АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Закон как источник экологического права»
МОСКОВСКИЙ ОРДЕНА ЛЕНИНА, ОРДЕНА ОКТЯБРЬСКОЙ РЕВОЛЮЦИИ И ОРДЕНА ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ им. М. В. ЛОМОНОСОВА
ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
На правах рукописи
ОПИЛАТ Наталья Ивановна
УДК [342.72/73+349.6] (47+57)
ЗАКОН КАК ИСТОЧНИК ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
Специальность: 12.00.06 — сельскохозяйственное право; земельное, горное, водное и лесное право; экологическое право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва — 1991
Работа выполнена в Московском ордена Ленина» ордена Октябрьской Революции и ордеш Трудового Красного Знамени государственном университете им. М.В. Ломоносова
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РСФСР В.В. Петров
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РСФСР И.Ф. Панкратов
кандидат юридических наук Г.И. Осипов
Ведущая организация: Юридический факультет Казанского государственного университета им. В.И. Ульянова-Ленина.
Защита состоится IuL " ЦИЖ/UUJ 1991 г. в 14 часов на заседании специализированной» Совета К.053.05.32 в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова по адресу: II9899, Москва, Ленинские горы, МГУ, I корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.
Автореферат разослан 1991 г.
Ученый секретарь специализированного Совета кандидат юридических наук
C.Â. Иванова
Актуальность темы исследования. В условиях современной научно-технической революции индустриально развитые страны столкнулись о проблемой истощения природных ресурсов и резким ухудшением состояния окружающей среды. В настоящее время есть основания говорить об экологическом кризисе, негативные последствия которого вносят глобальные изменения в состояние природной среды нашей планеты.
Экологическая ситуация в нашей стране также характеризуется глубокими кризисными изменениями. Растет число регионов, находящихся в положении зон экологического бедствия. В 103 городах страны с общим населением около 50 млн.человек предельно допустимое количество вредных веществ в атмосфере превышается в десять и более раз. Состояние более двух третей водных источников не соответствует установленным нормативам. Вследствие бесхозяйственного использования выведены из строя миллионы гектаров сельскохозяйственных земель. Рао-тет процесс разрушения естественной природной среды обитания, увеличивается заболеваемость и смертность людей, растет материальный ущерб народному хозяйству*.
Экологические проблемы являются неотъемлемой составной чаогью общей кризисной социально-экономической обстановки в стране и не могут быть решены изолированно от других проблем, стоящих перед обществом в настоящий момент.
Разрушение природной среды - лишь одна сторона продолжающегося экологического кризиса. Другой стороной его является неспособность государственных структур, построенных все еще на ведомственном принципе, а также действующего законодательства и механизма его реализации исправить существую-
1 Постановление Верховного Совета СССР от 2? ноября 1989 г. "О неотложных мерах экологического оздоровления страны" // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1989. - № 25. - Ст.487.
щее положение и восстановить гармонию человека и природы*.
Основные направления по стабилизации народного хозяйства и перехода к рыночной экономика, одобренные Верховным Советом СССР, предусматривают принятие радикальных мер до оздоровлению экологической обстановки^.
Проект экологической программы СССР предполагает продолжение работы в I99I-I995 годах по совершенствованию природоохранительного законодательства, разработке новых актов, обновлению действующего нормативного материала, укреплению механизма его применения®.
Осуществляя меры по перестройке экономических отношений, Верховный Совет СССР принял меры к коренному обновлении действующего законодательства. В течение 1990 года Верховный Совет СССР принял Основы законодательства о земле,Закон СССР 0 собственности в СССР, ведет разработку общесоюзного Закона об охране природы, об особо охраняемых территориях.
Оживилась законотворческая деятельность в этом направлении и Верховных Советов союзных и автономных республик. В частности, принятие Основ законодательства о земле послужило толчком для принятия ряда важнейших республиканских нормативных актов, регулирующих земельные отношения. Так, Верховный Совет РСФСР, а затем и Съезд народных депутатов РСФСР одобрили Закон о земельной реформе, привяли постановление "О программе возрождения российской деревни и развитии агропромышленного комплекса", Закон РСФСР 0 собственности в РСФСР, в которых провозгласили равенство всех форм собствен* Петров В.В. Экологическое право и реальность // Вестник Московского университета. Серия "Право". - 1990. - Ji 3. - С.З.
о
Основные направления по стабилизации народного хозяйотва и перехода к рыночной экономике // Правда. - 1990. - 18 октября.
q
^ Государственная программа охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов СССР на I99I-I995 годы .и на перспективу до 2005 года. Проект. //Правительственный вестник. - 1990. - К 40.
ности на землю, в том числе и частную. В Верховных Советах союзных и автономных республик ведется работа над природно-ресурсовыми кодексами, идет активный процесс подготовки новых республиканских законов об охране природа.
