АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Злоупотребление правом участниками земельных правоотношений»
На правах рукописи
Вагизова Эльвира Рустамовна
ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЕ ПРАВОМ УЧАСТНИКАМИ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Специальность 12.00.06 - земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва-2013
9 ЯНВ 2314
005544892
Работа выполнена в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова (юридический факультет)
Научный руководитель: Волков Геннадий Александрович
доктор юридических наук
Официальные оппоненты: Мельников Николай Николаевич,
доктор юридических наук, Институт государства и права Российской академии наук, сектор сельскохозяйственного и земельного права, старший научный сотрудник
Галиновская Елена Анатольевна,
кандидат юридических наук, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, отдел аграрного и экологического законодательства, ведущий научный сотрудник
Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МПОА)»
Защита состоится 05 марта 2014 года в 16 30 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 501.001.99 при Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, Москва, ГСП-1, Ленинские горы, д.1, строение13-14, (4 гуманитарный корпус), юридический факультет, аудитория 535а.
С диссертацией можно ознакомиться в отделе диссертаций научной библиотеки МГУ имени М.В. Ломоносова по адресу: Москва, 119992, Ломоносовский проспект, 27, Фундаментальная библиотека, сектор А, 8 этаж, комната 812,
Автореферат разослан года
Ученый секретарь
диссертационного совета ( у Е.В. Кудрявцева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена отсутствием в правовой доктрине, в том числе земельном праве, единообразного подхода в определении злоупотребления правом публичными участниками правоотношений, что вызывает проблемы квалификации этого правового явления в правоприменительной практике.
Масштабность проблемы квалификации злоупотребления правом проявляется при возникновении и реализации земельных прав и обязанностей, связанных с актами, решениями, действиями государственных органов и органов местного самоуправления, а также при защите прав и охраняемых законом интересов участников земельных правоотношений, когда действия публичного субъекта начинается с формально правомерного акта, но в последующем могут перейти в правонарушение.
До перехода формально правомерного действия государственных органов и органов местного самоуправления в правонарушение могут нарушаться права и охраняемые законом интересы участников земельных правоотношений в случае, если они совершены для обхода публично-правовых пределов, содержащихся в основных началах земельного права, вопреки смыслу, целям и задачам земельного законодательства.
В этом случае отсутствие определения злоупотребления правом участниками земельных правоотношений, правовых критериев для его квалификации, правовых инструментов предотвращения и прекращения злоупотребления правом в земельном законодательстве ограничивает возможность эффективной защиты прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций.
Неопределенность правовых норм, выраженных, например, в
отсутствии сроков принятия решений должностными лицами, дублировании
их полномочий, диспозитивном установлении возможности совершения
органами государственной власти или органами местного самоуправления
действий в отношении граждан или организаций посредством использования
з
конструкции «вправе» обусловили необходимость системного решения проблемы предотвращения и прекращения злоупотреблений правом участниками земельных правоотношений.
Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что при разрешении споров, возникающих из публичных правоотношений, в мотивировочной части решений суды приходят к выводу о наличии злоупотребления со стороны государственных или муниципальных органов управления. Однако правовая неопределенность, выраженная в отсутствии правового инструмента, позволяющего квалифицировать деяние в качестве злоупотребления правом, ограничивает правоприменителя в принятии таких решений, которые бы предотвращали или пресекали злоупотребления до возникновения правонарушения.
Особенно актуальным является предотвращение и прекращение злоупотреблений правом в правоотношениях, возникающих при планировании использования и охраны земель, проведении территориального зонирования, изменения правового режима земель, кадастрового учета земельных участков, резервирования земель, изъятия земельных участков, а также при осуществлении надзорных и контрольных функций компетентными органами.
В настоящее время более 50 % земель на территории России находится в государственной и муниципальной собственности1. При этом уровень состояния информационного обеспечения государственного и муниципального управления в сфере использования и охраны земель, в том числе в сфере градостроительной деятельности, а также рынка земельных участков крайне низкий.
Так, по заключению Счётной палаты Российской Федерации в части исполнения подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006
1 Справочник «Земельный фонд Российской Федерации» на 1 января 2012 г., Москва, 2012, с. 235 //
Электронный ресурс:
URL:httDs://rosreestr.rn/wDs/portal/p/cc ib other lines activitv/cc ib condition earths Russia/cc ib texts of doc uments. (Дата обращения: 2013.). г
4
- 2012 .. годы)» федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)», система государственного кадастрового учета объектов недвижимости на всей территории России не создана. Инвентаризация и включение сведений в ГКН о ранее учтенных земельных участках не проводились. Работы по переносу сведений из водного, лесного и других природно-ресурсных кадастров и реестров в ГКН не осуществлялись2.
По результатам проверки реализации той же подпрограммы, обнародованной 25.06.20133, Коллегия Счетной палаты Российской Федерации пришла к выводу, что в полной мере не достигнута ни одна из целей, предусмотренных паспортом подпрограммы. Система государственного кадастрового учета объектов недвижимости на всей территории Российской Федерации, включая внедрение на территории Российской Федерации автоматизированной информационной системы государственного кадастра недвижимости (АИС ГКН), наполненная сведениями об объектах недвижимости и являющаяся источником информации для формирования налоговой базы, не создана.
На заседании Государственного совета 04.10.2013 по вопросу о мерах по повышению эффективности бюджетных расходов Президентом РФ была дана оценка исполнения подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2012 годы)». Как указал Президент РФ, «...система кадастрового учёта недвижимости так и не доведена до ума»4.
