АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Законность в деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
На правах рукописи
Макаров Игорь Александрович
ЗАКОННОСТЬ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право Специальность: 12.00.02 - конституционное право, муниципальное
право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 5 МЮН 2009
Воронеж - 2009
003474209
Работа выполнена НОУ социологии и права»
ВПО «Волгоградский институт экономики,
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
Юсупов Виталий Андреевич
Научный консультант: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации Зражевская Татьяна Дмитриевна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации Конин Николай Михайлович доктор юридических наук, доцент Шугрина Екатерина Сергеевна
Ведущая организация: ГОУ ВПО «Самарскшгосударственный
университет»
Защита диссертации состоится «27» июня 2009 г. в 15.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.038.04 при Воронежском государственном университете по адресу: 394006, г. Воронеж, пл. Ленина, д. 10, корпус 9, ауд. 610.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет».
Автореферат разослан «26 » мая 2009 года.
Ученый секретарь
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В условиях построения правового государства и административной реформы в Российской Федерации особую актуальность приобретает вопрос о повышения законности в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации как основополагающего принципа осуществления публичной власти. Его конституционной основой является требование ст.15 Конституции России о том, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Многие законодательные акты содержат указание на законность как принцип деятельности государственных органов, но в них не раскрывается его содержание.
Особую значимость законность приобретает в организации и деятельности органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, ибо именно к ним чаще всего обращаются граждане. От того, насколько соблюдается законность этими органами, зависит авторитет государственной власти и ее эффективность. Разработанные еще в 60 - 70-х годах прошлого века положения о роли и месте законности в государственном управлении требуют переосмысления в связи с изменением основ конституционного строя Российской Федерации.
Развитие федерализма в России, укрепление двухуровневой системы законодательства выявили коллизии, обуславливающие углубленное исследование «регионального среза» и выявление особенностей содержания принципа законности на уровне субъектов Федерации. За период 2005-2007 г.г. прокуратурой Воронежской области было внесено в Воронежскую областную Думу 27 протестов на незаконные правовые акты и 10 представлений, из них 26 протестов и 1 представление были удовлетворены.
В условиях формирования правового государства возникает необходимость исследования институтов конституционного и административного права, регулирующих деятельность законодательной и исполнительной власти, государственную службу, принятие нормативных
правовых актов. Обеспечение их законности оказывает определяющее влияние на состояние всей системы государственной власти. Для повышения уровня законности необходимо выявить причины ее нарушения в управлении и разработать механизмы их устранения.
Актуальность теоретико-правового исследования законности в деятельности органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации определяется следующими факторами:
1) научно-исследовательским - отсутствием специальных научных исследований законности как принципа деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и правовых средств его обеспечения;
2) конституционно-правовым — наличием фактов принятия незаконных нормативных актов в субъектах Федерации, подтвержденного решениями Конституционного Суда Российской Федерации;
3) правореализующим — повышением количества обращений граждан, обратившихся в региональные органы государственной власти с просьбой о восстановлении законности в деятельности исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее в качестве синонима «законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» используется «региональные органы государственной власти», в качестве синонима «субъект Российской Федерации» - «регион»);
4) регулятивным - необходимостью совершенствования правовых средств обеспечения законности в деятельности органов власти, повышения качества правовых актов управления, обеспечения их законности не только по содержанию, но и по порядку принятия и вступления в силу, механизму реализации.
Состояние научной разработанности темы исследования. В
качестве теоретической основы исследования использованы фундаментальные положения наук конституционного и административного права, теории государства и права.
Научно-теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных ученых: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, М.И. Байтина, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, A.A. Белкина, К.С. Вельского, Р.Ф. Васильева, Б.Н. Габричидзе, В.М. Горшенева, A.A. Гришковца, Н.М. Добрынина, Т.Д. Зражевской, Д.А. Керимова, С.А. Комарова, Н.М. Конина, А.П. Коренева, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, Н.С. Малеина, A.B. Малько, В.М. Манохина, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, С.Н. Махиной, В.И. Новоселова, Д.М. Овсянко, В.В. Полянского, В.Г. Розенфельда, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Строговича, С.С. Студеникина, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, А.Ф. Черданцева, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, В.А. Юсупова и др. Использовались труды зарубежных авторов: Г. Брэбана, И. Рихтера, Г. Ф. Шупперта.
Проблемы развития законности в деятельности государственных органов и государственной службы Российской Федерации в различные периоды рассматривались ведущими отечественными исследователями в целом ряде работ. Однако изучение научной литературы по теме диссертации свидетельствует о том, что в юридической науке отсутствует единое мнение относительно понятия законности. Вопросы, связанные с исследованием принципа законности непосредственно в организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, являются малоизученными. Узкоспециальные научные юридические исследования по данной проблематике отсутствуют. В современных диссертационных исследованиях были затронуты отдельные проблемы развития законности в государственном управлении и государственной службе, однако вопросы развития данного принципа в системе региональных органов до настоящего времени остаются не решенными.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации принципа законности в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предмет исследования - сущностные характеристики принципа законности в деятельности законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовые средства ее обеспечения, способы повышения уровня законности.
Цели и задачи исследования. Основная цель настоящей диссертации состоит в комплексном исследовании теоретических и правовых основ и направлений практической реализации законности как одного из важнейших принципов деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации; выработке предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование правовых средств укрепления законности в условиях административной реформы.
Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи:
1. Исследовать сущность законности как основополагающего принципа осуществления публичной власти в правовом государстве и выявить специфику его проявления в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
2. Выявить правовые средства обеспечения законности в деятельности региональных органов государственной власти.
3. Определить понятие и виды парламентских и административных процедур, направленных на обеспечение законности в деятельности региональных органов власти.
4. Выявить законотворческие ошибки, их роль в нарушении законности и предложить пути устранения.
5. Установить систему органов, осуществляющих контрольную деятельность за соблюдением законов в исследуемой сфере.
6. Проанализировать гарантии законности в деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и определить основные направления, проблемы и перспективы их практической реализации.
7. Разработать предложения по совершенствованию правовых средств обеспечения законности в деятельности региональных органов власти.
Методологическая основа исследования. Методологическую базу диссертации составляет совокупность методов и приемов научного познания, использованных автором в процессе исследования. В частности, используются общенаучные и частно-научные методы: аналитический, системный, проблемно-теоретический, структурно-юридический, системно-структурный, структурно-функциональный, формально-юридический, конкретно-исторический, статистический. Сочетание указанных методов позволило наиболее качественно решить поставленные задачи. Методической основой для выработки научных понятий (категорий) являлись законы формальной логики.
Нормативную базу исследования составляют:
на федеральном уровне: Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, иные нормативные акты по теме исследования;
на уровне субъектов Федерации: уставы субъектов Российской Федерации; законы (регулирующие деятельность конституционных судов республик в составе России, взаимодействие законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации); нормативные правовые акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Эмпирическая база исследования представлена:
1) решениями Конституционного Суда РФ и конституционных судов республик в составе России о признании неконституционными нормативных актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Приложение 4);
2) Указами Президента Российской Федерации о приостановлении действия нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за период с 1994 по 2001 г.г.;
3) протестами и представлениями прокурора Воронежской области, поступившие в Воронежскую областную Думу;
4) статистическими данными, опубликованными в материалах юридической печати;
5) текущими юридическими документами Воронежской областной Думы.
Полученные научные результаты и их научная новизна. В
диссертации впервые в науке конституционного и административного права России разработаны теоретические положения, характеризующие законность как принцип деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовые средства ее обеспечения и предложения по их совершенствованию:
1. Расширено содержание принципа законности в деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которое проявляется в комплексе материальных и процессуальных требований Конституции и законов, характеризующих не только правоприменительную, но и правотворческую деятельность этих органов, включая процесс предупреждения правотворческих ошибок.
2. Выявлена специфика правовых средств обеспечения законности в деятельности региональных органов государственной власти, заключающаяся в особом механизме правового регулирования их организации и деятельности (средства-установления), а также правоприменения (средства-деяния).
3. Обосновано понятие процедур, направленных на обеспечение законности в деятельности региональных органов государственной власти; выявлена роль каждой из них и разработана классификация в зависимости от: а) целей (общие и специальные); б) органов, осуществляющих процедуры (парламентские и административные).
4. Уточнено определение законотворческих ошибок; выявлены их виды и содержание; они отграничены от правонарушений по юридическим последствиям в виде конституционно-правовой ответственности.
