Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации

Холодилова, Елена Алексеевна

Законодательный процесс в субъектах Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации»

На правах рукописи

ХОЛОДИЛОВА ЕЛЕНА АЛЕКСЕЕВНА

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ)

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Екатеринбург 2005г.

Диссертация выполнена на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии.

Научный руководитель:

Доктор юридических наук, профессор Кокотов Александр Николаевич

Официальные оппоненты:

Доктор юридических наук, профессор Лебедев Валериан Алексеевич

Кандидат юридических наук Кожевников Олег Александрович

Ведущая организация:

Уральский юридический институт МВД РФ

Защита состоится 25 февраля 2005 г. в 14 часов на заседании Диссертационного совета Д.212.282.02. в Уральской государственной юридической академии по адресу: 620066, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской государственной юридической академии.

Автореферат разослан января 2005 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета, доктор юридических наук, профессор

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы диссертационного исследования. В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года субъекты Федерации вправе принимать собственные законы. Более чем десятилетняя практика законодательной деятельности субъектов федерации выявила как трудности и проблемы, так и определенные успехи, которые требуют осмысления, без чего невозможно совершенствование законодательной деятельности субъектов Российской Федерации.

В целом система законодательства субъектов федерации сложилась. Сегодня на повестку дня выходит другой вопрос - повышение качества принимаемых законов Качество региональных законов - главный показатель деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку законодательная деятельность является их главной функцией Органам государственной власти субъектов федерации еще многое предстоит сделать на этом направлении. Зачастую региональные законы допускают обширное и неоправданное дублирование федерального законодательства, что ведет к загромождению законодательного массива, страдают пробельностью, противоречивостью К этому можно добавить недостаточную юридическую, в том числе технико-юридическую проработку региональных законов

Важную роль в оптимизации законодательной деятельности субъектов Российской Федерации, повышении качества принимаемых законов наряду с другими мерами играет совершенствование законодательных процедур, что является актуальной задачей для большинства субъектов федерации.

В настоящее время в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1, по-новому разграничивающего полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, произошло изменение и уточнение компетенции субъектов федерации, в том числе их законотворческих полномочий Изменение компетенции субъектов федерации, в свою очередь, влечет изменение пределов законодательной инициативы.

В некоторых субъектах Российской Федерации до настоящего времени не приняты законы, регламентирующие законодательный процесс в этих субъектах В других субъектах федерации приняты подобные законы, однако отдельные их нормы не соответствуют положениям Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Поэтому необходима разработка и дальнейшее совершенствование законодательства о

' Российская газета 2003 8 июля. ^ОС. НАЦИОНАЛЬНА".

БИБЛИОТЕКА :

правовых актах, законодательном процессе в субъектах Российской Федерации.

Законодательное допущение возможности принятия законов на референдуме (как федеральном, так и региональном) не дополняется соответствующим процессуальным инструментарием Правила принятия законов на референдуме не отличаются от правил решения на нем других вопросов, что нельзя признать правильным В референдумном процессе важно учесть специфику принятия на референдумах нормативных правовых актов.

Кроме того, несмотря на значительное число работ по теории права, конституционному праву до сих пор нет однозначного понимания того, что же представляет собой законодательный процесс, как на федеральном, так и на региональном уровне. Нет единства подходов к структуре законодательного процесса, критериям разделения его на стадии, содержанию последних.

Для решения стоящих перед практикой проблем в сфере научного поиска необходимо изучение природы, признаков, содержания законодательного процесса с целью его уточнения, совершенствования, и в конечном итоге, повышения качества принимаемых законов на уровне субъектов федерации.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании проблем теории и практики законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. Данная цель реализуется в работе с опорой на преимущественный анализ законодательного процесса в субъектах федерации, входящих в Уральский федеральный округ.

Для достижения указанной цели в настоящем диссертационном исследовании поставлены и решаются следующие основные задачи'

сформулировать понятие законодательного процесса и соотнести его с такими понятиями, как «юридический процесс», «правотворчество», «законотворческий процесс», «правовая процедура» и др.;

вывести понятия референдумного и парламентского законодательного процесса;

сформулировать критерии выделения стадий в названных видах законодательного процесса и на их основе провести выделение соответствующих стадий в рамках законодательного процесса в субъектах Федерации (регионального законодательного процесса),

проанализировать действующее законодательство, закрепляющее процедуру принятия региональных законов, выявить существующие пробелы в регулировании регионального законодательного процесса;

раскрыть организацию регионального законодательного процесса, обращая внимание на направления его совершенствования для решения главной практической задачи - улучшения качества принимаемых законов,

выявить возникающие противоречия, конфликты между участниками законодательного процесса, проанализировать имеющиеся процедуры их преодоления,

предложить возможные направления по устранению пробелов, противоречий в правовом регулировании регионального законодательного процесса.

Теоретическую основу исследования составили труды ученых в области общей теории права, конституционного права, отраслевых наук' С А Авакьяна, А С Автономова, С С Алексеева, М В Баглая, В М Баранова, Д Н Бахраха, А А. Безуглова, A.A. Белкина, В И Васильева, Р Ф. Васильева, Н.В. Витрука, ИВ Выдрина, AB Гайды, ВМ Горшенева, ИВ Гранкина, А Г Гузнова, И А Дубова, Г Ермошина, С Л Зивса, И.А Иванникова, М.Ф. Казанцева, А Т Карасева, А А Кененова, А.Д Керимова, Е И. Козловой, А Н Кокотова, И В. Котелевской, В.Ф Котока, В А. Кряжкова, М И. Кукушкина, О Е Кутафина, В.А Лебедева, В О Лучина, В В Маклакова, A.B. Малько, М Н Марченко, А В Мицкевича, С Э Несмеяновой, А В Павлушкина, И В Пановой, В Д Перевалова, А С Пиголкина, С.В ГГолениной, А Е. Постникова, Ф М Раянова, Т Э Рождественской, В Н Руденко, М С. Саликова, A.C. Саломаткина, В.К. Самигуллина, И С Самощенко, С.Л Сергевнин'а, Б А Страшуна, В М Сырых, Ю А Тихомирова, Т Я Хабриевой, А Ф. Черданцева, В И Чехариной, В Е. Чиркина, А Ф Шебанова, А А Югова и др

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с разработкой, внесением, рассмотрением, принятием, подписанием и обнародованием законов субъектов Российской Федерации.

Предметом исследования является конституционно-правовое регулирование процесса принятия законов субъектов Российской Федерации и введения их с систему законодательства субъектов федерации

Методологическая основа исследования. При решении поставленных задач использованы методы познания, разработанные наукой и апробированные практикой В исследовании применены методы диалектического познания, аналитический, системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой и другие методы познавательной работы. Автор опирался также на методологические принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного

Нормативная основа исследования. Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, учредительные акты субъектов федерации, законы субъектов Российской Федерации, регламенты законодательных (представительных) органов (палат законодательных (представительных) органов) субъектов федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации.

В диссертации наряду с федеральным законодательством преимущественно проанализировано законодательство о региональном законодательном процессе субъектов Российской Федерации, входящих в Уральский федеральный округ Такое определение нормативной основы исследования продиктовано рядом соображений

Во-первых, это ограниченный объем диссертации, не позволяющий предметно охватить сложное по составу и насыщенное по содержанию законодательство всех субъектов Российской Федерации Во-вторых, желание автора провести развернутый сравнительный анализ законодательства именно тех субъектов Российской Федерации, которые объединены в Уральском федеральном округе В-третьих, повторение в структуре законодательства субъектов Российской Федерации Уральского федерального округа общей структуры законодательства о региональном законодательном процессе в масштабе Российской Федерации в целом Это учредительные акты, специальные законы о правовых актах, правотворческом процессе, регламенты законодательных (представительных) органов, законы, отражающие своеобразие отдельных видов законодательного процесса Единственно, поскольку в Уральский федеральный округ не входит ни одна республика, в указанной структуре отсутствуют конституции республик в составе Российской Федерации В-четвертых, в Уральском федеральном округе довольно высок уровень специального законодательства о правовых актах и законодательном процессе субъектов Российской Федерации, что дает хорошую основу для проблемного теоретического анализа регионального законодательного процесса. А на это в первую очередь и ориентировал себя автор

Научная новизна Научная новизна состоит в проведении комплексного специально-юридического исследования проблем принятия законов субъектов федерации, законодательного процесса в субъектах Российской Федерации

В работе детально рассматривается процесс разработки, внесения, рассмотрения, принятия и одобрения законов на уровне субъектов Российской Федерации Предложено авторское видение структуры законодательного процесса с выделением стадий в региональном референдумном и парламентском (представительном) законодательном процессе

Положения, выносимые на защиту На защиту выносятся следующие основные положения и выводы

1 Законодательный процесс выступает видом правотворческого процесса, а тот в свою очередь - видом юридического процесса Поэтому в диссертации на основе анализа позиций разных авторов вводятся понятия юридического и правотворческого процесса, предваряющие авторское определение законодательного процесса.

общественных отношений, путем правового упорядочения властно-управленческой деятельности органов публичной власти, активности иных субъектов, закрепления целей, задач, принципов, стадий, внутренних процедур, иных элементов указанной сферы, прав, обязанностей, полномочий, ответственности коллективных и индивидуальных субъектов, включающихся в данную сферу

Правотворческий процесс следует определить как вид юридического процесса, направленный на разработку, принятие и введение в законодательную систему (законодательство) страны нормативных правовых актов уполномоченными субъектами в нормативно установленном порядке

Законодательный процесс в итоге определен в качестве вида правотворческого процесса, как порядок разработки, внесения, рассмотрения, принятия, обнародования федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

2 В качестве двух видов законодательного процесса выступают референдумный и парламентский законодательные процессы, выделяемые в зависимости от субъекта, решающего судьбу законопроекта Предложены определения названных процессов применительно к уровню субъектов федерации

3 Действующее законодательство о референдумах (федеральное и региональное), допуская возможность принятия на референдумах законов, иных нормативных актов, не определяет материальных и процессуальных особенностей такого принятия. Отсюда вытекает настоятельная потребность в детальном урегулировании правил разработки, рассмотрения, принятия и обнародования законов, принятых на референдуме непосредственно населением субъекта федерации В работе сформулирован целый ряд предложений по совершенствованию законодательства о референдуме, нормативных правовых актах в части оптимизации законодательных процедур

В работе также сформулирован ряд конкретных предложений по совершенствованию регионального парламентского законодательного процесса

4 Показано влияние на региональный парламентский законодательный процесс принципа разделения властей Как итог названного анализа, обосновано положение о том, что парламентский законодательный процесс допустимо именовать представительным законодательным процессом Показаны особенности регионального законодательного процесса, определяемые представительным статусом региональных парламентов.

