АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Законодательство Российской Империи второй половины XIХ - начала XX веков о гражданской государственной службе»
МИНИСТЕРСТВО рБЩЕГО И ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ РЭССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
УРАЛЬСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ
На правах рукописи
СТОЛЯРОВА Елена Евгеньевна
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XIX - НАЧАЛА XX ВЕКОВ О ГРАЖДАНСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
Специальность 120001 - теория права и государства; история права и государства; история политических и правовых учений.
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
ЕКАТЕРИНБУРГ 1998
1.Краткая характеристика работы.
Актуальность темы исследования. Л истории России, в силу геополитических и иных причин, государство всегда доминировало над обществом. Те, кто профессионально служил обществу, находясь на государственной службе, неизменно выделялись из общей массы населения Необходимость создания особого социального слоя государственных служащих и его укрепления заставляло правительство порою отступать от органического развития общества, как в случае оформления и закрепощения сословий или установления государственной опеки над населением. Результатом подобной политики правительства России в период империи стало появление мощного слоя особой категории лиц, подчиненных верховной власти, исполняющих ее распоряжения, целиком зависимых от нее в своем социальном и экономическом положении -государственных служащих, положение которых защищалось и оформлялось особым законодательством. В силу довлеющего положения государства по отношению к обществу, государственные служащие и России оказывали заметное влияние на ход исторического процесса, выполняя роль посредника между монархом, сосредоточившим в своих руках всю полноту государственной власти, и российским подданным. В связи с этим изучение истории России и осмысление основных направлений его развития невозможно без учета влияния, оказываемого институтом государственной службы. Вместе с тем, правовое исследование этого института, его места и роли в структуре российского общества, развитие которого отразилось в развитии служебного права как подотрасли права администратинного, позволяет более глубоко понять особенности государственного строя России, опору которого составляли государственные служащие. Изучение юридического статуса
государственно» службы и снс/сме государственного нрава Российском империи, а также правовою положения государсч пенных служащих, позволяющее рассмотреть эту категорию населения п целом, полезно и и наши дни, когда политические и социальные тменепия п России сделали проблему гакоподагельезва о государственной службе исключительно актуальной. Вопросы о правовых формах ее организации, кадровом обеспечении, разрабо!ке научных основ формирования и функционирования корпуса юсударствспных служащих вызывают немало споров среди юристов и политиков. П силу этого небесполезным будет обращение в поисках ответов к опыту царской России.
Предмет исследования. 13 диссертации рассматривается институт государственной службы Российской империи второй половины XIX - начала XX пека, его организация, структура, а также юридический статус лиц, занятых на государственной службе.
I [е: 1 и_ рабрты:
1) воссоздать историю законодательства Российской империи о государственной службе как институте полицейского (административного) права;
2) исследовать особенности функционирования государственной службы при переходе от феодального уклада к капиталистической модернизации страны;
3) выяснить, насколько государственные служащие отражали интересы различных слоев общества через представительство их в кадровом составе государственных учреждений;
4) показать взаимоотношения государственной службы и общественных интересов и государственном аппарате на примере общественного представительства в гражданской службе;
5) изучить правовое положение государственных служащих:
а) источники формирования этого социального слоя; . б) его основные характеристики, влияние на сословное положение;
в) условия их труда;
г) материальное обеспечение, защиту государственных служащих в уголовном и полицейском праве, с одной стороны, и с другой -защиту самой государственной службы в уголовном и административном праве.
6) исследовать влияние государственной службы на сословный строй Российской империи.
■Метод данного исследованиясистемно-исторический подход к юридическому аспекту организации государственного аппарата и его личного состава дореволюционной России. Государственная служба рассматривается как правовой институт в его историческом развитии. Обобщение результатов работы сделано на основе сравнительно-исторического, • нормативно-интерпретационного и формально-исторического методов.