Эти данные свидетельствуют об отсутствии необходимой, достаточной и достоверной информации об объектах земельных правоотношений, что
2 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на Отчет об исполнении федерального бюджета за 2010 год, утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 29 августа 2011 г. № 40К (807), Москва, 2011 г. // Электронный ресурс: URL: http://www.ach.eov.ru/userfiles/tree/zakl-2010-tree files-fl-412.pdf. (Дата обращения: 2013).
3 Электронный ресурс: URL: http://www.ach.gov.ru/ni/news/archive/25062013. (Дата обращения: 2013).
4 Электронный ресурс: URL: http://state.lcremlin.ru/state council/19359. (Дата обращения: 2013).
5
является объективным условием, способствующим злоупотреблению правом участниками земельных правоотношений.
Отсутствие достоверной информации не позволяет сформировать у граждан и организаций представление о земельном участке, его границах, способах приобретения прав на земельные участки, содержании прав и обязанностей, формах защиты нарушенных прав.
Проявление злоупотреблений правом участниками земельных правоотношений подтверждается значительным количеством неудовлетворенных судами и иными юрисдикционными органами требований в правоприменительной практике, что, по мнению диссертанта, наряду с удовлетворенными требованиями свидетельствует о проявлении злоупотребления правом публичными участниками земельных правоотношений.
Отказы в удовлетворении заявленных требований, как правило, связаны с доказательственной базой. Проблемы доказывания наличия злоупотреблений правом публичными участниками земельных правоотношений выражаются в следующем.
Во-первых, суд исходит из презумпции добросовестности осуществления деятельности государственных органов. В случае если спор рассматривается в порядке искового производства, опровержение этой презумпции по объективным причинам затруднено. Вместе с тем даже при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, несмотря на то, что бремя доказывания законности своего действия или бездействия возлагается на государственный орган или орган местного самоуправления, у публичных органов имеется фактическая возможность изменять, дублировать соответствующие акты и совершать иные действия, позволяющие скрыть злоупотребление. Эта возможность столь широка, что зачастую невозможно установить наличие злоупотребления в конкретном деле.
Во-вторых, для признания деяния злоупотреблением, необходимо доказать наличие реального ущерба, что на практике также вызывает затруднения.
В-третьих, суды, отказывая в удовлетворении заявленных требований, указывают на отсутствие цели причинения вреда другим лицам. Как было отмечено выше, у публичного участника земельных отношений может и не быть намеренной цели причинить вред; как правило, цель злоупотребления публичным участником заключается в имущественном интересе последнего.
На сегодняшний день использование гражданско-правовой конструкции недопустимости злоупотребления правом участниками земельных правоотношений в правоприменительной практике не является эффективным.
Правовой институт запрета на осуществление права в . случае злоупотребления им, закрепленный в гражданском законодательстве, не может быть применен к земельным правоотношениям, если в них участвуют публичные субъекты, реализующие властные полномочия, то есть к отношениям, основанным на административном . или ином властном подчинении одной стороны другой, а также в случае наличия таких прав и обязанностей участников земельных правоотношений, которые обусловлены действием правовых норм, устанавливающих ограничение права собственности и иных прав на земельные участки в публичных интересах.
Поэтому актуальность исследования злоупотреблений правом участниками земельных правоотношений обусловлена существующими пробелами в регулировании предотвращения и пресечения злоупотреблений правом участниками земельных правоотношений.
Введение в земельное законодательство запрета на злоупотребление правом позволит установить особенности прекращения злоупотреблений применительно к формам проявления недобросовестного поведения со стороны публичных участников земельных правоотношений, восполнить пробелы в правовом регулировании защиты прав и охраняемых законом
7
интересов участников земельных правоотношений при проявлении злоупотреблений и прийти к единообразию в правоприменительной практике.
Целью диссертационной работы является выявление, исследование и разрешение существующих правовых проблем, связанных с злоупотреблением правом участниками земельных правоотношений, разработка правовых инструментов прекращения злоупотребления правом в механизме защиты прав на землю и публичных интересов.
Обозначенная цель достигается посредством решения следующих задач:
раскрытие понятия злоупотребления правом участниками земельных отношений;
определение вида земельных правоотношений, в которых проявляется злоупотребление правом;
классификация злоупотреблений правом в земельных правоотношениях;
обоснование правовых инструментов прекращения злоупотребления правом участниками земельных правоотношений.
Предметом диссертационного исследования являются земельные правоотношения, в которых проявляется злоупотребление правом, социально-правовое явление злоупотребления правом участниками земельных правоотношений, нормативные и ненормативные правовые акты, а также федеральная, региональная, зарубежная правоприменительная практика, научные изыскания в отрасли земельного права и смежных отраслей права.
Учитывая, что предметом диссертационного исследования являются как злоупотребления правом собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков, так и злоупотребления полномочиями публичными субъектами при осуществлении функций управления в сфере использования и охраны земель, при рассмотрении
общих вопросов термин «злоупотребление правом» используется применительно к злоупотреблению полномочием.
Методологические основы диссертационного исследования.
Методы, используемые при написании работы, включают: диалектический метод, позволяющий определить злоупотребление правом как социальное негативное явление, применение к нему мер правового воздействия; метод анализа, в соответствии с которым предмет исследования (злоупотребление правом) условно разделяется и рассматривается, с одной стороны, как первичная ступень правонарушения, а с другой стороны как злоупотребление правом, не образующее формального состава правонарушения; метод синтеза, позволяющий объединить в систему меры по пресечению злоупотреблений правом; метод дедукции, при помощи которого дается определение злоупотреблению правом; метод сравнительно-правового анализа злоупотребления правом с иными социально-правовыми явлениями; функциональный подход, позволяющий определить влияние злоупотребления правом на социальные явления; социологический метод, при помощи которого выявляется общая тенденция и динамика распространения злоупотребления правом на земельные правоотношения.
Теоретическая основа диссертационной работы.