5 В качестве критериев обособления стадий в законодательном процессе (как референдумном, так и парламентском) выступают' 1) выделение в законодательном процессе его частных (текущих, промежуточных) целей, без достижения которых невозможно достижение и конечной (главной) цели процесса - принятия закона; 2) переход законопроекта (закона) от одного участника законодательного процесса к

другому или изменение процессуального режима работы с законопроектом (законом); 3) принятие по итогам каждой стадии самостоятельного процессуального документа.

6 Предпринята попытка обосновать деление регионального референдумного законодательного процесса на следующие семь стадии 1) инициатива проведения референдума, включая разработку законопроекта; 2) решение о первичном движении законопроекта; 3) выявление минимально требуемой законом поддержки проекта; 4) назначение референдума и официальное опубликование текста законопроекта, 5) обсуждение законопроекта, выносимого на референдум гражданами, организациями, органами государственной власти; 6) принятие закона (голосование по предмету инициативы); 7) обнародование закона

7 Предпринята попытка обосновать деление регионального парламентского законодательного процесса на стадии и циклы на основе названных выше критериев. В региональном парламентском процессе выделены шесть стадий: 1) законодательная инициатива; 2) принятие первичного решения по законопроекту; 3) предварительное рассмотрение законопроекта (закона); 4) пленарное рассмотрение законопроекта (закона), 5) направление принятого закона высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта федерации для подписания и обнародования, 6) подписание и обнародование закона высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта федерации. В рамках отдельных стадий возможно выделение внутренних этапов, содержание которых предметно раскрыто в диссертации.

Стадии объединены в три цикла: 1) цикл законодательной инициативы, который совпадает с одноименной стадией законодательного процесса; 2) цикл рассмотрения законопроектов (законов) парламентом, вбирающий в себя стадии со второй по пятую; 3) цикл окончательной легализации принятого закона, включающий его подписание высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта федерации и обнародование

8. Отдельные виды законов проходят законодательный процесс с рядом особенностей (законы об административно-территориальном устройстве, бюджете, налогах и сборах, о внесении изменений и дополнений в конституции (уставы) субъектов РФ, др ) Названные особенности выделены и проанализированы в диссертации

9 Появление второй палаты в парламенте субъекта федерации влечет появление дополнительных стадий в региональном парламентском законодательном процессе. В диссертации особо проанализирован парламентский законодательный процесс в Свердловской области, имеющей двухпалатный законодательный (представительный) орган власти В данном законодательном процессе возможно выделение десяти стадий, раскрытых в работе.

10. Отклонение закона верхней палатой парламента или высшим должностным лицом субъекта федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации), влечет его возвращение на уже пройденные ранее стадии и прохождение их снова, но уже в особом правовом режиме Некоторые особенности данного режима таковы' предметом рассмотрения законодательного органа является не законопроект, а ранее принятый закон; повторное принятие закона требует квалифицированного голосования; отсутствие необходимости рассмотрения закона в нескольких чтениях, поскольку предметом рассмотрения является не законопроект; цель предварительного и пленарного рассмотрения закона может быть не связана с изменением его содержания

11 Законодательная инициатива рассмотрена не только как субъективное право, стадия регионального законодательного процесса, но также и как обязанность для некоторых категорий субъектов (например, глава субъекта федерации в рамках процедуры принятия закона о бюджете). Законодательная инициатива как право и как обязанность конкретизируется в статусе субъектов законодательной инициативы Данный статус включает, в частности, ряд прав, которые осуществляются и за рамками законодательной инициативы как стадии (например, право отзыва внесенного законопроекта до его рассмотрения в первом чтении).

Практическая значимость исследования. Теоретические положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по конституционному праву, соответствующим спецкурсам, а также в законотворческой деятельности

Апробация результатов исследования Диссертация выполнена на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии, где она прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена.

Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации диссертации обсуждались на научно-практических конференциях, нашли отражение в опубликованных статьях и могут представлять интерес для законодателей, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов Материалы исследования используются при проведении учебных занятий по конституционному праву в Уральской государственной юридической академии

Структура диссертации Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и нормативного материала Первая и вторая главы состоят из двух параграфов, третья - из четырех.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается аюуальность темы диссертационного исследования, определяются цель и задачи, теоретическая, методологическая и нормативная основы исследования, раскрывается научная новизна

диссертационного исследования, его теоретическая и практическая значимость

В главе 1 «Общая характеристика законодательного процесса в субъектах Российской Федерации» анализируется содержание понятий «законодательный процесс», «правотворческий процесс», «юридический процесс»; дается определение законодательного процесса в субъектах Российской Федерации (регионального законодательного процесса), анализируется его нормативная основа

Первый параграф главы 1 «Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации как вид правотворческого процесса».

Законодательный процесс выступает видом правотворческого процесса, а тот в свою очередь - видом юридического процесса Поэтому в диссертации на основе анализа позиций разных авторов вводятся понятия юридического и правотворческого процесса, предваряющие авторское определение законодательного процесса.

Юридический процесс - вид социального процесса, нацеленный на служебное обеспечение ценностей, непосредственно выражаемых материальными нормами, в отдельной, относительно автономной сфере общественных отношений, путем правового упорядочения властно-управленческой деятельности органов публичной власти, активности иных субъектов, закрепления целей, задач, принципов, стадий, внутренних процедур, иных элементов указанной сферы, прав, обязанностей, полномочий, ответственности коллективных и индивидуальных субъектов, включающихся в данную сферу

Достаточно часто для обозначения процесса создания закона наряду с термином «законодательный процесс» используют термин «законотворческий процесс» Однако в термине «законодательный процесс» на первый план выходит процедура производства законов, тогда как в термине «законотворческий процесс» проявляется познавательное начало анализируемой деятельности Поскольку предметом правового регулирования создания законов являются безличные формы этой деятельности, то в правовых актах правильнее использование термина «законодательный процесс»

В широком смысле процесс принятия законов в государстве не ограничивается лишь рамками парламента Его истоки лежат в самом обществе Понятие законодательного процесса следует отличать от общего понятия законотворчества Законотворчество как более широкое понятие

включает в себя наряду с законодательным процессом действия и отношения, предваряющие его Кроме того, законотворчество не исчерпывается созданием закона, а может включать оценку его эффективности

В конечном итоге, законодательный процесс стоит рассматривать как процессуальную форму законотворчества (законотворческой деятельности)

Законодательный процесс в Российской Федерации осуществляется на двух уровнях: федеральном и субъектов федерации В отдельных субъектах федерации, а также на уровне Российской Федерации законодательный процесс имеет свои особенности, однако существует определенная совокупность признаков, общих для любого законодательного процесса Этими признаками являются' 1) наличие нескольких стадий, последовательность и обязательность которых установлена, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с ними нормативными актами; 2) осуществление законодательной процедуры специальными субъектами; 3) результатом выступает создание акта высшей юридической силы - закона

В юридической литературе существуют различные мнения относительно количества стадий законодательного процесса Для определения числа стадий необходимо предварительно решить вопрос о критериях разделения законодательного процесса на то или иное количество стадий. В качестве критериев выделения стадий в законодательном процессе выступают 1) выделение в законодательном процессе его частных (текущих, промежуточных) целей, без достижения которых невозможно достижение и конечной (главной) цели процесса - принятия закона; 2) переход законопроекта (закона) от одного участника законодательного процесса к другому или изменение процессуального режима работы с законопроектом (законом), 3) принятие по итогам каждой стадии самостоятельного процессуального документа

Как в федеральном, так и в региональном законодательном процессе можно выделить: 1) законодательный процесс в рамках института референдума (референдумный законодательный процесс) и 2) парламентский (представительный) законодательный процесс Данным видам законодательного процесса на уровне субъектов РФ посвящены соответственно главы 2 и 3 диссертации

Второй параграф главы 1 «Правовая основа законодательного процесса в субъектах Российской Федерации».

Все нормативные правовые акты, в зависимости от вида законодательного процесса можно подразделить на три группы учредительные акты; акты, регулирующие принятие законов непосредственно гражданами Российской Федерации; акты, закрепляющие процесс принятия законов законодательными (представительными) органами

На уровне Российской Федерации устанавливаются общие правила, принципы регионального законодательного процесса, которые получают дальнейшее развитие в законодательстве субъектов Российской Федерации

Первую группу нормативных правовых актов образуют учредительные акты (конституции, уставы субъектов РФ) В них предусмотрены общие для обоих видов законодательного процесса требования (например, обязательное опубликование принятых законов) Кроме того, в Конституции Российской Федерации в зависимости от подлежащих урегулированию отношений устанавливается и вид законодательного процесса Например, устав области принимается только законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации (ч 2 ст 66), тогда как конституция республики может быть принята гражданами Российской Федерации непосредственно на референдуме субъекта федерации

Во всех уставах субъектов федерации, входящих в Уральский федеральный округ, установлены ограничения по предмету референдума (за исключением Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа) Однако ни в одном уставе, даже в общих чертах, нет упоминания о порядке вынесения законопроекта на референдум, его обсуждения и принятия в качестве закона Это же характерно и для ряда иных субъектов Российской Федерации.

