АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Защита прокурором трудовых прав граждан в гражданском судопроизводстве»
На правах рукописи
Головко Ирина Ивановна
ЗАЩИТА ПРОКУРОРОМ ТРУДОВЫХ ПРАВ ГРАЖДАН В ГРАЖДАНСКОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ
Специальность: 12.00.11 - Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность
Автореферат диссертации
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 0 КОМ 2013
005061967
Москва-2013
005061967
Работа выполнена в федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»
Научный руководитель
Официальные оппоненты
доктор юридических наук, профессор,
Коршунова Ольга Николаевна
Бессарабов Владимир Григорьевич,
доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина Научно-исследовательского института федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»
Феоктистова Евгения Анатольевна,
кандидат юридических наук, главный консультант аппарата судьи Конституционного Суда Российской Федерации
Ведущая организация федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»
Защита диссертации состоится 02 июля 2013 г. в 12 ч. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15, ауд. 414.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15.
С электронной версией автореферата можно ознакомиться на официальном сайте Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: http-y/www.agprf.ore/aspirant/dis-sovet-1 .html, а также на сайте Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации.
Автореферат разослан 27 мая 2013 г. Ученый секретарь диссертационного совета
С.С. Харитонов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Участие в рассмотрении гражданских дел судами — исторически сложившийся вид деятельности прокуратуры России. Прокурор участвует в гражданском судопроизводстве путем обращения в суд с заявлением (иском) в защиту интересов граждан, неопределенного круга лиц, Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, вступает в дело для дачи заключения. Выполняя задачи недопусгитъ принятие и вступление в силу незаконных судебных актов, защитить права и интересы иных лиц, обеспечить законность судебных решений, прокуроры не только участвуют в рассмотрении дел судом первой инстанции, но и активно применяют право принесения апелляционных, кассационных и надзорных представлений на постановления судов.
Одной из актуальных является деятельность прокурора по защите прав работников в суде. В настоящее время в стране широко распространены нарушения трудовых прав граждан при принятии на работу, расторжении трудового договора, увольнении, выплате заработной платы, пособий и компенсаций и др.1 Разрешение трудовых споров осложняется различием статуса работника и работодателя. Работник находится в подчиненном положении, не всегда готов инициировать спор, опасается потерять работу, поэтому длительное время мирится с нарушением его прав. Згим обуславливается латентный характер правонарушений в сфере труда Сказанное подтверждается и тем, что объём невыплаченной зарплаты, приходившийся на долги прежних лет, в 2011 г. составил 51%, около 898 млн. р.; на 1 сентября 2012 г. на задолженность, образовавшуюся в 2011 г., приходится 21,9%, около 471 млн.р.; в апреле 2013 г. из 2568 млн. руб. задолженности на долги прошлого года приходится 60%, около 1542 млн. р.2
Указ Президента Российской Федерации № 537 от 12 мая 2009 г. «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» в числе мер предотвращения угроз национальной безопасности, роста национальной экономики
1 Например, в 2010 г. прокуратура Ленинградской области направила в суд 1, 5 тыс. заявлений о защите прав и свобод работников, в 2011 г. — более 2 тыс. заявлений (Архив прокуратуры Ленинградской области за 2011 г.).
2 Оперативная информация Федеральной службы государственной статистики / Федеральная служба государственной статистики : сайт. URL: http://www.gks.ru/bgd/free/B04_03rtssWWW.exe/Stg/d04/223.htm (дата обращения 10.10.2012 г., 23.01.2013 г., 10.05.2013 г.)
называет формирование действенных механизмов обеспечения реализации гражданами Российской Федерации права на труд.
Экономический кризис, который затронул Россию, обострил проблемы нарушений прав работников. Для оздоровления ситуации в финансовом секторе и некоторых отраслях экономики Правительство Российской Федерации 7 ноября 2008 г. приняло план действий, который определяет приоритетные направления работы по обеспечению законности, защите прав граждан в социальной и экономической сферах. Также распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (в ред. от 8 августа 2009 г.) утверждена «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года». Комплекс мер по исполнению названных актов рассчитан на многолетнюю реализацию.
Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. № 236 «Об утверждении программы действий органов прокуратуры Российской Федерации в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики» защипа социальных прав граждан названа приоритетным направлением деятельности.
В связи с этим требуют решения актуальные проблемы организации и методики деятельности прокурора по защите прав работников в гражданском процессе и вопросы взаимодействия прокурорских работников. Кроме того, для обеспечения эффективной защиты прав граждан, реализуя комплексный подход, необходимо определить направления повышения эффективности этой деятельности. Решению этих задач способствует как развитие теоретической базы, так и совершенствование законодательства. После принятия и вступления в действие Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации претерпевал изменения, в том числе в части полномочий прокурора3. Большинство исследований проведены до этих изменений.
3 О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации: Федер. закон Российской Федерации от 05 апреля 2009 г. № 43-Ф3. Изменения в сг.сг. 45,131 устранили ограничения прапа прокурора обращаться в суд с заявлением по определенным категориям дел, имеющим большую актуальность для граждан и общественный резонанс, в том числе в сфере труда.
В связи с проводимой судебной реформой, с изменениями правил пересмотра судебных актов4 возникла необходимость проанализировать полноту нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность прокурора по защите прав работников.
Проблема трудовых споров отражает состояние законности в сфере труда, а также эффективность над зора и контроля уполномоченных органов за исполнением трудового законодательства работодателями. Значит, вопросы защиты прокурором прав работников агауальны и для науки трудового права. Эти проблемы исследованы недостаточно полно.
В 2008 г. прокуроры выявили 800 тыс. нарушений законов в сфере труда, в 2009 г. - 970 тыс. нарушений, в суды направлены 617 тыс. заявлений на сумму 9,5 млрд. р. В 2010 г. выявлены более 875 тыс. нарушений, в суды направлены более 555 тыс. заявлений на сумму свыше 8,9 млрд. р. В 2011 г. выявлены около 800 тыс. нарушений, в суды направлены 476,7 тыс. заявлений на сумму 7 млрд. р., в 2012 г. — 769 тыс. нарушений, 443 тыс. заявлений на сумму 7,69 млрд. р.5
Число дел о восстановлении на работе, участие прокурора в которых обязательно, значительно (судами России в 2009 г. удовлетворены 13,7 тыс. заявлений о восстановлении на работе, в 2010 г. -12,1 тыс., в 2011 - 9,9 тыс., в 2012 г. - рассмотрены 8,8 тыс., удовлетворены 4,4 тыс.)6. Кроме того, с участием прокурора в 2012 г. судами рассмотрены 4,6 тыс. дел о возмещении вреда, полученного при исполнении трудовых обязанностей. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26 апреля 2012 г. №181 акцентирует внимание на качестве деятельности прокурора в суде.
Таким образом, изменения в законодательстве, значительное число нарушений, требующих вмешательства прокурора, высокие требования к результатам деятельности прокурора по защите прав работников обусловливают необходимость исследования научных основ этой деятельности с целью повышения ее эффективности, особенно вопросов организации и методики.
4 О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: Федер. закон Российской Федерации от 09 декабря 2010 г. № 353-ФЭ.
3 Генеральная прокуратура Российской Федерации : сайт. URL: http://genproc.gov.ru/news/news-74970 (дата обращения 05 мая 2012 г., 02.02.2013 г.).
6 Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации : cafiT.URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=2/0»Ta обращения 05 мая 2013 г.).
Степень научной разработанности темы исследования. Тема исследования носит комплексный характер, отдельные ее аспекта разрабатывали ученые различных отраслей юридической науки.
Вопросам участия прокурора в судопроизводстве уделяли внимание специалисты в области гражданского процесса, такие как В. Н. Аргунов, М. А. Викуг, Н.А. Васильчикова, Б.В. Виленский, АА Власов, Р.Е. Гукасян, М. А. Гурвич, В. М. Жуйков, А. Ф. Клейнман, Ю. В. Корулина, В. С. Тадевосян, М.К. Треушников, М.С. Шакарян, Д.В. Швейцер, КС. Юдельсон и другие.