В данных условиях неизмеримо возрастает роль и значение закона, регулирующего экологические отношения. Применительно к экологическому праву эта проблема еще не изучалась,, в юридической литературе. В конце 70-х годов были проведены научные исследования по системе природоохранительного законодательства на уровне кандидатских диссертаций (Меркулов В.В., Шестерюк А.И.), по законодательству об охране природы союзной республики (Байсалов С.Б.), имеются монографические исследования по прогнозированию природоохранительного законодательства (Страутманис Я.Я.).
Необходимость исследования проблемы источников экологического права в контексте закона как источника правовых норм продиктована двумя обстоятельствами: во-первых, преобладающей ролью закона в системе нормативно-правовых актов, регулирующих экологические отношения, а, во-вторых, разнообразием форд самого закона, используемого в практике нормотвор-ческой деятельности высших органов государственной власти Союза ССР, союзных и автономных республик (Законы, Основы, постановления, кодексы).
Целью диссертационного исследования является анализ законодательной системы источников экологического права, взаимоотношений данной системы по горизонтальному уровню (Союз ССР, союзная и автономная республика) и по вертикальному уровню (соотношение с подзаконными нормативно-правовыми актами), выявление постоянно действующих факторов в их взаимоотношениях, выработка соответствующих предложений по совершенствованию их структуры. Для достижения цели автором были исследованы тенденции становлени; и формирования существующей ныне системы законодательных источников экологического права, выявлены проблемы функционирования ее в конкретных общественно-исторических условиях современного периода, рассмотрены возможные направления ее развития в дальнейшем.
Методологической основой диссертационного исследования послужили положения марксистско-ленинского учения о взаимодействии общества и природы, диалектика их взаимосвязи.Вместе с тем, широко применялись сравнительный, исторический, абстрактно-логический и иные частно-научные методы исследования, выработанные современной логикой и правоведческими науками.
Теоретические источники. Положения и вывода, сформулированные автором,основаны на изучении и критическом осмыслении теоретических трудов советских и зарубежных юристов. В ходе диссертационного исследования анализировались концептуальные положения и суждения: Г.А.Аксененка, В.П. Бале-зина, С.Б. Байсалова, Ю.А. Вовк, Б.В. Ерофеева, A.A. Забе-лышенского, ИЛ. Иконницкой, Н.Д.Казанцева, О.С. Колбасова, Н.С. Макаревича, В.Л. Мунтяна, А.Г. Мухитдинова, И.Ф.Панкратова, В.В. Петрова, A.C. Тимошенко, A.M. Турубинера, Ю.И. Тютекина, В.А. Чичварина, Ю.С. Шемшученко, А.И. Шестерика и др.
. Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым научным исследованием в области источников экологического права. В работе поставлены и проанализированы вопросы, которые не были предметом специального изучения, предложены новые идеи и дефениции.
Автором диссертации: ■ - дано понятие источников экологического права, показаны их виды и сформулированы особенности их проявления.Выявлена и обоснована роль закона как источника экологического права;
- определены основные направления развития источников . экологического права и специфика их проявления в конкретных общественно-исторических условиях современного периода;
- показана роль и значение природноресурсовых законодательных актов в системе источников экологического права,место новых Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, их противоречия и новеллы;
сформулированы основные положения по проекту нового Закона СССР об охране окружающей природной среды, показаны его концептуальные особенности по сравнению с действующим ныне законодательством;
- разработан список обязательных законодательных актов, призванных дополнить общесоюзный Закон об охране окружающей природной среды;
- изучен и обобщен процесс экологизации советского законодательства различных отраслей права, выявлены основные направления этого процесса, его недостатки и противоречия;
- проанализировано с соответствующими выводами соотношение в условиях суверенитета союзных и автономных республик законодательных актов СССР, являющихся источникам экологического права с законами союзных и автономных республик аналогичного содержания;
- показано соотношение законов и подзаконных актов (правительственных, ведомственных), являющихся источниками экологического права;
- проанализировано соотношение законов с международно-правовыми источниками в области охраны окружающей среды.
На основе сделанного анализа и проведенных обобщений автор сформулировал выводы и предложения по совершенствованию системы законодательных источников экологического права.
Научная и практическая значимость исследования, по мнению автора, заключается в том, что идеи и выводы, содержащиеся в работе могут быть использованы в процессе кодификации экологического законодательства в условиях перехода страны к рыночной экономике, а также при подготовке новых законодательных актов.
Материалы диссертационного исследования имеют познавательное значение, могут быть исполозованы в учебном процессе при подготовке правоведов вообще и юристов-экологов, в частности, Кроме того, по мнению автора, материалы диссертации могут принести пользу при подготовке новых учебников и учебных пособий по курсу экологического права.
