АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Взаимодействие органов местного самоуправления и прокуратуры в системе конституционного партнерства современной России»
На правах рукописи
ШЕМЕТОВА Ольга Юрьевна
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПРОКУРАТУРЫ В СИСТЕМЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПАРТНЕРСТВА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Белгород - 2013
005545125
005545125
Диссертация выполнена в федеральном государственном автономном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Белгородский государственный национальный исследовательский университет»
Научный
руководитель: Мархгейм Марина Васильевна -
доктор юридических наук, профессор
Официальные
оппоненты: Киреева Елена Юрьевна -
доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», Международный институт государственной службы и управления / заведующая кафедрой правового обеспечения государственной и муниципальной службы
Золотарев Михаил Павлович -
кандидат юридических наук, Прокуратура Курской области / прокурор отдела по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Государственный университет -
учебно-научно-производственный комплекс»
Защита состоится 19 декабря 2013 г. в 13 часов на заседании диссертационного совета Д 212.015.07 на базе Белгородского государственного национального исследовательского университета по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Белгородского государственного национального исследовательского университета.
Автореферат диссертации разослан 18 ноября 2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
Нифанов А.Н.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тенденцией современного государственного строительства, которая характеризуется не функциональным обособлением публичных органов, а поисками новых направлений и сфер взаимодействия в целях реализации конституционного партнерства. Она закономерно проявляет себя в отношении органов местного самоуправления и прокуратуры. При этом в потенциале первых преобладают инициативные формы взаимодействия, в потенциале вторых — императивные.
Будучи включенными в реализацию значимых функций государства, органы местного самоуправления и прокуратуры заинтересованы в поисках наиболее оптимального сочетания названных форм взаимодействия. Так, органы прокуратуры, обобщая типичные нарушения законности со стороны органов местного самоуправления, доступными им средствами корректируют деятельность последних. Как свидетельствует официальный сайт Генеральной прокуратуры, число выявленных нарушений в деятельности муниципальных органов ежегодно растет. В 2012 г. установлено свыше 1,3 млн. таких нарушений, более 180 тыс. незаконных нормативных правовых актов, принесено более 170 тыс. протестов, внесено свыше 225 тыс. представлений, в суды предъявлено 152 тыс. заявлений, более 25 тыс. должностных лиц предостережены о недопустимости нарушения закона. По результатам проверок приведено в соответствие с федеральным законодательством около 125 тыс. муниципальных актов1.
В свою очередь, органы местного самоуправления не занимают пассивной позиции в отношении прокуратуры и привлекают ее к нормотворче-ской, экспертной, консультативно-информационной деятельности на основе соответствующих правовых актов, прежде всего, в превентивных целях.
Исходя из изложенного, а также в связи с отсутствием современных конституционно-правовых разработок, посвященных взаимодействию органов местного самоуправления и прокуратуры, была выбрана тема настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности заявленной темы обусловлена значимостью взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры в системе конституционного партнерства современной России.
Исследованию проблем соотношения и правового оформления государственных и муниципальных структур посвящены научные работы таких уче-
1 http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-82603/
ных, как В. И. Гончаров, Ф. Ф. Кокошкин, Н. М. Кочетова, А. Ф. Палагнюк, С. Г. Соловьев, Н. С. Тимофеев, В. Е. Чиркин.
Общие принципы организации местного самоуправления исследованы в трудах А. А. Акмаловой, Д. С. Белявского, Н. С. Бондаря, Т. М. Бялкиной, О. Н. Ванеева, И. В. Выдрина, Ю. А. Дмитриева, А. В. Иванченко, В. С. Кашо, А. Н. Нифанова, А. С. Прудникова, В. И. Фадеева, Е. С. Шугриной.
Правовому статусу органов прокуратуры уделено внимание в работах
B. Б. Алексеева, И. М. Байкина, И. Ж. Бахтыбаева, В. Г. Бессарабова,
C. И. Бойченко, С. Г. Бывальцевой, В. 3. Гущина, В. В. Долежан, Е. В. Китровой, К. Е. Колибаб, А. В. Кудашкина, В. А. Кузьмина, И. Л. Петрухина, Г. С. Сапаргалиева, Т. Ю. Сафоновой, С. В. Тысячной, Д. Ц. Хобракова, О. В. Хышиктуева.
Вопросы взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти были рассмотрены А. А. Васильевым, И. И. Гусенбековым, Р. И. Загидуллиным, В. Г. Карташовым, И. X. Миннегуловым,
М. А. Мокшиной, Т. В. Слюсаренко, А. Н. Широковым, В. А. Щепачевым, С. Н. Юрковой.
Большинство названных авторов исследовали отдельные аспекты проблем соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления (М. П. Золотарев, С. Г. Наймушина). Взаимодействие органов местного самоуправления и прокуратуры в системе конституционного партнерства современной России не выступало предметом самостоятельного научного анализа, что и повлияло на выбор темы диссертации.
Объектом диссертационного исследования выступили публично-правовые отношения, складывающиеся в России по поводу взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры.
Предмет диссертационного исследования составила совокупность конституционных и муниципально-отраслевых норм, определяющих основания взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры.
Целью диссертационной работы явилось конституционно-правовое исследование оснований, форм, направлений и сфер взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры в России.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:
— раскрытие концепции взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры в России;
— анализ правовых основ взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры;
— систематизация зарубежного опыта конституционного регулирования вопросов взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры;
— характеристика форм взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры;
— рассмотрение сфер взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры;
— исследование правозащитного взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры;
— формулирование предложений, направленных на совершенствование форм, направлений и сфер взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры.
Методологическую основу исследования составила совокупность научных методов, которые позволяют достичь теоретических результатов в процессе исследования и сделать соответствующие выводы.
Определяющее значение среди них имели диалектический, системный, анализа и синтеза общенаучные методы.
С помощью формально-юридического и лингво-юридического методов на основе правил юридической техники и формальной логики детально проанализирован и обобщен связанный с темой диссертации обширный правовой материал, а также раскрыто авторское представление о концепции взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры.
Использование сравнительно-правового метода вкупе с методом конкретного социально-правового исследования позволило отразить как российский, так и зарубежный опыт конституционного регулирования взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры.
Для решения задач диссертационного исследования привлечены также статистические и социологические методы научного познания.
Использование названных методов позволило раскрыть заявленные объект и предмет диссертационного исследования в его развитии, целостности и всесторонности и достичь сформулированной цели.
Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом научных разработок, посвященных различным аспектам проблем взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры.
Диссертация обобщила в себе научный материал, связанный с исследуемой темой и позволивший сохранить преемственность развития конституционно-правовой науки. Привлечены, в том числе, концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как С. А. Авакьян, П. А. Астафичев, Н. А. Богданова, Г. А. Борисов, Н. В. Витрук, С. Б. Глушаченко, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, Н. С. Малеин, М. В. Мархгейм, Н. Н. Олейник, Е. Д. Проценко, В. Н. Самсонов, Ю. Н. Старилов, Е. Е. Тонков и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации 1993 г., кодексы Российской Федерации (Арбитражный процессуальный от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ, Гражданский процессуальный от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЭ); федеральные законы (от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЭ «О противодействии коррупции», от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»); законы (от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в актуальной редакции), от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»); указы Президента (от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы»); Приказы Генерального прокурора, имеющие отношение к организации взаимодействия органов прокуратуры и местного самоуправления.
Для решения концептуальных вопросов взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры привлечены соответствующие правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации.
Для обобщения зарубежного опыта конституционного регулирования отношений, касающихся взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры, использовались основные законы стран СНГ.
Эмпирической базой диссертационного исследования охвачены решения Конституционного Суда Российской Федерации, послания Президента России, статистические и аналитические материалы, касающиеся взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры.
Научная новизна диссертации состоит в том, что на основании выполненных соискателем исследований:
- разработана новая научная идея, обогащающая научную концепцию конституционного партнерства в части взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры;
- предложены обособление и видовой ряд традиционных и инновационных оснований взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры; систематизация правовых актов публичных органов государственного и муниципального уровней, опосредующих взаимодействие органов местного самоуправления и прокуратуры; авторские интерпретации форм и сфер заявленного взаимодействия;
- доказана целесообразность восприятия Россией зарубежного конституционного опыта в определении взаимодействия публичных органов через «сотрудничество»; инициативного заключения соглашений о взаимодействии между администрациями муниципальных образований и городских (районных) прокуратур; расширения взаимодействия Ассоциации «Совет муниципальных образований» и органов прокуратуры;
- введены в научный оборот авторские подходы к характеристике взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры; трактовка и модели такого взаимодействия.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Основываясь на теоретико-концептуальных разработках, конституционно-правовых положениях, сопряженных с темой нормативных правовых актах и правоприменительной практике, автором обособлены традиционные и инновационные основания взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры, в каждом из которых наличествуют концептуальные, формальные и эмпирические разновидности. При этом выявлено их коррелирующее взаимовлияние, обусловленное общими целями.
2. Анализ доктринальных и конституционно-отраслевых позиций, касающихся взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры, позволил охарактеризовать данный правовой феномен как:
- закономерное проявление государственной политики России;
- самостоятельное направление деятельности исследуемых публичных субъектов;
- отдельный структурный элемент конституционного партнерства;
- руководящий принцип в отнощениях между государственными и муниципальными органами;
- частный случай контроля над органами местного самоуправления.
3. Предложена авторская трактовка взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры как основанный на общности целей, опосредованный правовыми актами сегмент их деятельности, ориентированной на расширение возможностей сторон оптимизировать и повысить эффективность своего функционирования в интересах российского общества и государства.
4. Взаимодействие органов местного самоуправления и прокуратуры в России опосредовано правовыми актами публичных органов государственного и муниципального уровней специально-отраслевого содержания. Систематизация таких актов, по мнению диссертанта, позволяет выделить их конституционно-учредительную, законодательно-определяющую, подзаконно-конкретизирующую и инициативно-подкрепляющую составляющие.
5. Предполагая расширить понимание феномена взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры, а также выявить новые для России подходы к его конституционному регулированию, автор диссертации осуществил соответствующий анализ конституций стран СНГ. Выявлено, что ни в одной из них (равно как и в России) нет прямых упоминаний о взаимодействии органов местного самоуправления и прокуратуры. Вместе с тем об этом можно судить в контексте конституционных положений о государственном управлении на местах (Белоруссия и Таджикистан), о полномочиях муниципальных органов и наделения их отдельными государственными полномочиями (Азербайджан и Украина). Продуктивной для развития взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры является, по мнению диссертанта, конституционная формулировка о сотрудничестве муниципального и государственного уровней публичной власти (Киргизия и Туркмения).
6. Исходя из многогранности взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры, автор диссертации выявил и раскрыл его формы и сферы, предложив их классификацию.
Выделены две формы такого взаимодействия:
- инициативная, которая преимущественно выражается в заключаемых ими соглашениях и договорах и основана на них;
- императивная, которая основана на нормах законов и подзаконных правовых актов, содержащих обязывающие элементы, или производна от них.
Консолидировано представлены четыре сферы взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры: нормотворческая, правоохранительная, правозащитная и консультативно-информационная.
7. Обобщенный анализ видового многообразия взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры позволил автору выявить три типичные его модели:
- стандартную (охватывает императивные формы взаимодействия и информационный обмен);
- ситуативную (охватывает правозащитную и консультативную деятельность; участие в совместных заседаниях, семинарах, «круглых столах»);
- перспективную (охватывает деятельность, связанную с планированием в правоохранительной сфере и обучение).
8. По мнению диссертанта, совершенствованию в России взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры будут способствовать:
- инициативное заключение соглашений о взаимодействии между администрациями муниципальных образований и городских (районных) прокуратур;
- систематическое взаимодействие Ассоциации «Совет муниципальных образований» и органов прокуратуры в целях информационного обмена по основным направлениям их деятельности;
- регулярное проведение семинаров, направленных на повышение юридической грамотности должностных лиц органов местного самоуправления.
Теоретическая значимость исследования определена необходимостью совершенствования форм, направлений и сфер взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры в системе оптимизации конституционного партнерства современной России. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных изысканий в области конституционного и муниципального права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что обобщения и выводы, полученные в ходе исследования, и сформулированные на их основе практические предложения могут быть использованы в нормотворче-ской и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления и прокуратуры, ориентированной на совершенствование их дальнейшего взаимодействия.
Материалы исследования могут применяться в учебном процессе в ходе преподавания конституционного и муниципального права, государствове-дения, а также специальных курсов, связанных с проблемами организации и деятельности государственных и муниципальных органов, уставного права, а также защиты прав человека.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в порядке обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Юридического института НИУ «БелГУ», в ходе выполнения Государственного задания (регистрационный номер 6.29.62.2011) на тему «Инновационная модель правозащитной деятельности современного российского общества и государства: проблемы формирования и функционирования», а также в процессе участия в международных, всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого представлены в тринадцати научных публикациях общим объемом около 5 п.л.
Структура диссертационного исследования обусловлена его целью и поставленными задачами, а также логикой развития проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы, охарактеризована степень научной ее разработанности, определены объект и предмет, изложены цель и задачи, дана характеристика методологической базы исследования, указаны теоретическая, правовая, эмпирическая основы, представлена научная новизна диссертации, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, аргументирована теоретическая и практическая значимость работы, приведены данные об апробации полученных результатов, обозначена структура диссертации.
В первой главе - «Доктринально-правовое обоснование взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры в Российской Федерации» - раскрыта концепция взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры в России (1.1); проанализированы правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры (1.2); систематизирован зарубежный опыт конституционного регулирования вопросов взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры (1.3).
Конституция Российской Федерации является основой правовой стратегии развития нашего государства. В данном аспекте, по мнению автора, видится многообещающей идея конституционного партнерства, которая раскрывает основные начала взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, иных государственных органов и институтов гражданского общества.
Уточнено, что термин «конституционное партнерство» был введен в политико-правовой оборот ежегодными докладами Совета Федерации 20042006 гг. и представляет собой деятельность и результат координированной политики государства в практике правоприменения и законодательной деятельности, конструктивное сотрудничество между всеми уровнями и ветвями государственной власти в целях правового развития государства.
Далее в исследовании обращено внимание, что ранее в диссертационной работе М.П. Золотарева на базе опыта конституционного партнерства было предложено одновременно создавать не только партнерство государства и общественных институтов, но и внедрить в этот процесс муниципальный уровень власти, таким образом, было разработано и введено в научный оборот понятие «муниципальное партнерство». Муниципальное партнерство является обусловленным интегрированной целью, законодательно и /или дого-ворно опосредованным сотрудничеством муниципальных органов со схожими и другими публичными органами в целях упрощения процесса принятия решений вопросов местного значения и представительства на международном и государственном уровнях их интересов.
Исходя из представленного определения, а также с учетом специфики заявленных в данном исследовании субъектов (органы местного самоуправления и прокуратура), автор считает целесообразнее использовать термин «взаимодействие» с последующей аргументацией данного тезиса.
Пояснено, гранью такого сложного явления, как местное самоуправление, является его значение как одного из уровней публичной власти.
Достаточно ярко это показывает, например, определение местного самоуправления, трактуемого как реальная способность и право муниципальных органов регулировать большую часть дел публичного характера и руководить ими, осуществляя свою деятельность в пределах закона, интересах местного населения и под свою ответственность, закрепленное в Европейской хартии местного самоуправления. Отсюда следует, что в данном определении сложное и многогранное явление местного самоуправления предстает все же, прежде всего, как управленческая деятельность, хотя и специфического характера.
В одноименных российских федеральных законах об общих принципах организации местного самоуправления 1995 и 2003 гг. содержащиеся определения местного самоуправления, хотя и серьезно отличаются между собой, однако закрепляли другой, по сравнению с Европейской хартией местного самоуправления, подход. Как известно, Федеральный закон 1995 г. в определении местного самоуправления делал акцент на праве населения на решение вопросов местного значения, а Федеральный закон 2003 г., не отказываясь и от признания этого права, называет местное самоуправление в первую очередь формой реализации власти народа.
С одной стороны, это делает подход российского законодателя к абстрактной законодательной трактовке местного самоуправления более демократичным, что следует отнести к позитиву. С другой стороны, отсутствие в обоих (в том числе действующем) легальных определениях местного самоуправления прямого упоминания о местном самоуправлении как управленческой деятельности нельзя отнести к их достоинствам. Между тем местное самоуправление, безусловно, является видом управленческой деятельности, более того на одном из уровней публичной власти.
Далее диссертантом представлены различные теории, объясняющие сущность местного самоуправления, а также доктринальные подходы к пониманию местного самоуправления в современной российской юридической науке.
Ввиду отсутствия унифицированного подхода к определению местного самоуправления, привлечено решение Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с которым местное самоуправление является составляющей системы не государственной, а публичной власти, что частично легализует понятие «публичная власть», которое не используется Конституцией России и федеральным законодательством о местном самоуправлении.
Таким образом, с учетом российской конституционной формулировки, а также на основе анализа доктринальных позиций, местное самоуправление в России не встроено в систему государственной власти, а представляет собой самостоятельную разновидность публичной власти - муниципальную.
Что касается органов прокуратуры, то на сегодняшний день их правовой статус представляется спорным. Единственная конституционная статья, посвященная ей и находящаяся в разделе «Судебная власть», закрепляет только принципы единства и централизации системы органов прокуратуры, порядок назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации и иных прокуроров, но ничего не говорит о функциях прокуратуры, ее положении в системе органов государственной власти и конкретных полномочиях.
При этом признано, что помещение в Конституции ст. 129 о прокуратуре в главу «Судебная власть» не соответствует ее правовому статусу и приводит к дискуссиям о принадлежности прокуратуры к судебной власти.
В литературе высказываются также суждения об отнесении прокуратуры к исполнительной, законодательной ветвям власти, о том, что прокуратура является отдельной, четвертой ветвью власти, а также о том, что она вообще не относится к органам государственной власти.
Данная централизованная система учреждений, действующая от имени Российской Федерации, напрямую проводит волю государства, бесспорно, реализует государственную власть, а, следовательно, представляет собой государственный орган.
Далее диссертантом отмечено, что муниципальную власть можно считать наиболее приближенным уровнем публичной власти к населению, она гарантирует защиту самых близких и актуальных для каждого человека вопросов, которые возникают у него ежедневно.
В ст. 12 Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя России сформулирован принцип системной организационной и «полномочной» самостоятельности местного самоуправления.
Тем не менее такая автономия не абсолютна, в противном случае о любом взаимодействии не было бы необходимости говорить. У муниципальных и государственных органов предостаточно точек соприкосновения. Например, государственные органы не просто формируют экономическую и правовую основы деятельности местного самоуправления, а также проясняют для населения политику государства в сфере развития местного самоуправления, ока-
зывают содействие гражданам для того, чтобы у них имелась реальная возможность принимать участие в разрешении муниципальных задач.
В общественных отношениях наличествуют такие области, в которых нельзя осуществлять управление исключительно на муниципальном или исключительно на государственном уровне. Так, совместные усилия муниципальных и государственных органов необходимы для организации охраны здоровья и медицинской помощи, образования, создания условий реализации прав граждан на жилище, ряда иных прав. Это означает, что государство со своей стороны должно поддерживать местное самоуправление и создавать условия для стабильного независимого развития муниципальных образований. Действия государства должны быть направлены на создание условий, в которых федеральные, региональные и муниципальные органы власти, государственные и гражданские институты будут функционировать согласованно и эффективно в целях улучшения жизненного уровня и благополучия многонационального народа Российской Федерации и обеспечения конституционных прав и свобод ее граждан.
Обращаясь к толкованию термина «взаимодействие», видно, что в словаре С.И. Ожегова таковое подразумевает взаимную поддержку. При взаимодействии государственных и муниципальных органов такая интерпретация наиболее емко и полно отражает суть такого взаимодействия.
В юридической литературе понятие «взаимодействие» толкуется по-разному. Полагаем, что взгляд В.Г. Карташова наиболее точно отражает сущность понятия: взаимодействием является активная, согласованная деятельность двух и более субъектов правоотношения, которая выражается в совершении действий и принятии решений, ориентированных на достижение единой цели.
Что касается взаимодействия муниципальных и государственных органов, то оно выражается в их согласованной, активной деятельности, которая проявляется при совершении действий и принятии решений в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативно-правовыми актами и направлена на достижение единой цели - решение вопросов местного значения и реализация государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
Применительно к данному исследованию сделана ремарка о том, что целью взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры является не только решение вопросов местного значения, но также совершенствование
результатов деятельности прокуратуры и решение тех задач, которые перед ней стоят.
Фактически, взаимодействие государства и местного самоуправления представляется возможным свести к двум основным формам: государственный контроль и координация.
Не возникает сомнений, решая вопросы местного значения нельзя начинать диалог государства и населения лишь на «вертикальных» властных началах, в соответствии с принципом власти и подчинения. Важная форма сотрудничества органов государственной власти и муниципальных органов -«горизонтальная» форма сотрудничества, которая выражается в заключении соглашений муниципальными органами с государственными органами, организацию таких ориентированных на осуществление публичных полномочий мероприятий как форумы, семинары, совещания совместно.
«Горизонтальными» отношениями являются отношения одного уровня, в которых субъекты принимают участие в общественных отношениях на началах равноправия сторон. Сейчас прослеживается курс на смещение взаимоотношений от власте-подчинительных («вертикальных») к равнозначному («горизонтальному») взаимодействию всех субъектов территориального развития.
По мнению автора, результативное сотрудничество и взаимодействие муниципального и государственного публичных уровней, положительно скажется на деятельности органов местного самоуправления всех муниципальных образований нашего государства, а также на «рейтинге» органов прокуратуры.
Основываясь на теоретико-концептуальных разработках, конституционно-правовых положениях, сопряженных с темой нормативных правовых актах и правоприменительной практике, в диссертации приведены доводы в пользу обособления традиционных и инновационных оснований взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры, в каждом из которых наличествуют концептуальные, формальные и эмпирические разновидности. При этом подчеркнуто их коррелирующее взаимовлияние, исходящее из общих целей.
В диссертации взаимодействие органов местного самоуправления и прокуратуры в целом охарактеризовано в качестве закономерного проявления государственной политики России; самостоятельного направления деятельности исследуемых публичных субъектов; отдельного структурного элемента конституционного партнерства; руководящего принципа в отношениях
между государственными и муниципальными органами; частного случая контроля над органами местного самоуправления.
Таким образом, автором сделан вывод, что взаимодействие органов местного самоуправления и прокуратуры, проявляющееся в императивных и инициативных формах, представляет собой основанный на общности целей, опосредованный правовыми актами сегмент их деятельности, ориентированной на расширение возможностей сторон оптимизировать и повышать эффективность своего функционирования не только в интересах населения муниципального образования, но всего российского общества и государства.
Далее исследовательское внимание было сосредоточено на источниках, регулирующих основы взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры. После конституционных положений следующим основным источником здесь выступают нормы законодательных актов, в числе которых выделено два базовых - Закон РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в актуальной редакции) и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Нормы первого указывают, исходя из ее прямого функционального назначения, на императивную форму взаимодействия - надзор (ч. 2 ст. 1 указанного акта), в том числе и в отношении органов местного самоуправления. Одновременно в данном законе отражена целая серия статей, указывающих на инициативный характер сотрудничества прокуратуры и муниципальных органов. В частности, согласно Закону о прокуратуре прокуроры вправе принимать участие в заседаниях органов местного самоуправления (ст. 7); в правотворческой деятельности (ст. 9); в проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (ст. 9.1).
Важным проявлением взаимодействия прокуратуры и органов местного самоуправления, как следует из ч. 2 ст. 4 Закона РФ о прокуратуре, является осведомление последних, наряду и с иными публичными органами, о состоянии законности в различных сферах с учетом конкретных правонарушений или их видов (групп).
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» имеется лишь одна статья — ч. 1 ст. 77, - посвященная императивному взаимодействию органов местного самоуправления и прокуратуры. В ней отражено, что органами прокуратуры Российской Федерации и другими уполномоченными федеральным законом органами осуществляется надзор за ис-
полнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления российской Конституции, федеральных конституционных и федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.
Следует отметить, что компетенция органов прокуратуры в сфере надзора за законностью в системе местного самоуправления несколько шире, чем установлено указанной статьей. В соответствии со ст. ст. 1, 21, 26 Закона о прокуратуре она реализует надзор за соблюдением российской Конституции и исполнением законов муниципальными органами, их должностными лицами; за соответствием издаваемых ими правовых актов законам; за соблюдением органами местного самоуправления и их должностными лицами прав и свобод человека и гражданина.
Далее в порядке перечисления (в последующих параграфах диссертации содержательно более подробно) указаны приказы Генерального прокурора Российской Федерации, имеющие отношение к регулированию заявленных правоотношений (от 17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления», от 2 октября 2007 г. №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», от 21 июня 2013 г. № 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями»).
Особое внимание обращено на документ, принятый на совместном совещании Министерства регионального развития Российской Федерации и Генеральной прокуратуры Российской Федерации по проблемам взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления, как на дополнительное свидетельство признания на самом высоком уровне важности исследуемой нами темы.
Далее диссертантом резюмировано, что взаимодействие органов местного самоуправления и прокуратуры в России опосредовано правовыми ак-
тами публичных органов государственного и муниципального уровней специально-отраслевого содержания. Систематизация таких актов позволила диссертанту выделить их четыре группы: конституционно-учредительную, законодательно-определяющую, подзаконно-конкретизирующую и инициативно-подкрепляющую.
Автором осуществлено обобщение зарубежного опыта конституционного регулирования вопросов взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры (на примере стран СНГ). Выявлено, что ни в одной из них (Россия не исключение) нет прямых упоминаний о взаимодействии органов местного самоуправления и прокуратуры. Вместе с тем об этом можно судить в контексте конституционных положений о государственном управлении на местах (Белоруссия и Таджикистан), о полномочиях муниципальных органов и наделения их отдельными государственными полномочиями (Азербайджан и Украина). При этом, по мнению диссертанта, продуктивной для развития взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры является конституционная формулировка о сотрудничестве муниципального и государственного уровней публичной власти, как это сделано в Киргизии и Туркмении. Подчеркнуто, что оценка степени регулирования конституциями стран СНГ вопросов взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры опосредуется дифференциацией подхода данных государств к институту местного самоуправления; его историческими традициями; происходящими внутренними политическими, экономическими, социальными процессами; а также неодинаковой миссией муниципальной власти.
В главе второй — «Типизация взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры» - охарактеризованы формы взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры (2.1); рассмотрены сферы взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры (2.2); исследовано правозащитное взаимодействие органов местного самоуправления и прокуратуры (2.3).
В рамках данного блока работы исследовательское внимание сосредоточено на формах взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры. При этом уточнено, что инициативная форма взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры преимущественно выражена в заключаемых ими соглашениях и договорах и основана на них. Императивная -отражает их взаимодействие, основанное на нормах законов и подзаконных правовых актов, содержащих обязывающие элементы, или производно от них.
Обеспечение соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления федеральному и региональному законодательству — одна из ключевых проблем, присущих становлению местного самоуправления в нашей стране. Прокурорский надзор выступает средством системы контроля за законностью муниципальных правовых актов.
Органы местного самоуправления обладают достаточно широким кругом полномочий в основных сферах жизни. В то же время низкий уровень юридической техники, незнание норм федерального и регионального законодательства приводит к принятию муниципальных правовых актов, нарушающих права и свободы неопределенного круга лиц. Поэтому, несмотря на систему мер, осуществляемых в рамках государственного контроля и прокурорского надзора, проблемы противоречия муниципальных правовых актов действующему законодательству не утратили своей актуальности.
Городскими и районными прокурорами в Белгородской области в течение 2012 г. принимались акты реагирования в отношении 1295 незаконных нормативно-правовых актов (далее — НПА) (2011 г. - 1091). Протесты принесены на 1183 незаконных НПА (2011 г. - 1006), представления внесены в отношении 63 незаконных НПА (2011 г. - 64), в целях приведения в соответствие с федеральным законодательством в отношении 49 НПА направлены заявления в суд (2011 г. - 21).
Приведено в соответствие с федеральным законодательством 1060 НПА (2011 г. — 874), находятся в стадии рассмотрения акты прокурорского реагирования на 235 НПА (2011 г. - 217), из них на НПА, принятые в отчетном периоде - 33 (2011 г. - 4).
Таким образом, практика прокурорского надзора свидетельствует, что нормотворческий процесс муниципальных органов нередко сопровождается нарушениями применяемых законов, которые зачастую выражаются в превышении полномочий. Принимая незаконные акты, муниципальные органы также нарушают права и свободы граждан, проживающих или находящихся на территориях соответствующих образований, права и законные интересы юридических лиц.
Проведенная реформа местного самоуправления привела к увеличению в разы численности муниципальных территориальных единиц, значительному расширению их полномочий и функций и, как следствие, к возрастанию роли государственного контроля в этой сфере.
Организация прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления включает в себя, прежде всего, предотвращение принятия незаконных правовых актов и устранение противоречащих закону норм в действующих правовых актах. Это предполагает их своевременное изучение, а также принятие мер реагирования на выявляемые несоответствия закону. "
В последние годы во многих регионах России получает распространение практика включения органов прокуратуры в число обязательных адресатов, которым предварительно направляются правовые акты представительных и исполнительных органов муниципальных образований. Это позволяет прокурорам своевременно знакомиться с принимаемыми актами и реагировать на те из них, которые не соответствуют законам.
Надзорная практика городских и районных прокуроров Белгородской области свидетельствует о многочисленности и распространенности нарушений закона в деятельности органов местного самоуправления практически в каждой из сфер социально-экономической жизни общества - при управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местных бюджетов, оказания услуг в сфере жилищно-коммунального комплекса и иных областях.
Правовым выходом из сложившегося законодательного пробела в регулировании предоставления органами местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов в органы прокуратуры может рассматриваться опыт городского округа «Город Белгород». Принятое 25 октября 2011 г. Положение о порядке взаимодействия администрации и прокуратуры города Белгорода касается вопросов подготовки проектов нормативных правовых актов администрации города Белгорода. Представляется целесообразным принятие подобного рода правовых документов по поводу муниципального нормотворчества во всех муниципальных образованиях.
Далее определено, что иным альтернативным решением может выступать соглашение между органами местного самоуправления и прокуратурой. В качестве положительных примеров из опыта Белгородской области указаны соглашения от 1 января 2009 г. о взаимодействии администрации Старо-оскольского городского округа и Старооскольской городской прокуратуры; от 5 мая 2011 г. о взаимодействии и сотрудничестве прокуратуры Белгородской области с ассоциацией «Совет муниципальных образований Белгородской области», где обозначены предмет и цель, принципы и формы взаимодействия.
По мнению диссертанта, указанные правовые акты заслуживают распространения в качестве положительного опыта для всех муниципальных образований в целях совершенствования взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры.
Далее в диссертации рассмотрены отдельные сферы, где осуществляется взаимодействие рассматриваемых нами публичных структур. Наиболее масштабно это осуществляется в сфере нормотворчества, причем, как в императивной, так и в инициативной формах.
Значимость муниципального нормотворчества заключается в его близости к нуждам населения, связанным с решением вопросов местного значения, и в реализации интересов граждан путем их закрепления в соответствующих нормах муниципальных правовых актов.
В 2012 г. горрайпрокурорами в Белгородской области с использованием права законодательной инициативы в органы местного самоуправления направлено 88 проектов муниципальных нормативных актов, в том числе 32 модельных, а также более 500 предложений, направленных на совершенствование муниципальной нормативной базы.
Включенность прокуроров в реализацию правотворческой деятельности более заметна в иных формах. На региональном и муниципальном уровне это, в частности:
- анализ и внесение корректировок в планы правотворческой деятельности публичных властных структур государственного и муниципального характера;
- участие прокуроров в подготовке проектов законов и иных правовых актов субъектов Федерации, проектов муниципальных правовых актов. Такое участие может быть отмечено присутствием на заседаниях рабочих групп, разрабатывающих проекты нормативных правовых актов; выступления в рамках заседаний публичных властных структур регионального и муниципального уровней, в средствах массовой информации по поводу проектов нормативных правовых актов. В соответствии с информации, поступившей от прокуроров городов и районов Белгородской области по итогам 2011 г., превентивной работой было охвачено 99,9 % принятых муниципальных нормативных правовых актов;
- подготовка заключений на проекты законов, иных нормативных правовых актов субъектов Федерации, проекты уставов муниципальных образований и проекты иных муниципальных правовых актов, поступающих в прокуратуру, в том числе путем проведения по ним антикоррупционной экспертизы.
В 2012 г. прокурорами городов и районов Белгородской области в органы местного самоуправления в рамках осуществления правотворческой деятельности направлено 4648 заключений по проектам муниципальных нормативных правовых актов. При этом 616 заключений носили отрицательный характер.
В представительные органы местного самоуправления направлено 2558 заключений (в 2011 г. - 2428), с замечаниями и предложениями - 311, в исполнительные органы - 2090, из них отрицательных - 305.
Подтверждением эффективности данного направления нормотворче-ской деятельности прокуроров городов и районов может служить то обстоятельство, что в 2012 г. имелось только 14 фактов принятия органами власти местного самоуправления нормативно-правовых актов при наличии отрицательных заключений органов прокуратуры на проекты актов. В связи с чем принесено 14 актов прокурорского реагирования, 12 из которых удовлетворены, 2 находятся в стадии рассмотрения;
— внесение предложений об изменении, дополнении, отмене или принятии новых по предмету регулирования законов и иных нормативных правовых актов (без внесения инициативного проекта);
— участие в обсуждении проектов законов и других нормативных правовых актов;
— консультирование по правовым вопросам депутатов, представителей органов, обладающих правом законодательной инициативы и правом принятия нормативных правовых актов.
В целях реализации решения, принятого 24 декабря 2010 г. на совместном совещании Генеральной прокуратуры и Минрегионразвития прокурором Белгородской области утвержден План мероприятий по исполнению указанного решения (далее - План).
Сотрудниками органов прокуратуры региона в 2012 г. проведено 25 семинаров с представителями органами местного самоуправления, направленных на повышение их уровня профессионализма, разъяснение норм действующего законодательства. Также в 2012 г. сотрудниками органов прокуратуры проведено более 50 совещаний с представителями органов местного самоуправления, на которых рассматривались вопросы исполнения действующего законодательства.
В качестве еще одной сферы взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры является противодействие коррупции.
Согласно статистическим данным, в 2012 г. в России прокурорами выявлено 55 038 нарушений коррупционного свойства, принесено 21 835 протестов, в суды направлено почти 2 тыс. исковых заявлений на сумму более 1,5 мм. руб.
Выполнение стоящих перед органами прокуратуры, иными публичными органами задач предполагает наличие своевременной, достоверной и полной информации в этой области, позволяющей, в частности, анализировать состояние, структуру и динамику правонарушений, собственную деятельность и деятельность других органов, намечать и реализовывать меры, адекватные этим обстоятельствам. Необходимым условием организации работы органов прокуратуры и иных публичных структур является обладание соответствующей информацией.
Пополнение информационной базы осуществляется в процессе взаимного обмена соответствующими сведениями, материалами, документами между органами прокуратуры и публичными органами различных уровней. В первую очередь актуален обмен статистической, правовой, методической и научной информацией.
Тесные деловые контакты работников прокуратуры и публичных органов с привлечением средств массовых коммуникаций, личные встречи, участие в различного рода совместных мероприятиях (совещания, заседания коллегий, научно-практические конференции и семинары, учебные занятия) серьезно обогащают информационную базу указанных органов, позволяют своевременно получать необходимые сведения. Например, между правительством Белгородской области и ОАО «Ростелеком» заключен договор о предоставлении телекоммуникационных услуг для функционирования единой информационно-коммуникационной сети (ЕИКС).
В рамках данного договора в течение 2011 г. к единой информационно-коммуникационной сети органов власти области были подключены все администрации муниципальных районов. В течение 2012-2014 гг. к единой информационно-коммуникационной сети планируется подключить все сельские и городские поселения муниципальных районов Белгородской области.
Для формирования системы обучения, правового просвещения и повышения профессиональной квалификации представителей органов местного самоуправления, муниципальных служащих в сфере нормотворчества в некоторых регионах ЦФО (в Белгородской, Брянской, Рязанской областях) прокурорами заключены соглашения о взаимодействии с советами муниципальных образований.
Органами государственной власти Белгородской области также принимаются меры по развитию системы повышения квалификации представителей органов местного самоуправления, муниципальных служащих.
Также в диссертации выделено взаимодействие органов местного самоуправления и прокуратуры в процессе профилактики правонарушений. Таковое представлено надзором за соответствием законам правовых актов, издаваемых и органами местного самоуправления.
Одной из форм взаимодействия органов прокуратуры с муниципальными органами является проведение совместных комплексных проверок исполнения законов. Такие мероприятия позволяют более точно выявлять нарушения законодательства и более обстоятельно устанавливать причины нарушений и условия, способствующие этому.
В научных публикациях современный период отмечен вниманием к правозащитной деятельности прокуратуры. Уже общепризнанно, что самостоятельным направлением деятельности российской прокуратуры выступает защита прав и свобод человека и гражданина.
Конституционный принцип государственного гарантирования защиты прав и свобод человека определяет правозащитный потенциал прокуратуры (ч. 1 ст. 45 Конституции России). Предполагается, что все звенья государственного аппарата наделены обязанностью по защите прав и свобод человека и гражданина. В данной связи не является исключением и прокуратура России. В самом Законе о прокуратуре (ч. 2 ст. 1) защита прав и свобод человека и гражданина непосредственно указана одной из целей ее деятельности.
Диссертантом в данной части исследования также представлен опыт правозащитного взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры. Проанализированные ситуации позволяют сделать вывод о положительном потенциале взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры. Здесь преобладает их императивное взаимодействие, на чем автором и акцентировано внимание. При этом в перспективе может себя проявить и инициативная форма правозащитного взаимодействия исследуемых органов.
В заключении изложены выводы по основным конституционно-теоретическим и практическим результатам диссертационного исследования, сформулированы предложения, направленные на совершенствование форм, направлений и сфер взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры.
Основные положения диссертации изложены в 13 публикациях автора общим объемом около 5 п.л., в т.ч.:
Статьи, опубликованные в научных журналах и изданиях, которые включены в перечень российских рецензируемых научных журналов и изданий для опубликования основных научных результатов диссертаций:
1. Шеметова, О. Ю. Конституционное регулирование взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры в странах СНГ [Текст] / О. Ю. Шеметова // Федерализм. - 2013. - № 2 (70). - С. 206-210. - 0,5 п.л.
2. Шеметова, О. Ю. Законодательные основы взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры [Текст] / О. Ю. Шеметова // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. - 2013. - № 1 (14). -С. 121-130.-0,5 п.л.
3. Шеметова, О. Ю. Концепция взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры [Текст] / О. Ю. Шеметова // Бизнес в законе. - 2013. - № 5. -С. 143-148.-0,5 п.л.
Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
4. Шеметова, О. Ю. Участие прокуратуры в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления [Текст] / О. Ю. Шеметова // Эволюция государства и права в России: история и современность : сборник научных статей участников секции конституционного и муниципального права / Ред. кол. В.В. Коровин (отв.ред.) [и др.]. В 2 ч. 4.1. - Курск: МУ «Издательский центр «ЮМЭКС», 2011. - С. 133-135. - 0,2 п.л.
5. Шеметова, О. Ю. Участие прокуратуры в муниципальном нормотворчестве [Текст] / О. Ю. Шеметова // Права человека в инновационном развитии региона : материалы круглого стола, посвященного Международному дню прав человека (Белгород, 8 декабря 2011г.) - Белгород: ИПК НИУ «БелГУ», 2012. - С. 202-205. - 0,2 пл.
6.Шеметова, О. Ю. Правозащитное взаимодействие прокуратуры и уполномоченного по правам человека [Текст] / О. Ю. Шеметова // Право та сусшлый вщносини: умови та способигармошзацп : матер1али М1жнародноТ науково-практично! конферсннп, м.Харюв, 22-23 червня 2012 року. - у 2-х томах. -X.: ГО «Асошашя асгмрантт-юрис™», 2012. - Т. 1 - С. 51-54. - 0,2 п.л.
7. Шеметова, О.Ю. Императивное взаимодействие прокуратуры и органов местного самоуправления в России [Текст] / О. Ю. Шеметова // Сучасний стан розвиткуюридично! науки : матер1али М1жнародно1науково-практично1 конфе-
ренцп, (17-18 липня 2012 р. у м. Харюв). - X.: ГО «Асощащя acnipaimB-юриспв», 2012. - С. 28-30. - 0,2 п.л.
8. Шеметова, О. Ю. К вопросу о взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления в России [Текст] / О. Ю. Шеметова // М1жнародне та вггчизняне законодавство в умовах сучасних реформацшних npouecÍB : МЬкнародна науково-практична конференцк, (26-27 липня 2012 р. у м. Кшв). - К.: Центр правових наукових дослщжень, 2012. - С. 37-40. - 0,2 п.л.
9. Шеметова, О. Ю. Зарубежный опыт конституционного регулирования взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры (на примере стран СНГ) [Текст] / О. Ю. Шеметова // Актуальш проблеми формування громадянсь-кого суспшьства та становления правово! держави : 36ipmiK наукових праць. — Черкаси, 2012. - С. 192-197. - 0,3 п.л.
10. Шеметова, О. Ю. Взаимодействие органов местного самоуправления и прокуратуры в сфере нормотворчества [Текст] / О. Ю. Шеметова // Научно-аналитический журнал «Муниципальныймир»,-2013.-№ 1-2.-С. 128-131.-0,2 п.л.
11. Шеметова, О. Ю. Роль органов местного самоуправления в обеспечении социальной безопасности: политико-правовые аспекты [Текст] / О. Ю. Шеметова // Геополитика и безопасность. - 2013. - № 3 (23). - С. 106-109. - 1,0 п.л.
12. Шеметова, О. Ю. Конституционное регулирование взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры (на примере стран СНГ) [Текст] / О. Ю. Шеметова // Реализация конституционных принципов в законодательстве на современном этапе : материалы VII Международной научно-практической конференции, посвященной памяти академика В.Н. Кудрявцева (4-5 октября 2013 г.). - Белгород, 2013. - С. 589-595. - 0,3 п.л.
13. Шеметова, О.Ю. Правозащитное взаимодействие органов местного самоуправления и прокуратуры в Белгородской области [Текст] / О.Ю. Шеметова // Фундаментальные исследования в естественнонаучной сфере и социально-экономическое развитие Белгородской области : сб. докл. науч-практ. конф. -Белгород: Изд-во БГТУ, 2013. - Ч. 2. - С. 376-379. - 0,4 п.л.
Подписано в печать 14.11.2013.Times New Roman. Формат 60x84/16. Усл. п. л. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ 443. Оригинал-макет подготовлен и тиражирован в ИД «Белгород» НИУ «БелГУ» 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Взаимодействие органов местного самоуправления и прокуратуры в системе конституционного партнерства современной России»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ
УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «БЕЛГОРОДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»
На правах рукописи
04201454759
0.
Шеметова Ольга Юрьевна
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПРОКУРАТУРЫ В СИСТЕМЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПАРТНЕРСТВА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Специальность 12.00.02-конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Мархгейм Марина Васильевна
Белгород,2013
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ............................................................................................................................................3
Глава 1. Доктринально-нравовое обоснование взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры в Российской Федерации.......................................................................... 12
1.1. Концепция взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры................................................. 12
1.2. Правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры................................................ 39
1.3. Зарубежный опыт конституционного регулирования взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры ... 65
Глава 2. Типизация взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры............................................. 81
2.1. Формы взаимодействия органов местного самоуправления
и прокуратуры..................................................................... 81
2.2. Сферы взаимодействия органов местного самоуправления
и прокуратуры..................................................................... 100
2.3. Правозащитное взаимодействие органов местного самоуправления и прокуратуры................................................ 121
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.................................................................. 129
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И
ЛИТЕРАТУРЫ................................................................... 139
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тенденцией современного государственного строительства, которая характеризуется не функциональным обособлением публичных органов, а поисками новых направлений и сфер взаимодействия в целях реализации конституционного партнерства. Она закономерно проявляет себя в отношении органов местного самоуправления и прокуратуры. При этом в потенциале первых преобладают инициативные формы взаимодействия, в потенциале вторых - императивные.
Будучи включенными в реализацию значимых функций государства, органы местного самоуправления и прокуратуры заинтересованы в поисках наиболее оптимального сочетания названных форм взаимодействия. Так, органы прокуратуры, обобщая типичные нарушения законности со стороны органов местного самоуправления, доступными им средствами корректируют деятельность последних. Как свидетельствует официальный сайт Генеральной прокуратуры, число выявленных нарушений в деятельности муниципальных органов ежегодно растет. В 2012 г. установлено свыше 1,3 млн. таких нарушений, более 180 тыс. незаконных нормативных правовых актов, принесено более 170 тыс. протестов, внесено свыше 225 тыс. представлений, в суды предъявлено 152 тыс. заявлений, более 25 тыс. должностных лиц предостережены о недопустимости нарушения закона. По результатам проверок приведено в соответствие с федеральным законодательством около 125 тыс. муниципальных актов1.
В свою очередь, органы местного самоуправления не занимают пассивной позиции в отношении прокуратуры и привлекают ее к нормотворческой, экспертной, консультативно-информационной деятельности на основе соответствующих правовых актов, прежде всего, в превентивных целях.
Исходя из изложенного, а также в связи с отсутствием современных конституционно-правовых разработок, посвященных взаимодействию органов местного самоуправления и прокуратуры, была выбрана тема настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности заявленной темы обусловлена значимостью взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры в си-
1 http://genproc.gov.ru/smi/news/gcnproc/news-82603/
стеме конституционного партнерства современной России.
Исследованию проблем соотношения и правового оформления государственных и муниципальных структур посвящены научные работы таких ученых, как В. И. Гончаров, Ф. Ф. Кокошкин, Н. М. Кочетова, А. Ф. Палапиок, С. Г. Соловьев, II. С. Тимофеев, В. Е. Чиркин.
Общие принципы организации местного самоуправления исследованы в трудах А. А. Акмаловой, Д. С. Белявского, Н. С. Бондаря, Т. М. Бялкиной, О. Н. Ванеева, И. В. Выдрина, Ю. А. Дмитриева, А. В. Иванченко, В. С. Кашо,
A. I I. Нифанова, А. С. Прудникова, В. И. Фадеева, Е. С. Шугриной.
Правовому статусу органов прокуратуры уделено внимание в работах
B. Б. Алексеева, И. М. Байкина, И. Ж. Бахтыбаева, В. Г. Бессарабова,
C. И. Бойченко, С. Г. Бывальцевой, В. 3. Гущина, В. В. Долежан, Е. В. Китровой, К. Е. Колибаб, А. В. Кудашкина, В. А. Кузьмина, И. Л. Петрухина, Г. С. Сапаргалиева, Т. 10. Сафоновой, С. В. Тысячной, Д. Ц. Хобракова, О. В. Хышиктуева.
Вопросы взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти были рассмотрены А. А. Васильевым, И. И. Гусенбековым, Р. И. Загидуллиным, В. Г. Карташовым, И. X. Миннегуловым, М. А. Мокшиной, Т. В. Слюсаренко, А. Н. Широковым, В. А. Щепачевым, С. I I. Юрковой.
Большинство названных авторов исследовали отдельные аспекты проблем соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления (М. Г1. Золотарев, С. Г. Наймушина). Взаимодействие органов местного самоуправления и прокуратуры в системе конституционного партнерства современной России не выступало предметом самостоятельного научного анализа, что и повлияло на выбор темы диссертации.
Объектом диссертационного исследования выступили публично-правовые отношения, складывающиеся в России по поводу взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры.
Предмет диссертационного исследования составила совокупность конституционных и муниципально-отраслевых норм, определяющих основания взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры.
Целью диссертационной работы явилось конституционно-правовос исследование оснований, форм, направлений и сфер взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры в России.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:
- раскрытие концепции взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры в России;
- анализ правовых основ взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры;
- систематизация зарубежного опыта конституционного регулирования вопросов взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры;
-характеристика форм взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры;
- рассмотрение сфер взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры;
- исследование правозащитного взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры;
- формулирование предложений, направленных на совершенствование форм, направлений и сфер взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры.
Методологическую основу исследования составила совокупность научных методов, которые позволяют достичь теоретических результатов в процессе исследования и сделать соответствующие выводы.
Определяющее значение среди них имели диалектический, системный, анализа и синтеза общенаучные методы.
С помощью формально-юридического и лингво-юридического методов на основе правил юридической техники и формальной логики детально проанализирован и обобщен связанный с темой диссертации обширный правовой материал, а также раскрыто авторское представление о концепции взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры.
Использование сравнительно-правового метода вкупе с методом конкретного социально-правового исследования позволило отразить как российский, так и зарубежный опыт конституционного регулирования взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры.
Для решения задач диссертационного исследования привлечены также статистические и социологические методы научного познания.
Использование названных методов позволило раскрыть заявленные объект и предмет диссертационного исследования в его развитии, целостности и всесторонности и достичь сформулированной цели.
Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом научных разработок, посвященных различным аспектам проблем взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры.
Диссертация обобщила в себе научный материал, связанный с исследуемой темой и позволивший сохранить преемственность развития конституционно-правовой науки. Привлечены, в том числе, концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как С. А. Авакьян, П. А. Астафичев, Н. А. Богданова, Г. А. Борисов, Н. В. Витрук, С. Б. Глушаченко, Е. И. Козлова, О. Е. Кугафин, I I. С. Малеип, М. В. Мархгейм, И. Н. Олейник, Е. Д. Проценко, В. Н. Самсонов, Ю. Н. Старилов, Е. Е. Тонков и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации 1993 г., кодексы Российской Федерации (Арбитражный процессуальный от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ, Гражданский процессуальный от 14 ноября 2002 г. № 138-Ф3); федеральные законы (от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»); законы (от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в актуальной редакции), от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-
территориальном образовании», от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»); указы Президента (от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы»); Приказы Генерального прокурора, имеющие отношение к организации взаимодействия органов прокуратуры и местного самоуправления.
Для решения концептуальных вопросов взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры привлечены соответствующие правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации.
Для обобщения зарубежного опыта конституционного регулирования отношений, касающихся взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры, использовались основные законы стран СНГ.
Эмпирической базой диссертационного исследования охвачены решения Конституционного Суда Российской Федерации, послания Президента России, статистические и аналитические материалы, касающиеся взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры.
Научная новизна диссертации состоит в том, что на основании выполненных соискателем исследований:
- разработана новая научная идея, обогащающая научную концепцию конституционного партнерства в части взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры;
- предложены обособление и видовой ряд традиционных и инновационных оснований взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры; систематизация правовых актов публичных органов государственного и муниципального уровней, опосредующих взаимодействие органов местного самоуправления и прокуратуры; авторские интерпретации форм и сфер заявленного взаимодействия;
- доказана целесообразность восприятия Россией зарубежного конституционного опыта в определении взаимодействия публичных органов через «со-
трудиичсство»; инициативного заключения соглашений о взаимодействии между администрациями муниципальных образований и городских (районных) прокуратур; расширения взаимодействия Ассоциации «Совет муниципальных образований» и органов прокуратуры;
- введены в научный оборот авторские подходы к характеристике взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры; трактовка и модели такого взаимодействия.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Основываясь на теоретико-концептуальных разработках, конституционно-правовых положениях, сопряженных с темой нормативных правовых актах и правоприменительной практике, автором обособлены традиционные и инновационные основания взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры, в каждом из которых наличествуют концептуальные, формальные и эмпирические разновидности. При этом выявлено их коррелирующее взаимовлияние, обусловленное общими целями.
2. Анализ доктринальных и конституционно-отраслевых позиций, касающихся взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры, позволил охарактеризовать данный правовой феномен как:
- закономерное проявление государственной политики России;
- самостоятельное направление деятельности исследуемых публичных субъектов;
- отдельный структурный элемент конституционного партнерства;
- руководящий принцип в отношениях между государственными и муниципальными органами;
- частный случай контроля над органами местного самоуправления.
3. Предложена авторская трактовка взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры как основанный на общности целей, опосредованный правовыми актами сегмент их деятельности, ориентированной на расширение возможностей сторон оптимизировать и повысить эффективность своего функционирования в интересах российского общества и государства.
4. Взаимодействие органов местного самоуправления и прокуратуры в России опосредовано правовыми актами публичных органов государственного и муниципального уровней специально-отраслевого содержания. Систематизация таких актов, по мнению диссертанта, позволяет выделить их конституционно-учредительную, законодательно-определяющую, подзаконно-конкрегизирующую и инициативно-подкрепляющую составляющие.
5. Предполагая расширить понимание феномена взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры, а также выявить новые для России подходы к его конституционному регулированию, автор диссертации осуществил соответствующий анализ конституций стран СИГ. Выявлено, что ни в одной из них (равно как и в России) нет прямых упоминаний о взаимодействии органов местного самоуправления и прокуратуры. Вместе с тем об этом можно судить в контексте конституционных положений о государственном управлении на местах (Белоруссия и Таджикистан), о полномочиях муниципальных органов и наделения их отдельными государственными полномочиями (Азербайджан и Украина). Продуктивной для развития взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры является, по мнению диссертанта, конституционная формулировка о сотрудничестве муниципального и государственного уровней публичной власти (Киргизия и Туркмения).
6. Исходя из многогранности взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры, автор диссертации выявил и раскрыл его формы и сферы, предложив их классификацию.
Выделены две формы такого взаимодействия:
— инициативная, которая преимущественно выражается в заключаемых ими соглашениях и договорах и основана на них;
- императивная, которая основана на нормах законов и подзаконных правовых актов, содержащих обязывающие элементы, или производна от них.
Консолидировано представлены четыре сферы взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры: нормотворческая, правоохранительная, правозащитная и консультативно-информационная.
7. Обобщенный анализ видового многообразия взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры позволил автору выявить три типичные его модели:
- стандартную (охватывает императивные формы взаимодействия и информационный обмен);
- ситуативную (охватывает правозащитную и консультативную деятельность; участие в совместных заседаниях, семинарах, «круглых столах»);
- перспективную (охватывает деятельность, связанную с планированием в правоохранительной сфере и обучение).
8. По мнению диссертанта, совершенствованию в России взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры будут способствовать:
- инициативное заключение соглашений о взаимодействии между администрациями муниципальных образований и городских (районных) прокуратур;
- систематическое взаимодействие Ассоциации «Совет муниципальных образований» и органов прокуратуры в целях информационного обмена по основным направл