Общие вопросы участия прокурора в гражданском процессе исследованы в диссертациях В. Р. Аликова, А. А. Сергиенко, АА. Титовой, О.В. Смирновой и других.
Отдельные вопросы реализации прокурором полномочий по защите трудовых прав граждан в гражданском процессе были предметом диссертации О. А. Фирсовой. В работе значительное место отведено исследованию аспектов выявления нарушений трудового законодательства в ходе прокурорских проверок, мерам прокурорского реагирования. Вместе с тем, автором не исследовались принципы, особенности организации и методики деятельности прокурора по защите трудовых прав граждан в гражданском судопроизводстве, не исследованы основания деятельности прокурора, не предпринимались попытки сформировать подходы к определению структуры методики участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел о защите прав работников, не были исследованы особенности исполнения решений по таким делам.
Таким образом, следует констатировать, что полученные в ходе проведенных ранее исследований результаты позволяют в условиях изменившегося гражданского процессуального законодательства сформулировать и, применив результаты сравнительного исследования зарубежного законодательства о деятельности прокурора по защите прав работников, теоретически обосновать положения о предмете, принципах, задачах и функциях, основах организации и методики участия прокурора в гражданском процессе для защиты прав работников.
С учетом существенного расширения полномочий прокурора, участвующего в рассмотрении гражданских дел судами, и в первую очередь - для защиты трудовых прав граждан, определенные ранее подходы требуют переосмысления в целях формирования
актуальных теоретических основ научно обоснованных рекомендаций, призванных повысить эффективность деятельности прокурора в гражданском процессе в целом и по защите трудовых прав граждан в частности.
Объектом исследования является комплекс правоотношений, возникающих при осуществлении деятельности прокурора по защите трудовых прав, свобод и законных интересов работников в гражданском судопроизводстве.
Предмет исследования — правовые и теоретические основы, организационные и методические вопросы деятельности прокурора по защите в гражданском судопроизводстве трудовых прав и свобод граждан.
Цель исследования состоит в том, чтобы с учетом законодательства, накопленной теоретической базы и результатов прокурорской практики обосновать предмет, основания защиты прокурором трудовых прав граждан в гражданском судопроизводстве, особенности содержания, условия, принципы деятельности, основы организации и методики этой деятельности, а также способы повышения эффективности участия прокурора в гражданском судопроизводстве для защиты трудовых прав граждан.
Цель исследования предопределила постановку и решение задач: изучение понятийного аппарата в сфере защиты прокурором трудовых прав граждан в гражданском процессе; исследование действующего законодательства и теоретических основ участия прокурора в гражданском судопроизводстве д ля защиты трудовых прав граждан; исследование соотношения надзорной деятельности прокурора в сфере труда и участия в гражданском процессе для защиты прав работников; изучение развития и современных форм участия, правового статуса, функций и задач прокурора в гражданском процессе; выявление предмета и оснований участия прокурора в гражданском процессе для защиты прав работников; изучение организации, внутренних и внешних условий деятельности прокурора; выработка основ методики деятельности прокурора; исследование зарубежного опыта деятельности прокурора и возможности его применения с целью повышения эффективности правозащитной деятельности прокурора в России.
Методологическую основу исследования составила совокупность общенаучных, частных и специальных методов познания. В качестве основного использовался общенаучный диалектический метод познания. Также применялись такие научные методы познания, как системный анализ, исторический, логический, сравнительно-правовой, статистический, формально-логический.
Нормативная база исследования: Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, Трудовой кодекс Российской Федерации (далее - ТК РФ), Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - ГТЖ РФ), Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», другие федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации, законодательство государств-участников СНГ, а также США, Германии, Франции, Великобритании, регулирующее деятельность прокурора по защите прав работников в гражданском процессе.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные работы ведущих ученых, посвященные раскрытию проблем:
— в области прокурорского надзора: А. И. Алексеева, Т.А. Ашурбекова, В.И. Баскова, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, A.B. Борецкого, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова,
A.Ю. Винокурова, А. А. Власова, В.В. Гаврилова, В.З. Гущина, Л. М. Давыденко,
B.К. Звирбуля, А. X. Казариной, В.В. Клочкова, Ф. М. Кобзарева, Б. В. Коробейникова, В. Г. Лебединского, В. Д. Ломовского, М. Н. Маршунова, М.Г. Мелкумова, А. Я. Мыцыкова, В. П. Рябцева, Ю. И. Скуратова, А. Ф. Смирнова, Б. М. Спиридонова,
A. Я. Сухарева, А. Г. Халиулина, А. А. Чувилева, А. В. Чурилова, М. С. Шалумова,
B. И. Шинда, В. Б. Ястребова и других;
—теории и философии права: С. С. Алексеева, А. П. Герасимова и других;
— участия прокурора в гражданском судопроизводстве: В. Н. Аргунова, П. И. Бардина,
A. Д. Бойкова, М.А. Викут, Б.В. Виленского, A.A. Власова, Р. Е. Гукасяна, М.А. Гурвича,
B. М. Жуйкова, В. К Звирбуля, С. М. Казанцева, А. Ф. Клейнмана, Ю. В. Корулиной, Н.М. Коршунова, ГО.И. Лутченко, Г. Л. Осокиной, В. М. Перфильева, Л. А. Прокудиной,
В. С. Тадевосяна, М. К. Треушникова, ДМ. Чечота, М. С. Шакарян, Н. П. Шарыло, Д. В. Швейцера, М. И. Эриашвили, К. С. Юдельсона, А. Н. Яблокова и других; - в области трудового права Л.А. Гордона, Ф.З. Доловой, В.В. Ершова, Е.А.Ершовой, Е. Д. Исаевой, К. Н. Гусова, Т. Ю. Коршуновой, В. И. Миронова, Т. А. Нестеровой, Ю. П. Орловского, В. Н. Толкуновой и других;
При исследовании деятельности прокуратур зарубежных стран использованы работы ученых Т. В. Апаровой, С. В. Боботова, А. Г. Давтян, Н. Г. Елисеева, А. Э. Жалинского, Е. И. Носыревой, В. М. Оробца, В.К. Пучинского.
В диссертации также были использованы работы зарубежных ученых, таких как специалист в области сравнительного правоведения Р. Давид, исследователь американского права Л. Фридмэн.
Эмпирическую основу исследования составили результаты изучения и анализа: справок, обобщений, информаций, исковых заявлений и других материалов деятельности прокурора Изучены статистические данные о деятельности прокуратур Архангельской, Новосибирской, Ростовской областей, Санкт-Петербурга и других субъектов Российской Федерации за период 2009 - 2013 г. г.
Соискатель также опирался на результаты анкетирования 400 прокурорских работников органов прокуратуры Российской Федерации — слушателей факультета повышения квалификации Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в обязанности которых входит обеспечение участия прокурора в гражданском судопроизводстве и осуществление над зора за исполнением законов.
Использованы результаты изучения 350 гражданских дел, рассмотренных судами общей юрисдикции Российской Федерации с участием прокурора за период 2008 - 2013 г. г., а также статистика судов общей юрисдикции Российской Федерации и Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.
Обобщена статистика Федеральной службы государственной статистики.
При выполнении диссертационного исследования использовался личный опыт работы по обеспечению участия прокурора в гражданском судопроизводстве в должности помощника прокурора района.
Научная новизна исследования заключается в том, что работа является одним из первых за последние годы комплексным научным исследованием актуальных проблем, связанных с участием прокурора в рассмотрении судом гражданских дел по защите трудовых прав и свобод работников.
Выявлены причины и типичные нарушения трудовых прав граждан. Развивая сложившиеся в науке подходы, в ходе исследования определены предмет, функции и задачи прокурора, участвующего в рассмотрении судами дел о защите трудовых прав граждан, сформулированы принципы и основания деятельности прокурора Полученные результаты позволили сформулировать и обосновать предложения по определению структуры методики участия прокурора в рассмотрении гражданских дел судами.
На основе результатов сравнительного исследования российского и зарубежного законодательства, регламентирующего правоотношения в изучаемой сфере, обоснованы предложения по совершенствованию законодательства, в том числе по применению зарубежного опыта, для повышения результативности деятельности прокурора по защите прав работников в гражданском процессе.
