АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Жилищные права военнослужащих и механизм их реализации»
На правах рукописи
КРОПАЧЕВА Ольга Владимировна
ЖИЛИЩНЫЕ ПРАВА ВОЕННОСЛУЖАЩИХ И МЕХАНИЗМ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ
Специальность: 12 00 03 - гражданское право, предпринимательское право; семейное право; международное частное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва-2008
003173023
Работа выполнена ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» на кафедре правового обеспечения рыночной экономики
Научный руководитель
Официальные оппоненты
Ведущая организация
доктор юридических наук, профессор, Коваленко Алла Георгиевна доктор юридических наук, профессор, Мохов Александр Анатольевич кандидат юридических наук, доцент, Зинченко Александр Иванович ГОУ ВПО «Пензенский государственный университет»
Защита состоится 4 июля 2008 года в 12 00 часов на заседании диссертационного совета Д 502 006 15 при Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу 119606, Москва, пр Вернадского, д 84,1 учебный корпус, ауд 2283
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Автореферат разослан 4 июня 2008 года.
Ученый секретарь -
диссертационного совета ^ В В Зайцев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность и степень разработанности темы исследования. В
настоящее время вопросы обеспечения военнослужащих и членов их семей жилыми помещениями занимают прочное положение среди наиболее важных и актуальных Отнеся к лицам, которых государство обеспечивает жильем бесплатно паи за доступную плату, военнослужащих и граждан, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы, федеральный законодатель исходил из того, что военная служба представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства и, следовательно, осуществляемой в публичных интересах, а лица, несущие такого рода службу, выполняют конституционно значимые функции Этим, а также характером военной службы, предусматривающей выполнение задач, которые сопряжены с опасностью для жизни и здоровья, а также иными специфическими условиями прохождения службы, определяется особый правовой статус военнослужащих, содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним и их обязанностей по отношению к государству, что «требует от законодателя установления как для них, так и для лиц, выполнивших обязанности военной службы по контракту, дополнительных мер социальной защиты, в том числе и в сфере жилищных отношений»
Таким образом, включив в правовой статус военнослужащих право на жилище, законодатеть установил государственные гарантии реализации военнослужащими данного права в соответствующих формах и в льготном порядке Тем не менее, реализация права военнослужащих на жилище превратилась в острейшую социальную проблему и остается таковой на протяжении длительного времени (по данным Министерства обороны РФ, в
настоящее время необходимо обеспечить жильем свыше ста шестидесяти семи тысяч контрактников) Ее нерешенность негативно сказывается на комплектовании войск и ходе реформирования военной организации государства, вызывает большой отток специалистов Отсутствие жилья у военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, а также перспектив решения жилищной проблемы влияет и на психологическое состояние самих военнослужащих, их способность сосредоточиться на выполнении служебных обязанностей, на отношения в семье
В то же время, проблеме обеспечения жильем военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, всегда уделялось большое внимание, в последние годы - в рамках реализации различных федеральных государственных программ Первоначально основной упор в этих программах делался на финансирование за счет средств федерального бюджета строительства государственного и муниципального жилья и его предоставление по договору социального найма Впоследствии предпринимались попытки решения жилищной проблемы военнослужащих и членов их семей посредством предоставления безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья в собственность Однако эта форма обеспечения жильем также не получила развития из-за недостаточного бюджетного финансирования Снижение темпов обеспечения постоянным жильем указанной категории граждан привело к необходимости использования такой формы решения жилищных проблем военнослужащих, как выпуск и погашение за счет федерального бюджета государственных жилищных сертификатов В настоящее время осуществляется поэтапный переход к накопительно - ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих
К проблемам, анализируемым в настоящей работе, ученые обращались и ранее, исследовались вопросы сущности, содержания, эволюции права военнослужащих на жилище, отдельные проблемы реализации права военнослужащих на жилое помещение
Быто выполнено комплексное теоретико-правовое исследование проблемы сущности, содержания и законодательного обеспечения реализации права на жилище военнослужащих Однако автором указанной работы был взят курс в основном на концептуальный анализ проблемы правовой природы и содержания права граждан на жилище, уяснение соотношения правового статуса военнослужащих с конституционно — правовым статусом человека и гражданина, на этой основе были предложены суждения и выводы, затрагивающие вопросы не только жилищного и гражданского, но и конституционного законодательства Нами же был взят курс на исследование содержания права военнослужащих на жилище, более детальное изучение форм, гарантий и механизма его реализации, выявление теоретических и практических проблем, возникающих при осуществлении каждого из способов жилищного обеспечения военнослужащих
Также некоторые исследования либо затрагивают отдельные способы жилищного обеспечения военнослужащих, либо охватывают не только жилищные отношения с участием военнослужащих Вместе с тем, все вышеперечисленные работы имеют иной основной предмет и цель исследования
