АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Юридическое указание»
На правах рукоржу.
ВАНИНА Инна Андреевна
ЮРИДИЧЕСКОЕ УКАЗАНИЕ (ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА, ТЕХНИКА)
12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
005544801
Саратов-2013
005544801
Работа выполнена в Мордовском государственном университете им. Н.П. Огарева.
Научный руководитель: заслуженный деятель науки РФ
доктор юридических наук, профессор Баранов Владимир Михайлович
Официальные оппоненты: Цыбулевская Ольга Ивановна,
доктор юридических наук, профессор, Поволжский институт управления им. П.А. Столыпина - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, заведующая кафедрой теории права;
Пшеничное Михаил Александрович доктор юридических наук, доцент, Нижегородская академия МВД России, начальник кафедры конституционного и международного права
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского» (Юридический факультет)
Защита состоится 16 декабря 2013 года в 12.00 на заседании диссертационного совета Д 212.239.02 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия» по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104, ауд. 134, Зал заседаний.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия».
Автореферат разослан «5» ноября 2013 года.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
В.В. Нырков
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. В современной России во всех сферах социальной модернизации открываются широкие возможности использования многообразного технико-юридического инструментария регулирования общественных отношений, легального и оперативного корректирования их направленности и динамики. Среди таких правовых феноменов, оказывающих реальное, эффективное воздействие на диалектику социального развития путем установления, конкретизации или ограничения поведенческих моделей и процедур выделяется юридическое указание.
Юридическое указание позволяет оптимально управлять, как сложившимися отношениями и состояниями, предупреждать наступление негативных следствий, так и прогнозировать возникновение новых явлений и тенденций, в дальнейшем контролировать их развитие. Президент России в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2011 года1 специально обратил внимание на то, что «в управлении нужно быть последовательным, в делах нужно исходить из возможностей, а в действиях нужно учитывать время».
Специфичность юридического указания как технико-юридического средства заключается в возможности оперативной, исходя из реалий складывающейся обстановки, коррекции правореализационного процесса, введения особых юридических состояний и режимов. Необходимость таких корректировок порой предопределяется задачами упреждения или преодоления возможных противоречий и коллизий между действующими нормами и правилами, и вновь принятыми либо претерпевшими изменения компонентами правовой сферы. Каждая юридическая новация должна пройти определенную социальную адаптацию, прежде чем начать действовать в полной мере. В этой связи юридическое указание позволяет не только обеспечить техни-
1 Российская газета. 2011. 23 декабря.
ческую сторону подключения инновации к действующему механизму правовой регуляции, но и выделить для субъектов-адресатов приоритеты, показать и детализировать алгоритм их действий, установить и дифференцировать ограничения и ответственность.
Функциональная роль юридического указания в правовом пространстве, предпосылки и следствия его использования остаются фактически не познанным кругом вопросов для современного российского правоведения.
Напротив, если для теоретической и отраслевой науки во многом это «скрытое» явление, то в практической сфере, в законодательных и иных актах данное сочетание пользуется заметной популярностью1. Так, пункт 3 Указа Президента РФ от 28 марта 2011 года № 352 «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации»2 определяет, что «указания Президента Российской Федерации оформляются в виде резолюций. В случае если в указании Президента Российской Федерации не определен срок его исполнения, он устанавливается Руководителем Администрации Президента Российской Федерации либо помощником Президента Российской Федерации — начальником Контрольного управления Президента Российской Федерации».
Термин «указание» используется в наименованиях самых разных юридических актов, что позволяет вычленить данную разновидность в отдельный разряд. Специфичность юридического указания можно проиллюстрировать на примере Указания оперативного характера ЦБР от 19 августа 2004 года № 103-Т «Об осуществлении Банком России контроля за исполнением кредитными организациями (их филиалами) Федерально-
1 См., например: Сборник основных приказов, распоряжений и указаний Первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. М., 2009; Сборник приказов, распоряжений и указаний МВД России, направленных на реализацию мер по укреплению служебной дисциплины и законности, совершенствованию профессионально-нравственного воспитания личного состава. Н. Новгород, 2009.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 14, ст. 1880.
го закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»1.
Вполне логично предположить, что имеются юридические указания не только оперативного, а, например, ординарного характера. К числу таковых относятся указания о внесении изменений в ранее изданные указания.
Наличие многообразных проявлений юридических указаний детерминирует использование методов классификации в целях выявления наиболее ценных их видов, фиксации излишеств и пробельности, дефектов и путей совершенствования практики реализации.
Универсальной формой юридического указания, оказывающего регулятивное воздействие на все сферы правового пространства, выступают ежегодные Послания Президента России Федеральному Собранию РФ. Специфика посланий состоит в том, что каждое содержащееся в нем указание содержит детально изложенную позицию главы государства. Так, в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2011 года Президент РФ подчеркнул: «По моему указанию ведётся масштабная антикоррупционная работа. Россия присоединилась к международным конвенциям в этой сфере, приняты необходимые законы, приняты, кстати, впервые в истории нашего государства. Теперь государственные и муниципальные служащие в случае совершения ими правонарушений коррупционной направленности, помимо других видов ответственности, подлежат и увольнению в связи с утратой доверия»2.
Весомое влияние на механизмы реализации юридического указания в России оказывают процессы международного взаимодействия. В итоге складываются комплексы международных и национальных норм регулирования юридического указания, где субъектами выступают как собственно межгосударственные организации, так и государственные и территориальные
1 Вестник Банка России. 2004. №51.
2 Российская газета. 2011. 23 декабря.
единицы (субъекты федерации и их региональные объединения, муниципальные органы власти).
Вышеуказанными обстоятельствами определяется объективная потребность специального монографического общетеоретического исследования юридического указания как одного из значимых и высоко функциональных технико-юридических инструментов.
Степень научной разработанности проблемы. Анализ научной литературы позволяет заключить, что избранная тема диссертационной работы не выделялась в качестве предмета общетеоретического исследования. Известно лишь несколько статейных разработок Д.О. Бибика, датированных 2009 годом. В российской правовой науке отдельные разновидности юридического указания получили фрагментарное освещение лишь в отраслевой юриспруденции.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в связи реализацией юридических указаний различными субъектами права.
Предмет исследования - юридическое указание как уникальный функциональный элемент механизма правового регулирования.
Целью исследования является всестороннее общетеоретическое познание правовой природы феномена «юридическое указание», выявление ее композиционного и алгоритмического содержания, раскрытие роли в процессах социальной модернизации и государственного реформирования, обоснование наиболее актуальных направлений повышения эффективности и устранения недостатков в ходе правореализации.
Для достижения намеченной цели определены следующие задачи:
- проанализировать имеющийся по теме диссертации научно-мировоззренческий аппарат;
- выявить признаки и правовую природу юридического указания, сформулировать авторское определение понятия;
- раскрыть специфику юридического указания, соотношение со смежными элементами юридической техники;
- определить функциональную ценность юридического указания;
- классифицировать формы юридического указания;
- выявить основные дефекты юридического указания в механизме правового регулирования;
- разработать рекомендации и определить пути совершенствования практики реализации юридического указания.
Методологической базой исследования выступает диалектический метод. Наряду с данным фундаментальным методом в работе использованы общенаучные методы, такие как анализ и синтез, индукция и дедукция, системно-структурный, функциональный, сравнительный.
Для достижения целей исследования применялись статистический, конкретно-социологический, психологический методы, частнонаучный инструментарий.
Теоретическую основу диссертации составили работы отечественных и зарубежных исследователей в области теории государства и права, отраслевых юридических направлений, а также ученых в области философии, политологи, социологии.