По результатам исследования на защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. Обосновано определение понятия защиты прокурором трудовых прав, свобод и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве как деятельности, основанной на нормах Конституции Российской Федерации, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», иных федеральных законов, международных правовых актов, указах Президента Российской Федерации, организационно-распорядительных актах Генерального прокурора Российской Федерации, осуществляемой в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, для обеспечения целей гражданского судопроизводства.
Указанная деятельность направлена на реализацию полномочий прокурора по предупреждению нарушения, его пресечению, а также восстановлению в полном
объеме нарушенных трудовых прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, возмещению причиненного ущерба, привлечению виновных лиц к ответственности, и осуществляется в двух формах: обращения в суд с заявлением и вступления в гражданский процесс для дачи заключения по делу.
Защита прокурором трудовых прав, свобод и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве является самостоятельным необходимым продолжением надзорной деятельности в сфере трудовых отношений и значимой составной частью защиты конституционных прав и свобод граждан.
2. Развивая сложившиеся в науке подходы, автором сформулированы предмет и наиболее значимые принципы деятельности прокурора в гражданском процессе для защиты трудовых прав граждан. В качестве предмета предлагается рассматривать соблюдение прав и свобод человека и гражданина, исполнение законов в гражданском процессе, законность и обоснованность постановлений по делам о защите трудовых прав и свобод граждан, удовлетворение судом заявлений прокурора, законность действий и решений сторон трудовых отношений.
Наряду с общими принципами прокурорской деятельности и гражданского судопроизводства участвуя в рассмотрении судами дел по спорам сторон трудовых правоотношений, прокурор должен руководствоваться также принципами: предупреждения нарушения конституционных прав и свобод граждан, сочетания защиты частных и государственных интересов, преемственности, обратной связи.
3. В развитие имеющихся знаний и с целью повышения эффективности деятельности прокурора выделены и классифицированы основания участия прокурора в гражданском процессе для защиты трудовых прав работников, понимаемые как совокупность необходимых и достаточных установленных законодательством условий и фактических обстоятельств, обусловливающих право прокурора участвовать в гражданском судопроизводстве для защиты трудовых прав граждан и обязанность вступить в дело о восстановлении на работе и возмещении вреда здоровью. Правовые условия установлены законодательством - ч. 3 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», ст. ст. 36 - 37, ч. 1,3
ст. 45 ГПК РФ, а фактические обстоятельства являются конкретными нарушениями прав лица в сфере труда.
При этом с учетом накопленных знаний для разработки рекомендаций по наиболее эффективному осуществлению деятельности прокурора значимой является дополнительная классификация указанных фактических обстоятельств в зависимости от сферы правоотношений - в сфере охраны и оплаты труда; при предоставлении гарантий и компенсаций; при заключении, изменении, прекращении трудового договора; при установлении режима рабочего времени и отпусков; при регулировании труда отдельных категорий работников.
4. С учетом существующих в трудовом и гражданском праве подходов выделены способы защиты трудовых прав граждан: признание оспариваемого права; пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; восстановление положения, существовавшего до нарушения права (в том числе восстановление на работе); признание незаконным приказа работодателя; признание отношений трудовыми; признание недействительными условий трудового договора и норм локальных правовых актов; признание недействующими нормативных правовых актов; признание незаконными решений и действий (бездействия) государственного органа или органа местного самоуправления, должностных лиц; присуждение к исполнению обязанностей, компенсации морального вреда.
5. Названные способы защиты трудовых прав и свобод граждан предопределяют виды и содержание заявлений прокурора в суд, а в совокупности с основаниями участия в процессе служат базой разработки основ методики участия прокурора в рассмотрении судами дел о защите трудовых прав граждан, которая представляет собой совокупность научно обоснованных рекомендаций, направленных на повышение эффективности деятельности прокурора, участвующего в рассмотрении дел дня защиты трудовых прав граждан в каждой из двух форм.
6. Исследование актуальных проблем организации деятельности прокурора по защите трудовых прав граждан позволило автору определить необходимые условия эффективного осуществления этой деятельности: повышение квалификации прокурорского работника, организация работы, обеспечение внутрисистемного
взаимодействия в органах прокуратуры, разработка методических рекомендаций, применение компьютерной программы как составляющей информационно-аналитической работы прокурора, обеспечение полноты информации о нарушении, характер нарушения, взаимоотношения прокурора с гражданином, судом и работодателем.
В целях совершенствования правовой основы деятельности органов прокуратуры по защите трудовых прав граждан, повышения эффективности внутрисистемного взаимодействия предложены изменения и дополнения в действующие организационно-распорядительные акты Генерального прокурора Российской Федерации (в приказ от 12 октября 2007 г. № 167 «Об организации взаимодействия территориальных и транспортных прокуроров при реализации полномочий в гражданском и арбитражном процессе» и приказ от 26 апреля 2012 г. № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе») по разграничению полномочий территориальных и специализированных прокуратур и уточнению обязанностей соответствующих прокуроров, а также определению порядка взаимодействия прокурорских работников прокуратуры города, района.
7. На основе результатов сравнительного анализа законодательства государств СНГ, некоторых стран Европы и США предложено расширить полномочия прокурора путем предоставления ему права обращения с заявлением в суд и вступления в любое дело о защите трудовых прав работника д ля дачи заключения, а также права принесения апелляционных, кассационных и надзорных представлений по жалобам граждан на постановления судов без ограничения категорией дела, для чего внести изменения в ч. 2 ст. 320, ч. 3 ст. 376, ч. 3 ст. 391.1 ГПК РФ. Кроме того, для обеспечения полного объема защиты прав работников путем обеспечения также своевременности и полноты исполнения решений суда, прокурора необходимо наделить правами участника исполнительного производства — правом обращаться в службу судебных приставов с заявлением о возбуждении исполнительного производства, оспаривать акты и действия (бездействия) судебных приставов по делам о защите трудовых прав граждан, рассмотрение которых судом инициировал
прокурор, для чего внести изменения в ст.ст. 30, 49, 121 Федерального закона «Об исполнительном производстве» и ст. ст. 130,254,428,441 ГПК РФ.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретические выводы и положения научного и прикладного характера, сформулированные как результаты диссертационной работы, можно рассматривать как конкретизацию общетеоретических представлений теории прокурорского надзора, гражданского процессуального, трудового права в части регулирования деятельности прокурора по защите трудовых прав граждан в гражданском процессе, а также развитие предложений авторов предшествующих диссертационных исследований в этой сфере. Обосновано представление об участии прокурора в гражданском процессе по защите трудовых прав граждан как взаимосвязанного с надзором за исполнением законов и защите прав и свобод человека и гражданина. Эш особенности в сочетании с двумя формами участия прокурора в гражданском процессе позволяют реализовать правозащитный потенциал прокуратуры, обеспечить исполнение законов, безопасность человека и гражданина, а также государственную (национальную) безопасность в аспекте трудовых отношений. Выявленные организационные и методические аспекгы деятельности прокурора в гражданском процессе по защите прав работников могут стать основой новых подходов к исследованию этого вида деятельности.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты направлены на совершенствование действующего законодательства, ведомственного нормотворчества, повышение эффективности деятельности прокурора по защите трудовых прав граждан в гражданском судопроизводстве. Вывода и пред ложения могут быть использованы при подготовке научно-методических пособий для прокуроров, для обучения прокурорских работников в системе повышения их квалификации; при преподавании гражданского процессуального, трудового права и курса «Прокурорский надзор».
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования.
Основные положения, выводы и рекомендации д иссертационного исследования нашли отражение в одиннадцати работах. Результаты проведенного исследования докладывались и обсуждались на кафедре прокурорского надзора и участия прокурора в
рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, реализованы в учебном процессе Института, в деятельности СевероЗападной транспортной прокуратуры, что подтверждается актами о внедрении.
Структура диссертации определена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, содержащих девять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновываются актуальность, научная новизна исследования, определяются объект и предмет, цели и задачи исследования, излагаются теоретическая, методическая и эмпирическая основы диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту, теоретическая и практическая значимость результатов исследования.