Работа охватывает вторую половину XIX - начало XX веков, с 50-х годов прошлого столетия (с 1855 - 1857гг., когда на Российский престол вступил Александр II, чьи реформы существенно модернизировали жизнь российского общества, направив его по пути буржуазного развития, и был переиздан Свод законов российской империи), до 1917 г., когда декретом ВЦИК и СНК от 11 ноября "Об уничтожении сословий и гражданских чинов" были ликвидированы основные атрибуты и правила государственной службы. Эта эпоха представляет большой интерес для исследователя, прежде всего тем, что положение, сложившееся в России в то время, во многом напоминает сегодняшний день. И в том, и в другом случаях это время выбора пути и последовательных, пусть и не-легких шагов от авторитарного начала к демократическому, к буржуазным преобразованиям. Изучение законодательства о государственной службе в
условиях уменьшения господства государства в экономике и перехода к -экономике рыночной особенно актуально в наши дни, когда государственная служба подвергается реформированию. В истории государственной службы за исследуемый отрезок времени можно выделить три периода. Первый период государственной службы до реформ 60-х годов Х!Х столетия, когда она обладала чертами, характерными для абсолютистского государства, феодального уклада, господствовавшего в ко время в России, о чем свидетельствовал присущий государственной службе характер привилегий. Второй - с 1864 года, со времени введения в институт государственной службы демократических преобразований, что выразилось в создании системы судебных учреждений, независимых от административной власти, деятельность которых регламентировалась особым законодательством. Наконец третий период охватывает время с 1906 года, когда указом императора Николая II "Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и других лиц бывших податных состояний" право поступления на государственную службу было предоставлено всем желающим независимо от происхождения и социального положения, превратив тем самым из привилегии в профессию, до революции 1917 г., уничтожившей царскую государственную службу.
Теоретическую основу диссертации составляют труды дорев ол юн ионных русских правоведов государственно-юридической школы: И.Е.Андреевского, А.Д.Градовского, А.И.Елистратова, Н.М.Коркунова, А.В.Романовича-Славатинского и других, изучавших институт государственной службы на основе действующего законодательства Российской империи. Наряду с трудами дореволюционных ученых, богатый теоретический материал содержат труды современных специалистов в области административного права: Д.Н.Бахраха, Б.М.Лазарева, В.М.Манохина и других. Сравнительное изучение трудов дореволюционных и современных правоведов позволяет проследить
процесс развития служебного права как науки, а также изменение во взглядах правоведов на этот институт. Юристы государственной школы рассматривали государственную службу как институт государственною права, под которыми понимали законы, регулирующие деятельность центральных и местных государственных учреждений, определяющие их статус, а также положение их служащих. И.Е. Андреевский, А.Д.Градовскнй, Н.М.Коркунов не выделяли служебного права в отдельную область государственного или административного (полицейского) права. Первым юристом, отнесшим институт государственной службы к административному праву, был А.И.Елистратов. Его точка зрения закрепилась в юридической науке, определяя вопросы службы предметом исследования современных административистов.
Революция 1917 года сделала ненужным правовое изучение государственной службы. В.И.Ленин рассматривал институт государственной службы как. "паразита на теле общества, порожденного внутренними противоречиями"1, подлежащего в будущем уничтожению вместе с государством. Проблемы государственной службы не вписывались в коммунистическую идеологию, а почти тотальная национализация превратила большинство населения в государственных служащих. Поэтому вопрос о них долгое время не поднимался в советской юридической науке. Лишь в конце 40 - 60 годах в науке появляются статьи и монографии на эту тему.
С конца 80-х - начала 90-х годов вопросы государственной службы становятся предметом пристального внимания административистов. В отечественной правовой науке появляются работы, посвященные проблемам государственной службы, отдельным ее аспектам, реформированию, дальнейшему совершенствованию. Помимо статей в
Ленин В.И. Государство и революция. Полн.собр.соч. М.,1967. Т.ЗЗ.С.41
журналах и сборниках, посвященных отдельным »опросам службы, вышли монографии Д.И.Кахраха, В.М.Манохина, Ю.В.Старилова, и которых рассматриваются »опросы государственной службы, урегулированные современным российским законодательством. Современных учсных-адмннистрэтивистов, также как и правоведов дореволюционной России, волнуют понятие государственной службы, се основные принципы, правовой статус лиц, занятых на ней, перспективы развития. Эти и другие аспекты изучаются на основе анализа действующего законодательства о государственной службе Российской Федерации, ее субъектов, выявления пробелов в праве.
Помимо трудов юристов в работе использованы исследования историков посвященные отдельным аспектам этого института. Выполненные с использованием законодательства Российской империи, труды П.Л.Зайончковского, А.П.Корепина, С.М.Троицкого, Л.Е.Шепелева и других, рассматривают положение государственных служащих, показывают процесс формирования и развития особой социальной группы населения, русского чиновничества, целиком и полностью зависящей от самодержавной власти, выполняющей ее распоряжения.