При написании настоящей работы использовались научные труды из общей теории права: Г.А. Гаджиева, H.A. Дурново, С.Г. Зайцевой, В.И. Крусса, E.H. Крымовой, A.A. Малиновского, А.Е.Наумова, Е.А. Одегнал, Е.В. Ухловой, A.C. Шабурова, Э. Экштайна.
В основу проведенного исследования легли научные труды ученых в области земельного и экологического права O.A. Беляевой, С.А. Боголюбова, Г.А. Волкова, М.И. Васильевой, А.К. Голиченкова, А.И. Дихтяр, О.М. Козырь, О.И. Крассова, Б.В. Ерофеева, Д.В. Хаустова. А также научные труды в области гражданского и налогового права A.B. Волкова, В.П. Грибанова, А.И. Муранова, Э.Н. Нагорной, С.Д. Радченко, Е.А. Суханова, Д.М. Щекина.
Научная новизна исследования.
Научная новизна исследования связана с обоснованием и классификацией особенностей проявления злоупотребления правом собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков, публичными субъектами при реализации полномочий собственника земельного участка, а также особенностей проявления злоупотребления полномочием публичными субъектами при осуществлении функции управления в сфере использования и охраны земель, а также с разработкой правовых инструментов прекращения злоупотребления правом в механизме защиты прав на землю и публичных интересов.
В работе разработано определение злоупотребления правом участниками земельных правоотношений; предложена классификация земельных правоотношений, в которых проявляются злоупотребления правом в зависимости от правовых последствий злоупотребления правом, от содержания прав землепользования, от характеристики земли как объекта правоотношений, от видов земельных правоотношений, в которых проявляются злоупотребления правом; предложен правовой механизм предотвращения и пресечения злоупотребления правом участниками земельных правоотношений в виде системы принципов и специальных норм.
Положения, выносимые на защиту.
1. Злоупотребление правом участниками земельных правоотношений рассматривается как недобросовестное (ненадлежащее) осуществление принадлежащего участникам земельных отношений субъективного земельного права или полномочия, проявленное в создании видимости правомерности, выражающееся в юридических актах или юридических поступках для обхода публично-правовых пределов, содержащихся в основных началах земельного права, установленных принципах земельного законодательства, вопреки смыслу, целям и задачам земельного законодательства.
2. Злоупотребление правом участниками земельных правоотношений является межотраслевым правовым явлением и имеет особенности, которые выражаются в реализации субъективных прав (полномочий) способом, не соответствующим основным началам земельного права, принципам, целям, задачам земельного законодательства.
Особенностью злоупотребления правом публичными субъектами земельных правоотношений при осуществлении функций управления в сфере использования и охраны земель заключается в том, что содержание функций определяется нормами земельного законодательства.
3. В зависимости от правовых последствий выделены два вида злоупотребления правом участниками земельных правоотношений:
1) проявляющееся в «чистом» виде, необразующее при этом формального состава земельного правонарушения;
2) принимающее форму земельного правонарушения, в котором злоупотребление правом рассматривается не как особая разновидность противоправного поведения, а как первичная стадия асоциального поступка, который при совокупности дополнительных признаков может переходить в земельное правонарушение.
Способность злоупотребления правом переходить из одной формы правового явления в другую означает, что злоупотребление правом участниками земельных правоотношений занимает место между правомерными юридическими актами и юридическими поступками и противоправными актами, действиями (бездействием).
4. В зависимости от содержания прав участника правоотношения выделены две группы злоупотребления правом участниками земельных правоотношений: 1) злоупотребление полномочием публичными субъектами при осуществлении функций управления в сфере использования и охраны земель; 2) злоупотребление правом собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков, а также публичными
участниками земельных правоотношений при осуществлении полномочий собственника земельных участков.
В обоих группах злоупотребления могут быть двусторонние и односторонние.
Двусторонние злоупотребления связаны с недобросовестным использованием полномочий публичными субъектами при осуществление функций управления в сфере использования и охраны земель, а также прав собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков, при которых вред может быть причинен также интересам третьих лиц.
Одностороннее характеризуется злоупотреблением правом лишь по отношению к добросовестному участнику земельных правоотношений.
5. В зависимости от характеристики земли как объекта правоотношений:
1) злоупотребления правом по поводу земли в качестве природного объекта;
2) злоупотребления правом по поводу земли в качестве природного ресурса;
3) злоупотребления правом по поводу земельных участков в качестве объекта недвижимости.
6. В зависимости от вида земельных правоотношений:
1) злоупотребления в правоотношениях, возникающих по поводу использования и охраны земель как природного объекта и природного ресурса, выраженные в незаконном вовлечении земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий и иных ограниченных в гражданском обороте земель;
2) злоупотребления правом, связанные с осуществлением правомочий собственника земельных участков, иных правообладателей земельных участков;
3) злоупотребления в организационных= (процедурных) земельных правоотношениях (обеспечивающих функционирование материальных отношений);
4) злоупотребления в связанных с земельными правоотношениях (природоресурсных, экологических, налоговых и других).
7. Злоупотребления полномочиями публичными субъектами в земельных правоотношениях проявляются в ненадлежащем использовании органами государственной власти и органами местного самоуправления прав и обязанностей (полномочий), выраженном в создании препятствий для реализации правомочий собственника земельных участков, иных правообладателей и (или) создании преимуществ для одних лиц перед другими.
В случае, если предусмотренные земельным законодательством варианты дозволенного поведения либо расширительное толкование должностным лицом предоставленных ему управленческих, административных функций, а также их непосредственная реализация приводит к созданию преимуществ для публичных субъектов при осуществлении функций управления в сфере использования и охраны земель по отношению к собственникам земельных участков, иным правообладателям земельных участков, а также улучшает положение должностного лица, но при этом отсутствует норма земельного права, позволяющая квалифицировать деяние в качестве злоупотребления в форме правонарушения, то данные действия образуют злоупотребление правом.