В каждом уставе перечислены субъекты права законодательной инициативы; особенности внесения в законодательный орган законопроектов, влекущих изменения финансовых обязательств субъекта, а также порядок подписания закона высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и его обнародование Кроме того, в каждом уставе есть глава, посвященная принятию и порядку его изменения

Хотя в учредительных актах субъектов федерации находят отражение оба вида законодательного процесса (референдумный и парламентский), наиболее полное закрепление получил парламентский законодательный процесс, в силу того, что именно этот вид законодательного процесса является основным в субъектах федерации при принятии законов

Только в уставах Свердловской области и Ханты-Мансийского автономного округа получили закрепление все стадии парламентского законодательного процесса, кроме стадии принятия первичного решения о судьбе законопроекта, внесенного в законодательный орган субъекта федерации По мнению автора, необходимо, чтобы все стадии парламентского законодательного процесса в нужной последовательности нашли отражение в конституциях (уставах) субъектов федерации, что позволило бы создать целостное представление о законодательном процессе в каждом конкретном субъекте федерации

Анализ действующего законодательства о референдуме выявил потребность в детальном урегулировании правил разработки, рассмотрения, принятия и обнародования законов, принимаемых непосредственно гражданами РФ на референдуме субъекта федерации

Региональный парламентский законодательный процесс, в отличие от регионального референдумного законодательного процесса, урегулирован не только федеральными законами, законами субъектов, но и регламентами законодательных органов субъектов федерации

На уровне некоторых субъектов Российской Федерации принимаются законы о нормативных правовых актах, которые устанавливают общие требования к проектам нормативных правовых актов, правила юридической техники, применяемые при их разработке, а также порядок их подписания и обнародования В таких субъектах законодательный процесс остается урегулированным на уровне регламента законодательного органа (например, Челябинская область) Действие регламента распространяется только на законодательный орган, поскольку он является актом, изданным от имени парламента, а не субъекта Российской Федерации. Однако положения регламента вынуждены соблюдать все субъекты законодательной инициативы Выхода из данной ситуации может быть два- принять закон субъекта федерации, регулирующий законодательный процесс либо принять регламент законодательного органа в форме закона, как это сделано, например, в Омской области

В других субъектах Российской Федерации принимаются законы, регулирующие порядок подготовки, принятия и введения в действие нормативных правовых актов. Здесь на первое место выходит законодательный процесс как часть правотворческого процесса Однако в некоторых субъектах РФ законодательный процесс прописан слабо, отдельные 'нормы законов не соответствуют положениям Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

Проанализировав законодательство о региональном парламентском законодательном процессе, автор предлагает принять федеральный закон о нормативных правовых актах, который закрепил бы статус и иерархию нормативных правовых актов, прежде всего, законов, как федерального, так и регионального уровня; основные требования к их оформлению; подробно урегулировал законодательные процедуры на федеральном уровне, и установил общие правила для регионального законодательного процесса.

Региональный парламентский законодательный процесс в отличие от референдумного законодательного процесса в субъектах РФ наиболее полно урегулирован Это объясняется тем, что парламент является основным субъектом принятия законов Однако, ч 2 ст 3, ч 1 ст 32 Конституции Российской Федерации закрепляют за гражданами право на участие в управлении делами государства не только через своих представителей, но и непосредственно, в том числе, по мнению автора, путем принятия законов на референдуме субъектов Российской Федерации.

В главе 2 «Референдумный законодательный процесс в субъектах Российской Федерации» автор формулирует собственное определение референдумного законодательного процесса, предлагает структуру данного вида законодательного процесса, выявляет проблемы в его регулировании, а также предлагает возможные способы их решения

Параграф первый главы 2 «Понятие референдумного законодательного процесса».

Референдумный законодательный процесс в субъектах Российской Федерации можно охарактеризовать как вид законодательного процесса, определяющий порядок разработки проектов законов субъекта федерации, инициирования референдума с целью их рассмотрения и принятия участниками референдума - гражданами Российской Федерации, в качестве законов, а также порядок обнародования данных законов

Референдумный законодательный процесс в субъектах Российской Федерации отличается от парламентского законодательного процесса тем, что главным действующим лицом в нем выступает корпус участников референдума, состоящий из граждан РФ, место жительства которых расположено на территории субъекта федерации Главным, но не единственным Обязательными субъектами референдумного

законодательного процесса выступают законодательные (представительные) органы субъекта федерации, избирательные комиссии субъекта федерации, получающие в ходе референдума статус комиссий референдума, инициаторы референдумного законодательного процесса, средства массовой информации, ДР

Референдум не является альтернативой представительному правлению Он не подменяет собой деятельность представительных органов власти, а только дополняет

В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержится допущение возможности принятия нормативных правовых актов, в частности, законов, на референдуме, но не регламентирована специальная процедура принятия законов В законе используется общая процедура организации и проведения референдумов Это, безусловно, важно, но думается, механизм принятия законов должен отличаться от механизма принятия иных публично-властных решений Поэтому автор предлагает выделить в отдельную главу Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» особенности разработки, внесения, принятия и обнародования законов, принятых на референдуме.

Второй параграф главы 2 «Структура референдумного законодательного процесса».

В региональном референдумном законодательном процессе, можно выделить следующие стадии' 1 Инициатива проведения референдума, включая разработку законопроекта; 2 Решение о первичном движении законопроекта, 3 Выявление минимально требуемой законом поддержки проекта, 4 Назначение референдума и официальное опубликование текста законопроекта; 5 Обсуждение законопроекта, выносимого на референдум гражданами, организациями, органами государственной власти; 6 Принятие закона (голосование по предмету инициативы); 7. Обнародование закона

Ни в федеральном законодательстве, ни в законодательстве субъектов федерации не указаны требования, которым должен соответствовать законопроект, выносимый fia референдум Как правило, подобные

требования установлены для проектов законов, вносимых в законодательный орган субъекта Российской Федерации, в законах субъектов федерации или в регламентах законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации На взгляд автора, в законе субъекта федерации должны быть установлены единые требования к оформлению законопроектов и сопроводительных документов и материалов к ним, независимо от того, вносятся они в региональный парламент или выносятся на референдум.

Для повышения качества принимаемых на референдуме законов необходима предварительная правовая экспертиза проекта законодательного акта В законодательстве необходимо закрепить перечень вопросов, на которые должно ответить экспертное заключение В качестве примера можно использовать вопросы, перечисленные в ст 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Проведение правовой экспертизы законопроекта, выносимого на референдум, можно возложить на правовые управления аппарата законодательного (представительного) органа субъекта федерации либо на территориальные подразделения Министерства юстиции Российской Федерации.

В региональных законах, регулирующих отношения по подготовке и проведению референдума, не урегулирован механизм внесения изменений и дополнений в выносимый на референдум законопроект

По мнению автора, после проведения экспертизы проекта закона возможна его доработка профильным комитетом законодательного органа совместно с представителями инициативной группы по решению руководящего органа парламента и с согласия инициативной группы Это позволит повысить качество законопроекта, «подтянуть» его до уровня проектов, рассматриваемых в парламенте

Обязанность по изготовлению и распространению текста проекта закона, на взгляд автора, необходимо возложить на органы государственной власти субъекта Российской Федерации, а не на инициативную группу по проведению референдума, как это сделано в действующем законодательстве Для ознакомления граждан с законопроектом и сопроводительными документами необходимо дать достаточный срок (от 3 до 6 месяцев) Это, конечно, приведет к затягиванию референдумного законодательного процесса, однако позволит гражданам сделать осознанный выбор «за» или «против» предлагаемого законопроекта

Законы, принятые решональным парламентом, направляются на подписание высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) Поэтому было бы логично направлять законы, принятые гражданами на референдуме на подписание этому же субъекту законодательного процесса В таком случае высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обязано подписать и обнародовать закон, принятый на референдуме, и не должно иметь права отклонить его

Отсутствие детального правового регулирования механизма обсуждения гражданами вопроса референдума, особенно проекта нового закона или проекта закона о внесении изменений и дополнений в действующий закон, внесения в законопроект поправок, представления альтернативных законопроектов, прекращения действия закона в случае принятия федерального закона по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - все эти вопросы требуют своего урегулирования, составляя важное направление развития законодательства о референдумах

Представляется необходимым внести дополнения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», выделив в отдельную главу нормы, регулирующие процесс принятия законов на референдуме любого уровня.

В главе 3 «Парламентский законодательный процесс в субъектах Российской Федерации» сформулировано собственное определение данного вида законодательного процесса, дается авторская структура регионального парламентского законодательного процесса, вносятся предложения по усовершенствованию соответствующих законодательных процедур

Первый параграф главы 3 «Понятие и структура парламентского законодательного процесса в субъектах Российской Федерации».

Парламентский законодательный процесс в субъектах Российской Федерации можно охарактеризовать как вид законодательного процесса, определяющий порядок разработки проектов законов субъекта федерации, их внесения на рассмотрение законодательного органа, рассмотрения и принятия последним в качестве законов, а также порядок подписания, обнародования законов высшим должностным лицом субъекта федерации (руководителем высшего исполнительного оргапа государственной власти субъекта федерации).

Региональный парламентский законодательный процесс отличается от референдумного законодательного процесса тем, что главным действующим лицом в нем выступает законодательный (представительный) орган г осу дарственной власти конкретного субъекта федерации Однако в парламентском законодательном процессе в субъектах РФ принимают участие и иные органы, а также лица и организации Исходя из этого, всех субъектов парламентского законодательного процесса можно разделить на следующие группы 1) в обязательном порядке участвующие в законодательном процессе, 2) участвующие в законодательном процессе в силу специфики конкретного законодательного акта.