Изучение вопросов государственной службы в отечественной исторической науке проводилось преимущественно не в правовом, а в социально-экономическом направлениях.
Диссертационное исследование выполнено на_основе разнообразных
источников. В нем использованы: законодательство Российской империи, современные законодательные акты о государственной службе, а также дневники и мемуары .видных государственных и общественных деятелей, публицистов.
Основную базу источников составляют официальные публикации нормативных актов, выходившие с 30-х годов XIX по начало XX столетия.
>го - чаконы, регламентирующие деятельность государственных учреждении, определяющие правовой стазус служащих, их общие обязанности и права, а также права и обязанности лиц, занимающих конкретные должносж в государственных учреждениях. Среди них особый интерес представляют законодательные акты, отмечающие основные вехи становления и рашигия тсударственной службы. Таковы широко известные: Табель о рангах 1722 г., Манифест о вольности дворянства 1762 г., Положение о порядке производства в чипы по службе гражданской 1856 г., Правила об особых преимуществах гражданской службы & отдаленных местностях 1886 г. и другие.
Ценный материал о гражданской службе Российской империи и положении лиц, занятых на пей, содержат свидетельства современников. Привлекавшиеся к исследованию дневники и мемуары государственных деятелей: П.Л.Валуева, С.Ю.Витте, Л.Д.Милютина, А.А.Половцова и других, а также представителей общественности, наряду с произведениями публицистов позволяют судить о действительном положении государственной службы и служащих Российской империи.
Научная новизна диссертации обусловлена малоизучснностмо проблемы, вопрос о гражданской государственной службе Российской империи долгое время оставался вне поля зрения исследователей. Русские правоведы государственной школы рассматривали его в своих курсах государственного права, однако государственная служба Российской империи начала XX и в научных 1рудах отражена мало Между тем именно в то время лот инешту ; претерпел-значительные изменения. После октября 1917 г. исследований о юсударственной службе царек"!'; России с юридической точки зрения не проводилось до недавнего вг;л>;и|1И, а труды дореволюционных правоведов были забыты.
11с; п. диссертации - восполнить пробел па основе изучения законодательного регулирования гражданской службы Российской империи.
Практическая значимость работы заключается в том, что она расширяет научные представления об одном из важнейших институтов дореволюционного государственного права. Фактический материал работы, ее отдельные положения и выводы могут быть использованы в практике преподавания общих и специальных курсов по истории и теории государства и права, административному праву в юридических вузах и на факультетах. Опыт законодательства царской России, исследованный в диссертации, может оказаться небесполезным при реформировании института государственной службы в России современной. Наконец, некоторые аспекты работы могут найти применение при подготовке научных трудов, затрагивающих смежную проблематику.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы.
Апробация работы: Теоретические сообщения по отдельным аспектам работы излагались автором на следующих конференциях: Научно-практический семинар "Проблемы становления госу дарствен нон и муниципальной власти в России" (Екатеринбург 1994), Всероссийские конференции "Судьба России: прошлое, настоящее, будущее" (Екатеринбург 1994 и 1996 гг..), Всероссийская научно-практическая конференция "Публичное и частное право: проблемы развития, взаимодействия и законодательного выражения" (Екатеринбург 1998).
2. Краткое содержание работы.
Во введении формулируется проблема исследования, содержится обоснование актуальности темы, ее научного и практического значения. Первая глава "Организация и структура государственной службы" посвящена исследованию системы учреждений, чья деятельность призвана была обеспечивать работу государственного механизма.
В первом параграфе рассматривается государственная служба как совокупность должностей, формирующая систему государственных учреждений, созданная по отраслевому принципу, в зависимости от функций, выполнение которых государство возлагало на то или иное учреждение. Наиболее важными формами осуществления функций государства в дореволюционной России, как и в любой другой стране, были законодательная, управленческая и судебная деятельность, что предполагает • наличие соответствующих отраслей государственной службы. Однако абсолютистский характер российского государства наложил свой отпечаток на эти отрасли, способствуя появлению гипертрофированных форм одних и недостаточному развитию других. Так законодательная деятельность Российской империи долгое время была целиком и полностью сосредоточенна в руках главы государства. Единственным учреждением, содействующим императору в законодательной деятельности, был Государственный совет, имевший совещательный характер и не наделенный долей государственной власти. Это свидетельствует о крайней неразвитости законодательной отрасли государственной службы в царской России. Лишь с начала XX века, со времени введения в действие новых Основных государственных законов Российской империи, поделивших законодательную власть между императором и представительными органами, Государственным советом и Государственной думой можно говорить о возникновении
самостоятельной законодательной отрасли государственной службы в России.