В связи с этим необходимо комплексное теоретическое исследование на основе новейшего жилищного законодательства существующих правовых норм и проблем их применения в сфере жилищных прав военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей
Цель диссертационной работы состоит в комплексном исследовании законодательства, посвященного праву военнослужащих на жилище, способам и механизму реализации данного права, разработке практических рекомендаций, направленных на решение проблемы жилищного обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, а также в выработке предложений по совершенствованию действующего законодательства
Поставленная в работе цель определила следующие задачи диссертационного исследования
- установление основных направлений правового регулирования отношений в сфере жилищного обеспечения военнослужащих,
- исследование форм реализации права на жилище военнослужащих, их законодательного регулирования,
- проведение научного анализа содержания, форм, механизма и гарантий реализации военное чужащими права на жилище,
- изучение особенностей обеспечения жильем военнослужащих в период прохождения военной службы, выявление современных проблем при предоставлении военнослужащим жилых помещений из служебного жилого фонда,
- анализ существующих способов решения жилищных проблем военнослужащих при увольнении с военной службы на базе изучения действующего законодательства, правоприменительной практики органов исполнительной власти, органов военного управления, органов местного самоуправления, а также практики правоохранительных органов,
комплексное изучение федерального законодательства и ведомственных нормативных правовых актов по вопросам жилищного
обеспечения военнослужащих, опредепение их места и роли в системе жилищного законодатеаьства Российской Федерации,
- выявление практических пробтем, возникающих при реализации права военносаужащих на жилище, пробелов в правовом регулировании,
- разработка рекомендаций по совершенствованию действующего законодатечьства, регулирующего отношения в сфере реализации жилищных прав военнослужащих и граждан, уволенных с военной счужбы
Объектом диссертационного исследования являются правовые отношения, возникающие при осуществлении военнослужащими и гражданами, увочеиными с военной службы, гарантированного государством права на жилище
Предметом диссертационного исследования являются
- нормы действующего российского законодательства, регулирующего отношения в сфере реализации жилищных прав военнослужащих,
- практика их применения, выражающаяся в судебных решениях и правоприменительных актах иных уполномоченных государством органов, связанная с толкованием и применением норм, регучирующцх рассматриваемые отношения
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диааектический метод познания, а также специально - юридические методы исследования формально-логический, сравнительно-правовой, технико-юридический, чингвистический Эмпирическую базу исследования составили материалы практики Конституционного суда Российской Федерации, опубликованной и неопубликованной практики судов общей юрисдикции, а также иных правоохранительных органов
Теоретическую базу исследования составили работы по гражданскому и жилищному праву, научно - монографическая литература, публикации в
средствах массовой информации, статистические данные по теме исследования В диссертации использованы работы 3 X Акчурина, Н В Артамонова, Ш М Асьянова, Р А Байрамова, Я 3 Байтаевой, М Бесхмельницына, А Г Власовой, Е М Ворожейкина, Ю Гаврилова, П И Гаврюшенко, О А Зайцева, В И Замятина, Ю Г Иваненко, М В Иванчук, А Ю Кабалкина, А В Камышановой, А Н Кичихина, И Л Корнеевой, П В Крашенинникова, А В Кудашкина, Р П Мананковой, И Б Мартковича, В Ф Маслова, А В Молодых, К В Мукашевой, П С Никитюк, В А Пантелеенко, А И Пергамент, Д Потяркина, Л М Пчелинцевой, С В Пчелинцева, П И Седугина, И И Семенова, М Н Сибилева, В Р Скрипко, В Л Слесарева, В С Толстого, Ю К Толстого, К В Фатеева, А Ю Чаленко, В Ф Яковлева и др
Научная новизна диссертационного исследования Как отмечается в литературе, «решение жилищных проблем военнослужащих осуществляется в русле проводимой в Российской Федерации жилищной реформы» В конце 2004 года был принят новый Жилищный кодекс Российской Федерации, а также пакет законов, формирующих рынок доступного жилья для граждан России Практически в новой редакции с января 2005 года действует ст 15 ФЗ «О статусе военнослужащих», посвященная праву военнослужащих на жилище, а также вступил в силу ФЗ РФ «О накопительно - ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих», для обеспечения функционирования которого впоследствии был разработан и принят ряд подзаконных и ведомственных нормативных актов В результате фактически создана новая система жилищного обеспечения военнослужащих При этом в настоящее время продолжает действовать огромное количество принятых ранее ведомственных нормативно-правовых актов Настоящая работа представляет собой одно из первых монографических исследований,
выполненных на базе новейшего законодательства в сфере жилищного обеспечения военнослужащих
В данной работе автором были изучены и проанализированы теоретические вопросы возникновения, изменения и прекращения жилищных прав военнослужащих в рамках их специального правового статуса, выражающихся в реальной юридической возможности (то есть закрепленной в законе и гарантированной государством) обеспечения жильем военнослужащего и членов его семьи в период прохождения им военной службы и при наличии необходимых условий - после окончания военной службы в избранном месте жительства Кроме того, детально исследованы основные способы обеспечения жильем военнослужащих, а также выявлены и проанализированы проблемы, возникающие при их реализации Сформулирована позиция, согласно которой право военнослужащих на жилище является неотъемлемой частью их констит>ционно-правового статуса, и реализация данного права в должна осуществляться на основе действующего федерального законодательства в рамках приоритетных национальных программ При этом одинаково важную роль играет не только юридически грамотное законодательное закрепление всех форм реализации жилищных прав военнослужащих, но также и соответствующая материально-техническая и, в первую очередь, финансовая поддержка государства Изучены возможности по изысканию средств для формирования служебного жилищного фонда, реализации федеральных жилищных программ для военных (жилищные сертификаты, программа «15-45») Предложены конкретные меры по совершенствованию действующего законодательства