Первая глава диссертации «Деятельность прокурора по защите трудовых прав граждан в гражданском судопроизводстве: история и современность» состоит из двух параграфов и является теоретическим фундаментом диссертации: в ней раскрываются понятия, используемые в исследовании, анализируются правовые источники, теоретическая база, изучается становление деятельности прокурора по защите прав работников в суде.
В первом параграфе «Становление деятельности органов прокуратуры России по защите трудовых прав граяедан в грааодапском судопроизводстве» проводится сравнительный анализ деятельности прокурора при рассмотрении гражданских дел для защиты трудовых прав и законных интересов граждан в период с ХУШ в. до 1917 г., и в последующий период, с 1917 г. до принятия ГПК РФ. Каждый из названных периодов делится на этапы в соответствии с принципиальными изменениями правовой базы деятельности прокурора в суде (такими актами явились «Учреждения для управления губерний» 1775 г., Свод законов Российской империи 1832 г., акты судебной реформы 1864 г., Декрет о суде, ГПК РСФСР 1923 г., Основы судоустройства СССР и союзных республик 1924 г, ГПК РСФСР 1964 г., ГТЖ РФ).
Опираясь на результаты исследования, диссертант разделяет мнение авторитетных ученых, что существенное влияние на развитие деятельности прокурора в судах оказала проведенная Екатериной П губернская реформа, положившая начало созданию судебной прокуратуры. В дальнейшем в результате судебной реформы 1864 г. участие прокурора в гражданском судопроизводстве было существенно ограничено.
Изучение законодательства, сформированного после революции 1917 г., показало, что прокурор был наделен широкими полномочия в гражданском процессе: обращался с заявлением в защиту прав и интересов другах лиц или вступал в дело с целью дачи заключения, если этого требовала охрана государственных или общественных интересов либо прав и охраняемых законом интересов граждан без ограничения. При необходимости прокурор участвовал в деле по инициативе суда. Имевшиеся у прокурора полномочия позволяли ему достаточно активно защищать в суде права и законные интересы граждан, в том числе трудовые.
Результаты исследования показали, что, несмотря на периоды ограничений полномочий прокурора в гражданском процессе, на протяжении ХУШ-ХХ вв. участие прокурора в гражданском судопроизводстве было приоритетным в деятельности прокуратуры, способствовало эффективному устранению нарушений прав работников.
Во втором параграфе «Правовые и теоретические основы деятельности прокурора по защите трудовых прав граяадан в гражданском судопроизводстве» рассматриваются теоретические вопросы, касающиеся деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве по защите трудовых прав и законных интересов работников, анализируются правовые основания этой деятельности, раскрывается содержание основных применяемых в работе терминов.
Исследованы и систематизированы действующие правовые акты, регулирующие деятельность органов прокуратуры по защите трудовых прав и законных интересов работников в гражданском процессе: международные конвенции и рекомендации Международной организации труда, Конституция Российской Федерации, ГПК РФ, ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», другие федеральные законы, определяющие процессуальное положение прокурора, его полномочия и правовые средства их реализации, а также закрепляющие трудовые права и интересы граждан, механизм их
реализации и защиты.
Установлено, что субъектами трудовых отношений на стороне работника являются граждане России, иных государств, лица без гражданства, наделенные трудовым законодательством равными правами и свободами. В результате исследования выявлено противоречие норм Конституции Российской Федерации и ТК РФ, устанавливающих основные принципы правового регулирования отношений в сфере труда. Часть 1 ст. 37 Конституции Российской Федерации предусматривает приоритет свободы труда, право свободно распоряжаться своими способностями к труду, понятие «право на труд» не употребляется. Однако ТК РФ использует понятие «право на труд», например, в ст. 376 «Гарантии права на труд работникам, являвшимся членами выборного профсоюзного органа», а в ст. 2 прямо устанавливает право на труд как составляющую свободы труда.
На основании нормативной базы, в развитие существующих подходов обосновано представление о защите прокурором как прав, так и свобод работника в сфере труда, особенно при нарушении или оспаривании прав. Защита интересов работников реализуется в прокурорской деятельности в случае их правового закрепления и последующего нарушения.
Диссертант разделяет как убедительно аргументированную точку зрения, что прокурор участвует в гражданском судопроизводстве в двух формах: обращается в суд с заявлением (иском) и вступает в процесс для дачи заключения по делу (В.П. Рябцев, АЛ. Сухарев). В первом случае прокурор является процессуальным истцом, во втором — лицом, участвующим в деле.
По вопросу, что понимать под «основаниями» участия прокурора в гражданском процессе высказывались различные мнения: К. Юдельсон рассматривает основания участия как функцию, А. Ф. Клейнман, Т. Н Маслова - цель деятельности, А. Л. Иванов — условия вступления прокурора в процесс. Не оспаривая право каждого автора на свою позицию, реализуя принцип преемственности научных знаний, диссертант предлагает понимать основания участия прокурора в гражданском процессе для защиты трудовых прав работников как совокупность необходимых и достаточных установленных законодательством условий и фактических обстоятельств, обусловливающих право
прокурора участвовать в гражданском судопроизводстве для защиты трудовых прав и свобод граждан и обязанность вступить в дело о восстановлении на работе и возмещении вреда здоровью. Правовые условия установлены законодательством — ч. 3 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерацию), ст. ст. 36 -37, ч. 1,3 ст. 45 ГПК РФ, а фактические обстоятельства являются случаями нарушений прав и свобод в сфере труда
В развитие накопленных знаний и для разработки более конкретизированных рекомендаций для повышения эффективности деятельности прокурора фактические основания систематизированы по видам правоотношений. Определены нарушения в сфере охраны и оплаты труда; при предоставлении гарантий и компенсаций; при заключении, изменении, прекращении трудового договора; при установлении режима рабочего времени и отпусков; при регулировании труда отдельных категорий лиц.
На основании сравнительно-правового исследования основ участия прокурора в медиации за рубежом установлено, что в отличие от Франции, Германии, США, в России и других государствах СНГ прокурор не участвует в медиации; выделены некоторые проблемы медиации в России, если в споре сторон трудовых отношений участвует прокурор, которые нуждаются в дальнейшем исследовании (вопросы наделения прокурора правом разъяснять порядок защиты прав и свобод путем медиации; в случае участия в процессе право дать заключение по вопросу проведения медиации и роль заключения и др.).
Развивая сложившиеся в науке подхода, автором сформулированы предмет деятельности и наиболее значимые принципы участия прокурора в гражданском процессе для защиты трудовых прав граждан. В качестве предмета выступают соблюдение прав и свобод человека и гражданина, соблюдение законов в гражданском процессе, законность и обоснованность актов суда по делам о защите трудовых прав и свобод граждан, законность действий и решений сторон трудовых отношений, удовлетворение судом заявлений прокурора
Участвуя в рассмотрении судами дел о защите трудовых прав и свобод, наряду с общими принципами прокурорской деятельности и гражданского судопроизводства прокурор должен руководствоваться также принципами недопустимости нарушения
консгшуционных прав и свобод граждан, сочетания защиты частных и государственных интересов, преемственности, обратной связи.
Вторая глава «Сравнительный анализ деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве по делам о защите трудовых прав граяодан в России и за рубежом» состоит из двух параграфов и посвящена сравнительному исследованию современной деятельности прокурора по защите прав работников в странах СНГ, некоторых странах Европы (Великобритании, Германии, Франции) и США. Исследованы возможности использования зарубежного опыта для совершенствования правовой базы деятельности прокурора в России.
В первом параграфе «Защита прокурорами стран СНГ трудовых прав граждан в гражданском судопроизводстве» исследуется законодательство государств-участников СНГ, регламентирующее полномочия прокурора в гражданском процессе, трудовые правоотношения и исполнение судебных постановлений по заявлениям прокурора; предлагаются изменения в ГПК РФ.
На основании сравнительно-правового исследования деятельности прокурора в гражданском процессе сделан вывод о том, что в странах СНГ, за исключением Республики Армения и Азербайджанской Республики, защите прокурором прав и свобод граждан в сфере труда уделяется значительное внимание. Кроме Республики Молдова, во всех государствах СНГ прокурор участвует в гражданском судопроизводстве по делам о защите прав работников в двух общепринятых формах. Наибольшим объемом полномочий в указанной сфере наделены прокуроры в Азербайджанской Республике, Республике Беларусь, Республике Казахстан. Так, согласно ст. 81 ГПК Республики Беларусь прокурор обращается в суд с заявлением в защиту прав граждан без ограничения категорией дела.