Деятельность другого рода, управленческая, напротив, возлагалась на множество государственных учреждений с многочисленным персоналом. 11редмсты, находящиеся в круге ведения управленческих учреждений, могли быть самые разнообразные, но деятельность лиц, занятых в администрации, сводилась к одному: разрешению отдельных конкретных проблем на основании установленных общих правил и осуществлению принятых решений. В связи с этим, условия административной службы имели характерные черты: строгую дисциплину, подчинение низших должностей высшим, широкие полномочия, предоставляемые начальникам по отношению к подчиненным. Подобные черты соответствовали задачам администрации, при выполнении которых служащие должны были руководствоваться соображениями государственной пользы, следования политики правительства. Отрасль управления была наиболее развита в Российской империи, что неудивительно, поскольку государство стремилось сосредоточить в своих руках управление всеми сторонами жизни общества.
Судебная деятельность в России была выделена в самостоятельную отрасль государственной службы в 1864 г., в результате реформы. Проведенная реформа отделила судебные органы от административных, ввела особые правила и условия службы в судебном ведомстве, обеспечивающие большую по сравнению с административными учреждениями, самостоятельность, предоставила возможность применять закон для свершения правосудия, независимо от государственной пользы.
Помимо вышеперечисленных задач, государство брало на себя и иные: обеспечение умственного, нравственного, экономического состояния в обществе и другие. Поэтому в Российской империи существовали государственные учреждения, занимающиеся внешними сношениями, государственные: система образования, система путей сообщения, а также
торговые, сельскохозяйственные и промышленные предприятия. Деятельность лиц, занятых в этих учреждениях, составляла самостоятельные отрасли государственной службы, которые имели свои особенности. Большинство этих отраслей не имели тесной связи с государственной властью и политикой правительства, как это было в учреждениях административных. В то же время служба в них требовала специальных знаний и навыков. Это обусловило существование особых правовых норм, регулировавших ее. Эти нормы содержались в особых уставах, установленных для каждой отрасли отдельно.
Организованная по отраслевому принципу, гражданская служба имела иерархическую структуру, делившую ее, в соответствии с пространством действия государственных учреждений и взаимоотношений между ними, на службу министерскую (в центральных учреждениях), губернскую и уездную (в соответствующих. местных учреждениях). Законодательство предусматривало в отношениях между ними иерархический порядок. Лица, находящиеся на службе в уездных учреждениях, были подчинены соответствующим роду их деятельности губернским учреждениям, последние, в свою очередь были подконтрольны и подотчетны учреждениям высшим или центральным. Для некоторых отраслей государственной службы, не связанных с администрацией, судебная, путей сообщения и др., закон предусматривал иное пространство действия - округа. Учреждения, находящиеся в них, и их персонал подчинялись особому начальству - промежуточной инстанции между центральными и местными учреждениями. Но в любом случае гражданская служба имела трехзвенную структуру, соответствующую структуре государственных учреждений.
Кроме структуры, определявшейся пространством действия, гражданская служба Российской империи имела ранговую структуру должностей. Все гражданские должности были разнесены по четырнадцати
классам или рангам, расположенным в порядке иерархии. Первый класс считался высшим, четырнадцатый - низшим. Наряду с должностями, распределенными по четырнадцати классам, существовали должности вспомогательные, обслуживающие делопроизводственную сторону работы учреждений - канцелярские должности. Лица, занимавшие их, именовались канцелярскими служителями.
Установленная по принципу иерархии структура государственных должностей призвана была обеспечить единообразную организацию деятельности государственных учреждений, добросовестный труд лиц, служивших в них, гарантировать быстрое и четкое выполнение распоряжений правительства, что обуславливалось подотчетностью и подконтрольностью низших должностей высшим. Такая структура полностью соответствовала интересам неограниченной монархии, стремившейся добиться максимальной централизации государственного аппарата и слаженной работы его составляющих.