Мировоззренческую базу исследования образуют научные труды С.С. Алексеева, Л.Ф. Апт, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, Н.С. Бондаря, H.A. Власенко, Р.Б. Головкина, A.A. Демичева, Т.Д. Зражевской, В.Б. Исакова, В.Т. Кабышева, В.Н. Карташова, Т.В. Кашаниной, Е.В. Колесникова, Д.А. Керимова, C.B. Кодана, Г.Н. Комковой, Н.М. Конина, В.И. Крусса, В.В. Лазарева, A.B. Малько, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, А.Н. Миронова, А.П. Овчинникова, П.Н. Панченко, A.C. Пиголкина, C.B. Полениной, М.П. Полякова, Т.Н. Радько, В.И. Радченко, P.A. Ромашова, О.Ю. Рыбакова, И.Н. Сеня-кина, В.Н. Синюкова, Ю.Н. Старилова, В.М. Сырых, H.H. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, С.С. Тихоновой, В.А. Толстика, А.Г. Хабибулина, Т.Я. Хабриевой, Н.И. Химичевой, О.И. Цыбулевской, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова.
Нормативно-правовая база исследования включает Конституцию РФ, федеральное законодательство, правовые акты Президента России, Правительства и Федерального Собрания РФ, субъектов РФ и местного самоуправления. Отдельное звено источников исследования образуют международно-правовые акты, регламентирующие либо содержащие механизмы реализации юридического указания в международном и внутригосударственном пространствах.
Эмпирической основой диссертации являются правоприменительные акты различных органов государственной власти, экспертные и мониторинговые заключения по практике реализации юридического указания, результаты социологических опросов и анкетирования, информационно-статистические, отчетные и аналитические документы.
Научная новизна исследования состоит в том, что это первое в отечественном правоведении комплексное общеправовое монографическое исследование, в котором осуществлен анализ основных признаков юридического указания, раскрыто его видовое многообразие, выявлено функциональное предназначение в механизмах правотворчества и правоприменения.
Научная новизна обусловлена оригинальным авторским взглядом на сущность юридического указания как институционального, высокофункционального явления современного правового пространства, обладающего рядом специфических форм проявления в отраслевом ракурсе. В диссертации раскрыта социальная ценность юридического указания, выявлены основные дефекты и предложены средства и пути их устранения, разработан механизм реализации, включающий фиксацию оснований, целей, адресатов, сроков, определение полезности результатов и установление ответственности.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Юридическое указание - правомерный акт уполномоченного должностного лица либо органа государственной власти, определяющий направление и средства реализации адресатами прав и обязанностей для обеспечения соответствия имеющихся у них возможностей реалиям функционирования.
2. Юридическое указание является технико-юридическим средством управленческой коррекции правореализационного процесса в целях его оптимизации.
3. Юридическое указание — это санкционированный в установленном порядке алгоритм правореализации с акцентированием на наиболее актуальных, социально полезных моделях поведения субъектов. Коррекция реализации правомочий конкретными субъектами позволяет выделить наиболее значимые действия для соответствующей социальной ситуации, определить круг участников правоотношений, обеспечить достижение согласованности общественных и личных интересов.
4. В сфере правосознания юридическое указание выступает актом волеизъявления, основанным на объективной аргументации потребности максимального уточнения правореализационного процесса, обеспечения полноты реализации прав и обязанностей адресатов. Юридическое указание фиксирует правомочность и обоснованность волеизъявления, обязательность и следствия его реализации.
5. Регулятивная ценность юридического указания включает функции: методического обеспечения реализации правовых норм; обеспечения доступности понимания их содержания для правопользователей; легализации правовых регуляторов; обеспечения реализации вышестоящих правовых актов; стимулирования правомерного поведения; стабилизации правового положения субъектов правоотношений; предупреждения и преодоления коллизий; поддержки положительного опыта; предупреждения негативных последствий.
6. Формы реализации юридического указания классифицируются в зависимости от: сферы правового регулирования; государственного регулятивного воздействия; аксиологической сущности; характера взаимодействия между источником и адресатом; формы доведения до сведения адресата; уровня юридической обязательности; территориального уровня; внутренней
конструкции; актуальности для практики правореализации; способа закрепления информационного содержания; условий издания.
7. Среди дефектов реализации юридического указания выделяется: неточность отражения содержания и предмета регулирования; несоблюдение правил оформления отдельных частей указаний либо их несоответствие избранной форме; абстрактность, неконкретность, избыточная формализован-ность; несоблюдение порядка фиксации и доведения до исполнителей; ошибки в содержании отсылок на нормативные правовые акты; неверное или неточное указание субъектного состава исполнителей; несоблюдение порядка и процедуры вступления в юридическую силу.
8. Основные средства и актуальные пути совершенствования практики реализации юридического указания: унификация структуры юридического указания; точная фиксация области применения; устранение несоответствия правомочий по его изданию и юридической ответственности за конечные результаты; формирование правовых механизмов ответственности за конечные результаты указаний; детализация контроля за исполнением; систематизация юридических указаний; предупреждение дублирования указаний; юридическая регламентация всех этапов и процедур реализации конкретного вида указания; оптимизация формы и видов указаний; расширение средств экономической поддержки и стимулирования адресатов; информатизационное обеспечение и сопровождение процесса реализации юридических указаний; введение принципов планирования подготовки указаний; разработка регла-ментарных норм исполнения юридических указаний.
Теоретическая значимость исследования определяется наличием комплексного общетеоретического анализа функционального бытия юридического указания, форм его проявления, внешних и внутренних взаимосвязей в категориальных рядах. До настоящего момента проблематика реализации юридического указания не поднималась до уровня общеправового научного исследования. В диссертации всесторонне проанализированы мировоззрен-
ческие и методологические подходы к определению понятия, юридической природы, ценности использования юридического указания, средствам и методам устранения коллизий и дефектов в ходе ее реализации.
Практическая значимость исследования заключается в том, что полученные выводы и рекомендации могут непосредственно использоваться в практике реализации юридических указаний, в процессе их подготовки, в ходе выявления и преодоления дефектов.
Сформулированные в диссертации предложения по повышению эффективности практики реализации юридических указаний будут полезны как для субъектов, издающих юридические указания, так и для их адресатов, исполнителей, для достижения наиболее полного исполнения ими должностных полномочий, субъективных прав и юридических обязанностей. Конструктивность предлагаемых диссертантом путей профилактики и устранения ошибочности юридических указаний способствует оптимизации юридического решения противоречивых социально-значимых ситуаций, предупреждения возникающих неопределенностей и устранения выявленных недостатков в ходе социального взаимодействия.
Диссертационный материал в полном объеме может реализовываться в ходе дидактического обеспечения учебного процесса в вузах юридического профиля.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева.
По теме диссертации подготовлены и опубликованы восемь научных работ автора общим объемом 20,2 п. л., основные положения нашли отражение в выступлениях на 4 всероссийских и международных научно-практических конференциях.
Материалы исследования внедрены в учебный процесс Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева.
Структура диссертации подчинена поставленным целям и задачам исследования, включает введение, два раздела, содержащие пять глав, заключение и библиографический список.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы, определены цель и задачи исследования, показаны теоретическая и методологическая базы исследования, отражены научная новизна работы, положения, выносимые на защиту, научная и практическая значимость диссертации.
Первый раздел «Общетеоретическая характеристика юридического указания» объединяет три главы, в которых последовательно анализируется правовая сущность, функциональная ценность и видовое многообразие предмета исследования.
В первой главе «Понятие юридического указания по российскому законодательству» отмечается, что к настоящему моменту таковое отсутствует как в доктринальных, так и нормативных правовых источниках. В то же время в контексте исторической ретроспективы отдельные разновидности юридических указаний в дореволюционный, советский и постсоветский периоды развития России имели весомое значение (царские манифесты1, партийные программы, президентские указы).
Синонимический ряд термина «указание» предстает богатым по своим взаимосвязям и переплетениям. Согласно Словарю синонимов русского языка, указание отождествляется с такими словарными единицами, как «направление; указатель, директива, установка, инструкция, предписание, распоряжение, приказ; показание, свидетельство, подтверждение, доказательство; обо-
1 См. подробнее: Законодательство Екатерины I и Петра II (составитель и автор вступительных статей В.А. Томсинов). М., 2009.
