АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Земское и городское самоуправление в Белоруссии (1905-1917 гг.)»
БЕЛОРУССКИЙ ОРДЕНА ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ им. В.И.ЛЕНИНА
На правах рукописи УДК 342.55:947(476)
СЛОБОЖАНИН Валерий Павлович
ГЖСКОЕ И ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В БЕЛОРУССИИ (1905-1917 гг.)
Специальность 12.00.01 - теория и история государства и
права ; история политических и правовых учений
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Минск -.1990
Диссертация выполнена в отделе теории и истории государства и права Института философии и права Академии наук Белорусской ССР.
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор
B.А.КРУТМЕБИЧ
Официальные оппоненты - доктор юридических наук, профессор
C.Ф.СОКСШ
кандидат юридических наук, доцент Т.И.ДОШАР
Ведущая организация - Гродненский государственный
университет им. Я.Купалы
Защита состоится 21 декабря 1990 года в 15 часов на заседании специализированного Ученого Совета Д-0560307 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук при Белорусском государственном университете им. В.ИЛенина по адресу: 220080, г.Минск. Университетский городок, главный корпус, аудитория 206.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке БГУ им. В.И.Ленина.
Автореферат разослан
Ученый секретарь Специализированного совета доктор юшдических наук, профессор
20" ноября 1990 г.
А.М.Абрамович
V
I. ОНДАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность теми исследования. Разработка государственно-правовых проблем дооктябрьской истории нашей страны является, как выяснилось в ходе перестройки, явно неудовлетворительной ни по широте, ни по глубине научного анализа. Специального исследования заслуживает система отношений и институтов, осуществляющих функции местного управления.
В настоящей работе рассматриваются органы самоуправления, действовавшие на территории Белоруссии в период с 1905 ло 191? гг. Хронологические рамки работы обусловлены: начальные - < революцией, вынудившей самодержавке эволюционировать в па-правлении конституционной монархии, конечные - ликвидацией ее в .феврале 1917 г. •
Диссертационное исследование соответствует долгосрочной программе комплексных исследований в области истории государства и права, истории политических учений, разработанной Институтом государства и права АН СССР на 1981-1990 гг. с которой скоординированы исследования Института философии и права АН БССР, предусматривающие изучение государственно-правового положения Белоруссии в составе Российской империи.
Степень разработанности теш. Местные органы самоуправления Белоруссии и их роль в общей системе органов власти и управления России, а также история возникновения, система, компетенция и важнейшие аспекты их деятельности не были предметом специального исследования в советской юридической и исторической литературе. Затрагиваются лишь частные аспекты этой многоплановой проблемы в публикациях ученых-юристов В.В.Сорокиной, В.В.Гармизы, а также в работах белорусских историков Л.П.Липинского, В.Скоробогатого, Т.Е.Солодкова, И.Шабуни, Э.М.Савицкого и в обобщенных трудах и специальных исследованиях по истории Белоруссии.
Очевидна необходимость детальной и целостной разработки вопросов о правовом статусе Белоруссии в составе России, факторах и условиях формирования местных органов государственно-
*Историко-правовые исследования:, проблемы и перспективы. 1,1. -1902. - С.4-10.
го управления и самоуправления, их социальном и национальном составе, формах, методах и средствах реализации основных законов империи, специфики их компетенции, взаимодействия органов самоуправления с административными структурами, а также основных направлений деятельности земств в различных сферах (политической, экономической, социальной, религиозной,- культурной и Т.д.).
Требуют научного анализа сами понятия "местное управление' , "местные органы государственного управления и самоуправления". Актуальной представляется разработка политического аспекта деятельности земств, их последующая эволюция и историческая судьба.
Вышеизложенное.и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
• Цель исследования.' Целью настоящего исследования является выяснение истории формирования и специфики органов самоуправления в Белоруссии, основных аспектов их деятельности в контексте социально-экономических, политических и национальных <1 отношений.