Во втором параграфе рассмотрена особая разновидность государственной гражданской службы Российской империи - служба по выборам. Русские правоведы отмечали в ней сочетание "элемента профессионального" с "элементом представительным", что позволяло ввести в государственный аппарат представителей интересов общества. Законодательство второй половины XIX в. позволяет проследить изменения в этом институте, посредством которых правительство предполагало добиться его большей эффективности.
До середины 60-х годов XIX столетия в России действовала установленная еще в 70-х годах ХУП! в. система службы, к которой привлекались представители трех сословий: дворянства, горожан и государственных крестьян. При этом закон устанавливал должности, на которые могли быть избраны лишь представители определенного сословия. Кандидаты на выборные должности, избранные от сословий.
подлежали утверждению соответствующих представителей правительства, чаще всего, губернаторов. Ноли кандидат оказывался нежелательным для последних, он не мог занять выборную должность. В случае необходимое!и выборные должности могли замещаться лицами, назначаемыми правительством. После утверждения на должность, служащий "но выборам" становился обычным гражданским служащим, находящимся в том же положении, что и служащие "по определению от правительства".
Эта система в 60-х - 70-х гг. XIX века была заменена системой всесословных земских и бессословных городских выборных учреждений, поставленных в относительно независимое положение от правительства. Однако положение представительных учреждений стало крайне неопределенным. Создав их как учреждения общественные, законодатель отделил их от государственных учреждений, не наделив властными полномочиями.. Кроме того, выборные учреждения не были объединены в единую систему. Деятельность лиц, занятых в представительных учреждениях, не причислялась законодательством к государственной службе. Таким образом "служба по выборам" в 60-х - 80-х годах XIX столетия постепенно сходит па нет, поскольку прежние представительные должности, в большинстве своем утрачивают в этот период свое знамение.
Это положение сохранялось недолго. Независимый статус земских и городских выборных учреждений позволял им проводить политику, часто не совпадавшую с интересами правительства. Это приводило к столкновениям между государственными и общественными учреждениями. В сложившейся ситуации правительство предпочло решить вопрос в пользу первых. Законы ОД-х годов поставили земскис и городские выборные учреждепи;! в подчинение правительственной администрации, о чем свидетельствуют предоставленные губернаторам права: не допускать
избранного кандидата к работе в земском или городском собрании или управе, назначать на выборные должности своих ставленников и другие.
Выборные должности, подобно выборным должностям дореформенной России, были разнесены по классам гражданской службы. Лиц, занимавших их, закон признавал состоящими на государственной службе, со всеми их правами, обязанностями и ответственностью. Таким образом, служащие "по выборам", подобно служащим "по определению от правительства", вынуждены были проводить политику последнего, часто в ущерб интересам общества. Выборные должности не делали погоды в государственном аппарате Российской империи. На протяжении всего своего существования, он продолжал оставаться бюрократическим. Представительное начало государственной службы так и не получило в России должного развития.
Глава вторая рассматривает вопросы, касающиеся личного состава государственного аппарата. На основе трудов русских правоведов и материалов законодательства рассматриваются понятие и основные признаки государственных служащих, их классификация. Российская юридическая наука относила к государственным служащим всех, кто получил свое назначение или утверждение в должности от главы государства или от того лица, "которому верховная власть делегировала это право", и кто сам "осуществляет одно из прав государственного верховенства'1. При этом выделялись следующие признаки государственных служащих:
1) "каждое служащее лицо есть самостоятельный, признаваемый положительным законом орган государства как отдельного политического организма"; 2) деятельность государственных служащих есть определенная
1 Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Спб.,1887. Т.2.С.49-50
самостоятельная деятельность, а не случайное исполнение каких-либо обязанностей или поручений; 3) четко определенные в законодательном порядке отношения между служащим и государственной властью; 4) определенный законом круг служебных прав н обязанностей'.
Обладавшие вышеперечисленными признаками государственные служащие составляли значительную прослойку населения, чей род деятельности, в связи с многочисленностью функций государств, был весьма разнообразен. Это обусловливало необходимость классификации работников государственного аппарата. В основу классификации служащих, принятой российскими законами, также как и в основу классификации государственных должностей, была положена идея ранга. Система классификации служащих предполагала наличие у каждого должностного лица определенных качеств, которые должны быть тем совершеннее, чем выше ранг должности, занимаемой тем или иным лицом.