5. Доказана необходимость расширения контрольных функций представительных органов государственной власти за реализацией законов путем введения мониторинга законодательства в субъекте Российской Федерации, а также полномочий Министерства юстиции Российской Федерации в части принятия мер по устранению нарушения законов.
6. Обоснованы предложения по совершенствованию гарантий законности в деятельности региональных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части разрешения правовой коллизии между Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и пунктом 2.9.3 административного регламента администрации Воронежской области по исполнению государственной функции «Рассмотрение обращений граждан в администрации Воронежской области».
7. Сформулированы предложения по совершенствованию правовых средств обеспечения законности в деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части: административных и парламентских процедур; обязательности создания конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, разграничения их полномочий с судами общей юрисдикции.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Принцип законности в деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - это нормативно закрепленная основополагающая правовая идея, заключающаяся в двуедином требовании: а) регулирования законами (федеральными и субъектов Российской Федерации) принципов и разграничения компетенции между этими органами; б) строгом (неуклонном) соблюдении, исполнении и применении законов и иных нормативных правовых актов при реализации компетенции путем использования соответствующих процессуальных форм в правотворчестве и правоприменении.
В целях придания принципу законности качества правового регулятора предложено дополнить часть 1 статьи 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» пунктом «и», который изложить в следующей редакции: «и) законность в регулировании и осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий».
2. Правовые средства обеспечения законности в деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации — это правовые установления и деяния, посредством которых удовлетворяются интересы государства и общества и обеспечивается достижение социально полезной цели - законности. Выделены два вида правовых средств обеспечения законности: 1) правовые средства-установления, представляющие собой правовые предписания (права, обязанности, запреты, льготы и другие), имеющие информационный и статический характер, регулирующие вопросы организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 2) правовые средства-деяния — деятельность уполномоченных субъектов по использованию правовых инструментов (реализации норм), имеющая динамический характер, направленная на достижение соблюдения, исполнения и применения законов региональными органами государственной власти при реализации компетенции. Средства-деяния осуществляются как самими органами власти субъектов Федерации, так и иными уполномоченными органами (Президентом РФ, прокуратурой, Министерством юстиции РФ).
3. Процедуры осуществления полномочий региональными органами власти, направленные на обеспечение законности их деятельности — это нормативно закрепленный порядок осуществления юридической деятельности, проявляющийся в строгом исполнении процессуальных норм при реализации компетенции (общие процедуры) и принятии мер по предотвращению и устранению нарушения законов (специальные). Такая
расширенная юридическая конструкция позволяет формировать комплекс превентивных правотворческих и правоприменительных мер с целью прогнозирования результатов правового регулирования и учета факторов, воздействующих на правоприменительный процесс.
4. Общие парламентские процедуры: 1) предусматривают порядок принятия законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных актов законодательного органа; 2) устанавливают правила работы депутатов с избирателями. К специальным парламентским процедурам относятся: 1) проверка соблюдения и исполнения законов субъекта Российской Федерации (контрольные); 2) предотвращение и устранение законотворческих ошибок.
5. Общие административные процедуры закрепляют: 1) внутриорганизационный порядок деятельности высших исполнительных органов; 2) взаимодействие между органами исполнительной власти; 3) механизм взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти. К специальным административным процедурам относятся: 1) порядок проведение правовой экспертизы законопроектов и собственных нормативных правовых актов; 2) рассмотрение обращений граждан.
6. Законотворческая ошибка — отрицательный результат деятельности субъектов законодательного процесса, выражающийся в принятии закона субъекта Российской Федерации, который по содержанию противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным законам, иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нарушении порядка принятия правового акта и введения его в действие.
Для предотвращения законотворческих ошибок рекомендуется повысить качество юридической и лингвистической экспертизы законопроектов путем предъявления особых требований к уровню квалификации государственных служащих, осуществляющих проведение экспертизы. Субъектам Российской Федерации рекомендуется назначать на указанные должности лиц, имеющих ученую степень по юридической специальности для проведения юридической экспертизы, и
филологическое образование — для проведения лингвистической экспертизы.
7. В целях совершенствования деятельности контрольных органов предлагается:
а) в законах субъектов Российской Федерации наделить правом законодательной инициативы территориальное Управление Министерства юстиции Российской Федерации и прокурора субъекта Российской Федерации;
б) закрепить в регламентах законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации обязанность рассмотреть экспертное заключение территориального Управления Министерства юстиции в десятидневный срок и незамедлительно сообщить о результатах;
в) дополшпь Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации обязанностью территориальных управлений публиковать в средствах массовой информации ежегодный отчет о нарушении законности органами государственной власти.
8. В целях укрепления гарантий обеспечения законности при рассмотрении обращений граждан предложено устранить выявленную коллизию между Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и административным регламентом администрации Воронежской области по исполнению государственной функции «Рассмотрение обращений граждан в администрации Воронежской области». Для этого изложить пункт 2.9.3. регламента в следующей редакции: «Не допускается разглашение сведений, ставших известными должностным лицам администрации области при рассмотрении обращений граждан, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов».
9. Для совершенствования парламентских и административных процедур предлагается принять:
9.1. В субъектах Российской Федерации законы об осуществлении парламентского контроля за соблюдением и исполнением региональных законов, в которых закрепить: виды контроля; формы реализации; ответственность должностных лиц за нарушение законов.
9.2. Федеральный закон «Об административных процедурах» (идею которого поддерживает диссертант); установить их виды, сферы и порядок применения.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическое значение диссертации заключается в том, что исследование комплекса проблем, связанных с реализацией принципа законности в деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации существенным образом развивает и конкретизирует отдельные положения науки конституционного и административного права. Содержащиеся в диссертации обобщения, выводы и предложения призваны способствовать дальнейшему совершенствованию законодательства о региональных органах государственной власти.
Практическая значимость состоит в том, что результаты исследования и предложения могут быть использованы для следующих целей:
1) внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», Регламенты парламентов субъектов Российской Федерации;
2) разработки проектов федеральных законов «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», «Об общих принципах организации конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации»;
3) принятия в субъектах Российской Федерации законов об осуществлении парламентского контроля за соблюдением и исполнением региональных законов;
4) совершенствования практики деятельности правовых управлений органов государственной власти субъектов Российской Федерации (иных структурных подразделений, осуществляющих их правовое обеспечение);
5) дальнейших научных исследований законности в деятельности органов публичной власти (в том числе на федеральном и муниципальном уровнях);
6) разработки учебных пособий по курсам лекций и практических занятий в высших учебных заведениях, осуществляющих подготовку по юридическим специальностям, по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Административное право Российской Федерации», «Региональное законодательство».
Апробация результатов исследования.
Основные результаты исследования опубликованы в пяти статьях.
Ряд предложений был использован в проекте закона Воронежской области «О мониторинге нормативных правовых актов Воронежской области», в разработке которого принимал участие автор.
Основные выводы работы обсуждались на ежегодных (2008, 2009) научных конференциях ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет». Результаты исследования использовались при чтении курса «Административное право».
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень ее научной разработанности, формулируются объект, предмет, цели и задачи исследования, его теоретическая и методологическая основа, положения, выносимые на защиту, их научная новизна, отмечается теоретическая и практическая значимость работы, характеризуется ее структура, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
Глава 1 «Законность как основа деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» состоит из двух параграфов.
В параграфе 1.1 «Законность - основополагающий принцип осуществления публичной власти в правовом государстве» проанализированы различные подходы к законности как режиму, принципу, цели и требованию соблюдения законов. Законность исследована как принцип деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Содержание принципа законности в деятельности региональных органов государственной власти дополнено диссертантом: 1) требованием законодательного закрепления компетенции вышеназванных органов; 2) указанием на осуществление деятельности в соответствии с законами не только при соблюдении как форме реализации норм права, но и при осуществлении иных форм - исполнении и применении правовых норм.
Выявлена и раскрыта реализация правовых норм региональными органами государственной власти в характерных для них следующих трех формах: соблюдение, исполнение и применение. Соблюдение заключается в воздержании от нарушения Основного закона России, федерального законодательства, конституций (уставов) субъектов РФ, иных нормативных правовых актов. Исполнение как форма реализации права наиболее активно осуществляется законодательными и исполнительными органами власти при воплощении в жизнь полномочий, предусмотренных федеральным и региональным законодательством. Особо важную роль для обеспечения законности в их деятельности играет исполнение полномочий в законодательном процессе и нормотворчестве исполнительных органов власти субъекта РФ. На обеспечение законности при соблюдении и исполнении правовых предписаний направлены парламентские и административные процедуры. Применение норм права - это деятельность государственных органов, состоящая в реализации правовых предписаний в отношении конкретных субъектов. На обеспечения законности направлено
рассмотрение обращений граждан как специальная административная процедура и работа депутатов с избирателями.
В параграфе 1.2 «Правовые средства обеспечения законности в деятельности региональных органов власти» охарактеризованы правовые явления, с помощью которых удовлетворяются интересы общества и достигается осуществление деятельности органов власти в субъектах Российской Федерации в соответствии с законами не только при соблюдении, но и исполнении и применении правовых норм. Диссертант определяет правовые средства обеспечения законности в деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации как правовые установления и деяния, с помощью которых удовлетворяются интересы общества, выражающиеся в верховенстве закона, и обеспечивается достижение социально полезной цели — законности.
Выделены и проанализированы два вида правовых средств обеспечения законности в деятельности региональных органов государственной власти: средства-установления и средства-деяния. Правовые средства-установления (инструменты) представляют собой правовые предписания (права, обязанности, запреты, льготы и другие), имеющие информационный и статический характер, регулирующие вопросы организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Данный вид правовых средств (нормы) закрепляется в Конституции России (статьи 15, 76), Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст.1 гл.5), конституциях (уставах) и законах субъектов. Правовые средства-деяния - это деятельность уполномоченных субъектов по использованию правовых инструментов (реализации норм), имеющая динамический характер, направленная на достижение соблюдения, исполнения и применения законов региональными органами государственной власти при реализации компетенции. Средства-деяния
осуществляются как самими законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, так и специально уполномоченными органами (Президентом РФ, прокуратурой, Министерством юстиции Российской Федерации).
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не закрепляет принцип законности, а содержит принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории. Содержание принципа законности, определенное диссертантом, шире, чем принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории, так как включает не только строгое соблюдение, исполнение и применение законов (при этом обеспечивается их верховенство), но и регулирование компетенции указанных органов законодательными актами. Поэтому для совершенствования вышеуказанного закона диссертантом предлагается дополнить его принципом законности, который закрепить в пункте «и» части 1 статьи 1.
Глава 2 «Реализация принципа законности» состоит из трех параграфов.
В параграфе 2.1 «Парламентские и административные процедуры, направленные на обеспечение законности» исследованы процедуры осуществления полномочий региональными органами власти, направленные на обеспечение законности их деятельности как нормативно закрепленный порядок осуществления юридической деятельности, проявляющийся в строгом соблюдении, исполнении и применении процессуальных норм при реализации компетенции (общие процедуры) и принятии мер по предотвращению и устранению нарушения законов (специальные). В зависимости от органов, осуществляющих процедуры, выделены парламентские и административные процедуры (последние применяются в высших исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации).
Парламентские и административные процедуры в зависимости от их цели классифицированы на общие и специальные. Для общих процедур обеспечение законности не является основной целью, они направлены на реализацию компетенции органов государственной власти, а главной целью специальных процедур является соблюдение законности - предотвращение и устранение нарушения законов.
Проанализировано правовое регулирование и реализация выявленных парламентских процедур. К общим процедурам отнесено принятие законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных актов законодательного органа и работа депутатов с избирателями. Каждый субъект РФ самостоятельно регулирует законодательный процесс в Уставах, законах (в Волгоградской области «О порядке осуществления права законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления в Волгоградской области», «О публичных (общественных) слушаниях»), регламентах региональных парламентов. Автор пришел к выводу, что введение пропорциональной избирательной системы усложняет механизм работы депутатов региональных парламентов с избирателями. Для повышения эффективности взаимодействия депутатов с гражданами диссертантом предлагается закрепить в регламентах региональных парламентов нормы, регулирующие не только право, но и обязанность депутатов общаться с избирателями. В качестве специальных парламентских процедур проанализированы контрольные процедуры и процедуры предотвращения и устранения законотворческих ошибок.
В результате исследования парламентских процедур сделаны следующие выводы: 1. Общие и специальные процедуры, обеспечивающие законность деятельности региональных парламентов, направлены на реализацию конституционных положений о необходимости соблюдения, исполнения и применения органами государственной власти Конституции России и федеральных законов. 2. Процедуры носят официальный юридический характер, закреплены в региональных нормативных актах и являются обязательными для всех участников правоотношений. 3. На уровне субъектов Российской Федерации отсутствует комплексный механизм
реализации контрольных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти. В целях восполнения указанного пробела на основе опыта Хабаровского края и г. Санкт-Петербурга, по мнению диссертанта, необходимо принять законы о парламентском контроле в иных субъектах Российской Федерации. В них предусмотреть: виды контроля; формы реализации; ответственность должностных лиц за нарушение законов.
В качестве административных процедур, направленных на обеспечение законности, проанализирован внутриорганизационный порядок деятельности высших исполнительных органов, взаимодействие между ними, а также с законодательными органами (общие процедуры) и проведение правовой экспертизы законопроектов, собственных нормативных правовых актов, рассмотрение обращений граждан (специальные процедуры). Указанные виды административных процедур регулируются конституциями (уставами), законами субъектов РФ, актами высшего должностного лица субъектов, высшего органа исполнительной власти. Законодательные акты содержат общие нормы, а детальная регламентация административных процедур осуществляется подзаконными актами, утверждающими административные регламенты. Анализ административных регламентов, действующих в Воронежской области, позволил автору выявить коллизию между ч. 2 ст. 6 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (не допускающей разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия) и пунктом 2.9.3. административного регламента администрации Воронежской области по исполнению государственной функции «Рассмотрение обращений граждан в администрации Воронежской области», в соответствии с которым конфиденциальные сведения, ставшие известными должностным лицам администрации области при рассмотрении обращений граждан, не могут быть использованы во вред этим гражданам, если они могут повлечь ущемление чести и достоинства граждан. Эта норма означает: во-первых, конфиденциальные сведения могут быть разглашены, если не повлекут ущемления чести и достоинства граждан; во-вторых, конфиденциальные
сведения могут быть не просто разглашены, а еще и использованы во вред гражданам, если при этом не будет ущемления чести и достоинства. Для устранения выявленной коллизии необходимо внести изменения в административный регламент. Для совершенствования административных процедур диссертантом предлагается: 1) принять Федеральный закон «Об административных процедурах» (идею которого поддерживает диссертант), в котором установить их виды, требования к отдельным видам, сферы и порядок применения; 2) в административных регламентах предусматривать более короткие сроки рассмотрения обращений граждан по сравнению с федеральным законом.
В параграфе 2.2 «Предотвращение и устранение законотворческих ошибок - одна из процедур обеспечения законности» исследованы законотворческие ошибки, выявлены их виды и проанализирован механизм их устранения. Уточнено определение законотворческой ошибки как отрицательный результат деятельности субъектов законодательного процесса, выражающийся в принятии закона субъекта Российской Федерации, который по содержанию противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным законам, иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нарушении порядка принятия правового акта и введения его в действие. Выявлены следующие виды законотворческих ошибок: несоответствие регионального закона Конституции России и федеральному законодательству; несогласованность регионального закона с действующими законами субъекта РФ; противопоставление законности и целесообразности в издаваемом акте; неправильный выбор предмета законодательного регулирования; несоблюдение процедуры подготовки и обсуждения проекта закона; пробелы в праве; избыточная нормативность; ошибочное разъяснение и толкование норм; неправильное определение формы правового акта.
Произведена многоаспектная классификация законотворческих ошибок по следующим основаниям: а) момент совершения (первичные -совершенные при принятии закона, и вторичные — совершенные при внесении изменений и дополнений или толковании); б) момент обнаружения
(выявленные в ходе законодательного процесса и выявленные после вступления закона в силу); в) степень определенности (формальные ошибки -установлены, но к ним не принимаются меры по исправлению, и фактические - реально зафиксированные в установленном порядке, к которым применяются меры по устранению); г) юридическая значимость (незначительные - не влияют на механизм реализации права и существенные (материальные), которые препятствуют реализации субъектами законных прав и интересов).
Механизм предотвращения и устранения законотворческих ошибок на уровне субъектов Российской Федерации исследован как система правовых средств, использование которых позволяет не допустить возникновение законотворческих ошибок и их устранить в случае появления. На предотвращение законотворческих ошибок направлены юридическая и лингвистическая экспертизы законопроектов в законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Она проводится правовыми управлениями соответствующих региональных органов. Устранение законотворческих ошибок осуществляется следующими способами: 1) внесение изменений и дополнений в конституции (уставы), законы субъектов РФ (осуществляется после мер воздействия, принимаемых контрольными органами); 2) признание конституции (устава), закона субъекта Федерации неконституционными Конституционным Судом РФ; 3) признание закона субъекта РФ не соответствующим конституции (уставу) субъекта РФ конституционным (уставным) судом субъекта Федерации; 4) признание закона субъекта РФ недействующим и не подлежащим применению судом общей юрисдикции и арбитражным судом; 5) толкование.
Для повышения качества экспертизы следует уделять особое внимание уровню квалификации государственных служащих, осуществляющих проведение юридической и лингвистической экспертизы законопроектов. Субъектам РФ рекомендуется назначать на указанные должности лиц, имеющих ученую степень по юридической
специальности для проведения юридической экспертизы, и филологическое образование — для проведения лингвистической экспертизы.
В параграфе 2.3 «Контрольная деятельность уполномоченных органов» исследован контроль специально уполномоченных органов как одно из правовых средств обеспечения принципа законности в деятельности региональных органов государственной власти. К таким федеральным органам относятся прокуратура и Министерство юстиции Российской Федерации, его территориальные органы. Анализ прокурорского надзора за законностью правовых актов региональных органов власти (на примере Воронежской и Волгоградской областей) позволил выявить следующие приоритетные направления деятельности прокуратуры: участие в подготовке законопроектов, участие в заседаниях органов государственной власти, в работе рабочих групп и комиссий, сбор, накопление и обработка сведений о противоречащих федеральному и региональному законодательству нормативных актов, принесения на них протестов, внесения представлений, обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов. По предложениям прокурора в законопроекты вносятся изменения (56 из 83 субъектов РФ прокуроры субъектов Федерации наделены правом законодательной инициативы). Однако исследование работы органов прокуратуры показывает, что прокуроры неактивно пользуются этим правом.
Диссертантом выявлены противоречия между законодательным закреплением прав и обязанностей органов государственной власти, которые выявляют законотворческие ошибки, и механизмом их реализации, что не может не сказаться на эффективности устранения законотворческих ошибок. Так, у Минюста России недостаточно полномочий для устранения выявленных нарушений законности. Это проявляется в том, что у территориальных органов Министерства юстиции отсутствует право законодательной инициативы, право на обращение в суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим.
Для совершенствования деятельности контрольных органов диссертантом предлагается: 1. Установить последовательность применения
мер прокурорского реагирования - сначала принесение протеста на противоречащий закону правовой акт, а только в случае его отклонения -обращение в суд (в части 1 статьи 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), 2. Предоставить право Минюсту России и его территориальным управлениям в субъектах РФ обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов противоречащим закону полностью или в части (в ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации). 3. Наделить территориальные Управления Минюста России и прокурора субъекта РФ правом законодательной инициативы в парламенте субъекта РФ (в региональных законах). 4. Закрепить обязанности: а) Минюста России и его территориальных управлений в субъектах РФ по официальному опубликованию в средствах массовой информации отчета о нарушении законности органами государственной власти (в Положении о Министерстве юстиции Российской Федерации); б) законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ по рассмотрению экспертного заключения территориального управления Министерства юстиции РФ в десятидневный срок и незамедлительно сообщить о результатах рассмотрения (в регламентах указанных органов).
Глава 3 «Гарантии законности деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» состоит из двух параграфов.
В параграфе 3.1 «Судебная защита от незаконных решений, действий (бездействия) органов государственной власти - гарантия обеспечения принципа законности» исследовано место судебной защиты среди гарантий обеспечения законности в деятельности региональных органов власти. Судебная защита от незаконных решений, действий (бездействия) законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти определена как возможность физических и юридических лиц отстаивать в судебном порядке нарушенное право и включает в себя: право обратиться в судебный орган с требованием о защите, пользоваться всеми процессуальными правами, обжаловать решение суда.
В рамках судебной защиты от неправомерных решений, действий (бездействия) региональных органов власти проанализирована деятельность Конституционного Суда РФ (см. Приложение 2), судов общей юрисдикции, арбитражных судов, конституционных (уставных) судов субъектов Федерации (см. Приложения 3 и 4). Проведено сравнение полномочий органов конституционного контроля в России и зарубежных федеративных государствах (США, Аргентине, Мексике, Канаде, Индии).
Для повышения эффективности судебной защиты как гарантии законности региональных органов власти предлагается: 1) предусмотреть обязанность субъектов Российской Федерации создать конституционный (уставный) суд (в части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»; 2) закрепить полномочия конституционных (уставных) судов субъектов РФ по проверке нормативных правовых актов с целью их разграничения с полномочиями федеральных судов общей юрисдикции (в Федеральном законе «Об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации», идея принятия которого поддерживается диссертантом).
В параграфе 3.2 «Ответственность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации за нарушение законов» исследованы конституционно-правовые основы применения санкций к региональным органам власти. Такими полномочиями наделен Президент Российской Федерации как глава государства, а также парламент субъекта РФ и высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) по отношению друг к другу. Ответственность регионального парламента наступает за принятие конституции (устава), закона субъекта РФ или иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции России и федеральным законам. Президент РФ вправе обращаться в парламент субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с федеральным законодательством принятого им нормативного акта. При наличии более серьезного нарушения законов со
стороны парламента субъекта РФ установлена ответственность в виде предупреждения и роспуска.
Ответственность высшего органа исполнительной власти проявляется в форме приостановления Президентом РФ действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, предупреждения и отрешения от должности. В течение 1994-2001 годов глава государства реализовывал свои полномочия по приостановлению действия актов следующих субъектов: Республики Адыгея, Ингушетия, Башкортостан, Саха (Якутия), Чувашская Республика, Архангельская, Владимирская, Воронежская, Ленинградская, Мурманская, Оренбургская, Тверская и Тульская области, Красноярский край.
Парламент субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Однако в этом случае его полномочия не прекращаются автоматически. Решение об отрешении от должности принимает Президент РФ. Для усиления парламентского контроля в субъектах РФ диссертантом предлагается внести изменения в ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в которой в п. «б» в качестве досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) предусмотреть его отставку в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Такая редакция существовала до 2004 года, но потом была заменена на отрешение от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением недоверия парламентом субъекта Федерации. Это значительно ограничило возможность влияния представительного органа на исполнительную власть.
В Заключении диссертации подводятся итоги исследования, обобщаются основные научные и практические результаты, состоящие из выводов и предложений по совершенствованию законодательства.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации
1. Макаров И.А. Процедуры реализации принципа законности в деятельности законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации / И.А.Макаров//Юридический мир. -2008. -№ 11. - С. 65-69 (0, 7 пл.).
Статьи, опубликованные в научно-практических изданиях:
2. Макаров И.А. Принцип законности в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ / И.А.Макаров, Б.А.Черняк // Личность. Ученый. Учитель. Памяти профессора Виктора Степановича Основина. - Изд-во ВГУ, 2008. - С. 442-458 (1 пл., авт. -0,5 пл.).
3. Макаров И.А. Антикоррупционное законодательство: международный и национальный аспекты / И.А. Макаров // Материалы научной сессии. Волгоград, 20-27 апреля 2003 г. - Волгоград : Изд-во ВолГУ -2003. - Вып. 1. - С.202-203 (0,2 пл.).
4. Макаров И.А. Контроль за доходами граждан. Права человека. Соотношение понятий/ И.А.Макаров // VIII Межвузовская конференция студентов и молодых ученых г.Волгограда и Волгоградской области: Право и юриспруденция. Волгоград, 11-14 ноября 2003 г.: — Тезисы докладов.— Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2004. - Вып. 2. - С. 236-237 (0,2 пл.).
5. Макаров И.А. Статус решения суда, в отношении которого восстановлен срок на подачу апелляционной жалобы / И.А. Макаров И.А. // Арбитражная практика. - 2008. - № 4. - С. 76-79 (0,6 пл.).
Подписано в печать 25.05.09. Формат 60*84 'Лб. Усл. печ. л. Тираж 100 экз. Заказ 898
Отпечатано с готового оригинала-макета в типографии Издательско-полшрафического центра Воронежского государственного университета. 394000, Воронеж, ул. Пушкинская, 3.