Модельный закон СНГ о прокуратуре относит заключение прокурора, участвующего в рассмотрении судами дел, к правовым актам. Так, ГПК РФ не определяет заключение как правовой акт, не указывает его письменную форму. Модельный закон, в отличие от ГПК РФ, наделяет прокурора правом истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение вступило в законную силу. Полагаем, что в части выявленных положений целесообразно привести в соответствие
Модельный закон о прокуратуре, ГПК РФ и ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», а также учесть эти особенности в проекте Модельного Кодекса гражданского судопроизводства
В целях повышения эффективности деятельности прокурора, а также обеспечения защиты трудовых прав граждан и восстановления законности целесообразно учесть в российском законодательстве особенности регулирования деятельности прокурора по защ ите трудовых прав граждан государств-участников СНГ: расширить полномочия прокурора путем наделения правом обращения с заявлением в суд и вступления в любое дело для дачи заключения без ограничения категорией дела, а также правом оспорить по жалобам граждан постановления судов, если прокурор не должен был участвовать в деле; права истребовать для изучения акта любые дела, внести изменения вч. 2 ст. 320, ч. 3 ст. 376, ч. 3 ст. 391.1 ГПК РФ.
Во втором параграфе «Деятельность прокуроров стран Европы и атгорнейской службы США по защите трудовых прав граждан в гражданском судопроизводстве» исследовано нормативное регулирование деятельности прокурора по защите трудовых прав граждан в гражданском процессе Великобритании, Германии, Франции, США; предлагаются дополнения в ГПК РФ и Федеральный закон «Об исполнительном производстве».
Изучение правовой базы показало, что в Великобритании прокуратуры нет, а в США, Германии, Франции прокуратура входит в структуру Министерства юстиции; конституции США, Германии не устанавливают основания и порядок деятельности прокуратуры, а специальный закон о прокуратуре не принят; отдельные нормы, регулирующие деятельность прокурора по защите прав лиц в сфере трудовых отношений в гражданском процессе, входят в федеральные акты материального и процессуального права, например Закон о судоустройстве, Правила Верховного суда; во Франции статус и полномочия прокуратуры устанавливают Конституция от 4 октября 1958 г. (ст.ст. 64, 65), Ордонанс от 22 декабря 1958 г. № 58-1270, органический Закон о статусе магистратуры, и др.
Проведенное исследование показало, что наибольшими полномочиями по защите трудовых прав граждан в суде обладают прокуроры Франции: они обращаются с
заявлением в суд и вступают в процесс для дачи заключения по любому делу; осуществляют надзор в исполнительном производстве; надзирают за специализированными прюдомальными судами. Участие прокурора в рассмотрении трудовых споров прюдомальными судами ГПК Франции не регламентирует, но анализ общих норм ГПК Франции позволяет прийти к выводу, что прокурор вправе участвовать в рассмотрении прюдомальным судом любого дела о защите прав работников.
На основании результатов проведенного исследования с целью повышения действенности деятельности прокурора обосновывается предложение о наделении прокурора правами субъекта исполнительного производства, а именно, - обращаться в службу судебных приставов с заявлением о возбуждении исполнительного производства, оспаривать акты и действия (бездействие) должностных лиц по делам о защите трудовых прав граждан, рассмотрение которых судом инициировал прокурор.
Третья глава «Особенности участия прокурора в рассмотрении судом дел о защите трудовых прав граждан» состоит из пяти параграфов и освещает вопросы организации участия прокурора в гражданском процессе для защиты трудовых прав граждан, а также правовое регулирование участия прокурора в рассмотрении дел судом первой инстанции и в пересмотре судебных актов с учетом актуальных изменений гражданского процессуального законодательства. Выделены и раскрыты компоненты методики деятельности прокурора, ее содержание.
В первом параграфе «Общая характеристика организации участия прокурора в гражданском судопроизводстве для защиты трудовых прав граяадан» изучены вопросы организации участия прокурора в гражданском процессе по защите трудовых прав граждан. С учетом накопленных научных знаний организация участия прокурора в рассмотрении судами дел этой категории может быть представлена в виде совокупности подсистем внутрифункциональной, внешнефункциональной и вспомогательной деятельности, а также через отдельные элементы: распределение обязанностей, планирование, информационно-аналитическое обеспечение, контроль исполнения, учет результатов деятельности и их оценку, материально-техническое оснащение.
Изучение приказов, методических разработок Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур различных субъектов Российской Федерации по вопросам организации участия прокуроров в гражданском ' процессе, а также прокурорской практики позволило сделать вывод, что для обеспечения комплексного подхода к защите трудовых прав человека и гражданина необходимо эффективное внутрисистемное взаимодействие между работниками прокуратуры города, района, между работниками прокуратур различных звеньев системы прокуратуры, и между территориальными и специализированными прокурорами.
Все сказанное предопределило обоснование предложений о внесении изменений и дополнений в действующие организационно-распорядительные акты Генерального прокурора Российской Федерации (в приказы от 12 октября 2007 г. №167 «Об организации взаимодействия территориальных и транспортных прокуроров при реализации полномочий в гражданском и арбитражном процессе» и от 26 апреля 2012 г. № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе») по определению порядка взаимодействия прокурорских работников прокуратуры города, района и разграничению полномочий территориальных и специализированных прокуроров и уточнению их обязанностей.
Исследование актуальных проблем организации деятельности прокурора по защите трудовых прав позволило установить необходимые условия ее эффективного осуществления: организация работы, внутрисистемное взаимодействие в органах прокуратуры на всех этапах деятельности - от прокурорской проверки до исполнения решения суда по иску прокурора, разработка методических рекомендаций, повышение квалификации прокурорских работников, применение компьютерной программы как составляющей информационно — аналитической работы прокурора, полнота информации о нарушении, взаимоотношения прокурора, работника и суда при рассмотрении дела о нарушении трудовых прав' граждан, сотрудничество прокурора с работодателями.
Во втором параграфе «Участие прокурора в рассмотрении судом первой инстанции дел о защите трудовых прав граждан» исследуются отдельные актуальные проблемы участия прокурора в рассмотрении дел о защите трудовых прав
граждан в суде первой инстанции, предлагаются способы совершенствования правовой базы в этой сфере.
Проведенный анализ практики обращения прокурора в суд, обобщение сведений органов прокуратуры, статистических сведений Федеральной службы по труду и занятости послужили основой систематизации нарушений трудовых прав и свобод работников, послуживших основаниями обращения прокурора в суд.
Исследованы правовые способы защиты прокурором трудовых прав работников, такие как: признание права; восстановление положения, существовавшего до нарушения права (в том числе восстановление на работе); пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; признание незаконным приказа работодателя; признание отношений трудовыми; признание недействительными условий трудового договора, коллективного договора, коллективного соглашения и норм локальных нормативных актов; признание нормативных актов недействующими, признание незаконными решений, действий (бездействия) государственного органа или органа местного самоуправления, должностных лиц; присуждение к исполнению обязанности; компенсация морального вреда, были проанализированы особенности их применения прокурором.
Рассмотрев значение понятия «заключение», проанализировав имеющиеся научные разработки, предложено под заключением прокурора в суде первой инстанции по делам, вытекающим из трудовых правоотношений, понимать мнение участвующего в гражданском судопроизводстве государственного органа о подлежащих применению нормах материального и процессуального права с целью защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод или законных интересов работника, о разрешении заявленных требований на основании установленных при рассмотрении дела обстоятельств.
Реализуя принцип преемственности, изучив основания и формы участия прокурора в суде первой инстанции по делам о защите прав и свобод работников, сделан вывод об эффективности обеих форм.