На основании Табели о рангах, назначение на государственные должности зависело от личной выслуги, способностей и образования служащего. Совокупность вышеперечисленных качеств позволяла отнести его к одной из четырнадцати категорий, получивших название чина.
Чин давал служащему право на занятие должности и обеспечивал ряд иных прав и привилегий, которых было тем больше, чем выше был чин. Для служащих, занимавших низшие канцелярские должности, вне системы четырнадцати классов, был создан специальный институт канцелярских служителей, не имевших рангов. Он был начальной ступенью государственной гражданской службы, через которую должна была проходить основная масса служащих. Отсюда открывался путь к последовательной выслуге чинов.
1 Андреевский И.Е. Русское государственное право. Спб., 1866, Т.1.С.466-467.
Законодательство о гражданской службе XIX в. требовало, чтобы чин служащего соответствовал рангу занимаемой должности. Это требование, в совокупности с принципом последовательной выслуги чинов, в соответствии с которым служащий производился в следующий чин, прослужив определенное количество лет в предыдущем, призвано было способствовать эффективной работе государственного аппарата. Однако в XIX в. принцип выслуги начал работать против гражданской службы, поскольку учитывал лишь число лет, проведенных на службе, и совершенно не принимал во внимание "качество" служащего - его способности и знания. Если в пору становления государственной службы в России и появления Табели о рангах это было оправдано тем, что при недостаточном уровне образования длительная практика способствовала приобретению необходимых знаний, то в XIX в. с развитием в стране системы образования, чин гражданского служащего постепенно утрачивал назначение быть мерилом его "качества". Это отразилось в законодательстве о гражданской службе, где с течением времени появилось все больше исключений из общего правила соответствия класса чина классу должности. Таким образом чины потеряли свое значение, превратившись в явление чисто декоративное. Однако законодатель не решился отменить их вовсе. Другие способы классификации гражданских служащих в дореволюционной России, несмотря на многочисленные проекты, так и не были введены в действие.
Третья глава диссертации посвящена правовому положению государственных служащих, которое исследуется на основе материалов российского законодательства и свидетельств современников. В шести параграфах главы рассмотрены основные моменты, определявшие правовой статус работников государственного аппарата: правила поступления на службу и подготовки кадров, права и обязанности
служащих, их ответственность, а также условия прекращения службы и положение отставных служащих.
Согласно Уставу о службе гражданской, поступление на службу определялось тремя критериями: происхождением, возрастом и образованием. По своему происхождению неограниченное право поступать на службу имели потомственные дворяне. Для представителей иных социальных групп закон устанавливал ряд ограничений, так, что право поступления на службу являлось для них скорее исключением нежели правилом. Лишь в 1906 году всем российским подданным были предоставлены равные права поступления на гражданскую службу, независимо от происхождения.
Закон устанавливал также возрастной критерий для поступления на службу: никто не мог быть принят на нее, не достигнув четырнадцати лез. Действительная же служба начиналась с шестнадцатилетнего возраста.
Третьим условием поступлением на службу являлось образование. Для того чтоб поступать на гражданскую службу необходимо было получить образование в одном из государственных учебных заведений, представив свидетельство о его окончании или диплом, или же сдать экзамены, доказывающие наличие необходимого уровня знаний. Для лиц. получивших высшее образование, устанавливались льготы, позволявшие начинать службу с более высоких должностей, нежели те, с которых начинали всс остальные. Кроме того, наличие высшего образования открывало доступ на службу тем, кто по своему происхождению не имел на это права.
Наряду с этими условиями законодательство .устанавливало условия пола и подданства. За исключением некоторых должностей, доступ на службу женщинам и иностранцам запрещался. Таким образом правила поступления на службу содержали многочисленные ограничения, что придавало ей характер привилегии. Вместе с тем представители
привилегированных социальных групп далеко не всегда были в состоянии выполнять задачи, стоящие пред государством. Поэтому правительство России, поначалу осторожно, а затем все более уверенно, разрешает принимать на гражданскую службу, в отраслях, которые требовали особой квалификации л не имели столь важного значения как административная или судебная, лиц "по вольному найму". Так в Российской империи второй половины XIX - начала XX веков в гражданской службе сосуществуют два принципа: феодальный по своему характеру принцип привилегии и вполне буржуазный принцип найма.