К первой группе относятся те, чье участие в законодательном процессе обусловлено их компетенцией' региональный парламент (его депутаты), его палаты, комитеты, комиссии, глава субъекта федерации, а также иные органы, имеющие непосредственное отношение к созданию закона Указанные лица и органы всегда участвуют в законодательном процессе, поскольку это связано с их обязанностями Исполнение возложенных обязанностей не исключает того, что в этом же процессе они могут

реализовать предоставленные им права Например, депутат регионального парламента после осуществления им права законодательной инициативы принимает участие в работе комитета и участвует в пленарном обсуждении и принятии закона

Вторую группу составляют те, чье участие в создании закона связано со спецификой конкретного законодательного процесса. Последняя может быть вызвана видом нормативного акта (конституция, устав, поправки к ним), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию (например, налоговые отношения), процедурой принятия закона (закон о бюджете), особенностями сферы деятельности субъекта федерации и общества (реализация законодательной инициативы конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации)

Все субъекты регионального парламентского законодательного процесса 1) участвуют в этом процессе в силу своих полномочий (прав, обязанностей), установленных, как правило, конституциями (уставами) и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами; 2) действия одних субъектов всегда взаимосвязаны с действиями других субъектов процесса; 3) действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызывающих (как правило) юридически значимые последствия; 4) действуют с единственной целью создания закона

Законодательный процесс, как любой юридический процесс, имеет свои стадии Подробная регламентация всех стадий и правил законодательного процесса является необходимым условием и гарантией принятия законов демократическим путем, которые, в свою очередь, должны по содержанию и по юридической технике отвечать предъявляемым к ним высоким требованиям

Совокупность процедур составляют стадии законодательного процесса, т е относительно законченные процессуальные отрезки, содержание каждого из которых регламентировано (должно быть регламентировано) таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующей стадии.

В юридической литературе существуют различные мнения относительно количества стадий законодательного процесса Однако, как правило, выделяют четыре основные стадии законодательного процесса' 1) законодательная инициатива, 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона, 4) обнародование закона.

На основе предложенных автором критериев разделения законодательного процесса в региональном парламентском законодательном процессе выделены шесть стадий. 1) законодательная инициатива, 2) принятие первичного решения по законопроекту, 3) предварительное рассмотрение законопроекта (закона); 4) пленарное рассмотрение законопроекта (закона), 5) направление принятого закона высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта федерации для подписания и обнародования; 6) подписание и обнародование закона высшим

должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта федерации. В рамках отдельных стадий возможно выделение внутренних этапов Например, четвертая стадия включает ряд чтений законопроекта, периоды подготовки законопроекта к каждому из них

Стадии объединены в три цикла' 1) цикл законодательной инициативы, который совпадает с одноименной стадией законодательного процесса, 2) цикл рассмотрения законопроектов (законов) парламентом, вбирающий в себя стадии со второй по пятую; 3) цикл окончательной легализации принятого закона, включающий его подписание высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта федерации и обнародование.

Появление дополнительных стадий к шести названным выше стадиям в региональном парламентском законодательном процессе связано, как представляется, только с появлением второй палаты парламента в субъекте федерации, но не с отклонением принятого закона верхней палатой парламента (если она есть), высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта федерации.

Второй параграф главы 3 «Законодательная инициатива».

Законодательная инициатива в настоящем параграфе рассмотрена как стадия, цикл законодательного процесса, субъективное право, обязанность, правовой статус уполномоченных субъектов.

Во-первых, законодательная инициатива - официальное внесение законопроекта в законодательный орган в соответствии с установленной процедурой Стадия законодательной инициативы является начальной стадией парламентского законодательного процесса, и ее успешное прохождение позволяет начать работу над законопроектом непосредственно в законодательном органе субъекта федерации

Во-вторых, законодательная инициатива - это определенное публичное право управомоченных субъектов по внесению проектов законов (законодательных предложений) в законодательный орган. Это право имеет структурно сложный характер - включает два правомочия на положительные действия' правомочие вынести решение о подготовке официального проекта закона и правомочие внести законопроект на рассмотрение законодательного органа Реализация этого права порождает обязательные юридические последствия (обязанность соответствующих органов приступить к работе по подготовке официального проекта закона; обязанность законодательного органа рассмотреть законопроект).

В-третьих, законодательную инициативу можно рассматривать не только как право, но и как обязанность определенных субъектов (например, высшего должностного лица субъекта федерации в рамках рассмотрения проектов закона о бюджете).

В-четвертых, законодательную инициативу можно и нужно рассматривать не только как стадию, право, обязанность, но и как

определенный правовой статус уполномоченных субъектов, включающий целый набор прав, обязанностей, покоящихся на определенных принципах, включающий гарантии действенности составляющих его прав и обязанностей Целый ряд предоставленных законом прав и обязанностей субъекты законодательной инициативы осуществляют за рамками законодательной инициативы как стадии законодательного процесса Например, право субъекта законодательной инициативы, внесшего проект закона в рамках регионального парламентского законодательного процесса, согласиться с изменением текста проекта вплоть до его вынесения на первое чтение

Предмет и пределы законодательной инициативы Предметом законодательной инициативы па уровне субъектов Российской Федерации являются' проекты законов первичного правотворчества; проекты законов о внесении изменений и дополнений в действующие законы; проекты законов о приостановлении действия законов; проекты законов о признании утратившими силу ранее принятых законов; проекты законов об утверждении договоров соответствующих субъектов федерации (органов государственной власти субъектов федерации); проекты поправок к законопроектам, перечисленным выше. На уровне субъектов федерации могут приниматься и кодифицированные акты Поэтому предметом законодательной инициативы могут быть проекты кодексов

Иногда в качестве предмета законодательной инициативы называют законодательные предложения (например, в Самарской области) Конечно, депутаты вправе высказываться о желательности разработки того или иного закона Однако на основе подобных высказываний надо еще разработать законопроект как письменный текст, официально его представить в парламент, и лишь после этого начнутся соответствующие процедуры Причем, реализация законодательной инициативы будет связываться не с тем депутатом, который когда-то в устной или письменной форме внес предложение о разработке законопроекта, а с тем субъектом законодательной инициативы, который воплотил это предложение в текст и представил его в парламент в установленном законом порядке Поэтому, с точки зрения автора, из предмета законодательной инициативы стоит исключить законодательные предложения

Своеобразным предметом законодательной инициативы являются поправки к ранее внесенным законопроектам (Челябинская область) Здесь законодательная инициатива оказывается способом включения субъектов законодательной инициативы в работу по совершенствованию проектов законов, внесенных другими субъектами Законодательная инициатива в этом случае играет роль гарантии действенного учета интересов субъекта, управомоченного вносить поправки к законопроектам

Пределы законодательной инициативы задаются пределами компетенции субъектов Российской Федерации (ст 71, 72, 73, др Конституции Российской Федерации; пункт 17 статьи 1 Федерального закона от 4 июля 2003г № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»)

Субъекты и содержание законодательной инициативы как права (или обязанности) Круг субъектов законодательной инициативы определен в Федеральном законе от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, региональных законах и регламентах законодательных (представительных) органов субъектов федерации Среди субъектов права законодательной инициативы можно выделить две группы «обязательные», то есть перечисленные в Федеральном законе, и «факультативные», то есть дополнительно к федеральному перечню закрепленные конституциями (уставами) субъектов федерации.

Тенденция к расширению круга субъектов законодательной инициативы свидетельствует, с одной стороны, об углублении демократических начал в организации законодательной деятельности представительных учреждений; с другой стороны - ведет к усложнению процесса нормотворчества, появлению большого числа центров, разрабатывающих законопроекты, и отсутствию согласованности между ними Это не позволяет увязать законодательный процесс в единое целое и не способствует сосредоточенной работе над конкретными законопроектам и Подготовка законопроектов требует высокой степени профессионализма В ряде случаев более демократическая организация законодательного процесса достигается за счет снижения его эффективности Поэтому перед субъектами федерации не должна стоять задача максимального расширения круга субъектов законодательной инициативы.

Содержание права законодательной инициативы составляет' 1) возможность управомоченного лица вынести решение о подготовке официального законопроекта; 2) возможность управомоченного лица внести в законодательный орган законопроект или законодательное предложение; 3) возможность управомоченного лица требовать от парламента включения законопроекта или законодательного предложения в повестку дня или представления мотивированного отказа, основанного на соответствующих нормах; 4) возможность субъекта обратиться к уполномоченным органам за защитой своих нарушенных прав.

Расширение законодательной инициативы за счет права на принятие решения о разработке закона заставляет включать в законодательную инициативу как стадию организационно-правовые (организационно-материальные) действия не только по внесению проектов законов в парламент, но и по разработке проектов законов непосредственно субъектом законодательной инициативы, либо иными лицами, органами по его заказу

Третий параграф главы 3 «Рассмотрение законопроектов (законов) в парламентах субъектов Российской Федерации».

С момента внесения законопроекта в парламент начинается новый цикл законодательного процесса Целью данного цикла законодательного процесса является рассмотрение законопроекта и его принятие в качестве закона субъекта федерации Основным действующим субъектом, работающим с законопроектом (законом) в рамках этой группы стадий выступает законодательный орган.

В регламентах всех законодательных (представительных) органов субъектов РФ представляется необходимым установить сроки предварительного рассмотрения законопроектов в зависимости о г объема и сложности поступивших законопроектов, а не определять сроки в зависимости от субъекта законодательной инициативы или устанавливать общие сроки рассмотрения проектов законов в парламенте В регламентах законодательных органов субъектов федерации можно предложить предусмотреть правило о том, что законопроекты, принятые к рассмотрению, должны быть рассмотрены в разумный срок Критериями определения «разумного» срока могут выступить, на взгляд автора 1) специфика отношений, которые предполагается урегулировать с помощью закона; 2) оперативное выявление позиций заинтересованных субъектов по законопроекту, проведение полноценной общественной дискуссии по проекту.

Процедура рассмотрения законопроекта распадается на этапы, чтения и периоды подготовки законопроекта к каждому чтению Федеральный Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установил минимальное количество чтений для законопроекта -два Эта норма направлена на более углубленную законотворческую работу в субъектах федерации Однако при таком подходе не учитываются все возможные варианты прохождения законопроекта При буквальном толковании нормы законопроект должен рассматриваться только в двух и более чтениях Многостатейному законопроекту, действительно, второго чтения не избежать. Но если законопроект небольшой по объему и хорошо подготовлен, почему он не может быть принят сразу по итогам первого чтения. На взгляд автора, норма федерального закона должна выглядеть так рассмотрение законопроектов осуществляется, как правило, в двух чтениях, если законодательный (представительный) орган субъекта федерации г применительно к конкретному проекту не примет иное решение

Императивное правило о двух чтениях не учитывает гибкости законодательного процесса и способно только осложнить законопроектную работу в регионах.