Исходя из того, что млогоплановость и сложность проблемы ■ не позволяет исчерпать все относящиеся к теме вопросы, автор поставил перед собой следующие задачи:
- дать краткий очерк социально-политической обстановки в России и Белоруссии;
- раскрыть природу важнейших специфических черт местных органов самоуправления в период после революции 1905-1907 гг., показать их место в общей системе органов государственной власти и управления, осветить историю формирования органов самоуправления (городских и земских), раскрыть динамику их развития л рассматриваемый период, показать характер взаимодействия земств с местными органами государственного управления;
- исследовать важнейшие аспекты нормотворческой и организационной деятельности местных органов самоуправления в контексте национально-освободительного движения в Белоруссии, общей социально-экономической обстановки;
- охарактеризовать основные направления, формы и методы деятельности.земских учреждений, оценить их роль в обществен-
ном развитии Белоруссии в контекста современных проблем реализации демократических начал местного самоуправления.
Методологическую основу диссертации составляют положения о государстве и праве, политической власти классиков мировой философской и государственно-правовой мысли (Платон, Аристотель, Полибий, Вико, Паду>-анокий, Локк, Монтескье, Кант и др.). В работе использованы эмпирический, аналитический, сравнительный, статистический и синтетический методы исследования. Работая над темой, автор опирался на труды выдающихся дореволюционных государствоведов: А.С.Алексеева, Б.П.Безобразова, A.A. Васильчикова, А.Д.Градовского, В.Ф.Деркшшского, А.И.Елистра-това, В.В.Ивановского, А.И.Ильина, М.М.Ковалевского, К.З.Коко-шкина, Н.М.Коркунова, Н.И.Лазаревского, А.Лохвицкого, A.C. Муромцева, Б.Э.Нольде, П.Н.Новгородцева, Б.Н.Чичерина.
Важный для раскрытия темы фактический материал извлечен из мемуаров Ь.Л.Бурцева, П.А.Валуева, С.Ю.Витте, П.Н.Врангеля, Г.Гапона, А.И.Деникина, А.Ф.Керенского, П.Г.Курлова, П.А. Кропоткина, А.А.Лопухина, П.Н.Милюкова, В.А.Маклакова, Н.Д. с Набокоьа, М.Е.Родзянко, Б.В.Савинкова, С.Д.Урусова, Н.Д.Шилова, В.В.Шульгина, а также из работ зарубежных ученых П.Бром-хеда, Д.Гарнера, А.Подгурецкого, Я.Щепаньского.
Источниковедческой базой являлись законодательные акты Российской империи и статистические сборники. В работе использованы материалы Центрального государственного исторического архива Белорусской ССР (Минск).
Научная новизна работы состоит в том, что это первое в советской юридической науке многоплановое исследование истории органов самоуправления. Новизной подхода отличается и анализ деятельности органов самоуправления (позитивный вклад земств в развитие здравоохранения, народного образования, кооперативного ДЕИдетая, статистики, социального страхования, дорожного строительства, ветеринарии). Проанализированы впервые взаимоотношения местных органов государственного управления с органами самоуправления. 'Дана новая оценка деятельности земств в Белоруссии в период мировой войны, а также показана значимость некоторых инициатив белорусских земств (организация помощи военнопленным, сбор денежных и натуральных средств для членов семей, призванных в действующую армих), борьба с самого-
нокарением, спекуляцией и др.).
На защиту внносятся;
- положение о местных органах самоуправления как определенной автономной системе, осуществляющей, с одной стороны, идею всесословного представительства, а с другой стороны, обеспечивающей приоритет групповых интересов цензовых элементов;
- положение о национальном факторе, детерминирующем спе-цифг..:у образования, характер представительства к некоторые стороны деятельности местных органов самоуправления;
- положение о местных органах самоуправления, как феномене "демократии малых пространств", являющихся надежным барьером на пути тоталитаризма;
- положение о необходимости и возможности существования системы взаимодействия администрации правительственной и администрации местного самоуправления (государственно-земский строй);
- положение об универсальности опыта местного самоуправления.
Практическое значение исследования. Научный анализ понятий, обобщения, выводы, фактический материал, содержащийся в диссертации, могут быть использованы для дальнейших научных разработок по данной проблематике, при исследовании-различных аспектов вопроса о взаимодействии земств с органами государственного управления, теоретических проблем, соотношения централизации и децентрализации, а также границ государственного управления. Материалы исследования могут быть использованы при проведении новых теоретических изысканий по истории государства и права СССР, истории государства и права БССР, организации» местного управления и самоуправления, при подготовке учебных пособий по истории государства и права БССР, при чтении соответствующих Курсов лекций на юридических и исторических факультетах высших учебных заведений. '
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в 3 опубликованных статьях, а также обсуждались на методологических семинарах•отдела теории и истории государства и права Института философии.и права АН БССР.