Исследованы вопросы обеспечения военнослужащих жилыми помещениями в период прохождения военной службы, аргументирован вывод о первоочередной задаче формирования в необходимых количествах фонда
служебного жилья в федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба Выявлены проблемы, возникающие при обеспечении военнослужащих жилыми помещениями в период прохождения службы (отсутствие четкой законодательной регламентации, нарушения со стороны воинских должностных лиц органов военного управления установленных оснований и порядка обеспечения жильем военнослужащих, ненадлежащее бюджетное финансирование, необходимость комплексной поддержки со стороны государства) Представлены конкретные предложения по решению выявленных проблем
При исследовании форм жилищного обеспечения военнослужащих, увольняемых с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы, автором проведен комплексный анализ приоритетной формы обеспечения жилыми помещениями указанных категорий военнослужащих -государственных жилищных сертификатов, их правовой природы Определены особенности правового механизма реализации права военнослужащих на жилище с помощью государственных жилищных сертификатов по сравнению с иными способами жилищного обеспечения В целях решения выявленных проблем предложены конкретные меры по совершенствованию законодательства, которые могут быть приняты во внимание законодателем
Также осуществлен теоретический анализ и представлены научно-практические рекомендации в отношении новой формы жилищного обеспечения военнослужащих - накопительно-ипотечной системы, предполагающей приобретение военнослужащими жилья в период прохождения ими военной службы в собственность при непосредственной финансовой поддержке государства При этом участие в накопительно-ипотечной системе должно рассматриваться уже не как жилищная льгота, а
непосредственное право военноспужащих при выполнении ими специфической функции по охране государства
Научная новизна проведенного исследования проявляется также в следующих выводах и положениях, выносимых на защиту
1 В диссертации обосновывается необходимость разчичать понятия «объект жилищных прав» и «предмет договора найма» Объектом жилищных прав являются все жилые помещения независимо от их принадлежности к жилищному фонду и их правового режима Предметом же жичое помещение становится в случае заключения договора найма конкретного жилого помещения
Как предмет договора найма в силу своего специального статуса служебные жичые помещения отнесены к специализированному жилью, предназначенному именно для временного проживания В связи с этим представляется неправильным употреблять термин «пригодное для постоянного проживания» (с точки зрения длительности проживания в нем) относительно служебных жилых помещений Данную формулировку можно заменить на «пригодное для проживания», что соответствует и специальному правовому режиму служебных жилых помещений, и дает точное определение качественных характеристик служебного жилья, предоставляемого военнослужащим
2 При обеспечении военное пужащих служебными жилыми помещениями в закрытых военных городках обязательными признаками военного городка полагаем считать 1) по расположению - это обособленность территории, то есть наличие у него определенных обозначенных границ, 2) по назначению - военный городок предназначен для размещения и проживания в нем военнослужащих и других лиц, состоящих в связи с Вооруженными Силами РФ и другими федеральными органами
исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, 3) по органам власти - отсутствие органов местного самоуправления и наличие органов военной администрации, 4) по структуре жилищного фонда - это казарменная зона, служебные жилые помещения, а также военные общежития Данные признаки целесообразно закрепить в ст 15 Федерального Закона от 27 мая 1998 г «О статусе военнослужащих»
3 Сделан вывод о том, что значение нормы предоставления жилых помещений для семей из двух человек должно быть единым вне зависимости от того, состоит ли такая семья из двух человек, связанных брачными либо родственными отношениями Установление разных значений нормы -меньшей для семей из двух человек, состоящих в зарегистрированном браке, -является разграничением членов семьи в зависимости от кровного родства либо отношений свойства Подобное разделение ущемляет жилищные права семьи, состоящей из супругов, что по нашему мнению, недопустимо
4 В диссертации предложен механизм использования аренды жилых помещений военнослужащими, который включает в себя необходимость установления предельных нормативов размера арендной платы в сочетании с обязанностью органов местного самоуправления предоставлять соответствующие жилые помещения в зависимости от количества дислоцирующихся в соответствующем административно-территориальном образовании воинских частей, а также количества военнослужащих, нуждающихся в жилых помещениях Также обосновывается необходимость изменения размера денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений с тем, чтобы размер указанной компенсации не ограничивался установленным Правительством РФ, а исходил из средних рыночных цен в конкретном регионе за наем (поднаем)