г-т
Агп:обапия результатов исследования, содержащих в диссертации, проводилась в виде докладов на научных и юучно-практических конференциях. Некоторые положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в Кемерово (1989 г.), Казани (1989 г.), заседаниях "круглых столов" журнала "Вестник Московского университета" серия "Право", публикациях в научных журналах и сборниках. Материалы диссертации использовались в учебном процессе при проведении практических занятий до экологическому праву на юридическом факультете МГУ им. М.В. Ломоносова.
Структура диссертации определена задачами и логикой проведенного исследования. Работа состоит из введения, трех глав и списка использованной литературы.
Содержание работы. Во введении обосновывается актуальность избранной темы, формулируются цели и методы исследования, научная новизна и практическая значимость работы.
В первой главе диссертации: "Общая характеристика источников экологического права" рассматривается понятие, становление и особенности экологического права, основные черты его источников и характерные направления развития их на современном этапе.
Экологическое право объединяет нормы, регулирующие общественные отношения в области взаимодействия человека и природы. Его становление и развитие обусловлено совершенствованием общественных отношений в сфере "общество - природа". Первоначально они регулировались земельным правом. Затем по мере расширения объема использования природных ресурсов, накопления правового материала на базе земельного права возникло природнбресурсовое право, интегрирующее земельное, горное, водное, лесное право на основе общности задач в области организации рационального использования природных ресурсов.
Возникновение и расширение потребностей в охране природной среды в процессе хозяйственной и иной деятельности человека, направленной на удовлетворение материальных интересов, вызвали необходимость появления и развития новой формы взаимодействия общества и природы, нового вида общественных отношений - охраны окружающей человека природной среды, а, следо-
вательно, новой отрасли - природоохранительного права. При-родноресурсовое и природоохранительное отрасли права выражают две формы общественных отношений в области взаимодействия общества и природы - использование природных ресурсов и охраны природы,на современном этапе научно-технического прогресса они все чаще выступают в составе единого хозяйственного комплекса, где использование и охрана находятся в диалектическом единстве.
Происходит гуманизация общественных отношений в сфере "общество - природа", когда в центр природоохранной деятельности становится человек. Вместе с тем началась экономизация охраны окружающей человека среды, ибо природоохранные мероприятия включаются составными частями производственно-хозяйственного процесса. В правовой области такие изменения приводят к объединению природноресурсового и природса$шительного отраслей права в единый правовой комплекс - экологическое право1.
Предметом экологического права являются экологические отношения. В литературе отмечалось, что эти отношения, отражая две формы взаимодействия общества и природы (использование и охрану), подразделяются на две взаимосвязанные части -природноресурсовые и природоохранные отношения. Нормы, их регулирующие относятся к земельному, горному, лесному, водному, природоохранительному праву. Автор присоединяется к той точке зрения, согласно которой отношения по использованию и охране животного мира, по охране атмосферного воздуха не образуют, согласно действующему законодательству, самостоятельной группы отношений, а входят в соответствующие группы либо природноресурсовых, либо природоохранных отношений.
Помимо предмета самостоятельность экологического права в системе советского права определяется наличием "собственных" источников и■принципов правового регулирования. Принципы экологического права - это закрепленные в его нормах основные
* Материалы "круглого стола". Концепция экологического права //
Вестник Московского университета. - Серия "Право". - 1989.
- № 5. - С. 34-57.
положения, характеризующие закономерности взаимоотношений общества и природы в интересах охраны и рационального использования естественной среды обитания человек«. Анализ действующего экологического законодательства» обсуждаемых законопроектов в этой области позволяет в числе важнейших принципов назвать следующие: разумное сочетание экологических и экономических интересов общественного развития при обязательном приоритете охраны здоровья человека и требований сохранения устойчивости биосферы, рациональное, комплексное, научно обоснованное использование природных ресурсов, обеспечение широкой гласности состояния окружающей среды и проводимых природоохранных мероприятий, выполнение требования законности и неотвратимости ответственности за совершенное экологическое правонарушение, полное возмещение причиненного вреда, сочетание мер национальной охраны природы с широким международным сотрудничеством по защите окружающей природной среды.
Данные принципы экологической безопасности находят свое закрепление в соответствующих источниках экологического права. Под источниками экологического права (исходя из общего определения данного понятия в теории советского права) понимаются нормативно-правовые акты, которые содержат нормы, регулирующие экологические отношения. Как и все источники советского права они подчиняются требованиям верховенства Закона и иерархической зависимости нижестоящих актов от вышестоящих.