значение, определение, намек; ремарка, наставление, разъяснение, предначертание, цеу, перечисление, маркато, цэрэу, начертание, называние, задавание, установление, инструктаж, указка, рекомендация, помета, повеление, совет, показывание, аппликатура, цэу»1.
В юридической энциклопедической, справочной литературе словосочетание «юридическое указание» не встречается. Наибольшей популярностью пользуется лишь один из видов указания - указ. «Указ, - отмечается в Большом юридическом словаре2, - в Российской Федерации и в ряде других государств собственное название наиболее важных актов, издаваемых главой государства (президентом). В западных странах государственные акты, аналогичные указам, чаще всего именуются декретами (в США - исполнительными директивами)».
В наиболее общем плане «указание» происходит от глагола «указать», где приставка «у» соединяется с корневой морфемной группой «казать». Данная группа вполне понятна с позиции даже бытовой лексики и означает «демонстрировать, являть что-либо, делать явным, открытым».
Так, термин «показать» означает «наглядно продемонстрировать, открыть что-либо». «Наказать» (но не в плане меры, а как наказ) означает «открыто поручить сделать что-либо. «Приказать» подразумевает «привлечь к чему-либо, наставить на путь, установить направление». Не менее интересно и «доказать», то есть «достичь, добиться явного, открытого в противовес скрытому, тайному».
«Предсказать» означает «предположить то, как выглядит то или иное явление». «Рассказать» - «устно обрисовать явление или предмет».
«Указать» - значить «обратить внимание, сконцентрировать это внимание исходя из наличия обеспечительных мер (властных, управленческих), выделить главное, приоритетное, основное в ранее открытом явлении, сде-
1 URL: http://www.classes.ru/all-rassian/russian-dictionary-synonyms-term-88426.htm.
2 Большой юридический словарь / под ред. проф. А.Я. Сухарева. М., 2008. С. 784.
лать понятной, благодаря разъяснению либо опираясь на авторитет и опыт, сущность предмета правоотношения, где одна сторона правомочна сделать указание (в предусмотренных случаях принудить к его исполнению), а вторая сторона (персонифицированная либо неопределенная) исполняет либо пользуется (игнорирует) таким указанием».
Цель указания состоит в выделении, отделении, изъятии, исключении иных вариантов правомерного поведения (как предписанных, так и предложенных), акцентировании (с разъяснением или без такового) на конкретном алгоритме или факте, явлении или предмете (модели, комбинации, конструкции), которая с позиции уполномоченного на издание указания субъекта представляется наиболее предпочтительной (верной, выгодной, полезной, безопасной).
Термин «юридическое» означает не только закрепление указания в юридических формах, но и показывает правомерность его и издания, и реализации. Юридическое указание нацелено на достижение максимально ожидаемой пользы. Логическая конструкция юридического указания включает в себя ряд формул. Среди наиболее распространенных выделяются «если ... то необходимо (требуется, следует)», «для достижения (получения) ... применяется...», «при изменении ... следует ...».
Юридическое указание - это гибкий инструментарий, который позволяет не только выявлять отклонение от ожидаемых результатов, но внедрять в бытие адресатов закономерности или взаимосвязи, способствующие выравниванию направления либо его более точной коррекции и уточнению.
Важно и то, что посредством указаний обращается внимание на ошибки и упущения, которые мешают или препятствуют достижению ожидаемого результата.
Юридическое указание выступает элементом правореализационной практики. Независимо от того, в какой форме оно объективируется - письменной или устной, юридическое указание дает ответ на вопрос о том, каким
должно быть следующее действие исполнителя, с чего следует начинать и каким образом, в каком направлении далее двигаться.
Объектом юридического указания выступает определенная сфера функционального взаимодействия субъектов, где для достижения общих интересов необходима постоянная (односторонняя или двусторонняя, взаимная) передача опыта, его наиболее оптимальное внедрение и обновление. Акцентирование внимания одновременно может быть сопряжено и с наличием прямого указания на дальнейшие действия.
Предмет юридического указания - конкретная поведенческая реакция (активная, пассивная), техника или технология намеченного, начатого или продолжаемого действия (действий), одобряемая или санкционируемая с позиции источника указания. Широкое распространение указания имеют в корпоративном праве, где основным санкционирующим субъектом является государство. Юридическое указание заключает в себе информацию, распространяемую во внешней по отношению к субъекту сфере. Иными словами, юридическое указание издается не «для себя», а «для других». Между тем в системе координат властной подчиненности юридическое указание вполне допустимо понимать как формулу «для всех». От точного и верного указания зависят интересы в целом конкретного коллектива, общественного объединения, государственного учреждения и вплоть до государства в целом.
Субъектный состав юридического указания включает в себя две стороны: источник, то есть от кого исходит указание, и адресат - субъект, которому адресовано указание.
При этом, если в отношении источника всегда имеется полная определенность, то в отношении адресатов различаются ситуации от абсолютной категоризации по кругу лиц или персональной адресации и до общей субъектной неопределенности.
Юридическое указание - легальное полномочие, право или обязанность по его выработке и легализации. Адресат юридического указания — это ис-
полнитель предлагаемого либо обязательного указания. К числу таковых относятся как физические, так и юридические лица, общественные объединения, государственные органы и территориальные образования. Необходимым условием для реализации юридического указания является подтверждение его получения адресатом.
Юридическое указание влечет юридически значимые следствия, что выражается в:
- активизации поведенческих действий адресатов либо их запрете (ограничении);
- побуждении (чаще принуждении) действовать определенным образом и в строго указанном порядке;
- наличии мер юридической ответственности за ненадлежащее исполнение, а также мер поощрительного характера при достижении целей указания;
- отмене или утрате юридической силы ранее действовавших указаний либо иных правовых актов.
В рассматриваемом ракурсе диссертант обращает внимание и на то, что игнорирование не только исполнения юридического указания, но и игнорирование обязанности его издания, например, путем заявления, обращения, декларирования в установленных законом случаях влечет наступление юридической ответственности.
Юридическое указание выгодно отличается среди иных правовых актов тем, что может обеспечивать свою реализацию непосредственно, предусматривая порядок контроля и ответственности исполнителей. Не менее важно и то, что распорядительное указание влечет издание контрольного указания. Например, речь может идти о выполнении плановых, очередных, текущих указаний, контроль за которыми осуществляется путем подготовки отчетных указаний -документов, указывающих, как происходит выполнение ранее данных указаний.
Юридическое указание не всегда облекается в форму отдельного акта. Чаще всего в виде указаний оформляются отдельные нормы, установления,
конструкции. Нередко данный технико-юридический инструментарий включается и активно используется в качестве отдельного компонента правоприменительных актов, выступает средством внешнего субъектного информирования. Вместе с тем, юридическое указание всегда является правовым актом (в формальном и процедурном аспектах).
Техника юридического указания достаточно многообразна. Выделяется техника подготовки, формулирования, издания, передачи, контроля исполнения, обработки полученных результатов, приостановления, отмены юридического указания.
Содержание юридического указания образуется из внутренней взаимосвязи правомерных вариантов поведения, способствующих коррекции действий адресатов с позиции актуальности, как по времени (обстановке), так и наличия или изменчивости их возможностей.
На основании проведенного анализа диссертантом сформулировано определение предмета исследования.
Во второй главе «.Функциональная характеристика юридического указания в правовой системе России» раскрывается значимость исследуемого явления для развития социальной и правовой сфер.
Юридическое указание выступает одним из заметных и функционально эффективных инструментов, позволяющих гибко и последовательно внедрять в социальную инфраструктуру новые правовые установления. Одним из важнейших предназначений юридического указания выступает методическое обеспечение вводимых в общественное пространство новых правовых регуляторов и норм.
Роль юридического указания тем выше, чем шире охват общественных отношений, в сфере которых будет осуществлена его реализация. На этом пути важно предоставить субъектам максимально допустимые возможности реализации своих прав и исполнения обязанностей.