8. Установление судом общей юрисдикции или арбитражным судом наличия злоупотребления правом участником земельного правоотношения является квалификацией нарушения публичных интересов, недобросовестности участника земельных правоотношений, соответственно, противоправности принятого юридического акта или совершенного юридического поступка участником земельного правоотношения, основанием для возмещения убытков.
Практическая значимость диссертационного исследования.
Данные, полученные в результате диссертационного исследования, легли в основу проведенного анализа земельного законодательства на предмет выявления нормативных предписаний, дающих возможность органам государственной власти принимать немотивированные управленческие решения, или необоснованно отказываться от их принятия, а также на предмет предоставления преимуществ или привилегий определенным категориям лиц, что позволило выработать замечания и предложения к проекту Федерального закона № 432575-4 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации».
Кроме того, на основании проведенного исследования предложен проект федерального закона об изменении Земельного кодека РФ, предусматривающий включение в него правовых норм о запрете злоупотреблением правом участниками земельных правоотношений, направленный на устранение правовой неопределенности квалификации противоправности принятого юридического акта или совершенного юридического поступка участником земельного правоотношения как злоупотребление правом в правоприменительной практике.
Внедрение в земельное законодательство норм о запрете злоупотребления правом участниками земельных правоотношений позволит использовать данный правовой инструмент для предотвращения и прекращения злоупотреблений правом в механизме защиты прав на землю и публичных интересов.
Апробация результатов исследования.
Диссертация выполнена на кафедре экологического и земельного права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова. Диссертационная работа являлась предметом обсуждения на заседании кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова. Выводы и основные положения, к которым пришел автор
14
диссертационной работы, были опубликованы в периодических научных изданиях федерального и регионального уровня.
Структура и объем диссертационной работы были определены в соответствии с необходимостью решения цели и поставленных задач. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, а также перечня нормативных правовых актов РФ и иных документов, специальной литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.
Глава первая «Общая характеристика злоупотребления правом в земельных правоотношениях» состоит из трех параграфов. В первом параграфе «Понятие и признаки злоупотребления правом участниками земельных отношений» рассмотрено понятие злоупотребления правом участниками земельных правоотношений, выделены признаки, характеризующие предмет исследования, применительно к земельным правоотношениям, проанализирована отечественная и зарубежная судебная практика, а также научные изыскания специалистов в разных отраслях права.
Основной вывод, к которому приходит автор диссертационного исследования в данном параграфе заключается в том, что злоупотребление правом является общеправовым явлением. Рассмотрение земельных правоотношений, в которых проявляется злоупотребление правом позволяет выявить особенности и отличительные признаки изучаемого правового явления, что определяет специальные способы упреждения злоупотреблений правом участниками земельных правоотношений.
Автором выявлены тенденции закрепления правового института запрета на злоупотребление правом в отдельных отраслях права, а также распространение применения положений о недопустимости злоупотребления правом не только в гражданских, но и в иных правоотношениях.
В параграфе дано обоснование, что общего конституционного и отраслевого гражданско-правового запрета недопустимости злоупотребления недостаточно, так как специфика земельных правоотношений и форм проявления недобросовестного поведения участниками земельных отношений зачастую не подпадают под критерии существующего запрета, следовательно, в отношении таких субъектов не могут быть применены соответствующие механизмы защиты.
Правовое явление злоупотребление правом рассмотрено через призму
сложившейся судебной практики, в которой органы правосудия используют
правовые инструменты гражданского права применительно к публичным
16
отношениям. При этом именно отсутствие соответствующих правил в земельном законодательстве сужает возможности правоприменителей.
Автор выделяет основную специфику злоупотребления правом участниками земельных правоотношений, которая заключается в том, что злоупотребления могут проявляться как со стороны собственников земельных участков и иных законных правообладателей земельных участков, так и со стороны участников земельных правоотношений, которые в силу закона наделены соответствующими властными полномочиями.
На основании анализа правоприменительной практики выявлена проблема отсутствия единого подхода в трактовке правового явления злоупотребления правом, что приводит к разнообразной квалификации деяний, связанных с недобросовестным поведением участников правоотношений.
Во-втором параграфе «Публично-правовые пределы осуществления прав участниками земельных правоотношений» рассматривается вопрос о пределах осуществления земельных прав, а также исследуется проблематика «интереса» в ее социально-правовом значении, так как именно «интерес» побуждает субъектов вступать в правореализационный процесс, который имеет свои особенности в земельном праве. Исследована судебно-арбитражная практика, предметом которой являются злоупотребления государственными органами и органами местного самоуправления, реализующие свои полномочия вопреки общественным и государственным интересам.
Структурная сложность реализации земельных прав и обязанностей обусловлена, во-первых, разными формами процедурного оформления складывающих отношений. Во-вторых, соблюдением публично-правовых пределов, установленных земельным законодательством. Публично-правовые пределы рассмотрены автором в виде ограничений субъективных прав, которые должны совпадать с границами их реализации. Установленные
ограничения являются сдерживающим фактором осуществления субъективного права посредством сужения правомочий правообладателя.
Предусмотренные границы реализации земельных прав отражают публичные интересы и лимитируют правомочия участников земельных правоотношений в целях соблюдения публичных и частных интересов третьих лиц. Выявлена проблема, которая заключается в том, что у органов государственной власти и органов местного самоуправления существуют возможности для обхода публично-правовых пределов и злоупотребления своим правовым положением.