В научной литературе встречаются различные трактовки понятия «защита прав работника». Основываясь на накопленных знаниях, применив деление понятия
<аащита» по объекту и субъекту, предлагается понимать защиту прокурором трудовых прав, свобод и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве как деятельность, основанную на нормах Конституции Российской Федерации, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», иных федеральных законов, международных правовых актов, указах Президента Российской Федерации, организационно-распорядительньгх актах Генерального прокурора Российской Федерации, осуществляемую в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты трудовых прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, для обеспечения целей гражданского судопроизводства
Указанная деятельность направлена на реализацию полномочий прокурора по недопущению нарушения, его пресечению, а также восстановлению в полном объеме нарушенных трудовых прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, возмещению причиненного ущерба, привлечению виновных лиц к ответственности, и осуществляется в двух формах: обращения в суд с заявлением и вступления в процесс для дачи заключения по делу.
Защита прокурором трудовых прав, свобод и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве неразрывно связана с надюрной деятельностью в сфере труда и является частью защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина
В третьем параграфе «Участие прокурора в рассмотрении дел в суде второй инстанции и в пересмотре вступивших в силу судебных постановлений по делам о защите трудовых прав граждан» исследована правовая база и рассмотрены практические вопросы участия прокурора в апелляционном, кассационном и надзорном производстве с учетом изменений в гражданском процессуальном законодательстве.
Было изучено законодательство об апелляционном пересмотре актов судов, разъяснения Верховного Суда Российской Федерации, проанализированы сроки и порядок оспаривания судебных актов, требования к представлению прокурора, основания отмены или изменения решения суда первой инстанции. Одна из задач деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве, а именно — не допустить
вынесения незаконного и необоснованного постановления и вступления его в законную силу, решается путем участия в пересмотре судебных актов.
В результате исследования выявлены противоречия ст. 34, ч. 2 ст. 320 ГПК РФ и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в части права прокурора принести апелляционное представление на судебные акты.
Кассационное производство служит проверке решения, вступившего в законную силу. Рассматриваются основания для отмены или изменения судебных постановлений, полномочия суда кассационной инстанции.
Изучены порядок и сроки рассмотрения надворных представлений на вступившие в законную силу судебные постановления, полномочия суда надзорной инстанции, сформировавшаяся прокурорская и судебная практика, проанализированы основания отмены или изменения решений судов.
Отмечается, что принцип правовой определенности, согласно которому суд не вправе пересматривать вступившее в законную силу постановление только в целях проведения повторного слушания и получения нового судебного акта, сохраняет значение.
На основании определения гражданских дел, в которых участвует прокурор для защиты трудовых прав и свобод граждан, с учетом результатов сравнительно-правового исследования деятельности прокуроров государств СНГ сделан вывод о том, что повышению эффективности деятельности прокурора будет способствовать наделение прокурора правом принесения представлений на постановления судов по таким делам по жалобам граждан на акты судов, если прокурор не участвовал в рассмотрении дела.
В четвертом параграфе «Исполнение решений суда по заявлениям прокурора в защиту трудовых прав граждан» проанализированы правовые основы и проблемы исполнения решений по заявлениям прокурора в защиту трудовых прав граждан. На основании положений норм российского законодательства, особенностей деятельности прокуратуры Франции и актуальных научно-теоретических разработок по иным категориям гражданских дел, в целях реальной защиты прав работников и исключения проблем исполнения решений судов, предлагается предоставить прокурору полномочия участника исполнительного производства по делам, инициированным
прокурором, например, о защите трудовых прав граждан. В связи с этим предлагаются дополнения в ст.ст. 30,49,121 Федерального закона «Об исполнительном производстве» и ст.ст. 130,254,428,441 ГПК РФ.
Пятый параграф «Особенности методики участия прокурора в рассмотрении судами дел о защите трудовых прав граждан» посвящен исследованию основ методики участия прокурора в рассмотрении дел о защите трудовых прав граждан. Раскрываются структура и компоненты методики, обоснован вывод о зависимости результативности деятельности прокурора от совершенства методики. Предлагается в качестве необходимой базы для прокурора, участвующего в судопроизводстве в обеих формах, определить знание законодательства, судебной практики и материалов гражданского дела, владение методикой участия в деле. Эффективность деятельности прокурора обеспечивается также соответствующей подготовкой к судебному разбирательству, изучением материалов дела, что позволяет своевременно принять меры при появлении новых судебных ситуаций.
После принятия решения судом первой инстанции участвовавший в деле прокурор изучает судебные акты и материалы дела для решения вопроса о наличии оснований оспаривания судебных актов, при этом основополагающим является изучение постановлений суда и материалов дела, которое возможно начать с изучения решения суда или искового заявления.
Содержание деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве, основания участия в гражданском процессе по спорам сторон трудовых правоотношений и виды нарушений трудовых прав работников легли в основу методики участия прокурора в гражданском судопроизводстве для защиты трудовых прав и свобод работников, включающей: характеристику законодательства, регулирующего трудовые отношения и разрешение трудовых споров; особенности подготовки заявления в суд и подготовки к участию в рассмотрении дела судом; систематизированный перечень обстоятельств, подлежащих доказыванию; перечень типичных нарушений материального и процессуального права, допускаемых при рассмотрении дела судом; рекомендации по определению наиболее целесообразных порядка и приемов изучения решения суда и материалов дела для выявления наличия
оснований принесения представления; определение особенностей участия прокурора в рассмотрении представления в зависимости от формы участия в процессе и стадии гражданского судопроизводства; деятельность прокурора при исполнении решения.
В результате исследования, с учетом имеющейся теоретической базы, предлагается включить в методику защиты прокурором прав и свобод работников в гражданском судопроизводстве отдельные методики участия прокурора в рассмотрении судом дел, связанных с трудовыми спорами, например, о восстановлении на работе, возмещении вреда здоровью, взыскании заработной платы и др. В свою очередь, методика защиты прокурором трудовых прав и свобод работников в гражданском судопроизводстве включается в общую методику участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел.
Заключение диссертации содержит основные выводы научного исследования, предложения о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство в целях совершенствования правового регулирования и правоприменительной практики и повышения ее эффективности.
В приложении приводятся примененные для исследования анкеты, материалы, отражающие результаты проведенных опросов, характеризующие методику научного исследования, проекты приказов Генерального прокурора Российской Федерации.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, выпускаемых в Российской Федерации, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации:
1) Головко, И. И. Актуальные вопросы судебной защиты прокурором прав служащих // Современное право—2010. -№ 11. - С. 107 -110 - 0,2 п. л.;
2) Головко, И. И. Типичные нарушения трудовых, служебных и иных связанных с ними прав граждан // Вестник Воронежского государственного университета. — 2011 — №1.-С. 290-298-0, Зп. л.;
3) Головко, И. И. Деятельность органов прокуратуры России по защите трудовых прав граждан в гражданском судопроизводстве до реформы 1864 г. // Известия
Пензенского государственного педагогического университета им. В.Г. Белинского. -2012. - № 27. - С. 574 - 576 - 0,2 п. л.;
4) Головко, И. И. Проблемы исполнения решений суда по делам о защите трудовых прав и свобод работников// Современное право. — 2012. — № 11, —С. 48 —51 — 0,16 п. л.;
Публикации в иных изданиях:
5) Головко, И. И. Проблемы правового ре1улирования служебных отношений // Европейский журнал социальных наук. - 2010. - № 3. — С. 52 - 57 - 0,23 п. л.;
6) Головко, И. И. Особенности правового регулирования трудовых, иных связанных с ними и служебных отношений // Российское законодательство в современных условиях : VE! Ежегодная Всероссийская научно-практическая конференция, 08 огаября 2010 г.: сборник статей. - Брянск: Брянский государственный университет имени академика И. Г. Петровского, 2010. - С. 538 - 547 - 0,4 пл.;
7) Головко, И. И. Законные интересы граждан в сфере трудовых отношений, защищаемые прокурором в гражданском судопроизводстве // Гражданин и право. — 2011.-№9.-С.89 - 94 - 0,25п. л.;
8) Головко, И. И. Становление деятельности органов прокуратуры России по защите трудовых прав граждан в гражданском судопроизводстве (1864-1917 г. г.) // Актуальные проблемы исторической науки. - 2011. - выпуск 8. - С. 25 — 27 — 0,13 п. л.;
9) Головко, И. И. Особенности методики участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел // Актуальные проблемы современного права, государства и экономики : Ш Межвузовская научно-практическая конференция аспирантов и студентов, 21 апреля 2012 г. : тезисы выступлений. — Санкт-Петербург : Санкт — Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2012. - С. 192 -196 - 0,16 п. л.;
10) Головко, И. И. Участие прокурора в исполнительном производстве в странах СНГ по делам о защите трудовых прав и свобод работников // «Современные проблемы социально-гуманитарных и юридических дисциплин: вклад молодых ученых в развитие науки» : П Международная научно-практическая конференция, 15 июля 2012 г. — Краснодар,2012,- С. 113-116-0,16п.л.