Удовлетворяя вышеперечисленным требованиям, желающий поступить на службу должен был заявить об этом в форме прошения на высочайшее имя. Прошение удовлетворялось, и, по вступлении в должность, он приводился к присяге ич верность императору. Отныне служащий мог приступить к выпо.тению своих обязанностей и пользоваться соответствующими правами.
Основной обязанностью лиц, находящихся на службе у государства, было соблюдение государственных интересов, проявлявшееся в сохранении верности императору и добросовестному исполнению обязанностей, предписанных для каждой конкретной государственной должности. Чтобы обеспечить эффективную работу государственных служащих, закон предоставлял им особые права: право на чин и связанные с ним привилегии и звания, право на оплату труда, на награждение, а также на защиту чести и достоинства. С той же целью, обеспечить служащим возможность добросовестно исполнять свой долг, законодательство о гражданской службе устанавливало для них ограничения в правах.
Служебные права и привилегии, система наград, дававшихся за добросовестную службу, обеспечивали каждому должностному лицу определенное положение в обществе, принадлежность к одному из сословий, связанные с этим права и преимущества. Государство
распределяло социальные роли в зависимости от лользы, приносимой служащими на своих местах, что поднимало престиж государственной службы, привлекало российских подданных поступать на нее и продвигаться по служебной лестнице, добиваясь больших прав и привилегий.
В целях обеспечения эффективной работы государственного аппарата и сохранения авторитета государственной службы законодательство устанавливало ответственность, наступавшую в случаях нарушения служащими своих обязанностей. Устав о службе предусматривал ответственность троякого рода: дисциплинарную, уголовную и гражданскую. Наиболее распространенным видом была ответственность дисциплинарная , налагавшаяся за любые должностные преступления и проступки, выражавшаяся в различной форме: ог выговоров и замечаний до отстранения от должности и увольнения со службы. В случаях серьезных должностных преступлений виновные, помимо дисциплинарных взысканий, привлекались к суду, который устанавливал уголовную ответственность. Уголовные наказания могли налагаться только по решению суда, само же привлечение к суду гражданских служащих было возможно лишь с разрешения их начальников. Еще одним видом ответственности за должностное преступление была гражданская ответственность, выражавшаяся в возмещении ущерба, нанесенного действиями служащих во время исполнения ими своих обязанностей.
Ответственность, устанавливаемая законами для государственных служащих, призвана была дисциплинировать их, удерживать от преступлений и проступков, недобросовестного исполнения ими своих обязанностей.
В случае если должностное лицо оказывалось не в состоянии выполнять служебные обязанности, служба прекращалась, особые
отношения, возникшие между служащим и государством, вследствие поступления на государственную должность, прекращались. Закон предоставлял право выступить с инициативой разрыва как той, так и другой стороне. Наиболее распространенным способом было увольнение со службы в соответствии с прошением служащего. Прекращение служебных отношений могли возникнуть также .по инициативе государства, представленного в лице начальства служащего. Законодательство предусматривало возможность увольнения служащего без его прошения, посредством решения суда или в административном порядке. Однако, независимо от того, оставлял ли чиновник службу по собственному желанию или по решению суда или администрации, он не имел права оставить службу прежде чем будут сданы преемнику все дела. Только после зтого уволенный оставлял службу и становился обычным российским подданным.
Правительство Российской империи позаботилось о том, чтобы служащий, уходя в отставку, был обеспечен средствами к существованию. Существовал особый раздел законодательства о гражданской службе, посвященный обеспечению отставных служащих, Устав о пенсиях и единовременных пособиях, согласно которому любой чиновник или канцелярский служитель, добросовестно прослуживший определенное число лет, имел право на пенсию. То же право предоставлялось семье служащего в случае утраты кормильца. Помимо пенсии, гражданский служащий в отставке сохранял некоторые особые права: чины, звания, ордена и другие свидетельства заслуг должностного лица перед государством.
Рассмотренные выше права гражданских служащих позволяют утверждать, что' последние были выделены в особую привилегированную социальную группу, избравшую службу своим профессиональным
занятием и полностью посвятившую себя реализации функций юсу дарен«!.