Закрепление требования о рассмотрении проекта закона не менее чем двух чтениях привело к гому, что законодательные органы субъектов Российской Федерации при определенных условиях оставляют за собой право рассмотреть законопроект в двух чтениях на одном заседании. С формальной точки зрения, требование федерального закона выполнено, а с содержательной - нет, поскольку в таком случае провести дискуссию и

выявить качественно позиции различных социальных сил не представляется возможным

По общему правилу в случае принятия проекта закона в первом чтении устанавливается предельный срок внесения поправок Однако кроме субъектов законодательной инициативы предложения, замечания по сути поправки, могут вносить и субъекты, не обладающие правом законодательной инициативы (например, при обсуждении проекта закона гражданами Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории конкретного субъекта РФ) Различается ли правовой режим рассмотрения поправки к законопроекту, внесенной, в одном случае, в порядке законодательной инициативы, а в другом - в любом ином порядке? В законодательстве субъектов Российской Федерации мы этой разницы не находим, тогда, как она должна быть, поскольку право законодательной инициативы - особое право, это право обращения к общедепутатской коллегии, работающей в пленарном режиме Поэтому, если во втором случае поправка внесена не субъектом законодательной инициативы, она может быть не вынесена на пленарное рассмотрение Тогда как поправка, внесенная субъектом законодательной инициативы, если субъект не согласен на иное, должна быть обязательно вынесена не общедепутатское рассмотрение, в том числе в ходе пленарной работы над поправками. Думается, это правило следует закрепить в соответствующих актах субъектов федерации

Для выведения законопроекта из законодательного процесса в подавляющем большинстве законодательных органов субъектов федерации на голосование необходимо поставить предложение об отклонении проекта закона. Автор предлагает не усложнять региональный парламентский законодательный процесс, когда в этом нет необходимости, а применить правило, действующее в федеральном парламентском законодательном процессе. Законопроект считается отклоненным автоматически, если предложение о принятии закона не было принято.

В параграфе особо проанализирован парламентский законодательный процесс, на примере Свердловской области, в субъектах РФ, имеющих двухпалатный законодательный (представительный) орган власти

Однако законодательный процесс не ограничивается рамками парламента, он выходит за стены законодательного (представительного) органа субъекта федерации После прохождения регионального парламента законопроект становится законом, то есть закон принимается, но он еще не является действующим актом Для его вступления в силу и включения в законодательство конкретного субъекта федерации требуется проведение процедур подписания и обнародования, которые осуществляются иным субъектом законодательного процесса.

Четвертый параграф главы 3 «Подписание и обнародование законов субъектов Российской Федерации».

На последней стадии в законодательный процесс активно включаются высшие должностные лица субъектов, сочетающие свои функции с выполнением обязанностей руководителя высшего исполнительного органа

государственной власти или (при отсутствии должности главы субъекта федерации) руководитель высшего исполнительного органа данного субъекта федерации

Подписание закона связано с возможностью отлагательного вето, которое является эффективным средством воздействия на деятельность парламента В случае отклонения закона высшим должностным лицом субъекта федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации), он возвращается на уже пройденные им ранее стадии и проходит их снова, но уже в особом правовом режиме Некоторые особенности данного режима таковы: предметом рассмотрения законодательного органа является не законопроект, а ранее принятый закон; повторное принятие закона требует квалифицированного голосования, отсутствие необходимости рассмотрения закона в нескольких чтениях, поскольку предметом рассмотрения является не законопроект; цель предварительного и пленарного рассмотрения закона может быть не связана с изменением его содержания

Наложение вето высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и его преодоление, безусловно затягивают законодательный процесс Поэтому вполне оправданно закрепление в законах отдельных субъектов федерации конкретных сроков (один месяц) рассмотрения законодательным органом отклоненного закона Одного месяца вполне достаточно, чтобы окончательно решить судьбу закона В случае непринятия решения в указанный срок в регламенте следует предусмотреть правило, согласно которому, закон считается отклоненным, если законодательный орган субъекта федерации при повторном рассмотрении закона в течение месяца не направил его высшему должностному лицу для подписания

В случае нарушения процедуры принятия закона может ли высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вернуть закон в парламент, не отклоняя его"? Думается, вполне прецедентный характер для законодательного процесса в субъектах Российской Федерации имеет правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации1. Данная позиция, связанная с федеральным законодательным процессом, применительно к региональному парламентскому законодательному процессу может быть интерпретирована путем выведения из нее- 1) возможности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта федерации возвращать, а не только отклонять закон в случае нарушения процедуры его принятия; 2) установления для возвращения

1 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996г № 10-П «По делу о толковании отдельных положений ст 107 Конституции Российской Федерации»//ВКС 1996 №3

чакона сроков, аналогичных для наложения «вето»; 3) обязательного письменного мотивирования возвращения закона, 4) положения, согласно которому при несогласии парламента с возвращением закона, возникший спор о компетенции должен рассматриваться конституционным (уставным) судом, а при его отсутствии - судом общей юрисдикции

После подписания закона высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) наступает следующий этап - опубликование закона. В федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ используются термины «обнародование» и «опубликование» Под обнародованием понимается доведение закона до всеобщего сведения, в том числе путем официального опубликования полного текста закона в определенном издании. Опубликование - доведение закона до всеобщего сведения путем публикации в определенном издании Таким образом, обнародование закона не сводится к его опубликованию Однако, вряд ли можно считать опубликование, например, в «Собрании законодательства Свердловской области» обнародованием закона. В таком случае текст закона, помещенный в официальном печатном издании с ограниченным тиражом, не будет доступен тем, кому он адресован

Опубликованием закона заканчивается последняя стадия, цикл, да и законодательный процесс в субъектах Российской Федерации в целом

В заключении сформулированы основные выводы диссертационного исследования.

По теме диссертации опубликованы следующие работы: К вопросу о статусе законодательных (представительных) органов субъектов Федерации // Уральский региональный бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2002 № 6. - 0,2 п.л. Участие населения в законодательном процессе // Права и свободы человека в современном мире Красноярск СЮИ МВД России. 2002. -0,15 п.л.

О законотворческом процессе в субъектах Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2003 № 1 - 0,1 п.л (соавт Карасев Л Т.)

Роль решений Конституционного Суда Российской Федерации в законодательном процессе // Проблемы права. 2004 № 1. 0,2 п л

Подписано в печать 19.01.2005 г. Формат 60x84/16. Бумага типографская №1. Усл. п. л. 1,5.' Тираж 100. Заказ №5.

Размножено с готового оригинал-макета в типографии УрО РАН. 620219, г. Екатеринбург, ГСП - 169, ул. С.Ковалевской, 18

»-Î7 Í2

РНБ Русский фонд

2Q06-4 1817

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Холодилова, Елена Алексеевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. Общая характеристика законодательного процесса в субъектах Российской Федерации.

§ 1. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации как вид правотворческого процесса.

§ 2. Правовая основа законодательного процесса в субъектах Российской

Федерации.

ГЛАВА 2. Референдумный законодательный процесс в субъектах

Российской Федерации.

§ 1. Понятие референдумного законодательного процесса.

§ 2.Структура референдумного законодательного процесса.

ГЛАВА 3. Парламентский законодательный процесс в субъектах

Российской Федерации.

§ 1. Понятие и структура парламентского законодательного процесса в субъектах Российской Федерации.

§ 2. Законодательная инициатива.

§ 3. Рассмотрение законопроектов (законов) в парламентах субъектов

Российской Федерации.

§ 4. Подписание и обнародование законов субъектов Российской

Федерации.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года субъекты Федерации вправе принимать собственные законы. Более чем десятилетняя практика законодательной деятельности субъектов федерации выявила как трудности и проблемы, так и определенные успехи, которые требуют осмысления, без чего невозможно совершенствование законодательной деятельности субъектов Российской Федерации.

В целом система законодательства субъектов федерации сложилась. Сегодня на повестку дня выходит другой вопрос - повышение качества принимаемых законов. Качество региональных законов - главный показатель деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку законодательная деятельность является их главной функцией. Органам государственной власти субъектов федерации еще многое предстоит сделать на этом направлении. Зачастую региональные законы допускают обширное и неоправданное дублирование федерального законодательства, что ведет к загромождению законодательного массива, страдают пробельпостыо, противоречивостью. К этому можно добавить недостаточную юридическую, в том числе технико-юридическую проработку региональных законов.

В настоящее время в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1, по-новому разграничивающего полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, произошло изменение и уточнение компетенции субъектов федерации, в том числе их законотворческих полномочий. Изменение компетенции субъектов федерации, в свою очередь, влечет изменение пределов законодательной инициативы.

В некоторых субъектах Российской Федерации до настоящего времени не принята законы, регламентирующие законодательный процесс в этих субъектах. В других субъектах федерации приняты подобные законы, однако отдельные их нормы не соответствуют положениям Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Поэтому необходима разработка и дальнейшее совершенствование законодательства о правовых актах, законодательном процессе в субъектах Российской Федерации.

Законодательное допущение возможности принятия законов на референдуме (как федеральном, так и региональном) не дополняется соответствующим процессуальным инструментарием. Правила принятия законов на референдуме не отличаются от правил решения на нем других вопросов, что нельзя признать правильным. В референдумном процессе важно учесть специфику принятия на референдумах нормативных правовых актов.

Кроме того, несмотря на значительное число работ по теории права, конституционному нраву до сих нор нет однозначного понимания того, что же представляет собой законодательный процесс, как на федеральном, так и на региональном уровне. Нет единства подходов к структуре

1 Российская газета 2003. 8 июля. законодательного процесса, критериям разделения его на стадии, содержанию последних.

