствии с Законом о местном самоуправлении стороной в договорах с предприятиями выступает городская администрация, вопрос же о праве использования выделенных предприятиями ресурсов однозначно законодательством не решен, и на практике это создает основу для трений и разногласий.В диссертации по этому вопросу исходным признается то, что городской Совет в полном составе (или малый Совет в пределах своих полномочий) утверждает основные направления и суммы использования средств, а администрация решает конкретные вопросы финансирования и осуществляет оперативное управление социальной сферой города.
5. Законодательством предусмотрены новые принципы финансирования. Решающее значение для развития социальной инфраструктуры города имеют вопросы ресурсного обеспечения. Права органов городского самоуправления в области финансирования существенно расширены, особенно в использовании внебюджетных фондов и различных целевых фондов, но множественность источников финансирования имеет свои сложные проблемы. 3 диссертации обоснованы предложения по их решению.
Из указанных пяти новых основных законодательных положений, подробно рассмотренных диссертантом, выделяется всесторонний анализ предусмотренных законодательством источников финансирования социально-культурной сферы. Так, Законом Российской Федерации "Об образовании" от 10 июня 1992 года и "Основами законодательства Российской Федерации о культуре"1) предусмотрено, что расходы на образование и культуру частично покрываются федеральным бюджетом, а в основном бюджетами территорий. Для финансирования образования и культуры в городских бюджетах образуются отдельные целевые фонды.
1) Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации: 1992, N 30, ст. 1797; 1992, N 46, ст. 2645.»
Законом Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" предусмотрено право органов гс/родского самоуправления (и других звеньев самоуправления) устанавливать местные налоги и сборы целевого характера с юридических и физических лиц на содержание и развитие объектов социально-культурной сферы.
Указанные источники финансирования носят обязательный для предприятий характер и расходование этих средств производится по усмотрению органов городского самоуправления.
В таком же порядке расходуются добровольные взносы предприятий и граждан во внебюджетные фонды.
Другой правовой режим использования может быть установлен л .я средств, полученных по договорам с предприятиями. В этих случаях целесообразно иметь коллективный орган с участием представителей заинтересованных предприятий для рассмотрения направлений использования средств.В диссертации рассмотрены варианты организации такого органа и его правового статуса. Однако все указанные источники финансирования не в состоянии обеспечить необходимый городу объем средств на содержание и развитие социальной сферы, и как показывает статистика, за последние годы существенно снижаются темпы прирос: а строительства социально-культурных объектов. В связи с этим во многих местах возникла идея избавляться от необходимости нести бремя рьс-:одов на содержание социально-культурной сферы путем продажи этих объектов коммерческим структурам. Особенно такая практика распространилась на предприятиях. В результате возникла опасность развала созданной
многими десятилетиями социальной инфраструктуры. Согласно опубликованным данным в 1992 году в Томской области было закрыто больше полусотни детских садов, в Хакассии ~ 22, в Челябинской области — 26. Аналогичное положение сложилось и в других регионах России.
Частично преграду этим процессам поставил Указ Президента Российской Федерации от 10 января 1993 года "Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий", в котором ограничивается возможность ликвидации объектов социальной инфраструктуры приватизируемых предприятий.
В диссертации отмечено то, что предусмотренные Указом Президента ограничения должны быть распространены на все объекты социально-культурного назначения, а в случаях, если по уже заключенным сделкам новый собственник перепрофилировал социально-культурные объекты, предусмотреть возможность в судебном порядке признать такую сделку недействительной. Вместе с тем целесообразно поддержать разнообразные инициативы самих учреждений социально-культурной сферы по привлечению средств путем коммерческой деятельности.
Договорный характер отношений между органами городского самоуправления и предприятий по решению проблем социального развития города предполагает взаимную заинтересованность сторон. Никакие другие рычаги, в том числе и использование административных методов, не создают основы для долговременного сотрудничества.
С целью оказания практической помощи сторонам договора диссертации излагаются подробные перечни вариантов взаимных обязательств.
В заключении кратко излагаются основные выводы и предложения автора по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики по проблемам взаимодействия органов городского самоуправления и предприятий по развитию социальной инфраструктуры.
Основные положения и выводы диссертации изложены в следующих публикациях автора:
1. Взаимодействие городских Советов с предприятиями
вышестоящего подчинения в развитии материально-финансовой базы
социальной сферы. Вестник Московского университета, серия II, Право, 1990, N 2.