Структура саб'отн. Диссертация состоит из введения, двух
о
глав, заключения и библиографии.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНКЕ РАБОТЫ
Ео введении обосновывается актуальность темы исследования, определяется его цель я задачи, методологические и теоретические основы, формулируется научная новизна и практическая значимость работы.
Б I главе - "Становление, система и компетенция останов самоуправления" - рассматривается социально-политическое развитие Россцч и Белоруссии в начале XX века, освещается история формирования земских и городских органоЕ самоуправления, анализируются понятия "управление", "самоуправление", а ■ также характер взаимодействия органов самоуправления с мастными административными структурами.
Три основополагающих факта составляют содержание жизни России в начале XX века: война (с Японией и Германией), революция (1905-1907 гг., 1917 г.), аграрный кризис и роформа П.А.Столыпина. Они органически связаны, обусловливали и усаливали друг друга.
Б главе анализируются факторы, предопределившие возникновение и развитие представительных учреждений общероссийского масштаб?.. Важнейшим из них явилась революция 1905-1907 гг., вынудившая верховную власть ограничить- свои прерогативы Манифестом 17 октября 1905 г. о Конституции,'Основными Законами 23 апреля 1906 г. и том заложить фундамент правовой государственности.
Автор рассматривает всю сложную цепь изменений характера и объема власти, начиная с верховной и кончая мастной. В главе констатируется на основе обширного фактического материала, что компетенция местных органов управления в этот период возросла прямо пропорционально степени ограничения центральной власти. На этом общем фоне исследуются вопросы организации местных органов самоуправления в Белоруссии (земских и городских). Подчеркивается, что особенности местного самоуправления обусловливались сложностью социально-экономического развития, этническим многоцветней¿уровнем хозяйственной и общей культуры, противостоянием католицизма и православия в Белоруссии. Совокупность 'отмеченных факторов наложила)печать своеобразия
на формировавшиеся органы самоуправления в Белорусски, замедлила процесс их создания почта на пять-десят лет, отразилась на их социальном, национальна™ и сословном составе.
В Белорусски в силу ряда причин городское -самоуправление введено в 1877 г., земское - в 1811 г. Объекто:.: ведения земств являлись хозяйственные вопросы местного масштаба, дела из сферы просвещения, здравоохранения, продовольствия, санитарии, ветеринарии, дорожного и иного строительства, организации статистики, а также мероприятия благотворительного характера. Данный перечень дел не является исчерпывающим.
Земства создавались в губернии и уезде. Отсутствовало низшее (волостное) и высшее (Всероссийское) звено в системе земских органов.. Современники справедливо называли земство "зданием без фундамента и крыши". Аппарат земства состоял из распорядительных и исполнительных органов. Распорядительным органом земства (губернского и уездного) было земское собрание, а исполнительным - соответствующая земская управа.
В Белоруссии в состав губернских земских собраний входил и управляющий отделением крестьянского поземельного байка. В состав Пинского губернского земского собрания входил городской голова города. Минска, что специально было оговорено в законе. Председателем уездного се;/ского собрания повсеместно был уездный предводитель дворянства, а губернского - губернский предводитель дворянства. Земские собрания открывались и закрывались: губернские - лично губернатором, уездные - председателем собрания, т.е. уездным предводителем дворянства. Дела в земском собрании решались большинством голосов, а в случае равенства голосов мнение председателя собрания давало перевес. Выборы председателя собрания и членов управы происходили путем закрытого голосования, а все другие дела по усмотрению собрания решались открытою подачей голосов.
Постановления земских собраний, все без исключения, регистрировались в журнале за подписью председателя, секретаря и всех присутствовать членов, а их копии представлялись губернатору. Часть постановлений земского собрания подлежала обязательному утверждению губернатора, часть - министра внутренних дел. До утверждения ятих постановлений представителями правительственно»'; власти они не могли приводиться в исполнение.
В работе подробно рассмотрены причины и предпосылки стремления правительства бюрократизировать земства и превратить их в подчиненную ему структуру.
В главе отмечается специфика сравнительно редкой разновидности земств, получивших'наименование "мужицких", вследствие преобладания в них крестьянского элвгента. Характерно, что направленность и методы деятельности Могилевского земства в Белоруссии и Пермского, Вятского, Казанского и Самарского земств в Северо-Восточной России (тоже "мужицких") весьма сходны.
Проведенный в работе анализ доступного, для исследования материала покрзывает, что основными путями подчинения местных органов самоуправления бюрократии является сужение их финансовой базы. Экстраполируя этот вывод на сферу деятельности современных органов местного управления, можно утверждать,что основой здоровой, созидательной деятельности этих структур является прочная финансовая база и наоборот - скудость финан-совьсх средств делает их заложниками бюрократических институтов, придатком правительственного аппарата.
В работе подчеркивается существенный дефект системы земских учреждений - отсутствие низших звеньев ее (волостных земств) и высшего - всероссийского земства. Отказ правительства от создания указанных структур не является промахом незрелой мысли законодателя, а свидетельствует об упорном стремлении бюрократического аппарата держать' общество в состоянии вечного несовершеннолетия, под административной опекой .
Анализ принципов организации городского самоуправления и правового режима ого деятельности позволяет сделать вывод, что указанные тенденции правительства по отношению к земснпм ' учреждениям в полной мере распространялись на эти структуры.
В диссертации рассматриваются теоретические вопросы взаимодействия государственных органов управления с органами са-моупрпплйшя. Отмечается, что органы управления, его содержание , пели и принципы обусловлены рядом исторических факторов (иерархия ценностей, господствующая в обществе, политический строй, •уровень культуры, традиции, степень интеграции общест-пл,'социальная мобильность, состояние внешней к внутренней бем'оплсиости':: др.).'.
Государственное управление по своей сущности представляет материализацию верховной власти через соответствующие административные структуры, функционирование которых урегулировано правом.
В повседневной деятельности государственные органы управления в пределах их компетенции обеспечивают реализацию законов (исполнительная деятельность), о также совершают властные действия, необходимее для поддержания общественного по-рядгэ и государственной дисциплины (распорядительная деятель-кость).
Возникновение и существование органов самоуправления наряду с государственными органами управления зависит от степени зрелости общества. Главное их назначение - поставить пределы вмешательству государства в сферу местных интересов, частной жизни граждан, исключить отчуждение народа от государства путем участия его в управлении, пресечь возможность возникновения тоталитарного государства, беспредельно расширяющего свое вмешательство в жизнь граздан, включающего всю их деятельность в объем своего управления и принудительного регулирования. "Тоталитарное государство есть всеобъемлющее государство. Оно отправляется от того, что самодеятельность граадан не нужна и вредна, а свобода граждан опасна и нетерпима, Имеется единый властный центр: он призван все знать, все предвидеть, все планировать , все предписывать", - справедливо отмечает русский государствовец И.А.Ильин. Сущность тоталитарного режима состоит в объеме управления: этот объем становится всеохватывающим.
Проводятся шель, что степень демократичности государства безошибочно определяется объемом центрального управления, стремящегося по своей природе к продельной широте. Подчеркивается, что реальным противовесом тоталитаризму является децентрализация управления. Проведенный в работе анализ данной про- . блемы позволяет утверадать, что вопрос о соотношении централизации и децентрализации (самоуправления) недопустимо решать на основе отвлеченного принципа,склоняя чашу весов в ту или иную сторону, Влесте с тем в работе отмечаются позитивные функции централизации, необходимость наличия единого центра власти в государство. Без.централизации, т.е. без подчи-
нения местного управления центральной власти, невозможна стабильность государства. Централизация служит инструментом объединения, без нее нельзя обойтись тагл, где необходимо парализовать сепаратистские устремления регионов государства, пли нейтрализовать активность социальных групп, обладающих привилегиями бюрократической касты, бесконтрольно командующей населением страны (теневая экономика, уголовная и политическая мафия). Подчеркивается, что в ряде ситуаций власт-кий центр играет выдающуюся роль консолидирующего народ фактора.
Делается вывод, что значение института централизации определяется реальными условиями, в которих он действует :: потребностями, которым он отвечает (война - внутренняя и внешняя, стихийные бедствия, экологические и иные катастрофы большого масштаба, перестройка социально-политических структур и др.).
На основе анализа фактического материала показано, что несоответствие законов Российской империи,регулирующих деятельность органов самоуправления и их взаимодействие с органами государственного управления, назревшим потребностям и запросам жизни породило атмосферу взаимной отчужденности, подозрительности и недовольства. Февральская революция 1917 г. - логическое следствие этих процессов.
Глава П - "Деятельность местных органов самоуправления" -посвящена рассмотрению основных направлений деятельности местных органов самоуправления, средств, форм и методов ее, анализу итогов культурно-политических и социально-экономических мероприятий и оценке инициатив земств Белоруссии в период Мировой войны. Феномен земства содержит три аспекта: социальный, экономический.и политический, находящихся в органическом взаимодействии. В исследовании акцент ставится на экономическом, или хозяйственном, и социально-культурных аспектах деятельности земства.
Г'емства Белоруссии с момента их создания широко использовали накопленный в центральных.губерниях России соответству-богатый практический' опыт.
ч главе анализируется общее направление деятельности земств я ' юруссин, отразившееся в их программах,-документах и раз-
личного рода отчетах.
Из этих материалов явствует, что при ограниченности денежных средств земства тем не менее осуществляли сравнительно обширную программу в сфере народного образования, медицины, экономики и общественного призрения. Повинности, возложенные на земские учреждения правительством, делились не обязательные и необязательные. Обязательные повинности земства сводились к содержанию местных гражданских управлений, присутствий по крестьянским делам, мировых судебных установлений; повинности дорожная, подводная, квартирная и по общественному призрению. Объем обязательных повинностей уменьшался на протяжении десятилетий и к началу XX в. обязательные расходы земств составляли 5-15$ в уезде, 1% - в губернии. Доля же необязательных расходов с течением времени соответственно увеличивалась. Так, необязательные расходы на медицину, народное образование и др. возросли с 43$ в 1871 г. до 08% в 1901 г. в центральных губерниях России. Если на обязательные расходы и на содержание земского управления тратилось в 1866 г. около ВА% всей сметы земства, то в 1890 г. они падают до 48$, а к 1903 г. равняются Ъ% сметы.
Большое внимание земства уделяли просвещению народа, ох-, ране его здоровья, улучшению сельского хозяйства, страхованию крестьянских построек, делам народного продовольствия, совершенствованию народного быта, организации сельскохозяйственной кооперации и развитию кустарной промышленности.
Так, земства явились инициаторами постановки вопросов о введении всеобщего обязательного начального образования, обсуждавшегося в конце 90-х годов 24 губернскими земствами. К моменту введения земств в Белоруссии в России было 27486 земских школ. Бесь накопленный опыт земских школ центральных губерний России был в распоряжении вновь созданных земств.
В работе отмечается,¡что исходные позиции функционирования новых,земств были достаточно сложны. В Минской губернии главные отрасли земского хозяйства обозначились в первые годы деятельности земств в такой последовательности: народное образование, медицина, и санитария, общественное призрение * ветеринария, агрономические мероприятия и опытное дело, дорожное хозяйство, страховое дело/ В Могилевской губернии на пе-
редний план выдвинулись проблемы народного образования, медицинской помощи> дорожного дела, ветеринарной помощи населению. В Витебской губернии - вопросы народного образования, здравоохранения, ветеринарная помощь населению, дорожное строительство и страхование имущества.
На белорусские земские учреждения была возложена нелегкая задача - поднять низкий культурный уровень местного населения при крайне ограниченных-реальных возможностях. Необходимо было вывести хозяйство крестьянина из застойного состояния. Была совершенно очевидна тесная сйязь между культурным уровнем деревня и ее хозяйственным развитием.
Дело культурного и хозяйственного возрождения деревни осложнялось тем обстоятельством, что земства, выполняя по существу государственные задачи, были лишены соответствующей поддержки государства как в материальном, так и в других отношениях. Лишь в начале XX в. "обязательные" расходы земстга свелись к минимуму. Так, в 1913 г. в 40 земских губерниях России из общего бюджета земств в 290 млн. руб. расходы на "обязательные" повинности составили 6-8 млн. руб. В этот же период государство начало оказывать финансовую помощь земствам. В 1913 году на строительство и содержание школ, больниц государство выделило 47 млн. руб. Та же тенденция характерна была и земствам Белоруссия. В Могшгавской губернии, например, из 4,5 млн. руб. земского бюджета на нужды народного образования было израсходовано 1643768 руб. или 36,7$ всего губернского земского бюджета. На втором места стоят затраты на здравоохранение - 974254 руб. Б Минской губернии расходы на народное образование составили в момент введения земских учреждений 15% бюджета или 327300 руб. В 1912 году раоходы земства на народное образование увеличились по сравнении с 1911 г. на 320$ и составили 1047372 руб., в 1913 -¡1245866 ру<5., в 1914 г. - 1580553 руб. или более чем на 5С0£ первоначального земского бюджета на эти целя. Внутри губернского земства лидировало Новогрудское земство по объему расходов на народное образование - 166808 руб. или 48$ всей еноты. На втором иеоте в Минском губернском земства находились затраты на медицинские мероприятия. Из общего бюджета земства 2096034 руб. в 1911 г. на здравоохранение ''расходовало 752366 руб. или болов 30£. В 1912 г. эти расходы увеличились до 971549 руб., в ,
1913 г. - 1057914 руб., а в 1914 г. составили 124804 рублей.
Б Еитебской губернии земства расходовали на народное образование и здравоохранение около половины денежных средств. Для сравнения следует отметить, что до введения земских учреждений в Белоруссии расход на народное образование составил 15/? местных средств.
Минская губерния в отношении начального образования в
1914 г. занимала третье место среди 3'4 земских губерний Бос-сии. Число школ в губернии к этому времени достигло 1753, в которых обучалось 100425 учащихся. На сто жителей приходилось 4,5 учащихся. Минское губернское земство уделяло большое внимание подготовке педагогического персонала для начальных школ губернии. Не ограничиваясь наличными кадрами педагогов, присылаемых в земские школы министерством народного просвещения, губернское земство разработало план подготовки учительского персонала на месте. В 1914 г. Минским губернским земством было возбуждено ходатайство перед Министерством народного просвещения об открытии женской учительской семинарии в Бобруйске, Борисове и учительской семинарии в Пинске. Б том ие году одновременно было возбуждено ходатайство об учреждении в Минске сельскохозяйственного института. Ходатайство это было поддержано Государственной Думой. В 1914 г. в Минске был открыт педагогический институт с трехлетним сроком обучения. При институте были учреждены учительские курсы.
В 1913-1914 учебных годах в Минске действовало 62 учебных заведения (49 низших, 13 средних) с общим числом учащихся 5 тысяч человек. В Витебске в 1913 г. был открыт ветеринар-но-зоологический музей и ветеринарная бактериологическая лаборатория, на базе которых был создан сначала (в 1921 г.) высший сельскохозяйственный техникум, а затем (в 1924 г.) -Битебский ветеринарный институт.В Витебске с 1910 г. работал учительский институт, который готовил учителей городских начальных училищ и высших начальных школ. При институте существовало городское училище и класс ручного труда, курсы учителей чистописания, гимнастики, женские педагогические курсы. В 1918 г. на его базе был создан Витебский педагогический институт. В Витебской губернии в 1913 г. было 1520 начальных школ, в которых обучалось 74032 человека, три гимназии с 1105 учениками. Полоцкий кадетский корпус с 400 учащимися, Полоцкая
учительская семинария, духовная семинария, Зароченская сельскохозяйственная школа, музей, II библиотек, 10 читален.
Б работе прослеживается сравнительная динамика роста материально подкрепленных усилий государственных органов в деле народного образования. В начале XX века Министерство народного просвещения стремительно наращивало свой бюджет параллельно земствам. Б 1204 г. все расходы Министерства определялись в 42 шн. рублей, а в 1914 г. они выросли до 162 млн. руб. Земские расходы на образование с 18 шн. руб. в 1902 г. гнрослп до 66 '.иш. руб. Идея всеобщего обучения, годами взлелеянная в земской среде, стала официальной программой правительства. Под давлением общественного мнения и думских кругов правительство приняло закон об ассигновании средств на открытке и содержание народных школ, вступило в соглашение с земствами и городами но разработке и проведению в жизнь школьных сетей и к 1922 г., согласно произведенным расчетам, должно было иметь такое число школ, что всеобщность образования могла быть гарантированной. Таким образом, в деле организации народного просвещения земства в Белоруссии сыграли решающую роль.
Вместе с тем, изучение материалов о деятельности земств приводит к выводу, что на рубежо XX века в их практике усиливается тенденция коммерционизации, вытеснял ранее присущие земствам начала безвозмездности и благотворительности. В связи с этим менялись несколько и задач!*, земств, становясь болео специализированными. Поело упраздення паспортной системы, отмены телесных наказаний для крестьян, признания свободы выхода из общины и ряда иных законов социальное расслоение до-рэвни пошло ускоренным темпом, получив могучий импульс, инициатором которого был П.Л.Столыпин. Особенно рельефно переориентация деятельности земств с уравнительно-благотворительных принципов на коммерческое или хозрасчетное! качало Еысгупает в белорусских земствах, возникших имнно п этот период. Главным направлением в деятельности земств в 1911-1914 гг. становятся экономические мероприятия, расхода! на которые резко возрастают в эти годы. Общая смета расходов в 40 губерниях на экономические мероприятия в сельском хозяйства в 1913 г. выразилась в сумме 2222 тыр._ руб. и возросли сравнительно о 1912 г. на 405?. По Минской губернии расходы ча эти цели увэ-
дичились с 61671 руб., в 1911 г. до 397585 руб. в 1913 г. Ши- ' рокий размах получили агрономические мероприятия: учреждаются сельскохозяйственные курсы с большой пропускной способностью, сельскохозяйственный музей (г.Минск).'На юбилейной сельскохозяйственной выставке в Москве крестьяне из Минской губернии получили серебряные и бронзовые медали. Б 1914 году Минским земством были организованы экскурсии крестьян за границу (Дания, Швеция). Пособие на поездку выдал департамент земледелия.
Исследованные в работе конкретные направления и формы деятельности земств в своей совокупности перерастают рамки простой фактологии и становятся основой качественной характеристики их сущности. Из наиболее значимых количественных элементов, составляющих эту качественную характеристику, необходимо отметить следующее. .
Ь августе 1911 г. открылась Минская опытная болотная станция, цель которой - проверка методов эксплуатации болот. Минское губернское земство отпустило на ее организацию 21,5 тыс. рублей. Ъ 1913 г. при Минской губернской, земской управе учреждено было культурно-гидротехническое бюро для содействия осушке болот и выращивания на этих площадях сельскохозяйственных культур. Фонд, которым располагало это бюро, равнялся 300 тыс. рублей. Б этот же период в Минской губернии проводятся мелиорационные съезды. Земство оказывает содействие сельскохозяйственным кооперативам. Заводятся сельскохозяйственные земские склады, зерноочистительные пункты. По обгей сумме расходов на агрономическую помощь населению Минская губерния занимала 22-е место и 10-е по процентному отношению этой суммы к общей смете (9,3;?), превосходя Московское и Саратовское земства.
Следует отметить, что разрушение общины в Белоруссии затронуло Витебскую и Могилевск/ю губернии, где было общинное землепользование: в Витебской губернии - 44,6;?, а в Могилев-ской губернии - 79,2$ общего количества землевладельцев. Крестьянским поземельным банком на хуторизацию было продано в 1907-1916 гг. 228705 десятин земли, на которой образовалось 13,5 тысяч хозяйств. На надельной земле было создано 113,8 тысяч хуторских и отрубных хозяйств на общей площади 1147 тыс. десятин, что составило ;■более10% всех крестьянских дворов и 18,7£ площади надельного землепользования пяти белорусских
губерний в 1307-1916 годах. Всего на казенной, банковской и надельной землях 2 пяти белорусских губерниях возникло 128 тысяч хуторов и отрубов, с общей площадью около 1,4 млн. десятин. Процент вышедмих на хутора и отруба в Белоруссии (12,1) был выше, чем в целом по России (10,1). Наибольший процент хуторян и отрубников дали Еитебская и могилеЕская губернии -более 69,1.
Перестройка аграрных отношений требовала устранения саарых способов ведения хозяйствования и оказание агрономической и технической помощи крестьянскому хозяйству. Эта помощь .;роЕЭ-дилась в русле реализации реформы П.А.Столыпина. Сна осуществлялась в следующих формах: I) организация сельскохозяйственных, потребительских к молочных кооперативных обществ и соо-зов; 2) устройство сельскохозяйственных складов, прокатных, зерноочистительных и случных пунктов, племенных рассадников скота, овец, свиней; 3) создание опытно-показательных хозяйств и участков, садов, огородов; 4) привлечение на службу агрономов и других специалистов сельского хозяйства; 5) распределение денежных пособий и ссуд на агрономические и технические цели; 6) пропаганда агрономических знаний, организация курсов, секций для крестьян.
Минское губернское земство взяло на себя инициативу создания кадров для сельского хозяйства из среды местного населения. В Минской губернии при Марышогорской сельскохозяйственной школе в 1911 г. открылись курсы для учителей по земледелию, садоводству, огородничеству и молочному делу. 19 февраля 1912 г. при Минской болотной станции открылись центральные сельскохозяйственные курсы с трехмесячным сроком обучения, задачей которых была подготовка специалистов по культуре кормовых растений, осушению болот и луговодству для Витебской, Волынской, Киевской, Минской, Могиловской и Смоленской губерний. -В мае 1912 г. первые выпускники курсов были направлены на экскурсию на опытную ферму Рижского политехнического института. Это были третьи по всей России курсы с подобной целью. Постные губернские сельскохозяйственные курсы открылись в Могилеве летом 1912 г., а в январе 1914 г. в Чаусском уезде Могиловской губернии - двухнедельные сельскохозяйственные курсы.
Г) Витебском уезде в имении "Ложесно" в 1910 г. была открыта низшая земледельческая школа. В ней обучались агрономии 1:рестьянские дети. Участок, которым располагала школа, занимал 101 десятину.
Земствами создавались также сельскохозяйственные склады, в-которых имелись в свободной продаже семена, орудия производства, машины, минеральные удобрения. В Минской губернии в 1914 г. таких складов было 23.
Лирокое распространение получили е Белоруссии сельскохозяйственные общества. При обществах имелись зерноочистительные и прокатные пункты, склады машин, питомники плодовых деревьев, показательные поля, библиотеки, музеи, выставки. Здесь' же читались лекции и проводились беседы на агрономические темы. Расходы земств на нужды сельскохозяйстЕешшх обществ постоянно возрастали. Так, шогилеьским губернским земством в 1911 г. ассигновано было 125875 руб., а в 1912 г. - 247726 рублей.
В Витебской губернии в 1913 г. было 20 сельскохозяйственных обществ, при которых создавались сельскохозяйственные кружки. В губернии в этих группах состояло около трех тысяч домохозяек. Оки занимались просветительством и организацией показательных мероприятий.
Земства организовывали сельскохозяйственные выставки. В 1913 г..например, в 22 тысячах населенных пунктах России были организованы чтения на разные сельскохозяйственные темы, на которых присутствовало 1,6 ш. человек. Е Витебской губернии в 1908 году было устроено 7 выставок, в 1913 г. их число возросло до 39.
Значительное место в деятельности белорусских земств занимала организация кооперативного движения, здравоохранения, дорожное строительство, страхование от огня построек, а также земская статистика - предает законной гордости.
Военные дейотвия (1914 г.) прервали нормальное функционирование земских учреждений. В этот период белорусские земства заняли патриотическую позицию и внесли важный вклад в организацию снабжения населения продовольствием, оказывая материальную и натуральную помощь раненым воинам и членам их семей, а также проявляли заботу о судьбе военнопленных. В целом можно сказать, что земства Белоруссии имеют немалые за-
слуги перед народом в улучшении различных сфер повседневной жизни.
Местные органы самоуправления в Белоруссии сыграли позитивную роль в повышении общего уровня культуры, явились школой политического воспитания и политической организации. Важную роль сыграли они и в поднятии уровня народного образования, здравоохранения, организации и развитии агрономии, статистики, ветеринарии, садоводства, кооперативного движения, дорожного и жилищного строительства. Земству принадлежит бесспорный приоритет в деле пробуждения жизненной активности, хозяйственной инициативы и энергии широких слоев сельского и городского населения, что дает основание рассматривать их как один из источников опыта в деле решения актуальной задачи - дебюрократизации народной жизни, освобождения от гипертрофированной централизации.
В заключении диссертации подведены итоги исследования, изложены вывода и теоретические предложения, а также подчеркивается актуальность проблем самоуправления, необходимость оптимального соотношения централизации и децентрализации.
Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях автора:
1. Слобожанин В.П. К истории введения земств в Белоруссии (1864-1911 гг.) П Известия АН БССР. Сер. общ.наук. - 1983. -№4. - С,73-80 (на белор. языке).
2. Слобожанин В.П. Местные органы государственного управления в Белоруссии (1905 - февраль 1917 гг.). - Рукопись депонирована в ИНИОН АН СССР 21.06.83. № 13305-83.
3. Слобожанин В.П. Эволюция социально-политической и правовой системы в Белоруссии в пореформенный период // Известия АН БССР. Серия общ.наук. - 1989. - #3; - С.31-38 (на белор. ЯЗ.). I