11) Головко, И.И. К вопросу определения предмета деятельности прокурора по защите трудовых прав и свобод граждан в гражданском судопроизводстве // Криминалиста.-2013.-№1 (12). -С. 84-88- 0,2п.л.
Подписано в печать 27.05.2013 Усл. печ.л. 1,2 Наряд № 25
Тираж 150 экз. Печать трафаретная
УОП РИЛ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 117638, Москва, ул. Азовская, д. 2 к.1
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Защита прокурором трудовых прав граждан в гражданском судопроизводстве»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ КАЗЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
Головко Ирина Ивановна
Защита прокурором трудовых прав граждан в гражданском судопроизводстве
Специальность: 12.00.11 - «Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность»
На правах рукописи
04201360262
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор О.Н. Коршунова
Москва-2013
Оглавление
Введение..........................................................................................4
Глава 1. Деятельность прокурора по защите трудовых прав граждан в гражданском судопроизводстве: история и современность..........................18
1.1. Становление деятельности органов прокуратуры России по защите трудовых прав граждан в гражданском судопроизводстве............................18
1.2. Правовые и теоретические основы деятельности прокурора по защите трудовых прав граждан в гражданском судопроизводстве...........................31
Глава 2. Сравнительный анализ деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве по делам о защите трудовых прав граждан в России и за рубежом..........................................................................................66
2.1. Защита прокурорами стран СНГ трудовых прав граждан в гражданском судопроизводстве.............................................................................66
2.2. Деятельность прокуроров стран Европы и атторнейской службы США по защите трудовых прав граждан в гражданском судопроизводстве.................82
Глава 3. Особенности участия прокурора в рассмотрении судом дел о защите трудовых прав граждан......................................................................96
3.1. Общая характеристика организации участия прокурора в гражданском судопроизводстве для защиты трудовых прав граждан...............................96
3.2. Участие прокурора в рассмотрении судом первой инстанции дел о защите трудовых прав граждан.......................................................................117
3.3. Участие прокурора в рассмотрении дел в суде второй инстанции и в пересмотре вступивших в силу судебных постановлений по делам о защите трудовых прав граждан...............................................................................131
3.4. Исполнение решений суда по заявлениям прокурора в защиту трудовых прав граждан...................................................................................149
3.5. Особенности методики участия прокурора в рассмотрении судами дел о
защите трудовых прав граждан.............................................................154
Заключение......................................................................................166
Библиографический список................................................................171
Приложение 1................................................................................205
Приложение 2................................................................................213
Приложение 3................................................................................214
Приложение 4.................................................................................216
Введение
Актуальность темы исследования. Участие в рассмотрении гражданских дел судами - исторически сложившийся вид деятельности прокуратуры России. Прокурор участвует в рассмотрении гражданских дел путем обращения в суд с заявлением (иском) в защиту интересов граждан, неопределенного круга лиц, Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, вступает в дело для дачи заключения. Выполняя задачи недопустить принятие и вступление в силу незаконных судебных актов, защитить права и интересы иных лиц, обеспечить законность судебных решений, прокуроры не только участвуют в рассмотрении дел судом первой инстанции, но и активно применяют право принесения апелляционных, кассационных и надзорных представлений на постановления судов.
Одной из актуальных является деятельность прокурора по судебной защите прав работников. В настоящее время в стране широко распространены нарушения трудовых прав граждан при принятии на работу, расторжении трудового договора, увольнении, выплате заработной платы, пособий и компенсаций и др.1 Разрешение трудовых споров осложняется различием статуса работника и работодателя. Работник находится в подчиненном положении, не всегда готов инициировать спор, опасается потерять работу, поэтому длительное время мирится с нарушением его прав. Этим обуславливается латентный характер правонарушений в сфере труда. Сказанное подтверждается и тем, что объём невыплаченной зарплаты, приходившийся на долги прежних лет, в 2011 г. составил 51%, около 898 млн. р.; на 1 сентября 2012 г. на задолженность, образовавшуюся в 2011 г., приходится 21, 9%, около 471 млн.р.; в апреле 2013 г. из 2568 млн. руб. задолженности на долги прошлого года приходится 60%, около 1542 млн. р.
1 Например, в 2010 г. прокуратура Ленинградской области направила в суд 1, 5 тыс. заявлений о защите прав и свобод работников, в 2011 г. - более 2 тыс. заявлений (Архив прокуратуры Ленинградской области за 2011 г.).
2 Оперативная информация Федеральной службы государственной статистики / Федеральная служба государственной статистики : сайт. URL: http://www.gks.riVbgd/fiWB04_03/IssWWW.exe/Stg/d04/223.htm (дата обращения 10.10.2012 г, 23.01.2013 г,10.05.2013г.)
Указ Президента Российской Федерации № 537 от 12 мая 2009 г. «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» в числе мер предотвращения угроз национальной безопасности, роста национальной экономики называет формирование действенных механизмов обеспечения реализации гражданами Российской Федерации права на труд.
Экономический кризис, который затронул и Россию, обострил проблемы нарушений прав работников. В целях оздоровления ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики Правительством Российской Федерации 7 ноября 2008 г. принят план действий, который определяет приоритетные направления работы по обеспечению законности, защйте прав граждан в социальной и экономической сферах. Также распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. №1662-р (с изм. в ред. от 8 августа 2009 г.) утверждена «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года». Комплекс мер по исполнению названных актов рассчитан на многолетнюю реализацию.
Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. № 236 «Об утверждении программы действий органов прокуратуры Российской Федерации в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики» защита социальных прав граждан названа приоритетным направлением деятельности.
В связи с этим требуют решения актуальные проблемы организации и методики деятельности прокурора по защите прав работников в гражданском процессе и вопросы взаимодействия прокурорских работников. Кроме того, для обеспечения эффективной защиты прав граждан, реализуя комплексный подход, необходимо определить направления повышения эффективности этой деятельности. Решению этих задач способствует как развитие теоретической базы, так и совершенствование законодательства.
После принятия и вступления в действие Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации претерпевал изменения, в том числе в части полномочий прокурора . Большинство исследований проведены до этих изменений.
В связи с проводимой судебной реформой, с изменениями правил пересмотра судебных актов4 возникла необходимость проанализировать полноту нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность прокурора по защите прав работников.
Проблема трудовых споров отражает состояние законности в сфере труда, а также эффективность надзора и контроля уполномоченных органов за исполнением трудового законодательства работодателями. Значит, вопросы защиты прокурором прав работников актуальны и для науки трудового права. Эти проблемы исследованы недостаточно полно.
В 2008 г. прокуроры выявили 800 тыс. нарушений законов в сфере труда, в 2009 г. - 970 тыс. нарушений, в суды направлены 617 тыс. заявлений на сумму 9,5 млрд. р. В 2010 г. выявлены более 875 тыс. нарушений, в суды направлены более 555 тыс. заявлений на сумму свыше 8,9 млрд. р. В 2011г. выявлены около 800 тыс. нарушений, в суды направлены 476,7 тыс. заявлений на сумму 7 млрд. р., в 2012 г. - 769 тыс. нарушений, 443 тыс. заявлений на сумму 7, 69 млрд. р.5
Число дел о восстановлении на работе, участие прокурора в которых обязательно, значительно (судами России в 2009 г. удовлетворены 13, 7 тыс. заявлений о восстановлении на работе, в 2010 г. - 12, 1 тыс., в 2011 - 9, 9 тыс., в 2012 г. - рассмотрены 8, 8 тыс., удовлетворены 4, 4 тыс.)6. Кроме того, с участием прокурора в 2012 г. судами рассмотрены 4, 6 тыс. дел о возмещении вреда, полученного при исполнении трудовых обязанностей. Приказ
3 О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации: Федер. закон Российской Федерации от 05 апреля 2009 г. № 43-Ф3. Изменения в ст.ст. 45, 131 устранили ограничения права прокурора обращаться в суд с заявлением по определенным категориям дел, имеющим большую актуальность для граждан и общественный резонанс, в том числе в сфере труда.