Место правового института запрета на злоупотребление правом в третьем параграфе «Соотношение злоупотребления правом с земельными правонарушениями, с иными схожими правовыми явлениями» рассмотрено в сравнении с правонарушениями, правомерными актами и юридическими поступками. Сравнительно-правовой анализ правового института запрета на злоупотребление правом, в ходе которого указанный институт сопоставлен с правонарушением и правомерным поведением позволил выявить взаимосвязь рассматриваемых правовых институтов, а также признаки, характерные только для злоупотребления правом участниками земельных правоотношений.
В нём автор приходит к выводу, что правовое явление злоупотребления
правом занимает промежуточное (пограничное) звено между правомерным
деянием и правонарушением. Являясь «закованным» между правомерностью
и противоправностью злоупотребление правом участниками земельных
правоотношений способно переходить в правонарушение. Вступая в
противоречие с духом и назначением субъективного права, злоупотребление
является формой реализации субъективного права, в чем и совпадает с
правомерными поступками. Однако намерение субъекта реализовать свое
субъективное право посредством обхода закона, в противоречии с целями,
принципами и иными основными началами земельного права, облечения
асоциальных действий в видимую правомерную форму, удовлетворяя лишь
18
собственные интересы и причиняя ущерб иным участникам правоотношений, характеризуют наличие противоправного интереса участника земельных правоотношений.
Глава вторая «Проявление злоупотреблений правом участниками земельных правоотношений» состоит из трех параграфов. При исследовании вопроса, отраженного в параграфе первом «Взаимосвязь злоупотреблений правом с содержанием земельных правоотношений», рассмотрены вид, объем предоставляемых прав и полномочий.
В параграфе раскрыто понятие и содержание земельных правоотношений которые взаимосвязаны со способами проявления злоупотреблений участниками земельных отношений, показан механизм реализации земельных прав и полномочий, выявлены те стадии, на которых правомерное действие переходит за грань, характеризующуюся «обходом закона», а также классифицированы злоупотребления правом в земельных правоотношениях.
Второй и третий параграфы, поименованные соответственно «Злоупотребление правом публичными субъектами при осуществлении функций управления в сфере использования и охраны земель» и «Злоупотребление правом собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков, а также публичными участниками земельных правоотношений при осуществлении полномочий собственника земельных участков» занимают центральное звено в работе.
Во втором параграфе раскрываются причины злоупотребления правом участниками земельных правоотношений, которые связаны с дублированием функций управления, их противоречивостью, а также неэффективностью процессов государственного надзора и муниципального земельного контроля, управления в сфере использования и охраны земель, экономической оценки и налогообложения земельных участков.
В третьем параграфе автором на основе проведенного анализа судебных актов выявлены примеры злоупотребления правом публичных
19
субъектов, реализующих правомочия собственника земельных участков, связанные с односторонним отказом от исполнения договора аренды земельного участка, включением в договоры купли-продажи, аренды земельного участка условий, нарушающих права и законные интересы граждан и организаций. Злоупотребления правом со стороны публичных участников земельных правоотношений при осуществлении полномочий собственника земельных участков могут быть связаны и с уклонением от заключения сделок.
На основе полученных эмпирических данных в результате анализа правоприменительной практики выявлен существующий пробел в земельном законодательстве, выраженный в отсутствии необходимой правовой конструкции, позволяющей упреждать и прекращать злоупотребления со стороны публичных субъектов при осуществлении функций управления в сфере использования и охраны земель, и злоупотреблений правом собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков, а также публичными участниками земельных правоотношений при осуществлении полномочий собственника земельных участков.
Глава 3 «Прекращение злоупотребления правом в механизме защиты прав на землю» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Место прекращения злоупотребления правом в механизме защиты прав на землю» рассматриваются правовые средства прекращения злоупотребления правом участниками земельных правоотношений.
В целях определения места прекращения злоупотребления правом в механизме защиты прав на землю в параграфе автор рассматривает вопрос о существующих и заложенных в земельном праве инструментах защиты прав и законных интересов участников земельных правоотношений.
К ним отнесены: основания, по которым участник земельных правоотношений может обратиться в суд в целях защиты собственных интересов от злоупотреблений со стороны публичных субъектов; объем
20
требований, как форма устранения проявленных злоупотреблений; выбранные процессуальные способы и порядок защиты прав и законных интересов.
В параграфе на основе обобщение правоприменительной практики автор приводит примеры наиболее распространённых требований заявителей к публичным субъектам. К ним относятся требования: о признании неправомерным отказа в предоставлении органом местного самоуправления земельного участка; об обязании уполномоченного органа выдать правоустанавливающие документы; о признании совершенных действий публичным субъектом вне его компетенции; о постановке на государственный кадастровый учёт земельных участков, снятых с государственного кадастрового учёта, в случаях связанных с неправомерным прекращением права собственности на землю; об обязании публичного субъекта произвести действия по изготовлению схем расположения земельных участков, межевых планов; о признании незаконным бездействия, выраженное в непринятии решения о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок; об обязании принять решение уполномоченным органом о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок; о признании незаконным отказа публичного субъекта в подготовке градостроительного плана на земельный участок для строительства недвижимого объекта и пр.
Анализ текстов судебных актов по приведенным выше требованиям позволил выявить, что заявители, обращаясь в правоприменительные органы за защитой нарушенного права, ссылаются на злоупотребления со стороны должностных лиц; суды употребляют в тексте судебного акта термины «злоупотребление полномочиями», «злоупотребление правом», «злоупотребление правом «сильного» во взаимоотношениях с субъектом предпринимательской деятельности», «пределы осуществления полномочий», «добросовестность». Фактические обстоятельства дела
свидетельствуют о том, что должностные лица препятствуют реализации земельных прав граждан и организаций.