Для достижения указанной цели в настоящем диссертационном исследовании поставлены и решаются следующие основные задачи: сформулировать понятие законодательного процесса и соотнести его с такими понятиями, как «юридический процесс», «правотворчество», «законотворческий процесс», «правовая процедура» и др.; вывести понятия референдумного и парламентского законодательного процесса; сформулировать критерии выделения стадий в названных видах законодательного процесса и на их основе провести выделение соответствующих стадий в рамках законодательного процесса в субъектах Федерации (регионального законодательного процесса); проанализировать действующее законодательство, закрепляющее процедуру принятия региональных законов, выявить существующие пробелы в регулировании регионального законодательного процесса; раскрыть организацию регионального законодательного процесса, обращая внимание на направления его совершенствования для решения главной практической задачи - улучшения качества принимаемых законов; выявить возникающие противоречия, конфликты между участниками законодательного процесса, проанализировать имеющиеся процедуры их преодоления; предложить возможные направления по устранению пробелов, противоречий в правовом регулировании регионального законодательного процесса.

Теоретическую основу исследования составили труды ученых в области общей теории права, конституционного права, отраслевых наук: С.А. Авакьяна, Л.С. Автономова, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, В.М. Баранова, Д.Н. Бахраха, А.А. Безуглова, А.А. Белкина, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, А.В. Гайды, В.М. Горшенева, И.В. Гранкина, А.Г. Гузнова, И.А. Дубова, Г. Ермопшна, С.Л. Зивса, И.А. Иванникова, М.Ф. Казанцева, А.Т. Карасева, А.А Кененова, А.Д. Керимова, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, И.В. Котелевской, В.Ф. Котока, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафипа, В.А. Лебедева, В.О. Лучина, В.В. Маклакова, А.В. Малько, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевича, С.Э. Несмеяновой, А.В. Павлушкина, И.В. Пановой, В.Д. Перевалова, А.С. Пиголкина, С.В. Полепиной, А.Е. Постникова, Ф.М. Раянова, Т.Э. Рождественской, В.Н. Рудепко, М.С. Саликова, А.С. Саломаткина, В.К. Самигуллина, И.С. Самощенко, С.Л. Сергевнина, Б.А. Страшуна, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, А.Ф. Черданцева, В.И. Чехарипой, В.Е. Чиркина, А.Ф. Шебанова, А.А. Югова и др.

Об7»ект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с разработкой, внесением, рассмотрением, принятием, подписанием и обнародованием законов субъектов Российской Федерации.

Методологическая основа исследования. При решении поставленных задач использованы методы познания, разработанные наукой и апробированные практикой. В исследовании применены методы диалектического познания, аналитический, системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой и другие методы познавательной работы. Автор опирался также на методологические принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного.

В диссертации наряду с федеральным законодательством преимущественно проанализировано законодательство о региональном законодательном процессе субъектов Российской Федерации, входящих в Уральский федеральный округ. Такое определение нормативной основы исследования продиктовано рядом соображений.

Во-первых, это ограниченный объем диссертации, не позволяющий предметно охватить сложное по составу и насыщенное по содержанию законодательство всех субъектов РФ. Во-вторых, желание автора провести развернутый сравнительный анализ законодательства именно тех субъектов РФ, которые объединены в Уральском федеральном округе. В-третьих, повторение в струюуре законодательства субъектов РФ Уральского федерального округа общей структуры законодательства о региональном законодательном процессе в масштабе Российской Федерации в целом. Это учредительные акты, специальные законы о правовых актах, правотворческом процессе, регламенты законодательных (представительных) органов, законы, отражающие своеобразие отдельных видов законодательного процесса. Единственно, поскольку в Уральский федеральный округ не входит ни одна республика, в указанной структуре отсутствуют конституции республик в составе РФ. В-четвертых, в Уральском федеральном округе довольно высок уровень специального законодательства о правовых актах и законодательном процессе субъектов РФ, что дает хорошую основу для проблемного теоретического анализа регионального законодательного процесса. А на это в первую очередь и ориентировал себя автор.

Научная новизна. Научная новизна состоит в проведении комплексного специально-юридического исследования проблем принятия законов субъектов федерации, законодательного процесса в субъектах Российской Федерации.

В работе детально рассматривается процесс разработки, внесения, рассмотрения, принятия и одобрения законов на уровне субъектов Российской Федерации. Предложено авторское видение структуры законодательного процесса с выделением стадий в региональном референдумном и парламентском (представительном) законодательном процессе.

Положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:

1. Законодательный процесс выступает видом правотворческого процесса, а тот в свою очередь - видом юридического процесса. Поэтому в диссертации на основе анализа позиций разных авторов вводятся понятия юридического и правотворческого процесса, предваряющие авторское определение законодательного процесса.

2. В качестве двух видов законодательного процесса выступают референдумный и парламентский законодательные процессы, выделяемые в зависимости от субъекта, решающего судьбу законопроекта. Предложены определения названных процессов применительно к уровню субъектов федерации.

3. Действующее законодательство о референдумах (федеральное и региональное), допуская возможность принятия на референдумах законов, иных нормативных актов, не определяет материальных и процессуальных особенностей такого принятия. Отсюда вытекает настоятельная потребность в детальном урегулировании правил разработки, рассмотрения, принятия и обнародования законов, принятых на референдуме непосредственно населением субъекта федерации. В работе сформулирован целый ряд предложений но совершенствованию законодательства о референдуме, нормативных правовых актах в части оптимизации законодательных процедур.

В работе также сформулирован ряд конкретных предложений по совершенствованию регионального парламентского законодательного процесса.

4. Показано влияние на региональный парламентский законодательный процесс принципа разделения властей. Как итог названного анализа, обосновано положение о том, что парламентский законодательный процесс допустимо именовать представительным законодательным процессом. Показаны особенности регионального законодательного процесса, определяемые представительным статусом региональных парламентов.

5. В качестве критериев обособления стадий в законодательном процессе (как референдумном, так и парламентском) выступают: 1) выделение в законодательном процессе его частных (текущих, промежуточных) целей, без достижения которых невозможно достижение и конечной (главной) цели процесса - принятия закона; 2) переход законопроекта (закона) от одного участника законодательного процесса к другому или изменение процессуального режима работы с законопроектом (законом); 3) принятие по итогам каждой стадии самостоятельного процессуального документа.

6. Предпринята попытка обосновать деление регионального референдумного законодательного процесса на следующие семь стадии: 1) инициатива проведения референдума, включая разработку законопроекта; 2) решение о первичном движении законопроекта; 3) выявление минимально требуемой законом поддержки проекта; 4) назначение референдума и официальное опубликование текста законопроекта; 5) обсуждение законопроекта, выносимого на референдум гражданами, организациями, органами государственной власти; 6) принятие закона (голосование по предмету инициативы); 7) обнародование закона.

7. Предпринята попытка обосновать деление регионального парламентского законодательного процесса на стадии и циклы на основе названных выше критериев. В региональном парламентском процессе выделены шесть стадий. 1) законодательная инициатива; 2) принятие первичного решения по законопроекту; 3) предварительное рассмотрение законопроекта (закона); 4) пленарное рассмотрение законопроекта (закона);

5) направление принятого закона высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта федерации для подписания и обнародования; 6) подписание и обнародование закона высшим должностным лицом субъекта федерации. В рамках отдельных стадий возможно выделение внутренних этапов, содержание которых предметно раскрыто в диссертации.

8. Отдельные виды законов проходят законодательный процесс с рядом особенностей (законы об административно-территориальном устройстве, бюджете, налогах и сборах, о внесении изменений и дополнений в конституции (уставы) субъектов РФ, др.). Названные особенности выделены и проанализированы в диссертации.

9. Появление второй палаты в парламенте субъекта федерации влечет появление дополнительных стадий в региональном парламентском законодательном процессе. В диссертации особо проанализирован парламентский законодательный процесс в Свердловской области, имеющей двухпалатный законодательный (представительный) орган власти. В данном законодательном процессе возможно выделение десяти стадий, раскрытых в работе.

10. Отклонение закона верхней палатой парламента или высшим должностным лицом субъекта федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации), влечет его возвращение на уже пройденные ранее стадии и прохождение их снова, но уже в особом правовом режиме. Некоторые особенности данного режима таковы: предметом рассмотрения законодательного органа является не законопроект, а ранее принятый закон; повторное принятие закона требует квалифицированного голосования; отсутствие необходимости рассмотрения закона в нескольких чтениях, поскольку предметом рассмотрения является не законопроект; цель предварительного и пленарного рассмотрения закона может быть не связана с изменением его содержания.

11. Законодательная инициатива рассмотрена не только как субъективное право, стадия регионального законодательного процесса, но также и как обязанность для некоторых категорий субъектов (например, глава субъекта федерации в рамках процедурЕл принятия закона о бюджете). Законодательная инициатива как право и как обязанность конкретизируется в статусе субъектов законодательной инициативы. Данный статус включает, в частности, ряд прав, которые осуществляются и за рамками законодательной инициативы как стадии (например, право отзыва внесенного законопроекта до его рассмотрения в первом чтении).

Практическая значимость исследования. Теоретические положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий но конституционному нраву, соответствующим спецкурсам, а также в законотворческой деятельности.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии, где она прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена.

Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации диссертации обсуждались на научно-практических конференциях, нашли отражение в опубликованных статьях и могут представлять интерес для законодателей, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов. Материалы исследования используются при проведении учебных занятий но конституционному нраву в Уральской государственной юридической академии.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и нормативного материала. Первая и вторая главы состоят из двух параграфов, третья - из четырех.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Холодилова, Елена Алексеевна, Екатеринбург

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Результаты проведенного диссертационного исследования позволяют автору сформулировать следующие основные положения.

В настоящее время система законодательства субъектов Российской Федерации в целом сложилась, и на повестку дня выходит другой вопрос -повышение качества принимаемых и уже принятых законов. Перед юридической наукой стоит задача разработки теоретических предложений, содействующих наиболее правильному решению стоящей перед практикой проблемы. Одним из путей достижения поставленной цели является совершенствование законодательных процедур регионального законодательного процесса.