жилья в соответствии со статистическими данными и фактическими затратам за наем (поднаем) жилья
5 При реализации военнослужащими права на жилище в случае увольнения с военной службы сделан вывод о целесообразности применения в науке формулировки «отсутствие жилого помещения для постоянного проживания в избранном месте жительства» в качестве основания признания военнослужащего нуждающимся в жилом помещении При этом следует также предусмотреть возможность замены государственного жилищного сертификата в том случае, когда количество членов семьи увеличилось - а именно, если военнослужащий вступил в брак, у него родился ребенок или он усыновил (удочерил) ребенка
6 В диссертации делается вывод о том, что жилое помещение, приобретенное участником накопительно - ипотечной системы, является его собственностью, поскольку стороной в договоре целевого жилищного займа, как и в договоре ипотеки, выступает участник накопительно-ипотечной системы, который и несет ответственность по договорам От него зависят само участие в накопительно-ипотечной системе, условия займа, время предоставления Вместе с тем, не исключены варианты, когда целевой жилищный заем погашался не только за счет накоплений, учтенных на именном накопительном счете участника накопительно-ипотечной системы, но и за счет собственных средств членов его семьи В таком случае представляется целесообразным оформлять право на жилое помещение в виде долевой собственности фактических плательщиков, закрепив данное положение в Федеральном Законе от 20 августа 2004 г «О накопитепьно -ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих»,
7 Проведенное исследование позволило констатировать, что право на выплату военнослужащим денежных средств, дополняющих накопления
для жилищного обеспечения, необоснованно поставлено в зависимость от наличия у военнослужащих статуса «нуждающихся в жилых помещениях», поскольку государство гарантирует военнослужащему накопления для жилищного обеспечения вне зависимости от его реальных потребностей в жилье и семейного положения
В ходе проведенного исследования выявлена необходимость внесения изменений в ряд нормативных актов, в частности
1 В диссертации указывается на целесообразность включения признака благоустроенности применительно к условиям данного населенного пункта в пункт 1 ст 104 Жилищного Кодекса РФ в качестве обязательного требования, предъявляемого ко всем жилым помещениям При этом благоустроенность может включать в себя наличие водопровода, электричества, газопровода, кухни, ванной комнаты, подсобных помещений, встроенных шкафов, туалетной комнаты, центрального отопления, мусоропровода, а также лифта в многоэтажных домах Подобную расшифровку полагаем возможным дать на уровне постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации
2 В пункте 4 постановления Правительства РФ от 28 января 2006 г «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу» слова «пригодные для постоянного проживания граждан» заменить на «пригодные для проживания граждан» и изложить в следующей редакции «жилые помещения, отнесенные к специализированному жилищному фонду, должны быть пригодными для проживания граждан (отвечать установленным санитарным и техническим правилам и нормам, требованиям пожарной безопасности, экологическим и иным требованиям законодательства), быть благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта»
3 Обосновывается необходимость исключения категории «служебных жилых помещений, пригодных для временного проживания», изложив пункт 3 ст 15 Федерального Закона от 27 мая 1998 г «О статусе военнослужащих» в следующей редакции «Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, и члены их семей, прибывшие на новое место военной службы, до почучения служебных жилых помещений по нормам, установленным федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации, регистрируются по месту жительства, в том числе по их просьбе по адресам воинских частей Указанным военнослужащим и членам и\ семей до получения служебных жилых помещений предоставляются общежития, а в случае их отсутствия воинские части арендуют жилые помещения для обеспечения военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей ичи по желанию военнослужащих ежемесячно выплачивают им денежную компенсацию за наем (поднаем) жилых помещений в порядке и размерах, определяемых Правительством Российской Федерации»
4 Следует внести соответствующие изменения в Жилищный Кодекс РФ, закрепив право на дополнительную общую площадь жилого помещения размером не менее пятнадцати квадратных метров и не более двадцати пяти квадратных метров для следующих категорий военнослужащих
1) офицеры в воинских званиях полковник, ему равном и выше, проходящие военную службу либо уволенные с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями,
2) командиры воинских частей,
3) военнослужащие, имеющие почетные звания РФ,
4) военнослужащие - преподаватели военных образовательных учреждений профессионального образования, военных кафедр при государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования,
5) военнослужащие - научные работники, имеющие ученые степени и (или) ученые звания
5 Необходимо внести изменения в и 17 «Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов», утвержденных постановлением Правительства РФ от 21 марта 2006 г, согласно которым в состав семьи военнослужащего должны включаться все несовершеннолетние дети владельца сертификата, независимо от совместного проживания
6 Предлагается абзац 1 пункта 1 ст 12 Федерального Закона от 20 августа 2004 г «О накопительно-ипотечной системе» изложить в следующей редакции «В случае исключения участника накопительно-ипотечной системы из списков личного состава воинской части в связи с его гибелью или смертью, признанием его в установленном законом порядке безвестно отсутствующим или объявлением его умершим члены его семьи имеют право на целевое использование денежных средств, учтенных на именном накопительном счете участника, и денежных средств, предусмотренных частью 1 статьи 4 настоящего Федерального закона, в том числе на приобретение жилого помещения под залог приобретаемого жилого помещения по правилам главы 4 настоящего Федерального закона При этом именной накопительный счет участника закрывается»