Одно из приоритетных направлений использования юридического указания - установление, закрепление прав и обязанностей наиболее доступным
и понятным образом для правопользователей. Тем самым снижается уровень психологической апатии и отчужденности граждан, общества в целом от государства и проводимых им реформ.
Юридическое указание позволяет сделать явным бытие в правовом пространстве России многих не признаваемых в качестве правовых регуляторов источников права (функция легализации). Одним из таковых является правовой прецедент - решение, принятое по определенной ситуации, которое при типичности ее повтора в других случаях приобретает для таких ситуаций обязательный характер1.
Еще одним назначением юридического указания выступает конкретизация текущей политико-правовой установки, применительно к состоянию общественных отношений на конкретный период (функция конкретизации).
Посредством юридического указания происходит реализация вышестоящих правовых актов. В данном направлении следует отметить и такое предназначение юридического указания, как расширение возможностей по реализации гражданами прав и свобод, предоставлении им дополнительных льгот (стимулирование правомерного поведения).
Современная динамика внесения в законодательство изменений вызывает обоснованную тревогу как специалистов, так и обычных граждан2. При этом изменения нередко носят слабо согласованный с общей системой нормативных правовых актов характер, что вызывает противоречия и «нестыковки» на практике. В этих условиях становится заметной стабилизирующая роль юридического указания как средства достижения и закрепления стабильного состояния хозяйствующих субъектов. Подобная мера позволяет всесторонне
1 См. например: По запросу Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики о проверке конституционности пункта «е» статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, статьи 2 и пункта 3 статьи 17 Закона Кабардино-Балкарской Республики «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике»: определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2000 года № 236-0 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 2, ст. 214.
2 Подробнее см.: Гущев М.Е. Изменение законодательства России (проблемы теории и практики): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2006.
проанализировать действующее положение конкретного хозяйствующего субъекта, конструктивно оценить его возможности и то, как эти возможности используются и, соответственно, выйти на плановую основу функционирования. Очевидно, что при дефиците времени такие оценки могут оказаться ошибочными либо вообще невозможными. В этой связи юридическое указание предоставляет возможности оперативного подключения к процессу правового регулирования всех заинтересованных субъектов (функция согласования).
Роль юридического указания заключается и в том, что посредством данного инструментария определяются не только исполнители, но и контролирующие реализацию указания субъекты (контрольная функция).
В сохраняющихся условиях экономического кризиса юридическое указание позволяет оперативно решить многие сложные социальные и политико-правовые противоречия, исправить либо удалить негативные явления и их следствия из практически любой сферы (функция преодоления коллизий).
Оперативно-управленческая роль юридического указания проявляется не только в исправлении создавшейся негативной ситуации, но и в создании условий для дальнейшего поступательного развития. В этой связи неоспорима значимость юридического указания в плане обращения внимания исполнителей на ошибки и недостатки в их работе. Весьма распространенной и действенной формой юридического указания, прежде всего, на ошибки и упущения в деятельности органов исполнительной власти, выступают обзоры практики и результатов решения ими функциональных задач с обязательной оценкой и мерами по повышению эффективности.
Вполне очевидна роль юридического указания как фактора поддержки, когда в одних случаях удается избежать дестабилизации правого статуса субъектов, а в других оказать реальную помощь нуждающимся в ней субъектам (функция поддержки).
Юридическое указание несет мощный предупредительный потенциал (предупредительная роль). Предупредительное назначение юридического
указания проявляется и в том, что удается своевременно предупредить нарушения прав и свобод граждан. В контексте реализации предупредительной роли стоит отметить и то, что юридическое указание позволяет оперативно ликвидировать чрезвычайные природные и техногенные ситуации.
Юридическое указание - эффективное средство поддержания многих реформ и новаций в деятельности правоприменительных органов. Для многих направлений хозяйствования неоценимую роль играют инструктивные указания (инструктирующая роль).
Глава третья «Технико-юридические формы реализации юридического указания по российскому законодательству» посвящена анализу и систематизации видового многообразия предмета исследования.
1. В зависимости от сферы правового регулирования следует выделять юридическое указание частного права и публичного права.
Публичное указание исходит от наделенного властью органа, точнее сказать, от публичного, государственного органа либо должностного лица. По убеждению диссертанта, если в отношении исполнения указания в частноправовой сфере действует принцип взаимного согласования на обоюдной основе, то в публично-правовой сфере государство жестко регламентирует условия и сроки реализации указания, а в отдельных случаях использует методы принуждения.
2. По способам государственного регулятивного воздействия на граждан выделяется:
- обязывающее указание - государственно-властное воздействие, предполагающее вмешательство в деятельность субъектов;
-предоставляющее указание - направляющее позитивное (предоставляющее услуги) управление (различные субвенции, поддержка социального обеспечения, предоставление помощи муниципальным учреждениям).
3. По аксиологической сущности юридические указания подразделяются на:
—указание на положительный (апробированный) опыт, результаты, явления, достижения',
-указание на недостатки, негативные факты, явления, недочеты и ошибки.
4. По характеру взаимодействия между источником и адресатом указания подразделяются на:
-указание-запрос - обращенное к исполнителю требование дать ответ, оценку, прогноз по наличествующему либо предполагаемому развитию фактов, состояний, действий;
-указание-предписание - обращенное к исполнителю предложение (установка) действовать определенным образом, принять участие либо проигнорировать реализацию определенного правового механизма;
-указание-одобрение - обращенное к исполнителю разрешение (санкция), пожелание, содержащее поддержку (стимул, поощрение) определенного поведенческого алгоритма.
5. В зависимости от формы (способа) доведения указания до сведения адресата различаются:
- письменное указание - документарно оформленное указание в строго установленной форме (распоряжение, служебная записка) с обязательным наличием ряда реквизитов.
Весьма распространенным письменным указанием является заявление, в котором содержатся факты, проблемы, предложения, требующие реагирования со стороны компетентных на их решение или рассмотрение органов.
Не менее распространенным указанием выступает предупреждение о наступлении тех или иных событий, в связи с чем обозначаются возможные следствия и действия участвующих сторон. К числу письменных следует отнести и электронные указания, которые имеют своим носителем телекоммуникационные сети и устройства ввода-вывода информации;
-устное указание - доводимое вербально без фиксации на каком-либо носителе. Данная разновидность является одной из наиболее массовых и распространенных ввиду простоты и оперативности использования.
Одним из таковых является устное объявление - указание о дальнейших либо ближайших событиях, мероприятиях, действиях, которое дается уполномоченным лицом.
Наряду с письменной, документарной формой юридическое указание в устной форме обусловлено необходимостью разового, оперативного доведения соответствующей информации до адресата. Подобная форма допускает в последующем внесение временных корректив в указание, исходя из складывающейся обстановки и происходящих изменений.
Устные указания широко применяются не только в сфере государственно-правового регулирования, но и в общественных и корпоративных отношениях. Од кой из причин такого положения следует считать быстроту коррекции указания, возможность его повтора, насыщения эмоционально-психологическим содержанием (обещания), использование аргументов разумности, добросовестности, долга, личной и социальной ответственности;
- конклюдентное указание - визуальные знаковые, символьные, указательные способы информирования адресатов (указания на местности, на объекты, на предметы).
6. По наличию общей обязательности различаются:
- нормативные юридические указания - адресат указания точно не определен, указаны лишь сферы применения указания;
- индивидуализированные юридические указания - адресат или адресаты точно определены, установлены сроки, ответственные исполнители.
7. В зависимости от территориального уровня различаются:
—международные указания;
- общероссийские указания;
—региональные указания;
- муниципальные указания.
8. По структуре (внутренней конструкции) выделяются простые и составные юридические указания.
Простые указания содержат одноактовые действия либо монопредметные явления. То есть отсутствуют какие-либо этапные процедуры и не смешиваются различные предметы регулирования.