В заключении работы подводятся основные результаты исследовании. Законодательство о гражданской службе Российской империи создавалось, чтобы предоставить государству возможность выполнить свои функции. Нормы русского права выделяли гражданскую службу в самостоятельный ипеттут государственного права, представленный совокупностью должностей, формировавших систему государственных учреждений, и лицами, занимавшими эти должности, государственными служащими. Институт гражданской службы имел централизованную организацию во главе с монархом, отраслевую и иерархическую структуры, которые призваны были обеспечить быстрое и точное выполнение распоряжений правительства, соблюдение служебной дисциплины и возможность контроля за деятельное! I,к: служащих.
Личный состав государственных учреждений, гражданские служащие, составляли особую категорию населения, избравшую службу государст ву своей профессией. Служащие считались важным цементирующим звеном государственного здания. Поэтому законодатель устанавливал особые правила, регламентирующие их деятельность, придававшие службе характер привилегии, предоставлявшие право поступать на нее лишь наиболее достойным с его точки зрения, создававшие систему моральных и материальных поощрений: жалованье, повышение в чинах, присвоение званий, пожалование орденов и других наград. Создав подобные правила, Российское законодательство выделило государственных гражданских служащих п особую привилегированную группу населения, полностью материально зависимую от государства, призванную решать задачи, стоявшие перед государством. Развитие буржуазных отношений в России второй половины XIX - начала XX вв. вы.шало усложнение государственных
задач. Проведение реформ требовало изменения законодательства о гражданской службе. В связи с этим правительство постепенно расширяет тесные рамки правил подбора кадров, расширяя перечень лиц; для которых закон предусматривал возможность поступления на службу в соответствии с происхождением и социальной принадлежностью, вводя принцип "вольного найма" и, наконец, предоставив в 1906 г. право поступления на службу всем желающим, независимо от их социального положения, заменив прежнее преимущество происхождения при подборе кадров приоритетом способностей. Подобная политика, проводимая законодателем, способствовала превращению службы из привилегии в профессию, что делало государственный аппарат более приспособленным для проведения буржуазных преобразований в стране. Однако на более радикальные преобразования гражданской службы правительство не решилось. Система чинов, принцип выслуги, элемент личной зависимости служащих от вышестоящего начальства, неоправданно большие права, предоставляемые последним в отношении подчиненных и другие характерные черты, соответствующие феодально-крепостническому государственному аппарату, сохранились. В результате государственный механизм оказался недостаточно гибок, недостаточно подготовлен и квалифицирован, чтобы воспринимать новые веяния. Это отнюдь не способствовало быстрому и эффективному проведению реформ в России.
В наши дни, когда восстановление частной собственности и расширение рынка, имеющие в России место с начала 90-х годов, вызвали необходимость изменений системы государственной службы, созданной в советское время, поставили вопросы о правовых формах ее организации, опыт старой России будет небесполезен для тех, кто занимается преобразованием государственной службы. Детальная разработка ее юридической базы, многочисленность правовых норм, точно определявших структуру и функции каждого государственного учреждения
и его место II общей системе службы, регулирование деятельности личною состава государственного аппарата мгнут служить примером для подражания Вызывают уважение четкая структура государственной службы и тнинельно продуманная система создания стимула добросовестной работы должностных лиц, выраженная денежными вознаграждениями, орденами, чинами и другими привилегиями, или система социального обеспечения. Однако, обращаясь к опыту организации и регулирования государственной службы Российской империи, не следует забывать и о многочисленных ее недостатках, а также о том, что сегодняшний день ставит перед государственной службой новые задачи.
Основные идеи диссертации отражены в следующих публикациях:
I .Вопросы правового регулирования государственной службы в Российской империи //Российский юридический журнал. 1996. № 4 (12) С 84-93.-0,55 п.л.
2.Российский чиновник в отставке (пенсионное обеспечение государственных служащих в российском законодательстве XIX в.) //Судьба России: прошлое, настоящее, будущее. Тезисы всероссийской конференции 1719 ноября 1994 г. Екатеринбург. 1995. С.135-138-0,13 п.л.
3.Некоторые вопросы совершенствования правовою обеспечения в российской государственной службы //Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России (иаучно-пракгичсский семинар) Екатеринбург, 1995. С.51-56.-0,7 п.л.