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и положения, содержащиеся в диссертации, вносят определенный вклад в учение о праве граждан на жилище и в нормативное регулирование жилищных правоотношений с участием военнослужащих
Выводы и положения, содержащиеся в работе, могут быть использованы
- в законотворческой деятельности с целью устранения выявленных пробелов, недостатков и котлизий в законодательстве,
- в последующих научных исследованиях правового регулирования жилищных прав военнослужащих, их гарантий и способов реализации,
- в практической деятельности субъектов соответствующих правовых отношений,
- при разработке учебно-методических материалов, чтении лекций и проведении практических занятий по жилищному праву
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре гражданского права и процесса Пятигорского государственного технологического университета, обсуждена на кафедре правового обеспечения рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации Основные теоретические выводы и положения нашли отражение в опубликованных работах Результаты исследования бьпи использованы в докладе на Межрегиональной научно - практической конференции, состоявшейся 20-21 апреля 2006 года в Поволжском региональном юридическом институте, на Всероссийской межвузовской конференции, посвященной памяти профессора Ю X Калмыкова в апреле 2004 года, в учебном процессе
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, и списка нормативных актов и литературы
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность и состояние научной разработанности, определяются цели и задачи, а также объект и
предмет исследования, даются методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основа работы, раскрывается ее научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации результатов исследования
Первая глава «Реализация жилищных прав военнослужащих н членов их семей в период прохождения военной службы» посвящена изучению форм жилищного обеспечения военнослужащих во время прохождения ими военной службы и содержит три параграфа 1) Обеспечение жильем военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и членов их семей, 2) Служебные жилые помещения, 3) Некоторые иные способы удовлетворения жильем военнослужащих в отсутствие служебных жилых помещений
В первом параграфе выделяются основные направления реализации права военнослужащих на жилище в период прохождения военной службы
В настоящее время порядок обеспечения жильем военнослужащих изменился - поменялся подход к тому, какие жилые помещения и каким категориям военнослужащих предоставляются в период прохождения военной службы, законодательно установлены ограничения в зависимости от сроков прохождения военной службы и времени заключения контракта о прохождении военной службы
Автор детально исследует категории военнослужащих, имеющих право на обеспечение жилыми помещениями на срок военной службы, а также определяет категории жилья, предоставляемых военнослужащим согласно действующему российскому законодательству
При этом, раскрывая вопрос о случаях предоставления жилья военнослужащим, автор подчеркивает, что речь идет о предоставлении жилья
не только военнослужащим, но и членам их семей, проживающим совместно с ними Однако Жилищный Кодекс РФ и иные нормативно-правовые акты не содержат норм, определяющих круг лиц, признаваемых в качестве членов семьи нанимателей специализированных жилых помещений (для сравнения, понятия членов семьи наниматели социального жилья и собственников жилых помещений в ЖК РФ строго определены) Тем не менее, такое определение дается в ст 2 ФЗ РФ «О статусе военное тужащих», что позволяет сделать вывод о том, в данном случае должна применяться норма указанного специального Закона, поскольку она не противоречит действующему жилищному законодательству
Во втором параграфе исследуется основной способ обеспечения жильем военнослужащих в период прохождения службы - предоставление служебных жилых помещений Как отмечает автор, по смыслу закона основное количество военнослужащих имеет право лишь на обеспечение жильем во временное пользование Поддерживается позиция 3 X Акчурина, который считает, что с государственной точки зрения это вполне объяснимо, поскольку основная задача государства по предоставлению жилья военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, заключается в создании им необходимых условий при исполнении ими служебных и трудовых обязанностей в целях поддержания боеготовности войск и обороноспособности страны
Жилищным Кодексом РФ все служебные жилые помещения наряду с общежитиями, жилыми помещениями маневренного фонда, в домах системы социального обслуживания населения, жилыми помещениями фонда для временного поселения вынужденных переселенцев, лиц, признанных беженцами, а также для социальной защиты отдельных категорий граждан относятся к специализированному жилищному фонду По мнению автора,
объединение всех перечисленных видов обусловлено следующими факторами
1 все названные жилые помещения предоставляются гражданам во владение и пользование для временного проживания,
2 в качестве специализированных жилых помещений используются жилые помещения исключительно государственного и муниципального жилищных фондов,
3 использование жилого помещения как специализированного допускается только после его отнесения к одному из видов специализированного жилищного фонда с соблюдением требований и в порядке, установленными Правительством РФ,
4 включение жилого помещения в один из видов специализированного жилищного фонда и исключение из указанного фонда осуществляется на основании решений органа, управляющего государственным или муниципальным жилищным фондом, с учетом требований, установленных Правительством РФ
При этом военнослужащим жилье предоставляется из служебных жилищных фондов Министерства обороны РФ и иных федеральных органов исполнительной власти, в которых военнослужащие проходят военную службу
Автором проводится детальное исследование всех направлений формирования служебного жилищного фонда При этом отмечается, что, несмотря на прямое указание в законе, фактически количество служебных жилых помещений не соответствует потребности в таком жилищном фонде Опираясь на данные научных исследований, автор делает вывод о том, что земли силовых ведомств с попустительства местных властей используются незаконно и неэффективно, под инвестиционные контракты выделяются
невыгодные участки, в то время как многие здания, не испотьзуемые военными, но имеющие высокую инвестиционную привлекатетьность, продотжают разрушаться, оставаясь на балансе у военных частей, а уже имеющийся фонд служебной жилой площади, а также общежития испопьзуются с нарушением закона (заселены гражданами, потерявшими либо вообще не имевшими связи с Вооруженными Силами РФ, или предоставтены военнослужащим, не признанным в установленном порядке нуждающимся в нем)
Автор проводит детальное исследование специального статуса служебных жилых помещений, дает точное определение качественных характеристик служебного жилья, предоставляемого военнослужащим При этом высказывается мнение о том, что испочьзуемое в законодательстве опредетение «жилые помещения, отнесенные к специализированному жилищному фонду, должны быть пригодными для постоянного проживания граждан (отвечать установленным санитарным и техническим правилам и нормам, требованиям пожарной безопасности, экологическим и иным требованиям законодательства)» необоснованно распространяется на служебные жилые помещения, поскольку в силу своего специфического статуса служебные жилые помещения как предмет договора найма предназначены именно для временного проживания
Анализ действующего российского законодательства позволяет сделать вывод об отсутствии правовой нормы, регулирующей порядок предоставления служебных жилых помещений военнослужащим Более того, согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000г «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих» военнослужащий в случае существенного и (или) систематического нарушения в отношении него
условий контракта о прохождении военной службы (в том числе условия о предоставлении ему служебного жилья) со стороны федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, имеют право на досрочное расторжение контракта и увольнение с военной службы Однако диссертантом высказывается позиция о нецелесообразности установления конкретных сроков предоставления служебного жилья до ликвидации кризисной ситуации по обеспечению жильем военнослужащих
В работе также исследуются проблемы определения нормы предоставления площади жилого помещения Относя установление конкретных размеров этой нормы к компетенции органов местного самоуправления, федеральное законодательство умалчивает о правах граждан на дополнительную жилую площадь Диссертантом высказывается мнение о необходимости внести изменения в действующий Жилищный Кодекс РФ, закрепив право военнослужащих на дополнительную площадь жилого помещения
Особое внимание уделяется правам членов семьи военнослужащего на служебное жилое помещение, поскольку в силу особого правового статуса специализированного жилья правовое положение лиц, проживающих в служебных жилых помещениях, существенно отличается от положения лиц, пользующихся жилым помещением в соответствии с договором социального найма жилого помещения
В третьем параграфе исследуется специализированный характер жилых помещений в общежитиях, порядок их предоставления Анализ действующего законодательства РФ выявляет четкое разграничение служебных жилых помещений и общежитий как самостоятельных, отдельных понятий При этом Закон «О статусе военнослужащих» фактически
устанавливает категории военнослужащих, которые имеют право на обеспечение только служебными жилыми помещениями (в этом случае законная возможность предоставления военнослужащему жилого помещения в общежитии без его согласия исключается), а также тех лиц, которым могут предоставляться как общежития, так и служебное жилье
В случае невозможности предоставления служебных жилых помещений либо общежитий воинские части арендуют жильте помещения для обеспечения военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей или по желанию военнослужащих ежемесячно выплачивают им денежную компенсацию за наем (поднаем) жилых помещений в порядке и размерах, определяемых Правительством Российской Федерации Автор дает детальный анализ теоретических и практических проблем, возникающих при реализации данной формы жилищного обеспечения Оспаривая точку зрения о целесообразности исключения аренды жилых помещений как способа обеспечения жильем военнослужащих, автор подчеркивает необходимость четкой законодательной регламентации как механизма аренды, так и порядка выплаты денежных компенсаций с использованием средств материальной поддержки со стороны государства
Во второй главе - «Удовлетворение жилищных потребностей военнослужащих, увольняемых с военной службы, н граждан, уволенных с военной службы» автор исследует проблемы реализации жилищных прав военнослужащих в случае увольнения с военной службы
В первом параграфе «Прекращение договора найма служебного жилого помещения. Способы решения жилищной проблемы военнослужащих при увольнении с военной службы» изучаются условия, порядок и последствия прекращения договора найма служебного жилого помещения Особое внимание уделяется отдельной категории
военнослужащих, пользующейся рядом льгот - военнослужащие, увольняемые по так называемым «льготным» основаниям
В работе раскрываются принципы и порядок обеспечения жильем указанных категорий военнослужащих федеральными органами исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, за счет средств федерального бюджета Подчеркивается, что право на обеспечение жильем на данных условиях предоставляется только один раз
Автором высказывается мнение, что ненадлежащее финансирование не может быть признано основанием для невыполнения государственных обязательств перед военнослужащими При этом отказ в удовлетворении требования (жалобы, искового заявления) по мотиву равного обеспечения военнослужащих положенным жильем при недостаточном финансировании и большой задолженности перед другими военнослужащими не будет основан на законе
Далее в работе дается детальный анализ порядка предоставления указанным категориям военнослужащих жилых помещений за счет средств федерального бюджета исходя из права военнослужащих на выбор места жительства, формы реализации права военнослужащих на жилище, волеизъявления самого военнослужащего
Автором указывается на невозможность подмены понятий «место, выбранное для постоянного проживания» и «место постоянного проживания» Ведь в Законе «О статусе военнослужащих» закрепляется правило о предоставлении в собственность указанным категориям военнослужащих жилых помещений по избранному постоянному месту жительства, фактически же военнослужащие по окончании службы вынуждены оставаться в жилище по последнему месту службы, что противоречит ст23 Закона «О статусе военнослужащих», а также
Конституции РФ, сопасно которой граждане имеют право на выбор места жительства
Также автором предлагаются альтернативные варианты реализации жилищных прав военнослужащих при увольнении не по «льготным» основаниям - возможность использовать финансовую поддержку государства, став участниками других национальных жилищных программ
Во втором параграфе - «Государственные жилищные сертификаты — приоритетный способ обеспечении жильем граждан при увольнении с военной службы» рассматриваются проблемы реализации права военноспужащнх на житнще с нспочьзованием государственных житащныч сертификатов
Диссертант подробно исследует юридическую природу государственных жилищных сертификатов При этом высказывается критика позиции некоторых авторов, характеризующих предоставление субсидии по государственному жиаищному сертификату как особый вид договора дарения или его разновидности - пожертвования Договор дарения предполагает добровольное волеизъявление дарителя (жертвователя) и не связывает право одаряемого на получение дара с какими-либо условиями Сертификаты же получают не как подарок, а как заслуженную выплату, получаемую за долголетнюю нелегкую службу в армии Тем более его нельзя рассматривать как пожертвование Применительно к субсидиям на приобретение жилья у государства существует обязанность по предоставлению жилого помещения, соответственно, если гражданин, имеющий право на получение субсидии, обратится с требованием о ее выдаче, государство не может отказать в этом Получателями субсидии также могут быть лишь прямо указанные в законодатечьстве категории граждан
Далее в работе детально изучаются проблемы приобретения жилых помещений с помощью жилищных сертификатов, выделяются категории военнослужащих, имеющих право на участие в данной жилищной программе Особое значение автор уделяет проблемам, связанным с правами членов семьи владельца жилищного сертификата, а также необходимостью замены сертификата в случае изменения состава семьи
Автор подробно останавливается на организационных вопросах выдачи жилищных сертификатов, разделяя мнение некоторых авторов о том, что зачастую в нарушение требований Закона «О статусе военнослужащих» Правительство РФ в издаваемых постановлениях не ограничивается только предложениями механизма реализации государственных жилищных сертификатов, а устанавливает (точнее, меняет) право на получение государственных жилищных сертификатов
Далее дается анализ причин распространенности нарушений закона при реализации федеральной целевой программы «Государственные жилищные сертификаты» Прежде всего, по мнению автора, этому способствует отсутствие надлежащего контроля со стороны центральных органов военного управления, а также должностных лиц в Минобороны РФ и других силовых ведомствах, отвечающих за реализацию жилищной политики
Третья глава — «Участие в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» посвящена исследованию новой формы обеспечения военнослужащих жилыми помещениями, предусматривающей перевод обязательств государства перед военнослужащими в жилищной сфере из натуральной формы (предоставление квартиры) в денежную форму
В первом параграфе «Организация накопительно-ипотечной системы» анализируются правовые, организационные, экономические и
социальные основы накопительно - ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих
Подчеркивается важность создания единой структуры, осуществляющей функции по нормативно-правовому регулированию и государственному контролю (надзору) в сфере отношений по формированию и использованию накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих - участников накопительно-ипотечной системы в силу масштабности данной программы
Далее в работе детально исследуются средства реализации права на жилище участниками накопительно-ипотечной системы, понятие, содержание и порядок формирования накоплений для жилищного обеспечения, анализируются переспективы использования данной программы военнослужащими
Особое внимание диссертантом уделяется вопросам функционирования накопительно-ипотечной системы, таким как
а) порядок ведения именных накопительных счетов, б) порядок предоставления Министерством обороны РФ информации об управляющих компаниях, о специализированном депозитарии, а также о состоянии именных накопительных счетов, в) порядок формирования накоплений для жилищного обеспечения и их учета, г) порядок и условия использования накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих, д) порядок и сроки раскрытия информации о формировании, об инвестировании и использовании накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих, е) порядок и условия предоставления целевых жилищных займов (включая типовой договор целевого жилищного займа), а также погашения целевых жилищных займов, ж) порядок оформления ипотеки в отношении участников накопительно-ипотечной системы
Анализируя функции управляющих компаний, автором высказывается позиция, что главная из них - грамотное осуществление доверительного управления средствами накопительных взносов военнослужащих и получение дохода для сохранения покупательной способности денег вкладчиков
Далее диссертант подробно останавливается на вопросах отчетности по функционированию накопительно-ипотечной системы и определении органов, осуществляющих функции контроля за функционированием накопительно-ипотечной системы с целью исключения возможности нарушения жилищных прав военнослужащих и получения компаниями и должностными лицами, вовлеченными в данную программу, материальной или личной выгоды
Во втором параграфе - «Участники накопнтельно-ипотечной системы» исследуется круг лиц, имеющих право на приобретения жилья посредством участия в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих
На основе анализа требований, предъявляемых к участникам накопительно-ипотечной системы, автор дает определение категорий военнослужащих, имеющих право на участие в данной системе При этом автором обращается внимание на то обстоятельство, что перечисленные военнослужащие в зависимости от оснований включения в реестр участников накопительно-ипотечной системы делятся на две группы первая включается в реестр участников автоматически (после наступления определенного события), вторая - после подачи обращения в письменной форме о включении в реестр участников
Исследуя основания для включения военнослужащих, автор поддерживает позицию некоторых ученых (А В Кудашкин, Н Новиков), утверждающих, что в отличие от остальных жилищных программ, участие
военнослужащего в накопительно-ипотечной системе не связано с признанием его нуждающимся в улучшении жилищных условий или какими-либо иными условиями, кроме условий о сроках прохождения военной службы, поскольку новая форма жилищного обеспечения военнослужащих престедует сразу две цели
- во-первых, реализация права военнослужащих на жилшце как одна из форм социальных гарантий военное тужащих,
- во-вторых, заинтересованность граждан в исполнении военной службы - один из путей повышения привлекательности военной службы
В третьем параграфе — «Права н обязанности участников накопительно-ипотечной системы» анализируются правомочия военнослужащих по формированию и испотьзованию накоплений для жилищного обеспечения, предоставлению целевого жилищного займа, а также выплаты денежных средств, допотняющих накопления для жилищного обеспечения, за счет средств федерального бюджета
В диссертации отмечается, что воспользоваться накоплениями на именном накопительном счете можно только при наличии определенных оснований
Особое внимание уделяется вопросам исключения участника накопительно-ипотечной системы из списков личного состава воинской части в связи с его гибелью или смертью, признанием его в установленном законом порядке безвестно отсутствующим или объявлением его умершим При этом подчеркивается, что законодатель не ставит возможность реализации права на жилищное обеспечение в зависимость как от причин гибели или смерти, так и от обстоятельств, имевших место при наступлении вышеуказанных юридических фактов
В диссертации подробно изучаются вопросы наделения членов семьи участника накопительно-ипотечной системы правом на получение целевого жилищного займа Автором обосновывается позиция, что жилое помещение, приобретенное участником накопительно-ипотечной системы, является его собственностью Подчеркивается, что в отличие от обеспечения жильем по договору социального найма или с помощью государственных жилищных сертификатов, размер средств, выделяемых для жшшщною обеспечения с помощью накопительно-ипотечной системы, не зависит от состава семьи, а при прохождении военной службы по контракту несколькими членами семьи (супругами, детьми) и наличии необходимых оснований каждый из них имеет возможность личного участия в указанной программе
ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ:
1. Кропачева О В Способы обеспечения жильем военнослужащих в отсутствие служебных жилых помещений // Право и государство теория и практика - Москва 2007 №9(33) Стр 147-148
2 Кропачева О В Предоставление военнослужащим служебных жилых помещений // Проблемы реализации и тенденции развития современного законодательства и права Межрегиональная научно-практическая конференция студентов, аспирантов, молодых ученых (20 апреля 2006 года) - Саратов 2006 Выпуск 1
3 Кропачева О В Обеспечение жильем военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и членов их семей // Вопросы гражданского права Материалы Всероссийской межвузовской конференции, посвященной памяти профессора Ю X Калмыкова (апрель 2004 года, Саратов) - Саратов Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» 2004 Стр 126-128
4 Кропачева ОБ Некоторые аспекты правового регулирования и реализации права военнослужащих на жилище // Направление психология -Саратов 2004 №2 С 16-17
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Кропачевой Ольги Владимировны
Тема диссертационного исследования «Жилищные права военнослужащих и механизм их реализации
Научный руководитель Коваленко Алла Георгиевна - доктор юридических наук, профессор
Изготовление оригинал-макета Кропачева О В
Подписано в печать 29 05 08 г Тираж 80 экз Уел п л 1,5
ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Отпечатано ОПМТ РАГС
Заказ № 286 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84