Конституционное право граждан на участие в управлении делами государства непосредственно, в том числе посредством принятия законов на референдуме, остается в большей степени декларативным, поскольку механизм реализации данного права детально не установлен.

На основе анализа действующего законодательства, регламентирующего региональный референдумный законодательный процесс, в работе сформулирован целый ряд предложений по совершенствованию законодательства о референдуме, нормативных правовых актах в части оптимизации законодательных процедур. В частности, обоснована необходимость выделения в самостоятельную главу Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» правил разработки, рассмотрения, принятия и обнародования законов, выносимых на референдум субъекта федерации.

Огромное влияние на региональный парламентский законодательный процесс оказывает принцип разделения властей. Главным «действующим лицом» в этом виде законодательного процесса, по не единственным, выступает законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта федерации. Парламент характеризуется как представительный орган, то есть, в первую очередь, он должен представлять интересы населения субъекта, в том числе при осуществлении им законодательной деятельности. Кроме парламента, в данном виде законодательного процесса участвует высшее должностное лицо субъекта, которое также представляет население всего конкретного субъе1сга федерации. В свете предложений Президента Российской Федерации об избрании высшего должностного лица субъекта федерации законодательным (представительным) органом данного субъекта но представлению Президента Российской Федерации1 удастся ли сохранить тот баланс ветвей власти, который существует сегодня в процессе принятия законов? Не повлечет ли это предложение изменения в региональном законодательном процессе, покажет время.

В качестве критериев выделения стадий в законодательном процессе (как референдумпом, так и парламентском) предложено использовать следующие: выделение в законодательном процессе его частных (текущих, промежуточных) целей, без достижения которых невозможно достижение и конечной (главной) цели процесса - принятия закона; переход законопроекта (закона) от одного участника законодательного процесса к другому или изменение процессуального режима работы с законопроектом (законом); принятие по итогам каждой стадии самостоятельного процессуального документа.

На основании указанных критериев предложено авторское видение структуры законодательного процесса с выделением стадий в региональном референдумпом законодательном процессе и представительном (парламентском) законодательном процессе.

Каждая из стадий законодательного процесса подвергнута анализу, выявлены пробелы, противоречия в законодательном регулировании, и даны

1 По вертикали // Рос. газ. 2004. 14 септ. конкретные рекомендации по устранению имеющихся пробелов и противоречий.

Предложено все стадии парламентского законодательного процесса объединить в три цикла: 1) цикл законодательной инициативы, который совпадает с одноименной стадией законодательного процесса; 2) цикл рассмотрения законопроектов (законов) парламентом; 3) цикл легализации принятого закона, включающий его подписание руководителем субъекта федерации и обнародование.

Такое объединение дает возможность целостно отразить сложные отношения, связанные с разработкой, внесением, рассмотрением, принятием, легализацией принимаемых региональных законов. И в конечном итоге позволит усилить системность регионального законодательного процесса и его законодательного регулирования.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации»

1. Нормативные правовые акты

2. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 дек.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998г. № 145-ФЗ (с послед, измен, и дон.) // Российская газета. 1998. 12 авг.

4. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998г. № 147-ФЗ (с послед, измен, и доп.) // Российская газета. 1998. 12 авг.

5. О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004г. № 5-ФКЗ // Российская газета. 2004. 30 июня.

6. О свободе совести и о религиозных объединениях: Федеральный закон от 26.09.97 // Российская газета. 1997. 1 окт.

7. О судебной системе Российской Федерации: Федеральный закон от 31.12.96 года (с послед, измен, и дон.) // Российская газета. 1997. 6 января.

8. По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда Российской

9. Федерации от 22 апреля 1996 года № 10-П // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1996. № 18. Ст. 2253.

10. По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года № 2-П // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1996. № 4. Ст. 409.

11. По делу о проверке ряда положений Устава Основного закона Читинской области: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года № 3-П // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1996. № 7. Ст. 700.

12. По делу о толковании ч.4 ст.105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995г. № 1-П // Вестник Конституционного Суда. 1995. № 2-3.

13. По делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996г. № 10-П // Вестник Конституционного Суда. 1996. №3.

14. Закон Курганской области от 16 декабря 1994 года № 1 (в ред. Закона от 29.12.2003г. № 366) «Об уставе Курганской области» // Ведомости Курганской областной Думы. 1998. № 7.

15. Закон Челябинской области от 1 июня 1995 года № 04-03 (в ред. Закона от 27.11.2003г. № 193-30) «Об уставе (основном законе) Челябинской области»// Челябинский рабочий. 1995. 22 июня.

16. Закон Свердловской области от 5 декабря 1994 года № 13-03 (в ред. Закона от 10.06.2003г.) «Об уставе Свердловской области» // Обл. газ. 1994. 16 дек.

17. Закон Тюменской области от 30 июня 1995 года № 6 (в ред. Закона от 10.10.2003г. № 160) «Об уставе Тюменской области» // КонсультантПлюс. Региональное приложение.

18. Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 20 апреля 1995 года № 4-оз (в ред. Закона от 30.12.2003г. № 77-оз «Об уставе (основном законе) Ханты-Мансийского автономного округа Югры» // КонсультантПлюс. Региональное приложение.

19. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 28 декабря 1998 года № 56-ЗАО (в ред. Закона от 11.02.2004г. № 4-ЗАО) «Об уставе (основном законе) Ямало-Ненецкого автономного округа» // КонсультантПлюс. Региональное приложение.

20. Устав (Основной закон) Омской области // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 4. М.: Известия, - 1997.

21. Устав Иркутской области: Принят Законодательным собранием Иркутской области 19 января 1995 года // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 4. М.: Известия, - 1997.

22. Устав Красноярского края: Принят Законодательным собранием Красноярского края 28 февраля 1996 года // Красноярский рабочий. 1996. Март. № 60.

23. Устав Московской области от 11 декабря 1996 года (в ред. закона от 19 декабря 2002 года № 152/2002-03// КонсультантПлюс. Региональное приложение.

24. Устав Читинской области от 1 июня 1995 года (в ред. закона от 30 мая 2001 года)//Забайкальский рабочий. 1995. 15 июня, 2001. 1 июня.

25. Закон Тюменской области от 16 марта 2001 года № 305 «Об областном референдуме» // КоисультантПлюс. Региональное приложение.

26. Закон Курганской области » от 4 февраля 2003 года № 271 «О референдуме Курганской области // КоисультантПлюс. Региональное приложение.

27. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 21 июня 2003 года № 38-3AO «О референдуме Ямало-Ненецкого автономного округа (окружной референдум)» // КоисультантПлюс. Региональное приложение.

28. Закон Свердловской области от 18 марта 1998 года № 15-03 «О внесении изменений и дополнений в Областной закон «О референдуме в Свердловской области» // СЗ Св. обл. 1998. № 3. Ст. 144.

29. Закон Свердловской области от 12 октября 2004 года № 133-03 «О приостановлении действия областного закона «О референдуме в Свердловской области».

30. Закон Челябинской области от 30 октября 2003 года № 182-30 «О референдуме Челябинской области» // КоисультантПлюс. Региональное приложение.

31. Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 18 июня 2003 года № ЗО-оз «О референдуме Ханты-Мансийского автономного округа (окружном референдуме)» // КоисультантПлюс. Региональное приложение.

32. Закон Челябинской области от 30 мая 2002 года №87 ЗО «О нормативных правовых актах Челябинской области» // КоисультантПлюс. Региональное приложение.

33. Закон Тюменской области от 7 марта 2003 года № 121 «О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых и правовых актов Тюменской области» // КонсультантПлюс. Региональное приложение.

34. Областной закон от 10 марта 1999 года № 4-03 «О правовых актах в Свердловской области» //СЗ Свердл. обл. 1999. № 3. ст. 148.

35. Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 25 февраля 2003 года № 14-оз «О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа» // КонсультантПлюс. Региональное приложение.

36. Областной закон от 6 мая 1997 года № 29-03 «Об Уставном суде Свердловской области» (с послед, изм. и доп.) // СЗ Свердл. обл. 1997. № 5. Ст. 930.

37. Закон Магаданской области от 20 августа 1996 года № 12-03 «О законодательных актах Магаданской области»

38. Закон республики Алтай от 2 июня 1999 года № 12-21 «О нормативных правовых актах республики Алтай».

39. Закон Тульской области от 24 ноября 1994 года № 4-ЗТО (в ред. Закона от 16.09.99г. № 149-ЗТО) «О законах области».

40. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утв. пост. Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 года (в ред. пост, от 9.07.04) // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.

41. Регламент Курганской областной Думы, утв. Пост. Курганской областной Думы от 23 апреля 2002 года // КонсультантПлюс. Региональное приложение.

42. Постановление Тюменской областной Думы от 26 ноября 1998 года № 357 (в ред. от 18.12.2003г. № 1184) «О Регламенте Тюменской областной Думы» // КопсультантПлюс. Региональное приложение.

43. Регламент Думы Ханты-Мансийского автономного округа, утв. Пост. Думы Ханты-Мансийского автономного округа от 30 мая 2003года № 933 (в ред. ноет. Думы ХМАО от 30.09.2003г. № 1057) // КонсультантПлюс. Региональное приложение.

44. Регламент Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, угв. Пост. Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа от 26.03.2003г. № 934 (в ред. Пост. ГД ЯНАО от 25.02.2004г. № 1206) // КонсультантПлюс. Региональное приложение.

45. Постановление избирательной комиссии Омской области от 27 апреля 1999г. № 127 «О регистрации инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации» // Омский вестник. 1999. № 91-94.

46. Постановление Костромской областной Думы от 5 сентября 1996 года № 356 «О дате проведения референдума на территории Костромской области»//Северная правда. 1996. 11 септ.1.. Литература

47. Авакьян С.А. Федеральное Собрание парламент России. М., РЮИД, 1999.

48. Автопомов. А. Актуальные проблемы законодательного процесса в РФ // Проблемы парламентского права России / Под ред. Иванова А. 1996.