4 О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: Федер. закон Российской Федерации от 09 декабря 2010 г. № 353-ФЭ.
5 Генеральная прокуратура Российской Федерации : сайт. URL: http://genproc.gov.ru/news/news-74970 (дата обращения 05 мая 2012 г., 02.02.2013 г.).
6 Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации : cairr.URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=2/(naTa обращения 05 мая 2012 г.).
Генерального прокурора Российской Федерации № 181 от 26 апреля 2012 г. акцентирует внимание на качестве деятельности прокурора в суде.
Таким образом, изменения в законодательстве, значительное число нарушений, требующих вмешательства прокурора, высокие требования к результатам деятельности прокурора по защите прав работников обусловливают необходимость исследования научных основ этой деятельности с целью повышения ее эффективности, особенно вопросов организации и методики.
Степень научной разработанности темы исследования. Тема исследования носит комплексный характер, отдельные ее аспекты разрабатывали ученые различных отраслей юридической науки.
Вопросам участия прокурора в судопроизводстве уделяли внимание специалисты в области гражданского процесса, такие как В. Н. Аргунов, М. А. Викут, Н. А. Васильчикова, Б. В. Виленский, А. А. Власов, P.E. Гукасян, М. А. Гурвич, В. М. Жуйков, А. Ф. Клейнман, Ю. В. Корулина, В. С. Тадевосян, М. К. Треушников, М. С. Шакарян, Д. В. Швейцер, К. С. Юдельсон и другие.
Общие вопросы участия прокурора в гражданском процессе исследованы в диссертациях В. Р. Аликова, А. А. Сергиенко, A.A. Титовой, О.В. Смирновой и других.
Отдельные вопросы реализации прокурором полномочий по защите трудовых прав граждан в гражданском процессе были предметом диссертации
•у
О. А. Фирсовой . В работе значительное место отведено исследованию аспектов выявления нарушений трудового законодательства в ходе прокурорских проверок, мерам прокурорского реагирования. Вместе с тем, автором не исследовались принципы, особенности организации и методики деятельности прокурора по защите трудовых прав граждан в гражданском судопроизводстве, не исследованы основания деятельности прокурора, не предпринимались попытки сформировать подходы к определению структуры методики участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел о защите
7 Фирсова, O.A. Реализация прокурором полномочий по защите трудовых прав граждан в гражданском судопроизводстве: автореф. дис... .канд. юрид. наук. - М., 2009.
прав работников, не были исследованы особенности исполнения решений по таким делам.
Таким образом, следует констатировать, что полученные в ходе проведенных ранее исследований результаты позволяют в условиях изменившегося гражданского процессуального законодательства сформулировать и, применив результаты сравнительного исследования зарубежного законодательства о деятельности прокурора по защите прав работников, теоретически обосновать положения о предмете, принципах, задачах и функциях, основах организации и методики участия прокурора в гражданском процессе для защиты прав работников.
С учетом существенного расширения полномочий прокурора, участвующего в рассмотрении гражданских дел судами, и в первую очередь -для защиты трудовых прав граждан, определенные ранее подходы требуют переосмысления в целях формирования актуальных теоретических основ научно обоснованных рекомендаций, призванных повысить эффективность деятельности прокурора в гражданском процессе в целом и по защите трудовых прав граждан в частности.
Объектом исследования является комплекс правоотношений, возникающих при осуществлении деятельности прокурора по защите трудовых прав, свобод и законных интересов работников в гражданском судопроизводстве.
Предмет исследования - правовые и теоретические основы, организационные и методические вопросы деятельности прокурора по защите в гражданском судопроизводстве трудовых прав и свобод граждан.
Цель исследования состоит в том, чтобы с учетом законодательства, накопленной теоретической базы и результатов прокурорской практики обосновать предмет, основания защиты прокурором трудовых прав граждан в гражданском судопроизводстве, особенности содержания, условия, принципы деятельности, основы организации и методики этой деятельности, а также
способы повышения эффективности деятельности прокурора по защите трудовых прав граждан в гражданском судопроизводстве.
Цель исследования предопределила постановку и решение задач: изучение понятийного аппарата в сфере защиты прокурором трудовых прав граждан в гражданском процессе; исследование действующего законодательства и теоретических основ участия прокурора в гражданском судопроизводстве для защиты трудовых прав граждан; исследование соотношения надзорной деятельности прокурора в сфере труда и участия в гражданском процессе для защиты прав работников; изучение развития и современных форм участия, правового статуса, функций и задач прокурора в гражданском процессе; выявление предмета и оснований участия прокурора в гражданском процессе для защиты прав работников; изучение организации, внутренних и внешних условий деятельности прокурора; выработка основ методики деятельности прокурора; исследование зарубежного опыта деятельности прокурора и возможности применения его для повышения эффективности правозащитной деятельности прокурора в России.
Методологическую основу исследования составила совокупность общенаучных, частных и специальных методов познания. В качестве основного использовался общенаучный диалектический метод познания. Также применялись следующие научные методы познания: системный анализ, исторический, логический, сравнительно-правовой, статистический, формально-логический, позволяющие решить задачи исследования.
Нормативная база исследования: Конституция Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации (далее - ТК РФ), Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - ГПК РФ), Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», другие федеральные законы, международные правовые акты, указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации, законодательство государств-участников СНГ, а также США, Германии, Франции,
Великобритании, регулирующее деятельность прокурора по защите прав работников в гражданском процессе.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные работы ведущих ученых, посвященные раскрытию проблем: -в области прокурорского надзора: А. И. Алексеева, Т. А. Ашурбекова, В.И. Баскова, А. Д. Берензона, В. Г. Бессарабова, А. В. Борецкого, И. С. Викторова, Ю. Е. Винокурова, А. Ю. Винокурова, А. А. Власова, В.В. Гаврилова, В.З. Гущина, JIM. Давыденко, В.К. Звирбуля, А. X. Казариной, В. В. Клочкова, Ф. М. Кобзарева, Б. В. Коробейникова, В. Г. Лебединского, В. Д. Ломовского, М. Н. Маршунова, М. Г. Мелкумова, А. Я. Мыцыкова, В. П. Рябцева, Ю. И. Скуратова, А. Ф. Смирнова, Б. М. Спиридонова,
A.Я. Сухарева, А.Г. Халиулина, A.A. Чувилева, A.B. Чурилова, М.С. Шалумова,
B. И. Шинда, В. Б. Ястребова и других;
- теории и философии права: С. С. Алексеева, А. П. Герасимова и других;
- участия прокурора в гражданском судопроизводстве: В. Н. Аргунова, П. И. Бардина,
A. Д. Бойкова, М. А. Викут, Б. В. Виленского, А. А. Власова, Р. Е. Гукасяна, М. А. Гурвича, В. М. Жуйкова, С. М. Казанцева, А.Ф. Кпейнмана, Ю.В. Корулиной, Н.М. Коршунова, Ю.И. Лутченко, Г.Л. Осокиной, В. М. Перфильева, Л. А. Прокудиной,
B.C. Тадевосяна, М.К. Треушникова, Д. М. Чечота, М. С. Шакарян, Н. П. Шарыло, Д. В. Швейцера, М.И. Эриашвили, К.С. Юдельсона, А. Н. Яблокова и других;
- в области трудового права Л.А. Гордона, Ф. 3. Доловой, В.В. Ершова, Е.А.Ершовой, Е. Д. Исаевой, К. Н. Гусова, Т. Ю. Коршуновой, В. И. Миронова, Т. А. Нестеровой, Ю. П. Орловского, В. Н. Толкуновой