Говоря о составных юридических указаниях, диссертантом отмечается, что данный вид может иметь как однообъектную конструкцию, но при этом многопрофильную конструкцию ее обеспечения, так и разно-объектную конструкцию, но при этом единую (единственную) процедуру реализации указания.
9. По актуальности для практики правореализации:
-устаревшие (архаичные) - редко используемые, утратившие регулятивную ценность виды указаний (декрет);
- современные — типичные для данного периода времени, устойчивые в своей практике реализации на протяжении длительного периода (свидетельство);
- инновационные (рецепированные) - указания, практика реализации которых во многом только зарождается либо заимствуется из других правовых систем (электронные свидетельства).
10. В зависимости от способа закрепления информационного содержания юридического указания выделяются:
-установление - форма указания жестко фиксирующего неизменность его содержания. В такого рода указаниях нет условий и оговорок, при которых его содержание может меняться.
К данной категории следует относить директивные указания - содержат властный безальтернативный характер предписанных, требуемых действий, и содержит конкретные указания (рекомендации) дальнейшей работы для исполнителей, но может носить и ознакомительный, справочный характер;
- разъяснение - форма указания интерпретационного характера, допускающая отдельные отклонения от вкладываемого в его содержание смысла;
- рекомендация - форма указания, предоставляющая как выбор вариантов, так и выбор между использованием и игнорированием указания.
Среди рекомендаций выделяются ознакомительные указания - включают полезные информационные сведения, которые позволяют адресам оптимизировать свою деятельность с наибольшей эффективностью.
11. В зависимости от условий издания юридического указания различаются:
—указание в порядке реализации правомочий (субъективных прав);
-указание в порядке реализации обязанностей (требований).
12. По наличию признака коллегиальности при выработке и реализации указания подразделяются на:
- издаваемые единолично;
- издаваемые коллегиально.
Второй раздел «Практика реализации юридического указания и пути ее совершенствования» содержит две главы, посвященные выявлению дефектов исследуемого явления и анализу причин, их вызывающих, а также определению и аргументации путей совершенствования.
В главе четвертой «Дефекты реализации юридического указания» диссертант подчеркивает, что в данную группу включены наиболее ощутимые и зримые недостатки, изъяны, пробелы, которые обнаруживаются в сфере практической реализации юридического указания.
Среди типичных технико-юридических ошибок юридического указания, которые распространены и в сферах функционирования иных инструментов и средств, выделяются:
- ошибки в наименовании юридического указания — неточность отражения содержания и предмета регулирования;
- ошибки в структуре указания - несоблюдение правил оформления отдельных частей указаний либо их не соответствие избранной форме;
- ошибки формулировок указаний - абстрактность, неконкретность, избыточная формализованность;
- ошибки в адресации указаний - отсутствие соблюдения порядка их фиксации, вызывающие невозможность их доведения до исполнителей;
- ошибки в содержании отсылок указания на нормативные правовые акты - несоответствие реквизитов отсылок реальным;
- ошибки в определении предмета правового регулирования - неверное или неточное указание субъектного состава исполнителей;
- ошибки введения, вступления в силу указаний - несоблюдение порядка и процедуры вступления в юридическую силу.
Одним из заметных дефектов является безадресность юридического указания, которая порождает такой изъян, как разрыв в последовательности и преемственности правового регулирования.
Как правило, это указания, которые, во-первых, не имеют точного исполнителя, во-вторых, не содержат сроков реализации, в-третьих, носят декларативный характер. Перечни указательных формулировок включают пожелания такого рода: «существенно активизировать деятельность», «усилить работу по совершенствованию», «принять неотложные меры», «проводить целенаправленную работу» и т. п.
О разрыве преемственности можно судить по «судьбе» докладов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Всего было подготовлено 6 таких докладов. Вопрос о причинах приостановления их подготовки либо окончании, либо передаче в компетенцию Государственной Думы Федерального Собрания России остается без ответа.
Ошибки в структуре юридического указания возникают из-за несоответствия избранной формы ее содержанию. Например, сегодня в юридической литературе встречаются позиции, согласно которым содержащие разъяснения постановления пленумов высших судов называются прецедентом. В тоже время, «недостаток такого рода указаний, - считает Т.Г. Морщакова, - в сравнении с прецедентом, заключается как раз в том, что они не привязаны к обстоятельствам конкретного дела и сформулированы почти как норма закона, а высшие суды практически заменяют собой законодателя и занимаются
нормотворчеством. Причем если любую правовую норму, изданную правительством либо законодателем, можно проверить в суде, то указания пленумов высших судов проверить нельзя. Вместе с тем, в российской практике существует достаточно много таких указаний, которые, по сути, являются неверными»1.
Отсутствие достаточных знаний о природе того или иного вида указания порождает порой неумышленные противоправные поступки, влекущие для источника указания реализацию мер ответственности. Так, на корпуса грузовых автомобилей многими коммерческими организациями наносятся логотипы компании. В общем виде это оригинальное указание полного и сокращенного названия организации, сопровождаемое указанием вида деятельности (услуги, товары). В связи с этим затраты по использованию таких указаний учитываются в составе расходов на рекламу. Между тем подобный ход учета неверен. Проводимые проверки налоговыми органами выявляют и признают в таком случае неправомерное уменьшение налоговой базы.
Отсутствие социального контроля за изданием и реализацией юридических указаний способно трансформировать, изменить вектор позитивной направленности данного инструмента. Очевидно и то, что при определенных политических режимах, социальных состояниях, роль юридического указания для установления баланса интересов общества и государства может быть различной - от партнерской заинтересованности до одностороннего принуждения.
Фактически не действующие и не имеющие какой-либо юридической силы юридические указания остаются «безжизненными», не используемыми, малоценными феноменами. Так, согласно статье 76 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года№ 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»2, «Судья Конституционного Суда Российской Феде-
1 Бодрягина О. Прецедент: подсказка или указка? Интервью с Т.Г. Морщаковой, заместителем Председателя Конституционного Суда РФ в отставке, советником Конституционного Суда РФ, заслуженным юристом РФ, профессором) // ЭЖ-юрист. 2010. № 15.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13, ст. 1447.
рации, не согласный с решением Конституционного Суда Российской Федерации, вправе письменно изложить свое особое мнение. Особое мнение судьи приобщается к материалам дела и подлежит опубликованию в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации» вместе с решением Конституционного Суда Российской Федерации».
Между тем данный закон обходит молчанием, каковы цели такого мнения, последствия его выражения. «В принципе, - отмечает A.A. Батяев, -особое мнение судьи не имеет никакой юридической силы. Действует именно решение, принятое большинством голосов, а особое мнение судьи ни на что не влияет и никак не учитывается»1.
Отсутствие общих начал, механизмов обеспечения реализации указаний адресатами-исполнителями делают юридическое указание не более чем заявлением о намерениях и пожеланиях. В Послании Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 года' отмечено: «В уставы и конституции субъектов Российской Федерации предлагаю включить статьи о ежегодном отчёте руководителей исполнительной власти перед местным парламентом по аналогии с Конституцией России». Между тем, каким образом следует начать эту работу, в какие сроки ее осуществить и с кого, в конечном счете, спросить за результаты, глава государства не указал.
Малопродуктивными и сугубо конъюнктурными выглядят указания, не подкрепленные наличием властных полномочий по их реализации. В связи с изменением социальной или политической обстановки, изменением вектора взаимоотношений между участниками реализации указания, снижением или отсутствием заинтересованности в его исполнении, что опять же не основано на принудительной силе источника, такого рода указания становятся недействующими.
Батяев A.A. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СПС «Гарант».
Стилевое изложение юридического указания должно соответствовать характеру его содержания. Если речь идет об императивном указании, то необходима жесткая формулировка. Однако на практике встречаются случаи отступления от такого правила. Взамен властного предписания используются мягкие указания-просьбы.
Одним из дефектов служит игнорирование или необязательность исполнения юридических указаний. Такая ситуация наблюдается на всех уровнях вертикали власти. Но наиболее ярко она проявляется в координатах системы разделения властей, когда законное и легитимное указание носителя одной ветви власти попросту не замечается другой.
Следует отметить и такой изъян, как несоответствие применяемого средства юридического указания установленному полномочию. Иными словами, функциональное содержание полномочия одно, а характер используемого юридического указания - другой.
Не всегда работает на повышение эффективности указания превалирование моральной или воспитательной составляющей указания. Обращение к нравственным устоям в ходе борьбы с коррупцией, иными злоупотреблениями должностным положением вряд ли можно назвать удачным приемом.
Объемность и многозадачность юридических указаний, а также отсутствие должного контроля за их исполнением - источник низкой эффективности данного инструментария.
Юридические указания неотрывны от юридической ответственности за их исполнение. Однако эта презумпция вполне может находить свое опровержение на практике, чему будет способствовать пробельность или ошибочность законодательного регулирования юридических указаний.
Отсутствие детальной проработки оптимальной формы юридического указания либо игнорирование потребности ее легальной разработки и технико-юридического закрепления вызывают коллизии и противоречия в практике реализации данного явления.
1 Российская газета. 2009. 13 ноября.
Низкая эффективность юридического указания может проявляться не в связи с ошибками формулирования, технико-юридической некорректностью или отсутствием обеспечительных мер. Отсутствие эффекта напрямую связано с частотой использования указания. Если указание фактически доведено до адресата, но им игнорируется и не используется, то это показатель уровня полезности такого указания.
В качестве дефектного указания следует признавать факты подмены его содержания. Подобные ситуации наиболее характерны для сферы информационного обеспечения функционирования правопользователей, например, на потребительском рынке. Достаточно распространенным явлением в этой области выступает неполнота информации, содержащейся в указании, несоответствие ее действительности (качество, цена, ассортимент товара) либо полное отсутствие (сроки, гарантии, обмен). Подобные указания могут повлечь для потребителей различные последствия, начиная от невозможности удовлетворения своих бытовых потребностей и вплоть до угрозы жизни и здоровью.
В пятой главе «Основные средства и актуальные пути совершенствования практики реализации юридического указания» содержится авторское видение и предложения по повышению эффективности реализации исследуемого явления.
Диссертант подчеркивает, что юридическое указание в механизме правового регулирования представляет собой самостоятельный правовой акт волеизъявления уполномоченного субъекта, обладающий свойствами нормативности, а порой и конкретно индивидуализированный, позволяющий обеспечивать эффективное решение долгосрочных либо оперативных задач по устранению неточностей либо противоречий в правоприменительной практике, своевременно и качественно исполнять гражданами юридические обязанности, наиболее полно реализовывать права и свободы.
Вместе с тем, вполне очевидно, что достижение подобных целей невозможно вне обеспечения качества непосредственно самого юридического ука-
зания. Наличие некачественного юридического указания способствует увеличению коллизий, а нередко влечет наступление мер ответственности за подготовку, принятие, исполнение либо'использование такого рода актов.
Начать необходимо с унификации структуры юридического указания. Если речь идет о монопредметном указании, то его структура достаточно проста. Однако если обратиться к многопредметным указаниям, то здесь обнаруживается весьма пестрая картина, которую следует привести в порядок.
Структура указания как отдельного документа должна включать преамбулу, в которой указывается субъект, который разработал указание, кем они утверждены или одобрены, кому адресованы, дата введения в действие. Далее следует указание на область его применения (реализации). При необходимости должен содержаться раздел, посвященный основным понятиям и терминам, используемым в указаниях. Затем собственно сами указания.
Одним из важнейших организационно-правовых условий совершенствования практики юридического указания является устранение несоответствия правомочий по его изданию и юридической ответственности за конечные результаты в статусе должностных лиц. Средством, повышающим эффективность действий по подготовке и изданию юридического указания, является детализация контроля и ответственности за его реализацию. Ясно, что только подвести цифровые итоги оказывается недостаточно. Принципиально выявить тенденции, направления использования юридического указания, чтобы иметь возможность боле предметно влиять на реализацию.
Одним из таких средств должно стать ограничение отдельных категорий юридических указаний. В первую очередь, речь идет об указаниях, посягающих на конституционный строй, законность, превышающие уровень компетенции источника, влекущие насилие и попрание прав человека и гражданина. Еще в британском Билле о правах 1689 года, в частности, указывалось: «...Притязания на власть приостанавливать законы или исполнение законов королевским повелением, без согласия парламента, незаконны».
Для предупреждения безответственных, порой популистских, демагогических заявлений-указаний со стороны политиков, представителей СМИ и общественных организаций, которые будоражат и тревожат общественное сознание, вызывают панические настроения, либо, напротив, возбуждают акции насилия, следует разработать комплекс ограничительных мер. С одной стороны, необходимо четко провести границу между указаниями частного и публичного порядка. Речь не идет об ограничении свободы слова. Необходимо ограничить вольности в выступлениях государственных служащих и должностных лиц, либо ввести ответственность за высказывания, которые получили широкий общественный резонанс в отрицательном смысле.
Одним из перспективных направлений следует считать систематизацию юридических указаний. Во-первых, это позволит избежать дублирования указаний. Во-вторых, наглядно продемонстрирует эффективность указаний. В-третьих, окажет весомое управленческое воздействие на исполнителей.
Систематизация позволит накопить базу указаний, что открывает возможности для оценки их исполнимости. Так, если в нескольких указаниях будут содержаться однотипные по содержанию положения, то становится ясно, что данные указания не исполнены.
Доступность для понимания юридического указания носит одно из принципиальных значений. Во многом это предназначение обусловлено потребностями стабильности использования указания. Не случайно, что статья 8 Федерального закона от 18 декабря 1997 года № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов»1 имеет название «Нормализация и употребление наименований географических объектов». Здесь в пункте 3 определено, что «Наименования географических объектов на дорожных и иных указателях на территории Российской Федерации пишутся на русском языке. При необходимости указанные наименования пишутся и на других языках народов Российской Федерации с учетом ин-
Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51, ст. 5718.
тересов населения соответствующих территорий, а также могут дублироваться буквами латинского алфавита».
К числу неоспоримо полезных и важных для эффективной реализации юридического указания относится максимально полная юридическая регламентация всех этапов и процедур каждого конкретного вида указания. Это не означает введения жестких бюрократических механизмов. Например, для сфер реализации устных указаний абсолютизация предлагаемого решения повлечет кардинальное снижение основных преимуществ данного вида указаний, таких как оперативность, доходчивость, рациональность.
Дополнительно к названному следует акцентировать внимание на наиболее оптимальном выборе формы и вида указания. Как известно, от правильного выбора правовых средств зависит достижение эффективности правового регулирования.
В современных условиях все большую роль приобретают средства экономического характера, которые должны учитывать индивидуальные особенности при принятии юридических указаний.
Одним из важных направлений видится деятельность по информатизации юридических указаний.
Для придания большей определенности полезно разработать и ввести в действие аббревиатурные сигнализаторы, позволяющие адресатам точно установить характер обязательности юридического указания. Так, для указаний императивного обязательного характера в настоящее время используется аббревиатура «РД». Диссертант предлагает для указаний, носящих не императивный, а рекомендательный характер использовать аббревиатуры «МД» -модельный документ, «ПД» - программный документ, «УД» — установочный документ, «ИД» — информационный документ.
Среди важных путей совершенствования практики юридического указания следует выделить постановку вопроса о плановом характере подготовки указаний. Планирование такой деятельности позволяет учесть интересы адре-
сатов, исполнителей, оптимизирует работу по подготовке указаний со стороны источников.
В заключении подведены итоги исследования и намечены ближайшие перспективы дальнейшей работы над темой.
К числу неоспоримо важных следует отнести вопрос о юридической силе указаний, их иерархии, соотношении в контексте взаимодействия российского и международного права, дальнейшего развития федерализма и местного самоуправления в России.
В контексте анализа дефектов юридических указаний и факторов, снижающих эффективность его реализации, принципиальным видится выявление причин, условий и механизмов злоупотреблений юридическим указанием, выявление характеристик коррупционного и иного противоправного использования данного инструмента.
Для обеспечения соблюдения прав и свобод человека и гражданина, предупреждения укоренения бюрократизма, формализма и популизма необходимы исследования по пути разработки правовых основ обжалования, опротестования или отмены юридических указаний.
Для многих сфер социального пространства актуальной представляется научная разработка методик и процедур по установлению или достижению соответствия уровня компетентности, профессионализма, физических и материальных возможностей, иных детализирующих признаков адресатов-исполнителей возлагаемым на них юридическим указанием обязанностям либо предоставляемым им правам и свободам.
Основное содержание диссертации отражают следующие публикации:
Монографии:
1. Ванина, И. А. Юридическое указание (теория, практика, техника) : монография / И. А. Ванина. - Н. Новгород : Нижегородская академия МВД России, 2013.-300 с.
Статьи в российских рецензируемых научных журналах, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук:
2. Ванина, И. А. Методологические предпосылки общетеоретического исследования понятия «юридическое указание» / И. А. Ванина // Юридическая наука и практика : Вестник Нижегородской академии МВД России. -2011.-№2(15).-С. 248-252.
3. Ванина, И. А. Технико-юридические формы реализации юридического указания по российскому законодательству / И. А. Ванина // Юридическая наука и практика : Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2012. - № 20. - С. 141-144.
4. Ванина, И. А. К вопросу о качестве юридических указаний / И. А. Ванина // Юридическая наука и практика : Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2013. -№ 22. - С. 264-265.
5. Ванина, И. А. К вопросу о роли юридического указания в правовой системе России / И. А. Ванина // Юридическая наука и практика : Вестник Нижегородской академии МВД России. -2013. -№ 23. - С. 158-161.
Иные публикации:
6. Ванина, И. А. Юридическое указание в ракурсе правовой преемственности/И. А. Ванина//Юридическая техника. -2011.-№ 5. - С. 111-113.
7. Ванина, И. А. Аргументация в механизме реализации юридического указания / И. А. Ванина // Юридическая техника. - 2013. — № 7. — С. 83-84.
8. Ванина, И. А. Юридическое указание как средство выявления закономерностей в области права / И. А. Ванина // Государственно-правовые закономерности: теория, практика, техника : материалы Международной научно-практической конференции (г. Н. Новгород, 23-24 мая 2013 года) : сборник статей : в 2 т. - Н. Новгород, 2013. - Т. 1. - С. 215-222.
Общий объем опубликованных работ - 20, 2 п. л.
Корректор Н.А. Далёкина Компьютерная верстка ДО. Балашовой
Тираж 100 экз. Заказ №
Отпечатано в отделении полиграфической и оперативной печати Нижегородской академии МВД России. 603144, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Юридическое указание»
Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Мордовский государственный университет имени Н.П. Огарева»
На пра% .рукописи
04201452866
ВАНИНА Инна Андреевна
ЮРИДИЧЕСКОЕ УКАЗАНИЕ (ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА, ТЕХНИКА)
Специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки Российской Федерации Баранов Владимир Михайлович
Саранск-2013
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ..............................................................................................................................................................................3
РАЗДЕЛ I. Общетеоретическая характеристика юридического указания....................................................................................................................................11
Глава 1. Понятие юридического указания по российскому законодательству..............................................................................................................................................................................................11
Глава 2. Функциональная характеристика юридического указания
в правовой системе России......................................................................................................................................57
Глава 3. Технико-юридические формы реализации юридического указания по российскому законодательству..............................................................................81
РАЗДЕЛ II. Практика реализации юридического указания
и пути ее совершенствования............................................................................................................120
Глава 4. Дефекты реализации юридического указания................................120
Глава 5. Основные средства и актуальные пути совершенствования практики реализации юридического указания....................................................147
ЗАКЛЮЧЕНИЕ........................................................................................................................166
БИБЛИОГРАФИЯ......................................................................................................................169
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. В современной России во всех сферах социальной модернизации открываются широкие возможности использования многообразного технико-юридического инструментария регулирования общественных отношений, легального и оперативного корректирования их направленности и динамики. Среди таких правовых феноменов, оказывающих реальное, эффективное воздействие на диалектику социального развития путем установления, конкретизации или ограничения поведенческих моделей и процедур, выделяется юридическое указание.
Юридическое указание позволяет оптимально управлять как сложившимися отношениями и состояниями, предупреждать наступление негативных следствий, так и прогнозировать возникновение новых явлений и тенденций, в дальнейшем контролировать их развитие. Президент России в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2011 года1 специально обратил внимание на то, что «в управлении нужно быть последовательным, в делах нужно исходить из возможностей, а в действиях нужно учитывать время».
Специфичность юридического указания как технико-юридического средства заключается в возможности оперативной, исходя из реалий складывающейся обстановки, коррекции правореализационного процесса, введения особых юридических состояний и режимов. Необходимость таких корректировок порой предопределяется задачами упреждения или преодоления возможных противоречий и коллизий между действующими нормами и правилами и вновь принятыми либо претерпевшими изменения компонентами правовой сферы. Каждая юридическая новация должна пройти определенную социальную адаптацию прежде чем начать действовать в полной мере. В этой связи юридическое указание позволяет не только обеспечить техническую сторону подключения инновации к действующему механизму правовой регуляции, но и выделить для субъектов-адресатов приоритеты, показать и детализировать алгоритм их действий, установить и дифференцировать ограничения и ответственность.
Функциональная роль юридического указания в правовом пространстве, предпосылки и следствия его использования остаются фактически не познанным кругом вопросов для современного российского правоведения.
Напротив, если для теоретической и отраслевой науки во многом это «скрытое» явление, то в практической сфере, в законодательных и иных актах данное сочетание пользуется заметной популярностью1. Так, пункт 3 Указа Президента РФ от 28 марта 2011 года № 352 «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации»2 определяет, что «указания Президента Российской Федерации оформляются в виде резолюций. В случае если в указании Президента Российской Федерации не определен срок его исполнения, он устанавливается Руководителем Администрации Президента Российской Федерации либо помощником Президента Российской Федерации - начальником Контрольного управления Президента Российской Федерации».
Термин «указание» используется в наименованиях самых разных юридических актов, что позволяет вычленить данную разновидность в отдельный разряд. Специфичность юридического указания можно проиллюстрировать на примере Указания оперативного характера ЦБР от 19 августа 2004 года № 103-Т «Об осуществлении Банком России контроля за исполнением кредитными организациями (их филиалами) Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»3.
Вполне логично предположить, что имеются юридические указания не только оперативного, а, например, ординарного характера. К числу таковых относятся указания о внесении изменений в ранее изданные указания.
Наличие многообразных проявлений юридических указаний детерминирует использование методов классификации в целях выявления наиболее ценных их
См., например: Сборник основных приказов, распоряжений и указаний Первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. М., 2009; Сборник приказов, распоряжений и указаний МВД России, направленных на реализацию мер по укреплению служебной дисциплины и законности, совершенствованию профессионально-нравственного воспитания личного состава. Н. Новгород, 2009.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 14, ст. 1880.
3 Вестник Банка России. 2004. № 51.
видов, фиксации излишеств и пробельности, дефектов и путей совершенствования практики реализации.
Универсальной формой юридического указания, оказывающего регулятивное воздействие на все сферы правового пространства, выступают ежегодные Послания Президента России Федеральному Собранию РФ. Специфика посланий состоит в том, что каждое содержащееся в нем указание содержит детально изложенную позицию главы государства. Так, в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2011 года Президент РФ подчеркнул: «По моему указанию ведется масштабная антикоррупционная работа. Россия присоединилась к международным конвенциям в этой сфере, приняты необходимые законы, приняты, кстати, впервые в истории нашего государства. Теперь государственные и муниципальные служащие в случае совершения ими правонарушений коррупционной направленности, помимо других видов ответственности, подлежат и увольнению в связи с утратой доверия»1.
Весомое влияние на механизмы реализации юридического указания в России оказывают процессы международного взаимодействия. В итоге складываются комплексы международных и национальных норм регулирования юридического указания, где субъектами выступают как собственно межгосударственные организации, так и государственные и территориальные единицы (субъекты федерации и их региональные объединения, муниципальные органы власти).
Вышеуказанными обстоятельствами определяется объективная потребность специального монографического общетеоретического исследования юридического указания как одного из значимых и высоко функциональных технико-юридических инструментов.
Степень научной разработанности проблемы. Анализ научной литературы позволяет заключить, что избранная тема диссертационной работы не выделялась в качестве предмета общетеоретического исследования. Известно лишь несколько статейных разработок Д.О. Бибика, датированных 2009 годом. В российской правовой науке отдельные разновидности юридического указания получили фрагментарное освещение лишь в отраслевой юриспруденции.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в связи реализацией юридических указаний различными субъектами права.
Предмет исследования - юридическое указание как уникальный функциональный элемент механизма правового регулирования.
Целью исследования является всестороннее общетеоретическое познание правовой природы феномена «юридическое указание», выявление ее композиционного и алгоритмического содержания, раскрытие роли в процессах социальной модернизации и государственного реформирования, обоснование наиболее актуальных направлений повышения эффективности и устранения недостатков в ходе правореализации.
Для достижения намеченной цели определены следующие задачи:
- проанализировать имеющийся по теме диссертации научно-мировоззренческий аппарат;
- выявить признаки и правовую природу юридического указания, сформулировать авторское определение понятия;
-раскрыть специфику юридического указания, соотношение со смежными элементами юридической техники;
- определить функциональную ценность юридического указания;
- классифицировать формы юридического указания;
- выявить основные дефекты юридического указания в механизме правового регулирования;
- разработать рекомендации и определить пути совершенствования практики реализации юридического указания.
Методологической базой исследования выступает диалектический метод. Наряду с данным фундаментальным методом в работе использованы общенаучные методы, такие как анализ и синтез, индукция и дедукция, системно-структурный, функциональный, сравнительный.
Для достижения целей исследования применялись статистический, конкретно-социологический, психологический методы, частнонаучный инструментарий.
Теоретическую основу диссертации составили работы отечественных и зарубежных исследователей в области теории государства и права, отраслевых
юридических направлений, а также ученых в области философии, политологии, социологии.
Мировоззренческую базу исследования образуют научные труды С.С. Алексеева, Л.Ф. Апт, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, Н.С. Бондаря, H.A. Власенко, Р.Б. Головкина, A.A. Демичева, Т.Д. Зражевской, В.Б. Исакова, В.Т. Кабышева, В.Н. Карташова, Т.В. Кашаниной, Е.В. Колесникова, Д.А. Кери-мова, C.B. Кодана, Г.Н. Комковой, Н.М. Конина, В.И. Крусса, В.В. Лазарева,
A.B. Малько, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, А.Н. Миронова, А.П. Овчинникова, П.Н. Панченко, A.C. Пиголкина, C.B. Полениной, М.П. Полякова, Т.Н. Радько,
B.И. Радченко, P.A. Ромашова, О.Ю. Рыбакова, И.Н. Сенякина, В.Н. Синюкова, Ю.Н. Старилова, В.М. Сырых, H.H. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, С.С. Тихоновой, В.А. Толстика, А.Г. Хабибулина, Т.Я. Хабриевой, Н.И. Химичевой, О.И. Цыбу-левской, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова.
Нормативно-правовая база исследования включает Конституцию РФ, федеральное законодательство, правовые акты Президента России, Правительства и Федерального Собрания РФ, субъектов РФ и местного самоуправления. Отдельное звено источников исследования образуют международно-правовые акты, регламентирующие либо содержащие механизмы реализации юридического указания в международном и внутригосударственном пространствах.
Эмпирической основой диссертации являются правоприменительные акты различных органов государственной власти, экспертные и мониторинговые заключения по практике реализации юридического указания, результаты социологических опросов и анкетирования, информационно-статистические, отчетные и аналитические документы.
Научная новизна исследования состоит в том, что это первое в отечественном правоведении комплексное общеправовое монографическое исследование, в котором осуществлен анализ основных признаков юридического указания, раскрыто его видовое многообразие, выявлено функциональное предназначение в механизмах правотворчества и правоприменения.
Научная новизна обусловлена оригинальным авторским взглядом на сущность юридического указания как институционального, высокофункционального
явления современного правового пространства, обладающего рядом специфических форм проявления в отраслевом ракурсе. В диссертации раскрыта социальная ценность юридического указания, выявлены основные дефекты и предложены средства и пути их устранения, разработан механизм реализации, включающий фиксацию оснований, целей, адресатов, сроков, определение полезности результатов и установление ответственности.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Юридическое указание - правомерный акт уполномоченного должностного лица либо органа государственной власти, определяющий направление и средства реализации адресатами прав и обязанностей для обеспечения соответствия имеющихся у них возможностей реалиям функционирования.
2. Юридическое указание является технико-юридическим средством управленческой коррекции правореализационного процесса в целях его оптимизации.
3. Юридическое указание - это санкционированный в установленном порядке алгоритм правореализации с акцентированием на наиболее актуальных, социально полезных моделях поведения субъектов. Коррекция реализации правомочий конкретными субъектами позволяет выделить наиболее значимые действия для соответствующей социальной ситуации, определить круг участников правоотношений, обеспечить достижение согласованности общественных и личных интересов.
4. В сфере правосознания юридическое указание выступает актом волеизъявления, основанным на объективной аргументации потребности максимального уточнения правореализационного процесса, обеспечения полноты реализации прав и обязанностей адресатов. Юридическое указание фиксирует правомочность и обоснованность волеизъявления, обязательность и следствия его реализации.
5. Регулятивная ценность юридического указания включает функции: методического обеспечения реализации правовых норм; обеспечения доступности понимания их содержания для правопользователей; легализации правовых регуляторов; обеспечения реализации вышестоящих правовых актов; стимулирования правомерного поведения; стабилизации правового положения субъектов правоотношений; предупреждения и преодоления коллизий; поддержки положительного опыта; предупреждения негативных последствий.
6. Формы реализации юридического указания классифицируются в зависимости от сферы правового регулирования; государственного регулятивного воздействия; аксиологической сущности; характера взаимодействия между источником и адресатом; формы доведения до сведения адресата; уровня юридической обязательности; территориального уровня; внутренней конструкции; актуальности для практики правореализации; способа закрепления информационного содержания; условий издания.
7. Среди дефектов реализации юридического указания выделяется: неточность отражения содержания и предмета регулирования; несоблюдение правил оформления отдельных частей указаний либо их несоответствие избранной форме; абстрактность, неконкретность, избыточная формализованность; несоблюдение порядка фиксации и доведения до исполнителей; ошибки в содержании отсылок на нормативные правовые акты; неверное или неточное указание субъектного состава исполнителей; несоблюдение порядка и процедуры вступления в юридическую силу.
8. Основные средства и актуальные пути совершенствования практики реализации юридического указания: унификация структуры юридического указания; точная фиксация области применения; устранение несоответствия правомочий по его изданию и юридической ответственности за конечные результаты; формирование правовых механизмов ответственности за конечные результаты указаний; детализация контроля за исполнением; систематизация юридических указаний; предупреждение дублирования указаний; юридическая регламентация всех этапов и процедур реализации конкретного вида указания; оптимизация формы и видов указаний; расширение средств экономической поддержки и стимулирования адресатов; информатизационное обеспечение и сопровождение процесса реализации юридических указаний; введение принципов планирования подготовки указаний; разработка регламентарных норм исполнения юридических указаний.
Теоретическая значимост