В результате кодификации законодательства об охране природы и рационального использования природных ресурсов, проведенной в 60-70-х годах, образовалась единая система источников экологического права. Она включает в себя: Конституцию СССР, конституции союзных и автономных республик, Законы Союза ССР, союзных республик, автономных республик,Указы Президента СССР, имеющие нормативный характер, правительственные и ведомственные нормативные акты, решения местных Советов народных депутатов.
Характерные особенности источников экологического права заключаются в наличии трех основных признаков:
Во-первых, с точки зрения формы нормативного акта , преобладает удельный вес законов. Именно Закон является основным регулятором природноресурсовых и природоохранных отношений. В результате кодификации 60-70-х годов в нашей стране принято шесть основных общесоюзных законов об использовании и охране природной среды: Основы земельного, водного, лесного законодательства, Основы законодательства о недрах. Законы СССР об охране и использовании животного мдоа,' об охране атмосферного воздуха. В таком ввде эта система существует и в настоящее время. Исключением являются недавно принятые Верховным Советом СССР Основы законодательства СССР и союзных республик о зешге 1990 г. Недостатком данной системы источников права, свидетельствующем о ее незавершенности, служит отсутствие общесоюзного законодательного акта об охране природы. Система источников экологического права на уровне союзной республики имеет свои особенности. Прежде всего, для союзных республик характерно наличие законов об охране природы, принятых еще на рубеже 50-60-х годов' (в некоторых республиках они обновлялись), а также кодексов, принятых на базе соответствующих Основ законодательства: земельных, лесных, водных, о недрах, законов о животном мире и атмосферном воздухе.
' Другая особенность источников экологического права (прежде всего ото касается Основ и Законов) состоит в том, что по своему содержанию они были актами природноресурсового направления. Законы (в том числе и Основы законодательства)посвящались использованию и охране конкретного природного объекта - земли, недр, вод, лесов, животного мира, атмосферного воздуха. Это отражало определенный природноресурсовый этап природоохранительной деятельности государства, когда основной формой охраны природной среды считалось рациональное использование природных ресурсов.
Данная особенность укрепляла отраслевой, а в некоторых случаях и ведомственный характер отдельных законодательных актов, при котором каждый из отраслевых Законов, регулируя соответствующий вид отношений, охранял определенные ведомст-Ъ-т
\
венные интересы в той отрасли отношений, которую он представлял. Исходя из ведомтсвенно-отраслевых позиций, строились и отношения между союзными и республиканскими Законами. Они опирались на диктат Центра и в силу этого мало чем отличались по содержанию друг от друга.
Наконец, третья особенность источников экологического права заключается в наличии экологизированных актов или отдельных норм, относящихся к другим отраслям права, но содержащих требования охраны окружающей природной среды при выполнении конкретно-определенной хозяйственной или иной деятельности.
Существование такой особенности, как отмечалось в литературе, является следствием специфики правового механизма регулирования экологических (прежде всего природоохранных) отношений, когда природоохранюя норма, устанавливающая общее правило поведения, действует в конкретном хозяйственном правоотношении не непосредственно, а через нормы, регулирующие хозяйственную деятельность.
Обострение экологической обстановки в стране потребовало усиления гуманистического начала в содержании конституционных и отраслевых норм экологического права, закрепляющих право человека на здоровую и благоприятную окружающую среду, усиливающих гарантии реализации этого права и ответственность за его нарушение.
Перестройка экономических отношений и подготовка условий перехода к рыночной экономике потребовали экономизации хозяйственного механизма, что привело к изданию нормативных актов, взаимоувязывающих результаты производственно-хозяйственной деятельности и охраны окружающей среды1.
Политические изменения в государственно-правовой структуре нашего общества вызвали к жизни новые правовые формы
* В.В. Петров. ХХУП съезд КПСС и правовые проблемы перестройки механизма охраны окружающей среды в СССР // ХХУП съезд КПСС и правовые проблемы агропрома и охраны окружающей среды. M., 1987. - С. II5-II8.
регулирования общественных, в том числе и экологических отношений: Постановления съезда народных депутатов, Указы Президента СССР. Неизмеримо возросли роль и удельный вес Закона в регулировании общественных отношений,'расширилась сфера применения этой формы нормативно-правового акта в союзных и автономных республиках. По иному стоит проблема верховенства Закона СССР и Законов республик.
Протекающие социально-экономические и политические процессы вызвали к жизни еще одно важное направление в развитии системы источников экологического права. Имеется в виду кодификация союзного и республиканского законодательства. В области экологического законодательства такая кодификация носит комплексно-отраслевой характер. Отраслевое ее . значение определяется принятием в 1990 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле и подготовкой новых Законов СССР по недрам, водам, растительному и животному миру. Комплексный характер кодификации экологического законодательства выражается в подготовке проектов Законов СССР об охране окружающей природной среды, об особо охраняемых территориях, ядерной безопасности, государственной экологической экспертизе и других проектов законодательных актов, регулирующих комплекс общественных отношений в области взаимодействия человека и среды его обитания.
Вместе с тем нельзя не учитывать, что принятие и применение Законов, регулирующих экологические отношения, проходит в чрезвычайно сложной и противоречивой обстановке.Имеется в виду совокупность обстоятельств, характеризующих экологический, экономический кризис, столкновение суверенитетов Союза ССР и республик, "войну законов". В подобных условиях надо особо подчеркнуть тесную взаимосвязь проблемы источников экологического права с механизмом его реализации.
Во второй главе диссертации: "Закон СССР - основной источник экологического права" автор останавливается на характеристике основ охраны окружающей среды и рационального при-родоиспользования, содержащихся в Конституции СССР, рассматривает систему отраслевых законов СССР как источников эколо-
гического права , анализирует проект закона СССР об охране природы в качестве предполагаемого источника экологического права, излагает сложившиеся на практике фо<кы и метода экологизации советского законодательства.
Конституция СССР 1977 года впервые в своих нормах придала конституционное значение области взаимодействия человека и окружающей его природной среды. Она закрепила социальную основу охраны окружающей среды (ст.ст. 18, 42, 67), экономическую базу охраны природы - государственную собственность на природные объекты (ст. II Конституции в старой редакции), организованную основу природоохранительной деятельности (ст.ст.73, 131, 147). Однако перестройка социальных, экономических, политических структур нашего общества вызвала необходимость внесения изменений в действующую Конституцию СССР.
Прежде всего, заслуживают внимания изменения, произведенные в отношении конституционной нормы, закрепляющей право исключительной собственности государства на землю, недра, воды, леса. Централизация государством права распоряжения землями, ведомственность в управлении земельным фондом встали на пути перестройки земельных отношений и включения их в систему рыночной экономики. В связи с этим ст.10 Конституции СССР в редакции Закона СССР от 14 марта 1990 г. устанавливает три положения: земля является неотъемлемым достоянием народов, проживающих на данной территории; находится в ведении Советов народных депутатов; передается для использования гражданам, предприятиям, учреждениям, организациям.
Устранив монополию государств в собственности на землю и другие природные ресурсы, централизм и ведомственность в управлении землей, Конституция СССР нз дала точного ответа на вопрос о собственности на землю и ее субъектах. Не отвечают на данный вопрос дополнения и изменения, внесенные в Конституцию РСФСР, где лишь уточняется, что формы собственности на землю, недра, воды, растительный и га-вотный мир устанавливаются Съездом народных депутатов РСФСР квалифициро-
ванным большинством голосов или всенародным голосованием (референдумом).
Эти конституционные нормы дополняются соответствующими Законами. Закон СССР 0 собственности в СССР называет субъектами права собственности на землю (и другие ресурсы) союзные, автономные республики и иные национально-территориальные образования. Закон РСФСР о земельной реформе вводит две основные формы собственности на земяю: государственную и частную.
Итогом проводимой реформы стали ликвидация монополии (исключительности) государства на зегдлю, появление множественности субъектов права собственности, децентрализация управления землями. РСФСР и некоторые другие республики пошли еще дальше - по пути приватизации земель. Противоречит ли введение частной собственности на землю положениям Конституции СССР и Конституции РСФСР (ст.II) о том, что земля и другие ресурсы природы являются достоянием народов, проживающих на данной (соответствующей) территории? По мнению автора»ответ будет положительным, если считать, что эта формула имеет юридическое значение, и отрицательным, если частная собственность наряду с государственной служит формой реализации этой общей социальной формулы*.
Закон составляет основу экологического законодательства. В литературе в 60-х годах были названы две модели кодификации экологического законодательства. Первая из них исходила из принятия Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов и отраслевых кодексов в союзных республиках. Вторая - была основана на отраслевом принципе регулирования экологических отношений.
Разработкой и принятием Верховным Советом СССР Основ земельного законодательства в 1968 г. утвержден отраслевой подход кодификации. В соответствии с данным Законом, в дальнейшем были приняты действующие в настоящее время отраслевые
* Петров В.В. Земля - достояние народов // Земля и люди. -1990. - 1Ь 36. - С. 2.
законодательные акты. Однотипность предмета правового регулирования - экологических отношений позволяет назвать несколько их общих признаков, Прежде всего надо отметить, что отраслевые Законы являются комплексными нормативно-правовыми актами, то есть они включают в себя не только базовые правовые нормы, регулирующие соответствующий вид экологического отношения, но и другие, соединенные в одно целое по признаку объекта правового регулирования (земли, лесов, вод и т.п.).
По содержанию нормы данных Законов подразделяются на природноресурсовые и природоохранительные. Причем соотношение между ними не всегда складывалось одинаково в рамках того или иного Закона. Так, первый акт отраслевой кодификации - Основы земельного законодательства имел всего лишь одну статью, посвященную охране земель, а в преамбуле Закона вообще отсутствовало какое-либо упоминание о том, что земля не только объект собственности и хозяйствования, но и составная часть природной среды. В отличие от этого, последний акт данной кодификации - Закон СССР об охране атмосферного воздуха, наоборот, включал лишь одну статью, посвященную использованию атмосферного воздуха, в то время как все остальные были направлены на охрану окружающей среды.
.Однотипность в предмете и объекте правового регулирования определили много общего в структуре этих Законов и содержании диспозиций норм с учетом, разумеется, специфики предмета правового регулирования. Практически все они имеют похожие разделы и близкие по содержанию формулы и стереотипы. Данное обстоятельство, помимо своего положительного значения, имело и недостатки. Во-первых, во всех указанных Законах много отсылочных норм. Это снижает' нормативное воздействие Законов и дает широкий простор для издания большего числа подзаконных актов, в том числе и ведомственного характера. Во-вторых, во всех Законах много общих безадресных формулировок. Подобный упрек можно отнести к характеристике системы специальных органов управления в области природопользования и охраны при-
роды и органов экологического контроля. В-третьих, отдельные положения Законов не работали, ибо не имели соответствующего механизма реализации (например, отсутствие методики подсчета ущерба, причиненного нарушением законодательства об охране атмосферного воздуха, сдерживает применение ст.29 Закона СССР об охране атмосферного воздуха, предусматривающей взыскание тагого ущерба).И, наконец, некоторые положения этих Законов не отличались научной обоснованностью, отстали от требований научно-технического прогресса, а отдельные из них (например, нормы земельного законодательства о перспективных и неперспективных сельских населенных пунктах) приносили прямой вред общественному развитию.
Указанные недостатки рассматриваемых отраслевых Законов СССР повлекли, с одной стороны, нарушение и неисполнение эколого-правовых предписаний, а с другой, обусловили тот кризис экологической законности, который происходит на современном этапе. Этот кризис выражается,прежде всего, в неспособности действующих законов обеспечить эффективное регулирование общественных отношений в области взаимодействия общества и природы, а, во-вторых, в отсутствии действенного административно-правового и экономического механизмов их реализации.
В период перестройки было сделано два крупных шага, способных повлиять на развитие всего экологического законодательства. Это: постановление о необходимости разработки и принятия Закона СССР об охране природы, что само по себе могло послужить началом комплексной кодификации экологического законодательства Союза ССР, союзных и автономных республик, и утверждение Верховным Советом СССР в феврале 1990 года Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, которым положено начало новой отраслевой кодификации экологического законодательства.
Новый Закон СССР о земле,как источник экологического права, имеет свои особенности. Он, имея предметом регулирования земельные отношения, разумеется, относится к области земельного права. Однако не все нормы этого Закона являются
зколого-правовыми. Большинство их посвящено использований зеши как объекта хозяйствования, собственности, прежде всего в сельском хозяйстве, что связано не с экологией, а с экономикой.
Принятие новых Основ законодательства о земле рассматривалось как средство осуществления перестройки земельных отношений, прежде всего, в сельском хозяйстве и проведения земельной реформы. Это сказалось на основных направлениях земельного Закона, его содержании и структуре. Среди всех вопросов Закон выделяет два актуальных направления: управление и распоряжение землей как достоянием народов, осуществление права землевладения, прежде всего, крестьянского на пожизненной и наследуемой основе. Что касается'других разделов, то они изложены схематично, в объеме, не раскрывающем главное содержание регулируемого отношения.
Понятно, что те дели и задачи, которае были поставлены при подготовке данного Закона, не имеют прямого отношения к охране окружающей среды и ее отдельных объектов. Следует согласиться с мнением, высказанным в литературе, что между охраной окружающей среды и формой собственности нет прямой связи. Требования экологической безопасности едины для всех природоиользователей, независимо от титутала их владения. С другой стороны, та или иная форма собственности может сдерживать развитие экологических отношений (как например, произошло с исключительной собственностью государства). Вместе с тем нельзя категорически утверждать, что частная собственность будет способствовать охране природы. Здесь все будет зависеть от того, насколько экономические интересы собственника совпадают с экологическими интересами всего общества.
Вопросам охраны земель как природного фактора и охране окружающей природной среды в Основах о земле 1990 г. отводится специальный раздал. Кроме того, выделяется специальная категория земель природоохранного значения, а также земли, занятые заповедниками, заказниками, национальными и
дендрологическими парками, памятниками природы, а также земли оздоровительного и рекреационного назначения, которые наряду с природоохранными выполняют и экологические функции.
Вместе с тем, новый Закон СССР о земле не лишён недостатков, которые были характерны для отраслевых Законов 60-х -70-х годов. По-прежнему много отсылочных норм, порой к несуществующему законодательству, Много общих, отвлеченных формулировок типа "уполномоченные на то органы государства", "в соответствии с законодательством Союза ССР, союзных и автономных республик" и т.п. С принятием новых Основ законодательства о земле не устранена путаница, которая имеет место с управлением землями, государственным контролем за их использованием и охраной. С организацией Госагропрома СССР, а затем Государственной комиссии по продовольствию и закупкам органы регулирования использования и охраны земель, существовавшие в прежнем Министерстве сельского хозяйства СССР, перестали значиться в качестве самостоятельной структуры. Государственный комитет СССР по охране природы, на который были возложены подобные функции постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г. Я 32, указанных правомочий так и не получил. В результате этого Основы законодательства о земле при наличии названных недостатков в правовом регулировании земельных отношений, при отсутствии конкретных государственных управленческих и контрольных структур, оказались "мертвым" актом, не нашедшем себе применения в жизни по тем основным направлениям, которые там обозючены. Не назвал такие органы и Указ Президента СССР, посвященный проведению в жизнь законодательства СССР о земельной реформе. В соответствии с Законом РСФСР о земельной реформе в России образованы комитеты по проведению земельной реформы в центре и на местах. Надо надеяться, что с образованием (возрождением) Министерства сельского хозяйства СССР вновь восстановится б его структуре служба охраны земель.
Принятие Основ законодательства о земле активизировало законопроектную работу по подготовке других отраслевых Законов-Основ законодательства о растительном мире, Основ зако-
иодательства о недрах и т.д. Наряду с отраслевой кодификацией нарастают темпы подготовки комплексных природоохранных Законов,.прежде всего, проекта Закона СССР об охране природы, или охране окружающей природной среды, либо просто - окружающей среды (для удобства автором употребляется одно название - об охране природы, хотя оно и не самое удачное).
Идея общесоюзного природоохранительного закона родилась на рубеже 60-х годов. Назывались три наиболее приемлемые формы данного природоохранительного акта: Основы законодательства об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов (Г.А. Аксененок), Закон об охране природы или окружающей среды (Н.Д. Казанцев, Г.Н. Полянская, О.С. Колба-сов), Природоохранительный кодекс (Н.Д. Казанцев). Дискуссия, организованная журналом Вестник Московского университета по поводу проекта союзного природоохранительного акта в 1988г., выявила новые позиции по этому вопросу.
Выполняя поручение правительства о подготовке проекта Закона СССР об охране природы,Госкомприроды СССР образовал совместно с другими министерствами и ведомствами Межведомственную комиссию, которая подготовила, обсудила законопроект и представила его Комитету. Госкомприроды СССР утвердил данный законопроект и направил его в конце 1990 года в Совет Министров СССР для представления Верховному Совету СССР.
Данный законопроект, при его детальном изучении, позволяет выделить следующие особенности. Проект Закона об охране природы находится на рубеже двух эпох, когда прежнее экологическое законодательство еще существует, но не действует, а новое пока что еще не создано. Это наложило отпечаток на предъявляемые к нему требования относительно структуры и содержания эколого-правовых норм. Будущий природоохранительный Закон, по мнению автора, должен быть комплексным правовым актом в том смысле, что он призван регулировать охрану не отдельных объектов природы, а окружающую природную среду в целом по отдельным видам хозяйственной и иной деятельности, влияющей на состояние взаимодействия общества и природы.
Обязательным условием, которое должно найти отражение в будущем Законе об охране природы, является закрепление механизма его реализации. В частности, такой механизм проявляется в наличии норм, отражающих нормирование качества окружающей среды, требования экологической экспертизы, экономического механизма охраны окружающей среды, конкретно-определенных функциях экологического контроля и наличии экологической ответственности с точным указанием правонарушений и санкций за их совершение.
К сожалению, официально представленный законопроект не сумел преодолеть недостатков, характерных для отраслевых Законов. В нем также много общих формул, безадресных положений, отсылочных норм. Представляется, что во избежание произвола со стороны ведомственных актов, необходимо избегать отсылок к действующему законодательству без указания конкретного нормативного акта. Более того, вместе с принятием Закона и постановления о порядке его применения следует утвердить списо" обязательных нормативных актов (Законов, постановлений, положений и т.д.), которые необходимо разработать и принять в дополнение к принятому Закону. В частности, по мнению автора, к таковым следует отнести: Закон СССР о государственной экологической экспертизе, Закон СССР об особо охраняемых территориях и объектах, Закон СССР о зонах экологического бедствия, Закон СССР о государственном экологическом контроле и т.п.
Не менее важно определить место Закона СССР об охране природы в системе законодательных актов, принимаемых Верховным Советом СССР. В настоящее время разрабатываются различные Законопроекты: Основы санитарного законодательства и Закон СССР о санитарном надзоре, Законы СССР об экологической безопасности, о радиационной безопасности, об особо охраняемых территориях и другие. Чтобы избежать повторения и противоречий необходимо установить даучно обоснованную очередность в прохождении таких актов через Верховный Совет. Головным в этом списке актов должен стать Закон СССР об охране природы, ибо остальные призваны опираться на положения'
этого Закона, регулирующего сферу взаимодействия общества и природа на основе приоритета объективных законов естественного мира.
Глава третья: "Закон СССР в системе источников экологического права", анализирует соотношение союзных и республиканских законов, регулирующих экологические отношения, законов и подзаконных актов, национального и международного экологического законодательства.
Соотношение союзного и республиканского законодательства предусматривается Конституцией СССР, утверждающей верховенство союзного Закона на всей территории СССР, и Законами Верховного Совета СССР "О разграничении полномочий мевду Союзом ССР и субъектами федерации" от 26 апреля 1990 г.*,
"Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и ав-
2
тоношшх республик" от 10 апреля 1990 г. . Ими устанавливает*-ся правило, по которому в случае противоречия законов союзной или автономной республики действует Закон СССР. Однако не все республики согласились с подобным порядком верховенства союзного Закона. Провозгласив суверенитет, некоторые республики объявили об "абсолютном" верховенстве республиканских законов над союзными. Отдельные республики такое верховенство связывают с определенными условиями - непротиворечием союзного Закона интересам республики. Наконец, в ряде республик предусматривается решение вопроса о приоритете союзных Законов над республиканскими на основе их ратификации Верховными Советами соответствующих республик. Следствием этой "войны законов" стали противоречия мевду земельными Законами СССР и РСФСР. Постановление Съезда народных депутатов СССР "Об общей концепции нового союзного договора и порядка его заключения" предполагает решить эту проблему верховенства Законов на основе согласованного разграничения полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации, между Союзом и каждым субъектом федерации в отдель-
1 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, 1990. - Л 19. - Ст.329.
2 Там же, № 16. -Ст.270.
Н0СТИ1.
Не менее серьезной проблемой источников экологического права является соотношение Законов и подзаконных актов, то есть правительственных постановлений, нормативных актов министерств и ведомств, нормативных решений местных Советов народных депутатов. Как подзаконные акты они предназначены для конкретизации положений Законов. Однако ввиду абстрактности самих формулировок Закона, их отсылок к действующему законодательству и других аналогичных недостатков подзаконные акты постепенно вытесняли Закон как основной источник экологического права.
Чтобы избежать подобного состояния в будущем необходимо, как нам представляется, поставить издание нормативных актов министерствами и ведомствами по вопросам охраны и использования природной среды под государственный контроль Министерства юстиции, предоставив ему право запрета на издание тех ведомственных актов, относительно которых нет соответствующих указаний конкретного Закона.
Глобальное значение проблем охраны окружающей среды выделяет среди источников экологического права международные договоры, соглашения, конвенции. Они являются актами прямого действия, то есть непосредственно регулируют внутренние экологические отношения, если приняты с участием СССР, а для республики - с участием союзной республики. Такое правило закреплено в действующем экологическом законодательстве. Однако данное правило применяется редко из-за отсутствия соответствующих соглашений (например, не выполняются обязательства по снижению выбросов серы и углекислого газа). В диссертации рассматривается влияние, которое оказали на развитие советского экологического законодатель-
1 "Известия. - 1990. - 26 октября. _
сгва решения Стокгольмской конференции ООН 1972 г., Xель-си не ко го совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г., Венской встречи представителей государств-участников совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1989 г., другие международно-правовые акты и высказывается мысль о том, чтобы расширить число нормативов, устанавливаемых государствами по взаимной договоренности и предусмотреть в механизме международного экологического сотрудничества ои-стему гарантий, обеспечивающих обязательное выполнение этих нормативов каждым государством-участником соглашения.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Основные направления развития советского экологического законодательства // Защита прав, интересов граждан, предприятий и организаций: Тезисы докладов межвузовской научно-практической конференции. - Кемерово. - 1989. - С. 8386.
2. Источники экологического права // Вестник Московского университета. Серия "Право". - 1991. - * I. - С. 71-78.
3. Основы законодательства о земле как источник экологического права // Вестник Московского университета. Серия "Право". - 1991. - * 2. - С. 16-17.
<
Поди, к печати Т^/г 199^ г. Ф.П.Л. Тираж 100
Типография 0X0 Миннефтегазнрома СССР. Зак. №