Рассмотренные примеры свидетельствуют о том, что злоупотребление правом публичными субъектами при осуществлении функции управления в сфере использования и охраны земель существует в правовой действительности, однако на сегодняшний момент не получило должного юридического оформления.
При определении места прекращения злоупотребления правом в механизме защиты прав на землю, указывается роль названной конструкции не только в восстановлении нарушенного права отдельного лица, но и в совершенствовании всей системы защиты частных и публичных интересов.
Во втором параграфе «Принципы и гарантии как основа механизма предотвращения и прекращения злоупотребления правом» рассмотрена система принципов, подлежащих применению в административном порядке (при реализации административных процедур), в качестве механизма предотвращения и прекращения злоупотребления правом.
Процедура реализации принципов выступает в качестве формы, посредством которой гарантируется реализация субъективных прав. Среди системы анализируемых принципов, выстроенных на основании научных изысканий европейского ученого К. Экпггайна, автор особо выделяет принцип обеспечения доступа граждан к информации о деятельности государственных органов и сведениях об объектах земельных правоотношений. Указанный принцип основывается на гласности и открытости процедур, осуществляемых в сфере использования и охраны земель, а также сведений о существующих земельных ресурсах.
Выработанный подход к толкованию злоупотребления правом участниками земельных правоотношений, с позиции автора, также как приведенные в систему межотраслевые принципы, должны учитываться и применяться при квалификации злоупотребления правом участниками земельных правоотношений.
На основе проведенного исследования выявлено, что причиной существующих злоупотреблений правом участниками земельных правоотношений является правовая неопределенность и отсутствие правовых инструментов для квалификации злоупотреблений правом участниками земельных правоотношений и применения соответствующих юридических последствий. В связи с чем обоснована и предложена правовая норма, позволяющая устранить правовую неопределенность земельного законодательства в целях обеспечения предотвращения и прекращения злоупотребления правом участниками земельных правоотношений.
По теме диссертационной работы были опубликованы следующие научные статьи:
1. Злоупотребление нравом участниками земельных правоотношений. «Экологическое право», 2013, N 2, С. 2-7 (0,6 пл.).
2. Соотношение злоупотребления правом с земельными правонарушениями, с иными схожими правовыми явлениями. «Экологическое право», 2013, N 5, С. 20-29 (0,5 п.л.).
3. Философско-правовые аспекты злоупотребления правом участниками земельных правоотношений. Материалы международной научно-практической конференции: «Весенние юридические чтепия». Харьков, Украина 27-28 апреля 2012 г. С. 159-161 (0,7 п.л.).
4. General charactcristic of abuses of the right by participants of land légal reiationsbip. European Science and Technology. MATERIALS OF THE II INTERNATIONAL RESEARCH AND PRACTICE CONFERENCE. Vol. I. May 9th-10th, Wiesbaden, Germany 2012.C. 369 -375 (0,7 п.л.).
5. Злоупотребление правом в земельных правоотношениях (The abuse of right in the land légal relationship). Материалы VI Международной научно-практической конференции студентов и аспирантов «Правовое
23
регулирование, в условиях модернизации государственности: национальный и международный правовые аспекты. Казань 25-27 ноября 2011 г. С. 685 (0,6 п.л.).
6. Злоупотребление правом участниками земельных правоотношений. Материалы международного молодежного научного форума «Ломоносов - 2013». / Электронный ресурс - М.: МАКС Пресс, 2013 (0,4 пл.).
Отпечатано в копицентре « СТ ПРИНТ » Москва, Ленинские горы, МГУ, 1 Гуманитарный корпус, e-mail: globus9393338@yandex.ru тел.: 8 (495) 939-33-38 Тираж 100 экз. Подписано в печать 18.12.2013 г.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Злоупотребление правом участниками земельных правоотношений»
Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова
На правах рукописи
04201456279
Вагизова Эльвира Рустамовна
ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЕ ПРАВОМ УЧАСТНИКАМИ ЗЕМЕЛЬНЫХ
ПРАВООТНОШЕНИЙ
Специальность 12.00.06 - земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель - доктор юридических наук Волков Геннадий Александрович.
Москва-2013
»
Оглавление.
Глава 1. Общая характеристика злоупотребления правом в земельных правоотношениях.................................................................................................16
§ 1. Понятие и признаки злоупотребления правом участниками земельных отношений...........................................................................................................16
§2. Публично-правовые пределы осуществления прав участниками земельных правоотношений..............................................................................40
§3. Соотношение злоупотребления правом с земельными правонарушениями, иными схожими правовыми явлениями.......................54
Глава 2 Проявления злоупотребления правом участниками земельных правоотношений..................................................................................................69
§ 1. Взаимосвязь злоупотребления правом с содержанием земельных правоотношений.................................................................................................69
§2. Злоупотребление полномочием публичными субъектами при осуществлении функции управления в сфере использования и охраны земель...................................................................................................................83
§3. Злоупотребление правом собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков, а также публичными участниками земельных правоотношений при осуществлении полномочий собственника земельных участков..........................................................................................118
Глава 3. Прекращение злоупотребления правом в механизме защиты прав на землю.....................................................................................................140
§ 1. Место прекращения злоупотребления правом в механизме защиты прав на землю............................................................................................................140
§2. Принципы и гарантии как основа механизма предотвращения и прекращения злоупотребления правом..........................................................154
Приложение. Проект Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ».....................................................................................169
Список нормативных правовых актов и иных документов.....................171
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена отсутствием в правовой доктрине, в том числе земельном праве, единообразного подхода в определении злоупотребления правом публичными участниками правоотношений, что вызывает проблемы квалификации этого правового явления в правоприменительной практике.
Масштабность проблемы квалификации злоупотребления правом проявляется при возникновении и реализации земельных прав и обязанностей, связанных с актами, решениями, действиями государственных органов и органов местного самоуправления, а также при защите прав и охраняемых законом интересов участников земельных правоотношений, когда действия публичного субъекта начинаются с формально правомерного акта, но в последующем могут перейти в правонарушение.
До перехода формально правомерного действия государственных органов и органов местного самоуправления в правонарушение могут нарушаться права и охраняемые законом интересы участников земельных правоотношений в случае, если они совершены для обхода публично-правовых пределов, содержащихся в основных началах земельного права, вопреки смыслу, целям и задачам земельного законодательства.
В этом случае отсутствие определения злоупотребления правом участниками земельных правоотношений, правовых критериев для его квалификации, правовых инструментов предотвращения и прекращения злоупотребления правом в земельном законодательстве ограничивает возможность эффективной защиты прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций.
Неопределенность правовых норм, выраженная, например, в
отсутствии сроков принятия решений должностными лицами, дублировании
их полномочий, диспозитивном установлении возможности совершения
органами государственной власти или органами местного самоуправления
действий в отношении граждан или организаций посредством использования
конструкции «вправе» обусловили необходимость системного решения
3
проблемы предотвращения и прекращения злоупотреблений правом участниками земельных правоотношений.
Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что при разрешении споров, возникающих из публичных правоотношений, в мотивировочной части решений суды приходят к выводу о наличии злоупотребления со стороны государственных или муниципальных органов управления. Однако правовая неопределенность, выраженная в отсутствии правового инструмента, позволяющего квалифицировать деяние в качестве злоупотребления правом, ограничивает правоприменителя в принятии таких решений, которые бы предотвращали или пресекали злоупотребления до возникновения правонарушения.
Особенно актуальным является предотвращение и прекращение злоупотреблений правом в правоотношениях, возникающих при планировании использования и охраны земель, проведении территориального зонирования, изменения правового режима земель, кадастрового учета земельных участков, резервирования земель, изъятия земельных участков, а также при осуществлении надзорных и контрольных функций компетентными органами.
В настоящее время более 90 % земель на территории России находится в государственной и муниципальной собственности1. При этом уровень состояния информационного обеспечения государственного и муниципального управления в сфере использования и охраны земель, в том числе в сфере градостроительной деятельности, а также рынка земельных участков крайне низкий.
Так, по заключению Счётной палаты Российской Федерации в части исполнения подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2012 годы)» федеральной целевой программы «Создание
1 Справочник «Земельный фонд Российской Федерации» на 1 января 2012 г., Москва, 2012, с. 235 // Электронный ресурс:
URL:https://rosreestr.ru/wps/portal/p/cc ib other lines activity/cc ib conditionearths Russia/cc ib texts of doc
uments. (дата обращения: 2013.).
автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)», система государственного кадастрового учета объектов недвижимости на всей территории России не создана. Инвентаризация и включение сведений в ГКН о ранее учтенных земельных участках не проводились. Работы по переносу сведений из водного, лесного и других природно-ресурсных кадастров и реестров в ГКН не осуществлялись".
По результатам проверки реализации той же подпрограммы,
о
обнародованной 25.06.2013 , Коллегия Счетной палаты Российской Федерации пришла к выводу, что в полной мере не достигнута ни одна из целей, предусмотренных паспортом подпрограммы. Система государственного кадастрового учета объектов недвижимости на всей территории Российской Федерации, включая внедрение на территории Российской Федерации автоматизированной информационной системы государственного кадастра недвижимости (АИС ГКН), наполненная сведениями об объектах недвижимости и являющаяся источником информации для формирования налоговой базы, не создана.
На заседании Государственного совета 04.10.2013 по вопросу о мерах по повышению эффективности бюджетных расходов Президентом РФ была дана оценка исполнения подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2012 годы)». Как указал Президент РФ, «...система кадастрового учёта недвижимости так и не доведена до ума»4.
Эти данные свидетельствуют об отсутствии необходимой, достаточной и достоверной информации об объектах земельных правоотношений, что является объективным условием, способствующим злоупотреблению правом участниками земельных правоотношений.
2 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на Отчет об исполнении федерального бюджета за 2010 год, утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 29 августа 2011 г. № 40К (807), Москва, 2011 г. // Электронный ресурс: URL: http://www.nch.gov.ru/userfiles/tree/zakl-2010-tree files-fl-412.pdf. (дата обращения: 2013).
3 Электронный ресурс: URL: http://www.ach.gov.ru/ru/news/archive/25062013. (дата обращения: 2013).
4 Электронный ресурс: URL: http://state.kremlin.ru/state council/19359. (дата обращения: 2013).
5
Отсутствие достоверной информации не позволяет сформировать у граждан и организаций представление о земельном участке, его границах, способах приобретения прав на земельные участки, содержании прав и обязанностей, формах защиты нарушенных прав.
Проявление злоупотреблений правом участниками земельных правоотношений подтверждается значительным количеством неудовлетворенных судами и иными юрисдикционными органами требований в правоприменительной практике, что, по мнению диссертанта, наряду с удовлетворенными требованиями свидетельствует о проявлении злоупотребления правом публичными участниками земельных правоотношений.
Отказы в удовлетворении заявленных требований, как правило, связаны с доказательственной базой. Проблемы доказывания наличия злоупотреблений правом публичными участниками земельных правоотношений выражаются в следующем.
Во-первых, суд исходит из презумпции добросовестности осуществления деятельности государственных органов. В случае если спор рассматривается в порядке искового производства, опровержение этой презумпции по объективным причинам затруднено. Вместе с тем даже при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, несмотря на то, что бремя доказывания законности своего действия или бездействия возлагается на государственный орган или орган местного самоуправления, у публичных органов имеется фактическая возможность изменять, дублировать соответствующие акты и совершать иные действия, позволяющие скрыть злоупотребление. Эта возможность столь широка, что зачастую невозможно установить наличие злоупотребления в конкретном деле.
Во-вторых, для признания деяния злоупотреблением, необходимо доказать наличие реального ущерба, что на практике также вызывает затруднения.
В-третьих, суды, отказывая в удовлетворении заявленных требований, указывают на отсутствие цели причинения вреда другим лицам. Как было отмечено выше, у публичного участника земельных отношений может и не быть намеренной цели причинить вред; как правило, цель злоупотребления публичным участником заключается в имущественном интересе последнего.
На сегодняшний день использование гражданско-правовой конструкции недопустимости злоупотребления правом участниками земельных правоотношений в правоприменительной практике не является эффективным.
Правовой институт запрета на осуществление права в случае злоупотребления им, закрепленный в гражданском законодательстве, не может быть применен к земельным правоотношениям, если в них участвуют публичные субъекты, реализующие властные полномочия, то есть к отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, а также в случае наличия таких прав и обязанностей участников земельных правоотношений, которые обусловлены действием правовых норм, устанавливающих ограничение права собственности и иных прав на земельные участки в публичных интересах.
Поэтому актуальность исследования злоупотреблений правом участниками земельных правоотношений обусловлена существующими пробелами в регулировании предотвращения и пресечения злоупотреблений правом участниками земельных правоотношений.
Введение в земельное законодательство запрета на злоупотребление правом позволит установить особенности прекращения злоупотреблений применительно к формам проявления недобросовестного поведения со стороны публичных участников земельных правоотношений, восполнить пробелы в правовом регулировании защиты прав и охраняемых законом интересов участников земельных правоотношений при проявлении злоупотреблений и прийти к единообразию в правоприменительной практике.
Целью диссертационной работы является выявление, исследование и разрешение существующих правовых проблем, связанных с злоупотреблением правом участниками земельных правоотношений, разработка правовых инструментов прекращения злоупотребления правом в механизме защиты прав на землю и публичных интересов.
Обозначенная цель достигается посредством решения следующих задач:
раскрытие понятия злоупотребления правом участниками земельных отношений;
определение вида земельных правоотношений, в которых проявляется злоупотребление правом;
классификация злоупотреблений правом в земельных правоотношениях;
обоснование правовых инструментов прекращения злоупотребления правом участниками земельных правоотношений.
Предметом диссертационного исследования являются земельные правоотношения, в которых проявляется злоупотребление правом, социально-правовое явление злоупотребления правом участниками земельных правоотношений, нормативные и ненормативные правовые акты, а также федеральная, региональная, зарубежная правоприменительная практика, научные изыскания в отрасли земельного права и смежных отраслей права.
Учитывая, что предметом диссертационного исследования являются как злоупотребления правом собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков, так и злоупотребления полномочиями публичными субъектами при осуществлении функций управления в сфере использования и охраны земель, при рассмотрении общих вопросов термин «злоупотребление правом» используется применительно к злоупотреблению полномочием.
Методологические основы диссертационного исследования.
Методы, используемые при написании работы, включают: диалектический метод, позволяющий определить злоупотребление правом как социальное негативное явление, применение к нему мер правового воздействия; метод анализа, в соответствии с которым предмет исследования (злоупотребление правом) условно разделяется и рассматривается, с одной стороны, как первичная ступень правонарушения, а с другой стороны как злоупотребление правом, не образующее формального состава правонарушения; метод синтеза, позволяющий объединить в систему меры по пресечению злоупотреблений правом; метод дедукции, при помощи которого дается определение злоупотреблению правом; метод сравнительно-правового анализа злоупотребления правом с иными социально-правовыми явлениями; функциональный подход, позволяющий определить влияние злоупотребления правом на социальные явления; социологический метод, при помощи которого выявляется общая тенденция и динамика распространения злоупотребления правом на земельные правоотношения.
Теоретическая основа диссертационной работы.
При написании настоящей работы использовались научные труды из общей теории права: Г.А. Гаджиева, H.A. Дурново, С.Г. Зайцевой, В.И. Крусса, E.H. Крымовой, A.A. Малиновского, А.Е. Наумова, Е.А. Одегнал, Е.В. Ухловой, A.C. Шабурова, Э. Экштайна.
В основу проведенного исследования легли научные труды ученых в области земельного и экологического права O.A. Беляевой, С.А. Боголюбова, Г.А. Волкова, М.И. Васильевой, А.К. Голиченкова, А.И. Дихтяр, О.М. Козырь, О.И. Крассова, Б.В. Ерофеева, Д.В. Хаустова. А также научные труды в области гражданского и налогового права A.B. Волкова, В.П. Грибанова, А.И. Муранова, Э.Н. Нагорной, С.Д. Радченко, Е.А. Суханова, Д.М. Щекина.
Научная новизна исследования.
Научная новизна исследования связана с обоснованием и
классификацией особенностей проявления злоупотребления правом
собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных
9
участков, публичными субъектами при реализации полномочий собственника земельного участка, а также особенностей проявления злоупотребления полномочием публичными субъектами при осуществлении функции управления в сфере использования и охраны земель, а также с разработкой правовых инструментов прекращения злоупотребления правом в механизме защиты прав на землю и публичных интересов.
В работе разработано определение злоупотребления правом участниками земельных правоотношений; предложена классификация земельных правоотношений, в которых проявляются злоупотребления правом в зависимости от правовых последствий злоупотребления правом, от содержания земельных прав, от характеристики земли как объекта правоотношений, от видов земельных правоотношений, в которых проявляются злоупотребления правом; предложен правовой механизм предотвращения и пресечения злоупотребления правом участниками земельных правоотношений в виде системы принципов и с�
