АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование пользования участками недр федерального значения»
Манин Ярослав Валерьевич
АДМИНИСТРАТИВНО - ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОЛЬЗОВАНИЯ УЧАСТКАМИ НЕДР ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ
12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право 12.00.06 - природоресурсное право; аграрное право; экологическое право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
ООбит»^'
1 9 ДПР Ш2
Москва-2012
005019231
Работа выполнена в секторе административного права Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук
Научный руководитель Официальные оппоненты:
Ведущая организация
кандидат юридических наук, доцент Мельгунов Виталий Дмитриевич Куракин Алексей Валентинович
доктор юридических наук, профессор, Федеральное государственное казенное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования "Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД России", профессор кафедры подготовки сотрудников в сфере миграции Сидоров Иван Николаевич
кандидат юридических наук, Представительство ЛОРЕНС ГРЭХАМ (СНГ) ЛЛП, старший юрист Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Российский университет дружбы народов"
Защита состоится 17 мая 2012 г. в 14-00 часов на заседании диссертационного совета Д.002.002.02 при Федеральном государственном бюджетном учреждении науки Института государства и права Российской академии наук по адресу: 119991, Москва, ул. Знаменка, д. 10.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук.
Автореферат разослан
апреля 2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
Е. В. Понизова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что управление и административно-правовое регулирование в сфере недропользования имеют существенное государственное значение. Они направлены на обеспечение использования и охраны наиболее важных видов природных ресурсов, содержащихся в недрах, как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.
В целях обеспечения обороны страны и безопасности государства отдельные участки недр в пределах территории Российской Федерации и её континентального шельфа относятся к участкам недр федерального значения. От эффективности управления такими участками в интересах нынешнего и будущих поколений россиян во многом зависит уровень дальнейшего экономического развития государства, его политической и социальной стабильности.
Управление отношениями недропользования на участках недр федерального значения имеет межведомственный характер. В нём принимают участие федеральные органы исполнительной власти, реализующие функции и полномочия в различных отраслях российской экономики, но только на основании решений Правительства Российской Федерации указанные участки предоставляются в пользование.
Административно-правовое регулирование пользования участками недр федерального значения на современном этапе российской истории находится в стадии становления. Правоприменительная практика в этой области лишь начинает формироваться и будет совершенствоваться, как и соответствующие нормы права. В дальнейшем освоение участков недр континентального шельфа Российской Федерации потребует введения дополнительных форм и методов государственного управления, контроля и надзора за их использованием.
Тенденции развития административно-правового регулирования пользования участками недр федерального значения во многом будут основаны на принципах отечественного недропользования, сложившихся исторически, а также опыте освоения стратегических месторождений полезных ископаемых в зарубежных странах, в том числе путем рецепции норм иностранного права.
Для юридической науки актуальность темы диссертации подтверждается: во-первых, отсутствием сформированной совокупности доктринальных разработок в отношении участков недр особого государственного значения; во-вторых, отсутствием понятия и научных классификаций участков недр федерального значения; в-третьих, отсутствием целостных научно-правовых концепций пользования участками недр федерального значения; в-четвертых, наличием пробелов в базовых правовых нормах, регулирующих общественные
отношения, возникающие в связи с использованием участков недр федерального значения; в-пятых, наличием неизученной правоприменительной практики предоставления в пользование и пользования участками недр федерального значения; в-шестых, отсутствием правовых концепций прогрессивных изменений механизма административно-правового регулирования пользования участками недр федерального значения; в-седьмых, отсутствием комплексных исследований правового регулирования стратегического недропользования в зарубежных странах и возможностей рецепции соответствующих норм иностранного права в российское законодательство; в-восьмых, отсутствием учебно-методических материалов для подготовки юридических кадров по проблемам правового режима участков недр федерального значения.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования до недавнего времени была незначительной. Формирование особого правового режима отдельных участков недр происходило исторически и было связано с изменением значения видов полезных ископаемых, содержащихся в них. Основными источниками изучения этого процесса в Российской Империи явились архивные материалы и опубликованные исторические документы, а также работы исследователей кодификации горного законодательства в XIX веке. Особенности административно-правового регулирования и механизмов управления стратегическим недропользованием в советский период выявлены посредством изучения соответствующих нормативных правовых актов. Научные публикации в периодических печатных изданиях непосредственно по теме диссертационного исследования стали появляться лишь в преддверии введения в 2008 г. режима участков недр федерального значения, который продолжает формироваться в настоящее время.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с использованием участков недр федерального значения.
Предметом диссертационного исследования являются актуальные проблемы реализации административно-правового режима участков недр федерального значения и способы их решения.
Целью исследования является комплексный анализ форм и методов государственного управления, контроля и надзора над использованием участков недр федерального значения, разработка предложений по совершенствованию норм законодательства и правоприменительной практики в сфере стратегического недропользования.
Для достижения указанной цели диссертационного исследования потребовалось решить следующие задачи:
- выявить основные исторические предпосылки и закономерности формирования системы и структуры органов государственного управления, контроля и надзора за использованием участков недр федерального значения;
- определить основные принципы и направления административно-правового регулирования отношений стратегического недропользования за рубежом;
- исследовать административно-правовой механизм предоставления в пользование и пользования участками недр федерального значения;
- раскрыть содержание правовых норм, регулирующих предоставление в пользование и пользование участками недр федерального значения;
проанализировать мнения различных авторов по проблемам предоставления в пользование и пользования участками недр федерального значения;
- изучить правоприменительную практику предоставления в пользование и пользования участками недр федерального значения;
- выявить тенденции развития государственного управления, контроля и надзора за использованием участков недр федерального значения;
сформулировать предложения по совершенствованию норм законодательства и правоприменительной практики в сфере стратегического недропользования.
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные (диалектический, сравнения, анализа, синтеза, аналогии, индукции и дедукции и другие) и специальные (формально-юридический (догматический, формально-логический, толкования права), сравнительно-правовой, историко-правовой, государственно-правового моделирования, социологический, структурно-функциональный, системный, прогнозирования и другие) методы познания.
Историко-правовой метод позволил выявить основные исторические предпосылки формирования системы и структуры органов государственного управления, контроля и надзора за использованием участков недр федерального значения. Применение сравнительно-правового метода способствовало определению основных направлений административно-правового регулирования отношений стратегического недропользования в других странах.
Пробелы и коллизии правовых норм, регулирующих предоставление в пользование и пользование участками недр федерального значения, были выявлены формально-логическим методом. Прогностический метод позволил выявить тенденции развития государственного управления и сформулировать
предложения по совершенствованию норм законодательства и правоприменительной практики в сфере стратегического недропользования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды различных авторов, в том числе затрагивающие проблематику административно-правового регулирования пользования участками недр федерального значения. При написании диссертации были изучены работы
A. С. Автономова, С. С. Алексеева, А. В. Архипова, А. Батутова, И. Л. Бачило, Г. С. Башмакова, Д. Н. Бахраха, Д. С. Богданова, С. А. Боголюбова, В. П. Бутковского, Д. В. Василевской, О. Виноградова, А. М. Волкова, А. Н. Вылегжанина, И. А. Гараевской, В. В. Грицкова, А. Гудина, С. В. Гудкова, Н. В. Даниловой, А. Джебраилова, С. Е. Донского, О. Л. Дубовик, М. В. Дудикова, М.
B. Еремеева, Д. Завьялова, А. Б. Зеленцова, Е. А. Иванова, А. М. Каверина, С.
A. Кимельмана, Д. Кипинг, М. Г. Киржиманова, М. И. Клеандрова, Б. Д. Клюкина, Ю. М. Козлова, И. Н. Козьякова, В. Н. Кокина, С. В. Колондаева, А. Коржубаева, Н. И. Краснова, А. Н. Красноперова, Е. С. Кувшинова, Э. Кропп, Р. А. Курбанова, А. Н. Курского, Н. В. Лаевской, В. А. Ларичкина, А. А. Ледовских, Д. А. Литуновской, А. М. Лоранского, И. А. Павлова, И. Рат, Е. Ю. Мазкова, С. Ю Мареевой, Н. Маркова, М. И. Махлиной, М. Н. Марченко, Е. С. Мелехиной, В. Д. Мельгунова, А. Мещерина, К. И. Налетова, Н. К. Никитиной, Е. В. Новиковой, Л. В. Оганесяна, В. П. Орлова, А. И. Перчика, В. К. Петрова, К. П. Победоносцева, В. Н. Полуэктова, А. А. Попова, А. Ряпосова, Р. Н. Салиевой, Н. Г. Салищевой, А. В. Сапожникова, Н. Сергеевой, И. Н. Сидорова,
B. В. Соколова, С. А. Сосны, А. Ф. Стругова, Н. А. Сыроедова, О. М. Теплова, И. А. Толстых, Ю. П. Трутнева, М. М. Тумановой, А. Д. Федина, Н. Ю. Хаманевой, Д. В. Хаустова, А. М. Хитрова, П. М. Ходырева, Д. Г. Храмова, В. Е. Чиркина, А. Ф. Шарифуллиной, Г. Ф. Шершеневича, Ю. Л. Шульженко, Ю. И. Шуплецовой, Л. Эдер, Е. В. Юфелевой, В. С. Якушева и других.
Существенное значение для проведения сравнительно-правового анализа имело изучение зарубежного законодательства о недрах и работ зарубежных ученых, прежде всего, таких как: Ф. Акерман (F. Ackerman), Дж. Баллем (J. Ballern), Б. Бартон (В. Barton), Дж. Барри (J. Barry), В. Беккерман (W. Beckerman), Р. Гарнер (R. Garner), Р. Лазарус (R. Lazarus), К. Маер (С. Mayer), Дж. Мерриллс (J. Merrills), С. Платер (S. Plater), П. Стэйн (Р. Stein), Д. Уилкинсон (D. Wilkinson), Дж. Форбс (J. Forbes), Л. Хейнзерлинг (L. Heinzerling) и других.
Нормативную базу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации "О недрах", федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и утвержденные ими
административные регламенты, приказы федеральных министерств, а также иные нормативные акты в области правового регулирования пользования участками недр федерального значения. В работе исследованы нормы международного права, затрагивающие режим внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации, являющиеся составной частью её правовой системы, а также рассмотрено зарубежное законодательство, регулирующее государственное управление, контроль и надзор за использованием участков недр особого значения.
Эмпирическая база диссертационного исследования включает практику Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерства энергетики Российской Федерации, Федерального агентства по недропользованию, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной антимонопольной службы, Конституционного Суда Российской Федерации, Открытого акционерного общества "Газпром", Открытого акционерного общества "Нефтяная компания "Роснефть", а также других отечественных и зарубежных организаций, осуществляющих деятельность в сфере недропользования. В работе использованы результаты анкетирования, проведенного среди 26 руководителей и 72 специалистов в области правового регулирования недропользования.
Изучены материалы конкурсов и аукционов на право пользования участками недр федерального значения, содержащими: нефтяные месторождения имени Р. Требса и А. Титова (Ненецкий автономный округ); черноморское песчаное месторождение между г. Анапа и мысом Железный Рог (Краснодарский край); месторождения алмазов Гусиный ручей, река Эбелях, трубка Дальняя (Якутия); Малышевское изумрудно-бериллиевое месторождение (Свердловская область), а также судебные акты арбитражных судов, связанные с оспариванием результатов соответствующего конкурса по Малышевскому месторождению, хранящиеся в картотеке арбитражных дел Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Исследованы опубликованные в печати материалы предоставления в пользование без проведения конкурсов и аукционов участков недр федерального значения, содержащих углеводороды: Аяшского, Западно-Камчатского, Киринского, Восточно-Одоптинского (Охотское море); ЮжноРусского (Баренцево море); Восточно-Приновоземельского-1, Восточно-Приновоземельского-2; Восточно-Приновоземельского-3, Харасавэй-море (Карское море); Южно-Черноморского (Черное море).
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что в ней выявлены исторические закономерности возникновения и развития института административно-правового регулирования участков недр федерального значения; даны авторские определение и классификации участков недр федерального значения; разработаны формы и методы государственного управления, контроля и надзора за использованием участков недр федерального значения; дан сравнительно-правовой анализ российского и зарубежного законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере стратегического недропользования; выявлены основные тенденции развития административно-правового регулирования пользования участками недр федерального значения в Российской Федерации; разработаны и обоснованы предложения по совершенствованию норм отечественного законодательства и правоприменительной практики в сфере стратегического недропользования. Диссертация является одним из первых комплексных исследований административно-правового регулирования пользования участками недр федерального значения.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы диссертационного исследования:
1. В результате анализа исторических документов ХП-ХХ веков определены следующие наиболее общие закономерности становления и развития института административно-правового регулирования пользования участками недр государственного значения: такие участки содержали месторождения стратегических видов полезных ископаемых и/или находились в пределах территории особого государственного значения; имели особые (дополнительные к основным) требования к субъектному составу недропользователей; предоставлялись в пользование только на основании решений суверена, позднее, - высшего органа исполнительной власти государства; предоставлялись в пользование в особом порядке по согласованию с высшими органами государственной власти, отвечающими за экономическое развитие, оборону страны и безопасность государства; иностранное участие в пользовании такими участками, как и оборот добытых из них полезных ископаемых, ограничивались в интересах российского государства.
2. Учитывая, что в юридической доктрине и в российских нормативных правовых актах понятия "пользование участками недр федерального значения", "участок недр федерального значения" и "опыт освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации" не определены, предложены следующие их дефиниции:
- пользование участками недр федерального значения - это деятельность субъектов права пользования недрами по геологическому изучению недр и/или
разведке и добыче на участках недр федерального значения полезных ископаемых, осуществляемая на основании решений Правительства России и специального государственного разрешения в виде лицензии, содержащей условия пользования недрами;
- участки недр федерального значения - это геометризированные блоки недр (используемые участки) и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и её континентального шельфа, соответствующие критериям отнесения к участкам недр федерального значения, установленным в национальном российском законодательстве, наделенные особым правовым режимом в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства;
- опыт освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации - это совокупность периодов времени самостоятельного (без привлечения иных лиц) осуществления юридическим лицом видов пользования недрами на участках недр континентального шельфа Российской Федерации и/или участках недр, расположенных в пределах территории Российской Федерации и простирающихся на континентальный шельф Российской Федерации, указанных в соответствующей лицензии либо соответствующих лицензиях на право пользования недрами, в течение срока действия таких лицензий.
3. Принимая во внимание, что государственное управление в рассматриваемой области общественных отношений осуществляется дифференцированно в зависимости от видового режима участков недр федерального значения, предлагаем следующие основания их классификации: в зависимости от содержания в них определенных видов полезных ископаемых не зависимо от территории их расположения; в зависимости от содержания в них определенных видов полезных ископаемых в определенном количестве при условии расположения их на территории субъекта или субъектов Российской Федерации; независимо от вида полезных ископаемых при их расположении в границах внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации; не зависимо от вида полезных ископаемых, если при пользовании ими необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности; по основаниям предоставления их в пользование.
4. В действующем российском законодательстве не выделен субъект права государственной собственности на участки недр федерального значения, расположенные в пределах территории Российской Федерации. Предложено и обосновано отнесение участков недр федерального значения к федеральной государственной собственности путем внесения соответствующих изменений в
нормы статей 2, 2.13, 4 Закона Российской Федерации "О недрах". Кроме того, законодательно не определен субъект нормативно-правового регулирования и управления участками недр федерального значения в составе государственного фонда недр. Предложено и обосновано устранение приведенного пробела в праве посредством внесения в статьи 3 и 4 Закона Российской Федерации "О недрах" норм, относящих нормативно-правовое регулирование и управление участками недр федерального значения к полномочиям и исключительному ведению Российской Федерации.
5. Геологическое изучение как самостоятельный вид пользования недрами на участках федерального значения не предусмотрен, что существенно замедляет темпы получения геологической информации о них как в пределах территории Российской Федерации, так и её континентального шельфа, степень изученности недр которого крайне низка. Последнее ставит развитие отечественной шельфовой геофизики в зависимость от ограниченного числа организаций, обеспечивает резервирование для них месторождений нефти и газа на континентальном шельфе Российской Федерации, сводя при этом нераспределенный фонд недр и федеральный фонд резервных участков недр к правовой фикции. Другой правовой фикцией является получение пользователями недр лицензий на геологическое изучение в отношении участков, содержащих полезных ископаемые, перечисленные в подпункте 1 пункта 3 статьи 2.1. Закона Российской Федерации "О недрах", проявления которых не учтены. Данное злоупотребление правом, распространено, например, в отношении месторождений алмазов. Решение приведенных проблем предложено посредством дополнения статьи 10.1. Закона Российской Федерации "О недрах" основанием предоставления участков недр федерального значения для их геологического изучения по решению Правительства Российской Федерации, принимаемого по результатам конкурса или аукциона, и аргументировано в работе.
6. Владелец совмещенной лицензии на право геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых может перейти к последним двум видам пользования недрами только по решению Правительства Российской Федерации, сроки принятия которого не установлены. Приведенная правовая конструкция приостанавливает (ограничивает) право пользования недрами, перечень оснований прекращения которого является исчерпывающим. Предложено и обосновано решение указанной проблемы путем дополнения статьи 20 Закона Российской Федерации "О недрах" частью пятой, содержащей основание приостановления (ограничения) права пользования недрами в отношении владельцев совмещенных лицензий до момента принятия Правительством Российской Федерации решения о возможности
осуществления на конкретном участке недр федерального значения разведки и добычи полезных ископаемых после завершения на нём геологического изучения. Предложено и обосновано установление срока принятия Правительством Российской Федерации соответствующего решения, а также выплата отечественному недропользователю соразмерной и справедливой компенсации в случае отсутствия такого решения или длительной задержки его принятия. Кроме того, обоснована выплата соразмерной и справедливой компенсации юридическому лицу, чьё право пользования участком недр федерального значения прекращено на основании части 5 статьи 2.1. Закона Российской Федерации "О недрах".
7. Отсутствует основание досрочного прекращения права пользования недрами для разведки и добычи полезных ископаемых на участке федерального значения по решению органов государственной власти в отношении российского недропользователя, завершившего геологическое изучение на соответствующем лицензионном участке. При наличии у государства возражений относительно осуществления недропользователем разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения право пользования недрами прекратится только по окончании срока действия лицензии или при отказе от него недропользователя. В работе предложено и обосновано возможное решение данной проблемы посредством внесения соответствующей поправки в статью 20 Закона Российской Федерации "О недрах": основания досрочного прекращения по инициативе Правительства Российской Федерации права разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения в отношении российского юридического лица, завершившего геологическое изучение недр по совмещенной лицензии, а также права геологического изучения недр по факту открытия таким лицом месторождения, приведшего к установлению федерального значения соответствующего участка.
8. Участки недр федерального значения предоставляются в пользование на основании решений Правительства Российской Федерации. Однако переход права пользования рассматриваемыми участками осуществляется на основании решений Федерального агентства по недропользованию по упрощенной процедуре, что нивелирует сложную правовую конструкцию предоставления рассматриваемых участков в пользование. Предложено и обосновано установление единых требований к порядку исполнения государственных функций, результатом осуществления которых является возникновение права пользования участками недр федерального значения. Аргументирована целесообразность переоформления лицензий в упрощенном порядке при
переходе права пользования недрами на участках федерального значения от материнской компании к полностью принадлежащей ей дочерней организации.
9. Участки недр российского континентального шельфа предоставляются в пользование российским юридическим лицам, имеющим опыт освоения таких участков. Предлагаются различные толкования рассматриваемого критерия, большинство из которых в целях увеличения круга потенциальных недропользователей имеет расширительный характер. В диссертации предложено и обосновано решение данной проблемы путем дополнения части 3 статьи 9 Закона Российской Федерации "О недрах" определением понятия "опыт освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации", которое приведено в работе. Кроме того, обосновано внесение изменений в приведенную норму, позволяющих учитывать опыт недропользования российских компаний на шельфах других государств.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что в работе выявлены исторические предпосылки и закономерности формирования административно-правового механизма пользования участками недр федерального значения; в диссертации проанализированы основные точки зрения различных авторов по вопросам предоставления в пользование и пользования участками недр федерального значения; в работе представлен анализ российского и зарубежного законодательства и правоприменительной практики по теме диссертационного исследования; выявлены проблемы осуществления иностранных инвестиций в отечественное стратегическое недропользование и предложены способы их решения; предложены определения понятий "участок недр федерального значения", "пользование участками недр федерального значения" и "опыт освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации"; теоретически обоснована система классификации участков недр федерального значения в зависимости от порядка предоставления их в пользование, места нахождения, содержания тех либо иных видов полезных ископаемых; раскрыт административно-правовой механизм государственного управления участками недр федерального значения и выявлены основные тенденции его дальнейшего развития.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что основные его положения и выводы могут быть использованы для теоретического обоснования совершенствования системы и структуры управления участками недр федерального значения, а также российского законодательства и правоприменительной практики в этой области.
Научные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, реализованы в учебном процессе РГУ нефти и газа имени И. М. Губкина при преподавании дисциплин: "Административное право", "Горное
право" ("Природоресурсное право") в 2008/2009 и 2009/2010 учебных годах, а также при проведении в 2010/2011 и 2011/2012 учебных годах спецкурсов в системе дополнительного профессионального образования: "Лицензирование пользования недрами" (курс 72 часа), "Особенности режима недропользования на участках федерального значения" (курс 8 часов), программа и содержание которых разработаны нами. Кроме того, нами подготовлены другие учебно-методические материалы по теме диссертации, в том числе одно учебное пособие. Результаты диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность дочерней компании ОАО "НК "Роснефть" - ООО "РН-Эксплорейшн" и других организаций.
Апробация результатов диссертационного исследования проведена посредством публикации его основных положений, выводов и рекомендаций в научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации, а также в иных научных и специализированных изданиях. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждались на заседании сектора административного права федерального государственного бюджетного учреждения науки "Институт государства и права Российской академии наук", отражались в докладах и выступлениях автора работы на научно-практических конференциях:
■ Вторая международная конференция "Недра и Право", Москва, 18 ноября 2009 г.;
■ Девятая международная конференция "Нефть, Газ и Право", Москва, 19 ноября 2009 г.;
■ VIII Всероссийская научно-техническая конференция "Актуальные проблемы развития нефтегазового комплекса России" (Секция 10 -"Правовые проблемы деятельности нефтегазовых компаний"), Москва, 13 февраля 2010 г.;
■ Межвузовская конференция "Правовое регулирование природопользования", Москва, 26 февраля 2010 г.;
■ Третья международная научно-практическая конференция "Нефтегазовые горизонты", Москва, 14-15 ноября 2011 г. и других.
Структура диссертационного исследования обусловлена его целями и задачами. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, библиографии и двух приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, освещена степень научной разработанности проблемы, определены объект, предмет, цель и задачи исследования, изложены методологическая и теоретическая основы диссертации, её нормативная и эмпирическая база, сформулирована научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, приведены основные положения, выносимые на защиту, дана апробация результатов исследования, описана его структура.
Первая глава диссертации - "Возникновение и развитие административно-правового регулирования пользования участками недр федерального значения в Российской Федерации и за рубежом" - состоит из трех параграфов.
В первом параграфе - "Предпосылки возникновения института административно-правового регулирования пользования участками недр федерального значения в законодательстве России" - рассматриваются основные исторические предпосылки и закономерности формирования системы и структуры органов государственного управления, контроля и надзора за использованием участков недр федерального значения, а также института административно-правового регулирования пользования ими.
В параграфе приводится комплексный анализ отечественных нормативных правовых актов ХП-ХХ веков, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с использованием участков недр особого государственного значения, в основу которого легло изучение нами оригинальных архивных материалов и репринтных изданий первоисточников по теме исследования.
В тексте отмечается, что формирование правового режима участков недр государственной важности происходило в феодальной Руси в результате изменения значения отдельных видов полезных ископаемых для обороны страны и безопасности государства. На недропользователей таких участков возлагались существенные публичные функции, поэтому к их числу изначально относились только монастыри, позднее - лишь некоторые частные лица, а условия эксплуатации месторождений каждый раз определялись непосредственно князьями, позднее - государями. Иностранцы в средневековый период допускались к стратегическому недропользованию только в интересах казны.
Комплексное обособление и дифференциация предмета, оформление правового статуса субъектов пользования участками недр, содержащими месторождения золота, серебра, меди, железа, селитры и серы, были проведены
Петром I, применившим к ним принцип горной свободы в условиях усиления публичных интересов. Иностранное участие в геологическом изучении, разведке и разработке стратегических месторождений допускалось в целях восполнения дефицита российских специалистов и внедрения в России передовых зарубежных технологий, при этом интересы государства соблюдались путём ограничения оборота золота, серебра и селитры и его преимущественным правом на их покупку у иностранцев.
Передача иностранцам управления горным делом в России при Анне Иоанновне стала причиной массового злоупотребления ими полномочиями и казенными средствами, привела к партикуляризации основных казенных промыслов государственного значения, к их упадку и разорению, что нанесло существенный ущерб государственной экономической и военной безопасности. Отказ от государственной собственности на недра под частными земельными участками при Екатерине II, а также децентрализация управления горным делом, значительно и на долгие годы ограничили публичные интересы и подорвали развитие стратегического недропользования в Российской Империи.
Свод учреждений и уставов горного управления 1832 г. и последующие его редакции содержали систему и структуру норм права, которые оформляли институт административно-правового регулирования пользования участками недр государственного значения, что заключалось: в образовании фонда нераспределенных участков недр, предоставлявшихся в пользование по решению Правительства России; в создании государственного и частного годового запаса (резерва) сортированных руд; в дифференциации правового регулирования недропользования по видам стратегического сырья: платине, золоту, серебру, меди, драгоценным камням,' углю, антрацитам и нефти; в обязательном согласовании предоставления права пользования участками недр государственного значения с высшими органами государственной власти, отвечающими за экономическое развитие, оборону страны и безопасность государства; в ограничении иностранного участия в недропользовании.
Иностранное участие в производственных отношениях стратегического пользовании недрами как национальным достоянием молодого советского государства, дифференцированным по своему значению, ослабляло собственные производительные силы, поэтому допускалось только в форме концессий с разрешения правительства, осуществлялось под контролем федеральной Советской власти и устранялось по мере её становления.
Развитие советского законодательства об участках недр, необходимых для обеспечения обороны страны и безопасности государства, привело к трансформации в нём основных принципов Устава горного Российской Империи: недра, как правило, предоставлялись только советским
предприятиям, а распоряжение единым государственным фондом недр было отнесено к ведению Совета Министров СССР; ряд открытых месторождений формировали резервный фонд недр в целях их сохранения для будущих поколений; выделялись участки недр общесоюзного и республиканского значения; предоставление недр в пользование на определенных территориях требовало согласования органа управления экономикой, военного ведомства, органов государственной безопасности, чтобы устранить действительную угрозу значительного вреда для интересов государства; пользование недрами после их геологического изучения могло быть прекращено и оставлено в распоряжении государства в случае их признания имеющими особое государственное значение; добыча урана и иных радиосодержащих веществ разрешалась исключительно государственным предприятиям; применялось общее и специальное регулирование пользования участками недр, содержащими золото, платину и металлы платиновой группы, нефть и природный газ, и другие важнейшие ископаемые по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами.
Состояние экономической и политической систем российского общества после денонсации Договора об образовании СССР позволили существенно укрепить государственные интересы обороны и безопасности Российской Федерации в сфере недропользования только в первом десятилетии XXI века посредством введения в национальное законодательство административно-правового института пользования участками недр федерального значения, предпосылки возникновения которого возникли еще в средневековой Руси и развивались в течение длительного исторического периода.
Во втором параграфе - "Понятие участков недр федерального значения, их классификации и особенности административно-правового регулирования" - предложено понятие участков недр федерального значения, а также понятие режима пользования ими, представлены классификации рассматриваемых участков по различным основаниям, освещены отдельные особенности их правового режима. В этом параграфе предложены и обоснованы поправки в статьи 2, 2.1., 3, 4 Закона Российской Федерации "О недрах".
Под административно-правовым режимом участков недр федерального значения нами понимается установленный нормами административного права порядок осуществления субъектами права пользования участками недр федерального значения геологического изучения недр и/или разведки и добычи на них полезных ископаемых, на основании специального государственного разрешения в виде лицензии, содержащей условия пользования недрами, под контролем и надзором за их соблюдением и выполнением требований
законодательства, реализуемым уполномоченными на то федеральными органами государственной власти.
Участки недр федерального значения представляют собой геометризированные блоки недр (используемые участки) и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и её континентального шельфа, соответствующие критериям отнесения к участкам недр федерального значения, установленным в национальном российском законодательстве, наделенные особым правовым режимом в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Учитывая приведенные ранее основания классификации рассматриваемых участков предлагаем выделить: во-первых, участки недр федерального значения, содержащие месторождения и проявления урана, алмазов, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой группы; во-вторых, участки недр федерального значения, расположенные на территории субъекта Российской Федерации или территориях субъектов Российской Федерации и содержащие на основании сведений государственного баланса запасов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 года: извлекаемые запасы нефти от 70 миллионов тонн; запасы газа от 50 миллиардов кубических метров; запасы коренного золота от 50 тонн; запасы меди от 500 тысяч тонн; в-третьих, все участки недр в границах внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации; в-четвертых, участки недр, при пользовании которыми необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности; в-пятых, смешанные участки, обладающие несколькими из вышеприведенных признаков.
Кроме того, участки недр федерального значения можно разделить на следующие группы: используемые (предоставленные в пользование) и неиспользуемые (не предоставленные в пользование). Неиспользуемые участки недр федерального значения подразделяются на категории: включенные и не включенные в федеральный фонд резервных участков недр.
Самостоятельным критерием классификации участков недр федерального значения служат основания предоставления их в пользование по решению Правительства России: по результатам конкурса или аукциона; при установлении факта открытия месторождения; без проведения конкурса или аукциона. Отдельно можно выделить участки недр федерального значения, предоставляемые в пользование без проведения конкурса или аукциона, содержащие газ.
В тексте параграфа отмечается, что национальное российское законодательство не содержит чёткого и прямого разграничения полномочий
Российской Федерации и её субъектов в части нормативного правового регулирования режима участков недр федерального значения, расположенных на территориях субъектов федерации. Отсутствуют нормы права, непосредственно относящие к предмету исключительного ведения Российской Федерации управление указанными участками, не разрешён вопрос о субъекте права государственной собственности на них. Предлагается все участки недр федерального значения отнести к исключительному ведению Российской Федерации, а федеральную государственную собственность закрепить на те из них, которые находятся в пределах территории Российской Федерации.
В третьем параграфе - "Основные направления административно-правового регулирования отношений стратегического недропользования за рубежом" - выявляются основные принципы административно-правового регулирования отношений стратегического недропользования за рубежом. Здесь представлен сравнительно-правовой анализ конституционных положений и различных нормативно-правовых актов зарубежных стран, затрагивающих тему диссертационного исследования.
Исследовано законодательство Федеративной Республики Бразилия, Мексиканских Соединенных Штатов, Соединенных Штатов Америки, Канады, Австралийского Союза, Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, Королевства Норвегия, Франции, Федеративной Республики Германия, Объединенных Арабских Эмиратов, Китайской Народной Республики. Анализируется Модельный кодекс о недрах и недропользовании для государств-участников Содружества Независимых Государств, приводятся особенности административно-правового регулирования стратегического недропользования в Азербайджане, Армении, Республике Беларусь, Грузии, Казахстане, Кыргызской Республике, Молдове, Республике Таджикистан, Республике Узбекистан, Туркменистане и Украине.
Отмечается, что большинство стран мира выделяет в своём национальном законодательстве особый административно-правовой режим участков недр, имеющих государственное значение. Он характерен для участков, содержащих стратегические виды полезных ископаемых либо находящихся в границах территорий с особым правовым положением. Управление такими участками, в том числе принятие решения о предоставлении их в пользование, как правило, находится в ведении главы государства либо высшего исполнительного органа, которое, в ряде стран согласовывается с парламентом.
Для большинства государств свойственна публичная (государственная) собственность на участки недр, содержащие месторождения стратегических видов полезных ископаемых. В целях обеспечения государственной целостности и суверенитета многие страны провозглашают федеральную
государственную собственность на рассматриваемые участки. Доходы от таких участков распределяются в федеративных государствах с децентрализованной системой государственного управления непропорционально - с преобладанием прав добывающих территорий. Унитарные государства и федерации с высокой степенью организации исполнительной власти распределяют получаемые ресурсы от рассматриваемых участков между территориями через централизованные финансовые механизмы. Административная система предоставления стратегических участков недр в пользование, как правило, применяется в государствах с развитой экономикой, в остальных - договорная.
Вторая глава диссертации - "Особенности предоставления в пользование и пользования участками недр федерального значения, расположенными в пределах территории Российской Федерации" - состоит из двух параграфов.
В первом параграфе - "Субъектный состав недропользователей на участках недр федерального значения, расположенных в пределах территории Российской Федерации" - исследуются особенности статуса субъектов права пользования участками недр федерального значения, расположенными в пределах территорий субъектов Российской Федерации, анализируются требования, предъявляемые в законодательстве к указанным недропользователям.
В параграфе рассматриваются субъекты права пользования участками недр федерального значения, расположенными в пределах территории субъектов Российской Федерации, в рамках следующих групп: общей, специальной и особенной. К первой группе относятся лица, которым право пользования участками Недр федерального значения было предоставлено до 5 мая 2008 года с учетом требований части 1 статьи 9 Закона Российской Федерации "О недрах". Неотъемлемым критерием отнесения к этой группе является факт завершения ими геологического изучения недр на соответствующем участке и переход в установленном порядке к разведке и добыче. Вторая группа включает в себя пользователей недр, требования к которым сформулированы в части 2 статьи 9 Закона Российской Федерации "О недрах" и действуют с 5 мая 2008 года: первое, недропользователь должен быть юридическим лицом; второе, это лицо должно быть создано по законодательству Российской Федерации. Третья группа состоит из субъектов с особым правовым статусом - иностранных инвесторов, в отношении которых установлены дополнительные ограничения для получения права пользования участками недр федерального значения.
Подробно рассматриваются механизмы административно-правого регулирования иностранных инвестиций при пользовании участками недр федерального значения, сопоставляются позиции различных авторов по
вопросу их ограничения. Отмечается, что применяемая при этом правовая конструкция свидетельствует о наличии вариативности формирования условий недропользования для иностранных инвесторов и возможности реализации принципа взаимности в соответствующих правоотношениях.
В тексте параграфа исследуется административная процедура прекращения права пользования недрами в отношении иностранных инвесторов и организаций с их участием для разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр, соответствующем критериям отнесения к участкам недр федерального значения. Такое ограничение допускается в случаях возникновения угрозы обороне страны и безопасности государства при осуществлении указанными лицами геологического изучения недр по совмещенной лицензии. Предлагаются пути решения некоторых проблем, возникающих при реализации указанной процедуры, а также определения понятий "угроза обороне страны" и "угроза безопасности государства". Под угрозой обороне страны понимается наличие факторов, создающих угрозу системе политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженной защите Российской Федерации, суверенитета целостности и неприкосновенности ее территории. Угроза безопасности государства, по нашему мнению, - это наличие факторов, создающих внутреннюю и (или) внешнюю угрозу состоянию защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства.
Вносятся предложения по предоставлению иностранным инвесторам соразмерных компенсаций в случаях прекращения их права на разведку и добычу полезных ископаемых на основании части 5 статьи 2.1. Закона Российской Федерации "О недрах". Отмечается, что у субъектов с особым статусом отсутствует возможность обжалования прекращения указанного прав! в административном порядке, равно как и несоразмерности выплаченной им компенсации. При этом обосновывается, что действия Правительств; Российской Федерации при реализации своих полномочий на прекращен» рассматриваемого права не являются реквизицией либо конфискацией имущества иностранного инвестора.
Во втором параграфе - "Административно-правовое регулировани предоставления в пользование и пользования участками нед] федерального значения, расположенными в пределах территори] Российской Федерации" - содержится анализ административно-правовы: механизмов предоставления участков недр федерального значения пользование. Отражаются особенности пользования указанными участкамк рассматриваются проблемы перехода соответствующих прав, затрагиваютс вопросы переоформления лицензий. Приводится система и структур
государственного управления предоставлением в пользование участков недр федерального значения в пределах территории субъектов Российской Федерации, а также контроля и надзора над их использованием.
В тексте отмечается, что невозможность осуществления разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения по совмещенной лицензии как в процессе геологического изучения, так и по его завершении, до момента принятия Правительством Российской Федерации решения о возможности осуществления на конкретном лицензионном участке разведки и добычи полезных ископаемых влечет одновременное ограничение и приостановление прав пользования недрами, не предусмотренное в статье 20 Закона Российской Федерации "О недрах". Вследствие этого у владельца совмещенной лицензии возникают издержки по консервации работ, содержанию оборудования и персонала и иные расходы, порядок компенсации которых до настоящего времени не предусмотрен. Кроме того, сроки принятия рассматриваемого решения не установлены, вследствие чего оно может быть так и не принято вплоть до окончания срока действия лицензии недропользователя.
Допуск иностранцев к участию в конкурсах или аукционах на право пользования участками недр федерального значения для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых не означает в дальнейшем отсутствие необходимости получения разрешения для перехода к разведке и добыче полезных ископаемых на лицензионном участке. Это вызвано тем, что угроза обороне страны и безопасности государства может возникнуть в любое время. До окончания проведения работ по геологическому изучению недр определить экономическое, социальное и политическое значение исследуемого участка не представляется возможным. По нашему мнению, государство заранее не может предоставить юридических гарантий прохождения разрешительных процедур тому или иному иностранному инвестору, даже если он стал победителем конкурса либо аукциона на право пользования недрами, условия допуска к участию в котором были ранее установлены с учетом интересов обороны и безопасности. В связи с этим представляется необходимым установить недостающее основание досрочного прекращения по инициативе государства права пользования недрами владельца совмещенной лицензии для разведки и добычи газа на участке недр федерального значения по факту открытия месторождения, в том числе приведшего к установлению федерального значения такого участка.
Полагаем, что необходимо установить единые требования к порядку исполнения государственных функций, результатом осуществления которых является предоставление права пользования участками недр федерального
значения. В настоящее время такое единство требований нарушается при переоформлении лицензий Федеральным агентством по недропользованию, которому для этого не требуется получения согласований каких-либо федеральных органов исполнительной власти, кроме Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации. Подобный порядок сокращает сроки проведения административных процедур в ущерб интересам обороны страны и безопасности государства. Между тем переоформление лицензий при переходе права пользования недрами от материнской компании к дочерней, доля в уставном капитале которой полностью принадлежит материнской компании, должна проводиться в упрощенном порядке.
Третья глава диссертации - "Особенности административно-правового регулирования предоставления в пользование и пользования участками недр континентального шельфа Российской Федерации, участками недр федерального значения, содержащими газ" - состоит из двух параграфов.
В первом параграфе - "Субъектный состав недропользователей на участках недр континентального шельфа Российской Федерации, участках недр федерального значения, содержащих газ" - рассматриваются требования к составу недропользователей российского континентального шельфа и газовых участков недр федерального значения.
Недропользователи на рассматриваемых участках делятся на группы: общую и специальную. К первой из них относятся владельцы действующих шельфовых лицензий, не удовлетворяющие новым условиям доступа к ранее предоставленным им участкам, они каких-либо компенсаций по истечении срока пользования недрами не получат и понесут убытки.
Вторую категорию составляют только юридические лица, которые отвечают требованиям, установленным в части 3 статьи 9 Закона Российской Федерации "О недрах": первое, созданы в соответствии с законодательством Российской Федерации; второе, имеют опыт освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации не менее пяти лет; третье, доля (вклад) Российской Федерации в уставных капиталах таких юридических лиц должна составлять более пятидесяти процентов и (или) в отношении которых Российская Федерация должна иметь право прямо или косвенно распоряжаться более чем пятьюдесятью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие их уставные капиталы. Перечисленным требованиям отвечают всего две российские компании - Открытое акционерное общество "Газпром" и Открытое акционерное общество "НК "Роснефть", тогда как первое общество является монополистом в освоении участков недр федерального значения, содержащих газ.
Считаем возможным дополнить часть 3 статьи 9 Закона Российской Федерации "О недрах" определением понятия "опыт освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации", который . в рамках (ействующих требований можно рассматривать как совокупность периодов времени самостоятельного (без привлечения иных лиц) осуществления оридическим лицом видов пользования недрами на участках недр континентального шельфа Российской Федерации и/или участках недр, тсположенных в пределах территории Российской Федерации и [ростирающихся на континентальный шельф Российской Федерации, 'казанных в соответствующей лицензии либо соответствующих лицензиях на граво пользования недрами, в течение срока действия таких лицензий. При 1Т0М предлагаем в будущем учитывать опыт недропользования отечественных :омпаний на шельфах других государств в целях расширения состава [едропользователей в российской шельфовой зоне.
Принятая юридическая модель ставит развитие отечественной шельфовой еофизики в зависимость от ограниченного числа организаций, обеспечивает »езервирование для них месторождений нефти и газа на континентальном нельфе Российской Федерации, сводя при этом нераспределенный фонд недр и федеральный фонд резервных участков недр к правовой фикции. Для развития гедропользования на российском шельфе необходимо использовать арубежный опыт правового регулирования освоения морских месторождений. 1режде всего, требуется правовое оформление массового геологического пучения российской шельфовой зоны с постепенным сокращение круга гедропользователей и увеличением доли государственного участия, которое, в гастоящее время, возможно осуществить посредством организации •осударственно-частного партнерства через национальную компанию и фивлечение зарубежных технологий, постепенно замещаемых российскими шработками. Необходимо уже сейчас законодательно определить долю обязательного прямого участия российской промышленности в разработке и >еализации технологической составляющей средств производства при освоении сонтинентального шельфа Российской Федерации.
Во втором параграфе - "Административно-правовое регулирование предоставления в пользование и пользования участками недр континентального шельфа, участками недр федерального значения, содержащими газ" - раскрывается содержание норм, регулирующих предоставление в пользование морских месторождений и участков недр федерального значения, содержащих газ, без проведения конкурсов и аукционов.
В тексте проводится анализ мнений различных авторов, рассматривается соответствующая отечественная и зарубежная правоприменительная практика, выявляются тенденции развития управления, контроля и надзора за использованием участков недр континентального шельфа Российской Федерации, формулируются предложения по совершенствованию административно-правового регулирования в этой области. Приводятся доказательства того, что действующий порядок расчета разового платежа за пользование недрами на участках недр, которые предоставляются без проведения конкурсов и аукционов, подлежит корректировке. Обозначается необходимость определения порядка доступа недропользователей для извлечения из недр континентального шельфа Российской Федерации полезных ископаемых, не относящихся к углеводородам.
Обосновывается необходимость эволюционной рецепции норм законодательства зарубежных стран (Великобритании, Ирландии, Дании, Германии, Нидерландов, Норвегии), имеющих опыт государственного управления эксплуатацией ресурсов континентального шельфа северных морей, - в зависимости от степени освоения российского шельфа и уровня развития и применения при этом отечественных технологий. Предлагается использование норвежской модели недропользования на континентальном шельфе Российской Федерации, включая практику заключения договоров о совместной нефтяной деятельности.
В заключении обобщаются основные теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в исследовании. Приложения содержат форму анкеты и результаты анкетирования, проведенного среди руководителей и специалистов в области правового регулирования недропользования.
ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
Основные положения диссертации опубликованы в следующих статьях:
Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Манин Я. В. Административно-правовое регулирование пользования участками недр федерального значения в пределах территории Российской Федерации // Административное и муниципальное право. - 2012. - № 2. - 1,9 п. i.
2. Манин Я. В. Административно-правовое регулирование (едропользования на российском континентальном шельфе и стратегических месторождениях газа // Нефть, газ и бизнес. - 2012. - № 3. - 0,7 п. л.
3. Манин Я. В. Проблемы правового регулирования и безопасности гедропользования на континентальном шельфе Российской Федерации и юзможные пути их решения // Труды РГУ нефти и газа имени И. М. Губкина.
2011.-№4.-0,9 п. л.
4. Манин Я. В. Актуальные проблемы реализации правового режима 'частков недр федерального значения и способы их решения // Нефть, газ и шзнес.-2010.-№ 11.-0,7 п. л.
5. Манин Я. В. Принципы правового режима стратегического гедропользования в Австралии, государствах Америки и Европы // Нефть, газ и ¡изнес. - 2010. - № 12. - 0,7 п. л.
6. Манин Я. В. Правовое регулирование и безопасность недропользования ia континентальном шельфе Норвегии // Управление качеством в нефтегазовом сомплексе. - 2011. - № 1. - 0,6 п. л.
Публикации в иных рецензируемых научных изданиях:
7. Манин Я. В., Матвеева Е. А. Лютер П. Оборудование и движимое мущество: вопрос о большем и меньшем // Государство и право. - 2005. - № 4.
0,6 п. л.
8. Манин Я. В., Матвеева Е. А. Сводлинк В. Аннулирование договора, юбственность и общее право // Государство и право. - 2007. - № 2. - 0,5 п. л.
9. Манин Я. В. Налоговая политика России в сфере недропользования в дапетровский период // Налоги и налогообложение. - 2007. - № 11 (ноябрь). -),3 п. л.
10. Манин Я. В. Налоговая политика России в сфере недропользования в CVIII веке // Налоги и налогообложение. - 2007. - № 12 (декабрь). - 0,7 п. л.
11. Манин Я. В. Об истории горного надзора // Юридическая панорама. -2006. - № 9. - 0,3 п. л.
12. Манин Я. В. Рынок углеводородного сырья - стратегическая основ; развития общества // Труды юридического факультета РГУ нефти и газа им. И. М. Губкина. Выпуск № 5. - М.: РГУ нефти и газа им. Губкина, 2007. - 192 с. - 1 п. л.
13. Манин Я. В. Земельный вопрос (О некоторых вопросах правовоп регулирования земельных отношений в России на современном этапе истории // Новое время. - 2007. - №№ 29,32,33. - 0,5 п. л.
14. Манин Я. В. Правовое регулирование горного дела в России со време] правления Петра Алексеевича Романова до начала XIX века // Труд! юридического факультета РГУ нефти и газа имени И. М. Губкина. Выпуск № 7
- М.: РГУ нефти и газа имени И. М. Губкина, 2008. - 151 с. -1,5 п. л.
15. Манин Я. В. Правовое положение недр в Российской Федерации н современном этапе развития // Труды юридического факультета РГУ нефти : газа имени И. М. Губкина. Выпуск № 8. - М.: РГУ нефти и газа имени И. № Губкина, 2009. - 133 с. - 1,4 п. л.
16. Манин Я. В. Участки недр федерального значения как самостоятельны: правовой институт (теория и практика) // Актуальные проблемы развита нефтегазового комплекса России. VIII Всероссийская научно-техническа конференция, посвященная 80-летию РГУ нефти и газа имени И. М. Губкин (1-3 февраля 2010 г.). Тезисы докладов. Часть II. Секция 5-11. М.: РГУ нефти газа имени И. М. Губкина, 2010. - 337 с. - 0,1 п. л.
17. Манин Я. В. Основные тенденции развития национального российског и зарубежного законодательства о недрах // Труды юридического факультет РГУ нефти и газа имени И. М. Губкина. Выпуск № 10. - М.: РГУ нефти и газ имени И. М. Губкина, 2010. - 248 с. - 0,6 п. л.
18. Манин Я. В. Понятие, классификация и некоторые особенност нормативно-правового регулирования режима участков недр федеральног значения II Проблемы горного, земельного и экологического права: Труд: кафедры горного права / Под. ред. Василевской Д. В.; сост. Маляр Н. А.; РГ' нефти и газа имени И. М. Губкина. - М.: МАКС Пресс, 2010. - Выпуск 8. -164
- 0,3 п. л.
19. Гараевская И. А., Манин Я. В. Вопросы становлеш горнопромышленного производства в России и проблемы правовог регулирования горного дела (XVIII век): учебное пособие. - М.: МАКС Прес 2010.-92 с.-5,7 п. л.
20. Манин Я. В. Участки недр федерального значения: вопрос собственности и управления // НефтьГазПраво. - 2010. - № 4. - 0,6 п. л.
Напечатано с готового оригинал-макета
Издательство ООО "МАКС Пресс" Лицензия ИД N 00510 от 01.12.99 г.
Подписано в печать 02.04.2012 г. Формат 60x90 1/16. Усл.печл. 1,0 Тираж 100 экз. Заказ 139. Тел. 939-3890. Тел./факс 939-3891. 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2-й учебный корпус, 527 к.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовое регулирование пользования участками недр федерального значения»
61 12-12/796
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ НАУКИ ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
АДМИНИСТРАТИВНО - ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОЛЬЗОВАНИЯ УЧАСТКАМИ НЕДР ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ
Специальность 12.00.14 - административное право; финансовое право;
Специальность 12.00.06 - природоресурсное право; аграрное право;
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель - кандидат юридических наук, доцент Мельгунов Виталий Дмитриевич
На правах рукописи
Манин Ярослав Валерьевич
информационное право
экологическое право
Москва-2012
Оглавление
Введение .......................................................................................................... 4
Глава 1 Возникновение и развитие административно - правового регулирования пользования участками недр федерального значения в Российской Федерации и за
рубежом...................................................................................... 19
§ 1 Предпосылки возникновения института административно-правового регулирования пользования участками недр
федерального значения в законодательстве России.................. 19
§ 2 Понятие участков недр федерального значения, их классификации и особенности административно-правового
регулирования........................................................................... 40
§ 3 Основные направления административно-правового регулирования отношений стратегического
недропользования за рубежом..................................................... 60
Глава 2 Особенности предоставления в пользование и пользования участками недр федерального значения, расположенными в пределах территории Российской
Федерации..................................................................................... 83
§ 1 Субъектный состав недропользователей на участках недр федерального значения, расположенных в пределах
территории Российской Федерации............................................ 83
§ 2 Административно-правовое регулирование предоставления в пользование и пользования участками недр федерального значения, расположенными в пределах территории
Российской Федерации................................................................. 113
Глава 3 Особенности административно-правового регулирования предоставления в пользование и пользования участками недр континентального шельфа Российской Федерации,
участками недр федерального значения, содержащими газ 147
§ 1 Субъектный состав недропользователей на участках недр континентального шельфа Российской Федерации, участках
недр федерального значения, содержащих газ........................... 147
§ 2 Административно-правовое регулирование предоставления в пользование и пользования участками недр континентального шельфа, участками недр федерального
значения, содержащими газ......................................................... 167
Заключение........................................................................................................ 180
Библиография.................................................................................................... 186
Приложения....................................................................................................... 223
№ 1 Анкета для руководителей и специалистов в области
правового регулирования недропользования............................. 223
№ 2 Результаты анкетирования руководителей и специалистов в
области правового регулирования недропользования.............. 228
Введение
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что управление и административно-правовое регулирование в сфере недропользования имеют существенное государственное значение. Они направлены на обеспечение использования и охраны наиболее важных видов природных ресурсов, содержащихся в недрах, как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.
В целях обеспечения обороны страны и безопасности государства отдельные участки недр в пределах территории Российской Федерации и её континентального шельфа относятся к участкам недр федерального значения. От эффективности управления такими участками в интересах нынешнего и будущих поколений россиян во многом зависит уровень дальнейшего экономического развития государства, его политической и социальной стабильности.
Управление отношениями недропользования на участках недр федерального значения имеет межведомственный характер. В нём принимают участие федеральные органы исполнительной власти, реализующие функции и полномочия в различных отраслях российской экономики, но только на основании решений Правительства Российской Федерации указанные участки предоставляются в пользование.
Административно-правовое регулирование пользования участками недр федерального значения на современном этапе российской истории находится в стадии становления. Правоприменительная практика в этой области лишь начинает формироваться и будет совершенствоваться, как и соответствующие нормы права. В дальнейшем освоение участков недр континентального шельфа Российской Федерации потребует введения дополнительных форм и методов государственного управления, контроля и надзора за их использованием.
Тенденции развития административно-правового регулирования пользования участками недр федерального значения во многом будут основаны
на принципах отечественного недропользования, сложившихся исторически, а также опыте освоения стратегических месторождений полезных ископаемых в зарубежных странах, в том числе путем рецепции норм иностранного права.
Для юридической науки актуальность темы диссертации подтверждается: во-первых, отсутствием сформированной совокупности доктринальных разработок в отношении участков недр особого государственного значения; во-вторых, отсутствием понятия и научных классификаций участков недр федерального значения; в-третьих, отсутствием целостных научно-правовых концепций пользования участками недр федерального значения; в-четвертых, наличием пробелов в базовых правовых нормах, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с использованием участков недр федерального значения; в-пятых, наличием неизученной правоприменительной практики предоставления в пользование и пользования участками недр федерального значения; в-шестых, отсутствием правовых концепций прогрессивных изменений механизма административно-правового регулирования пользования участками недр федерального значения; в-седьмых, отсутствием комплексных исследований правового регулирования стратегического недропользования1 в зарубежных странах и возможностей рецепции соответствующих норм иностранного права в российское законодательство; в-восьмых, отсутствием учебно-методических материалов для подготовки юридических кадров по проблемам правового режима участков недр федерального значения.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования до недавнего времени была незначительной. Формирование
1 В целях оптимизации понятийного аппарата, применяемого в работе, в ней под "стратегическим недропользованием" понимается пользование участками недр федерального значения, содержащими стратегические виды полезных ископаемых, в том числе перечисленные в Постановлении Правительства Российской Федерации "Об утверждении списка стратегических видов полезных ископаемых, сведения о которых составляют государственную тайну" от 2 апреля 2002 г. № 210 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 14, ст. 1310.
особого правового режима отдельных участков недр происходило исторически и было связано с изменением значения видов полезных ископаемых, содержащихся в них. Основными источниками изучения этого процесса в Российской Империи явились архивные материалы и опубликованные исторические документы, а также работы исследователей кодификации горного законодательства в XIX веке. Особенности административно-правового регулирования и механизмов управления стратегическим недропользованием в советский период выявлены посредством изучения соответствующих нормативных правовых актов. Научные публикации в периодических печатных изданиях непосредственно по теме диссертационного исследования стали появляться лишь в преддверии введения в 2008 г. режима участков недр федерального значения, который продолжает формироваться в настоящее время.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с использованием участков недр федерального значения.
Предметом диссертационного исследования являются актуальные проблемы реализации административно-правового режима участков недр федерального значения и способы их решения.
Целью исследования является комплексный анализ форм и методов государственного управления, контроля и надзора над использованием участков недр федерального значения, разработка предложений по совершенствованию норм законодательства и правоприменительной практики в сфере стратегического недропользования.
Для достижения указанной цели диссертационного исследования потребовалось решить следующие задачи:
- выявить основные исторические предпосылки и закономерности формирования системы и структуры органов государственного управления, контроля и надзора за использованием участков недр федерального значения;
- определить основные принципы и направления административно-правового регулирования отношений стратегического недропользования за рубежом;
- исследовать административно-правовой механизм предоставления в пользование и пользования участками недр федерального значения;
- раскрыть содержание правовых норм, регулирующих предоставление в пользование и пользование участками недр федерального значения;
проанализировать мнения различных авторов но проблемам предоставления в пользование и пользования участками недр федерального значения;
- изучить правоприменительную практику предоставления в пользование и пользования участками недр федерального значения;
- выявить тенденции развития государственного управления, контроля и надзора за использованием участков недр федерального значения;
сформулировать предложения по совершенствованию норм законодательства и правоприменительной практики в сфере стратегического недропользования.
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные (диалектический, сравнения, анализа, синтеза, аналогии, индукции и дедукции и другие) и специальные (формально-юридический (догматический, формально-логический, толкования права), сравнительно-правовой, историко-правовой, государственно-правового моделирования, социологический, структурно-функциональный, системный, прогнозирования и другие) методы познания.
Историко-правовой метод позволил выявить основные исторические предпосылки формирования системы и структуры органов государственного управления, контроля и надзора за использованием участков недр федерального значения. Применение сравнительно-правового метода способствовало
определению основных направлений административно-правового регулирования отношений стратегического недропользования в других странах.
Пробелы и коллизии правовых норм, регулирующих предоставление в пользование и пользование участками недр федерального значения, были выявлены формально-логическим методом. Прогностический метод позволил выявить тенденции развития государственного управления и сформулировать предложения по совершенствованию норм законодательства и правоприменительной практики в сфере стратегического недропользования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды различных авторов, в том числе затрагивающие проблематику административно-правового регулирования пользования участками недр федерального значения. При написании диссертации были изучены работы
A. С. Автономова, С. С. Алексеева, А. В. Архипова, А. Батутова, И. Л. Бачило, Г. С. Башмакова, Д. П. Бахраха, Д. С. Богданова, С. А. Боголюбова, В. Г1. Бутковского, Д. В. Василевской, О. Виноградова, А. М. Волкова, А. Н. Вылегжанина, И. А. Гараевской, В. В. Грицкова, А. Гудина, С. В. Гудкова, П. В. Даниловой, А. Джебраилова, С. Е. Донского, О. Л. Дубовик, М. В. Дудикова, М.
B. Еремеева, Д. Завьялова, А. Б. Зеленцова, Е. А. Иванова, А. М. Каверина, С.
A. Кимельмана, Д. Кипинг, М. Г. Киржиманова, М. И. Клеандрова, Б. Д. Клюкина, Ю. М. Козлова, И. Н. Козьякова, В. Н. Кокина, С. В. Колондаева, А. Коржубаева, П. И. Краснова, А. П. Красноперова, Е. С. Кувшинова, Э. Кропп, Р. А. Курбанова, А. Н. Курского, Н. В. Лаевской, В. А. Ларичкина, А. А. Ледовских, Д. А. Литуновской, А. М. Лоранского, И. А. Павлова, Й. Рат, Е. Ю. Мазкова, С. Ю Мареевой, П. Маркова, М. И. Махлиной, М. П. Марченко, Е. С. Мелехиной, В. Д. Мельгунова, А. Мещерина, К. И. Налетова, Н. К. Никитиной, Е. В. Новиковой, Л. В. Оганесяна, В. П. Орлова, А. И. Перчика, В. К. Петрова, К. П. Победоносцева, В. Н. Полуэктова, А. А. Попова, А. Ряпосова, Р. Н. Салиевой, Н. Г. Салищевой, А. В. Сапожникова, Н. Сергеевой, И. Н. Сидорова,
B. В. Соколова, С. А. Сосны, А. Ф. Стругова, Н. А. Сыроедова, О. М. Теплова,
И. А. Толстых, Ю. П. Трутнева, М. М. Тумановой, А. Д. Федина, Н. Ю. Хаманевой, Д. В. Хаустова, А. М. Хитрова, П. М. Ходырева, Д. Г. Храмова, В. Е. Чиркина, А. Ф. Шарифуллиной, Г. Ф. Шершеневича, Ю. Л. Шульженко, Ю. И. Шуплецовой, JL Эдер, Е. В. Юфелевой, В. С. Якушева и других.
Существенное значение для проведения сравнительно-правового анализа имело изучение зарубежного законодательства о недрах и работ зарубежных ученых, прежде всего, таких как: Ф. Акерман (F. Ackerman), Дж. Баллем (J. Ballern), Б. Бартон (В. Barton), Дж. Барри (J. Barry), В. Беккерман (W. Beckerman), Р. Гарнер (R. Garner), Р. Лазарус (R. Lazarus), К. Маер (С. Mayer), Дж. Мерриллс (J. Merrills), С. Платер (S. Plater), П. Стэйн (Р. Stein), Д. Уилкинсон (D. Wilkinson), Дж. Форбс (J. Forbes), Л. Хейнзерлинг (L. Heinzerling) и других.
Нормативную базу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации "О недрах", федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и утвержденные ими административные регламенты, приказы федеральных министерств, а также иные нормативные акты в области правового регулирования пользования участками недр федерального значения. В работе исследованы нормы международного права, затрагивающие режим внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации, являющиеся составной частью её правовой системы, а также рассмотрено зарубежное законодательство, регулирующее государственное управление, контроль и надзор за использованием участков недр особого значения.
Эмпирическая база диссертационного исследования включает практику Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерства энергетики Российской Федерации, Федерального агентства по недропользованию, Федеральной
службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной антимонопольной службы, Конституционного Суда Российской Федерации, Открытого акционерного общества "Газпром", Открытого акционерного общества "Нефтяная компания "Роснефть", а также других отечественных и зарубежных организаций, осуществляющих деятельность в сфере недропользования. В работе использованы результаты анкетирования, проведенного среди 26 руководителей и 72 специалистов в области правового регулирования недропользования.
Изучены материалы конкурсов и аукционов на право пользования участками недр федерального значения, содержащими: нефтяные месторождения имени Р. Требса и А. Титова (Ненецкий автономный округ); черноморское песчаное месторождение между г. Анапа и мысом Железный Рог (Краснодарский край); месторождения алмазов Гусиный ручей, река Эбелях, трубка Дальняя (Якутия); Малышевское изумрудно-бериллиевое месторождение (Свердловская область), а также судебные акты арбитражных судов, связанные с оспариванием результатов соответствующего конкурса по Малышевскому месторождению, хранящиеся в картотеке арбитражных дел Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Исследованы опубликованные в печати материалы предоставления в пользование без проведения конкурсов и аукционов участков недр федерального значения, содержащих углеводороды: Аяшского, Западно-Камчатского, Киринского, Восточно-Одоптинского (Охотское море); ЮжноРусского (Баренцево море); Восточно-Приновоземельского-1, Восточно-Приновоземельского-2; Восточно-Приновоземельского-3, Харасавэй-море (Карское море); Южно-Черноморского (Черное море).
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что в ней выявлены исторические закономерности возникновения и развития института административно-правового регулирования участков недр федерального значения; даны авторские определение и классификации участков недр
федерального значения; разработаны формы и методы государственного управления