49. Алексеев С.С. Общая теория социалистического права: Выи. 1. Свердловск, 1963.

50. Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций в двух томах. Т. 2. Свердловск, 1973.

51. Андреев А.В., Карасев А.Т. Представительные (законодательные) органы власти субъектов Российской Федерации (общая характеристика). Екатеринбург. Изд-во УрЮИ МВД России, 2004.

52. Андрианов Н.Е. О законодательной инициативе // Сов. гос-во и право. 1964. №9.

53. Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1966. № 1;

54. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М„ ПОРМА-ИПФРА М, 1998.

55. Баландин В.II., Павлушина А.А. Принципы юридического процесса. Тольятти, Изд-во ВуиТ. 2001.

56. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М., Бек. 1993.

57. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России: Учебник. В 3-х т. Т. 2. М., Профорбазование. 2001.

58. Белкин А.А, Доценко Т.А. Предмет закона в конституционном праве // Ученые записки Санкт-Петербургского гос. университета экономики и финансов. СПб, 2001.

59. Белкин А.А. Источники права и судебная практика в Российской Федерации // Ученые записки. Изд-во Санкт-Петербургского ун-та экономики и финансов. СПб, 2001, Вып. 8.

60. Бляхман Б.Я. Теория государства и права: Конспект лекций. Кемерово, Кузбассвузиздат. 1998.

61. Бошно C.IO. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: Автореф. канд. дис. М., 1997.

62. Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М.: «Городец-издат», 2001.

63. Васильев В.И. Прямая демократия: опыт Калифорнии // Государство и право. 1994.№ 1.

64. Васильев Р.Ф. Важная форма влияния общественного мнения на законодательство субъектов Российской Федерации. Конституционное законодательство субъектов РФ. М., 1999.

65. Витрук Н.В. ' Конституционное правосудие в России (1991-2001гг.). Очерки теории и практики. М., 2001.

66. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997.

67. Гаджиев Г.А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как источники конституционного нрава // Конституционное правосудие в посткоммунистических странах. М., 1999.

68. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., Юрид. лит., 1972.

69. Горшенев В.М. Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству// Проблемы правоведения. Новосибирск, 1967.

70. Гранкин И.В. Парламент России. М.: Изд-во АО «Консалтбанкир», 1999.

71. Григорьев Ф.А. Акты применения норм советского права: Автореферат канд. дисс. Саратов, 1971.

72. Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные понятия и институты. Смоленск, 1995.

73. Дмитриевцев К.Н. Процесс правотворчества в РФ: Автореферат канд. дисс. Н. Новгород, 1994.

74. Дубов И.А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования // Государство и право. 1993. № 10.

75. Ермошин Г. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации // Российская юстиция. 1998. № 8.

76. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практ. пособие / Огв. ред. Р.Ф. Васильев. М., Юриспруденция. 2000.

77. Зивс C.JI. Источники права. М., 1981.

78. Зиммсрмап Дж. Прямая демократия в Соединенных Штатах Америки: опыт и проблемы // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1991. № 5.

79. Иванннков И.А. Теория государства и права: Учеб. пособие. Ростов и/ Д. Изд-во Рост, ун-та. 2001.

80. Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации. Проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург, 1998.

81. Казанцев М.Ф. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Теория, практика, методика / Под ред. А.В. Гайды, М.Ф. Казанцева, К.В. Киселева и др. Екатеринбург. Изд-во УрО РАН. 2001.

82. Керимов А.Д. Парламентское право Франции. М., Норма. 1999.

83. Киселева А.В., Нсстеренко А.В. Теория федерализма. М., 2002.

84. Ковачев Д.Л. Механизм социалистического правотворчества. М., 1977.

85. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное прапо России: Учебник. М., Юристъ, 2003.

86. Кокотов А.Н. Решения конституционных (уставных) судов как источники права (на примере решений Уставного суда Свердловской области) // Конституционная юстиция в Российской Федерации: Сбор, статей. Екатеринбург, 2003.

87. Кокотов А.Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура // Правоведение. 2001. № 1.

88. Колдаева Н.П. Законодательная инициатива как правовой институт // Сов. гос-во и право. 1970. № 9.

89. Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: Учебное пособие. М., 1998.

90. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник / Под ред. Ь.А. Страшуиа. М., 1999.

91. Конституционное право России: Учебник / Под ред. А.Н. Кокогова и М.И. Кукушкина. Екатеринбург, Изд-во УрПОА. 2001.

92. Конституционное право России: Учебник / Под ред. А.Н. Кокотова и М.И. Кукушкина. М., Юристъ, 2003.

93. Котелевская И.В. Информация и законодательный процесс // Советское государство и право. 1990. № 9.

94. Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М., 1964.

95. Кривснко Л.Т. Право законодательной инициативы.// Сов. гос-во и право. 1979. №3.

96. Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах РФ (правовые основы и практика). М., 1999.

97. Кумыкии Н. Всенародный опрос (референдум) по Сталинской Конституции // Сов. строительство. 1937. № 1.

98. Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., Городец, 2003.

99. Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., Изд-во МГУ, 2000.

100. Локк Д. Сочинения. В Зт. Т.З. М., 1998.

101. Лучин В.О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. М., Юрид. лит. 1976.

102. Маклаков В.В. Референдум в странах-членах Европейского Союза. М., 1997.

103. Малько А.В. Теория государства и нрава в вопросах и ответах: Учеб. пособие. М., 1997.

104. Махненко А.Х. Верховные органы народного представительства социалистических стран. М., 1972.

105. Мельников Ю.И. Природа и содержание норм процессуального права в социалистическом обществе: автореферат канд. дисс. М., 1976.

106. Мицкевич Л.В. Акты высших органов Советского государства. М., Юрид. лит. 1967.

107. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. М., Юстицинформ. 2002.

108. Общая теория государства и права: Академический курс. В 2 т. Т. 2 Теория права/Под ред. М.Н. Марченко. М., 1998.

109. Общая теория права: Учебник / Под общей ред. А.С. Пиголкина. 2-е изд., испр. и доп. М., Изд-во МГТУ. 1996.

110. Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Саратов, Приволжское книжное издательство.

111. Перевалов В.Д., Югов А.А. Проблемы теории и практики законотворческого процесса в Российской Федерации // РЮЖ. 1993. № 2.

112. Петров А.А. Основы организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации в решениях Конституционного Суда Российской Федерации: Автореферат канд. дисс. Тюмень, 2002.

113. Пнголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР: Автореферат докт. дисс. М., 1972.

114. Поленииа С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996

115. Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. М., Юристъ, 2002.

116. Протасов В.Н. Основы общенравовои процессуальной теории. М., 1991.

117. Раянов Ф.М. Юриспруденция: Курс лекций. Уфа, Изд-во БашГУ. 2001.

118. Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург: УрО РАН, 2003.

119. Руйе К. Швейцарский Федеральный суд и надзор за конституционностью законов // Государство и право. 1995. № 12.

120. Саликов М.С. О сущности правовых позиций Конституционного Суда РФ// Российский юридический журнал. 2003. № 1.

121. Самигуллин В.К. Теория нрава: Курс лекций. В 2 ч. Ч. 1. Уфа, Изд-во «Восточный университет». 1996.

122. Самощенко И.С. Некоторые вопросы учения о нормативных актах социалистического государства // Правоведение. 1969. № 3.

123. Самощенко И.С. Основные черты нормативных актов социалистического государства // Сов. гос-во и право. 1968. № 4.

124. Сергевнин СЛ. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. СПб., 1999.

125. Собянин А.А., Суховольский В.Г. Демократия, ограниченная фальсификациями: выборы и референдумы в России в 1991-1993 гг. М., 1995.

126. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., Юрид. лит., 1972.

127. Сорокин В.Д. Семь лекций но административному процессу. Административный процесс и административно-процессуальное право: Учеб. пособие. СПб, 1998.

128. Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. М., Наука, 1968.

129. Сырых В.М. Законотворчество как вид социального проектирования // Проблемы юридической техники: Сбор, статей / Под ред. В. М. Баранова. Н.Новгород, 2000.

130. Тарасова В.А. Процессуальная форма деятельности органов социального обеспечения // Сов. гос-во и право. 1973. № 11.

131. Тахтарев К. От представительства к народовластию: К изучению новейших стремлений политического развития современного общества. СПб., 1907.

132. Теоретические проблемы российского конституционализма / Под ред. Т.Я. Хабриевой, М., 2000.

133. Теория государства и права: Учебник для вузов / Отв. ред. В.Д. Перевалов. 3-е изд., перераб. и дон. М., Норма. 2004.

134. Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., НОРМА, 2000.

135. Теория государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. М., Юр. л-ра.1987.

136. Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горшенева. М., 1985.

137. Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства // Журнал российского права. 1999. № 1.

138. Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982.

139. Устав (Основной закон) Челябинской области. Комментарий / Под ред. А.С. Саломаткина. Челябинск, 2000.

140. Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М.: Юристь, 1998.

141. Чердаицев А.Ф. Теория государства и права: Учебник. М., Юрайт, 1999.

142. Чехарина В.И. Законодательный процесс // Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. Степанова И.М. и Хабриевой T.JI. М.: Юрист. 1999.

143. Чиркин В.П. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М., Юристь, 1997.

144. Чиркин В.Е. Основы сравнительного правоведения. М., 1997.

145. Шебанов А.Ф. Некоторые вопросы правовой нормы и нормативных актов в советском общенародном праве // Сов. гос-во и право. 1964. № 7.

146. Шебанов А.Ф. Форма советского права. М., Юрид. лит-ра, 1968.

147. Шохин А. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997.

148. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. В.Е. Крутских. М.: ИНФРА-М, 2003.

Автор: Холодилова, Елена Алексеевна
Город: Екатеринбург
Год: 2005
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Законодательный процесс в субъектах Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Холодилова, Елена Алексеевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Холодилова, Елена Алексеевна, Екатеринбург

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Холодилова, Елена Алексеевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Холодилова, Елена Алексеевна, Екатеринбург

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации»