АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовой механизм предоставления недр в пользование»
005534«
Никишин Денис Леонидович
ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ НЕДР В ПОЛЬЗОВАНИЕ
00.06 - земельное право; природоресурсное право; экологическое право;
аграрное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 О ОКГ 2013
Москва-2013
005534628
Диссертация выполнена на кафедре экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МПОА)
Научный руководитель
доктор юридических наук профессор
Жаворонкова Наталья Григорьевна
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук профессор
заслуженный деятель науки РФ, заведующий Сектором эколого-правовых исследований Института государства и права РАН Бринчук Михаил Михайлович
Ведущая организация
кандидат юридических наук
доцент кафедры природоресурсного и
экологического права
РГУ нефти и газа имени И.М. Губкина
Мельгунов Виталий Дмитриевич
Институт проблем экологии и недропользования Академии наук Республики Татарстан
Защита состоится 31 октября 2013 года в 13.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.03 при Московском государственном юридическом университете имени О. Е. Кутафина (МПОА) по адресу: 123995, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, дом 9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МПОА).
Автореферат разослан « » 2013 года.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор
И.О. Краснова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность научного исследования. Минерально-сырьевая база является естественным конкурентным преимуществом народного хозяйства и промышленного сектора России, донором российской экономики, обеспечивающим ее развитие и переход на новый технологический уклад. При этом по оценкам экспертов, ключевая роль минерально-сырьевого комплекса в развитии экономики страны сохранится на ближайшее десятилетие и на более отдаленную перспективу1.
Государство является единственным собственником недр, расположенных на территории Российской Федерации, и обладает суверенными правами в части разрешения пользования недрами, расположенными на ее континентальном шельфе. При этом извлечение им прибыли от эксплуатации недр возможно только путем предоставления их в пользование специализированным организациям - геолого-разведочным и горнодобывающим предприятиям2.
В Российской Федерации была сформирована система предоставления права пользования участками недр, представляющая собой упорядоченную совокупность взаимосвязанных процедур (аукционных (конкурсных), заявительных, заключения соглашения о разделе продукции или государственного контракта на проведение работ), использование которых определяется характеристиками предоставляемого в пользование участка недр и направлено на обеспечение равных возможностей для доступа всех заинтересованных лиц, отвечающих установленным квалификационным требованиям, к получению данного права и поощрению конкуренции в данной сфере.
1 См.: Государственная программа Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 марта 2013 г. № 436-р // http://www.mnr.gov.nl/regulatory/detail.php7ID-130606;
2 СмХрамов Д. Г. Право пользования недрами в Российской Федерации П дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2004. - С. 99.
Однако, как показывает практика, проведение ряда указанных процедур характеризуется недостаточной эффективностью. Так, хотя в 2012 г. было проведено 872 аукциона и конкурса, из них лишь 26 % аукционов на участки недр по углеводородному сырью и 54 % по твердым полезным ископаемым состоялись, что в среднем составляет 46 % от общего числа проведенных тендеров. Для целей геологического изучения в 2012 г. было выставлено 240 участков недр, из них лицензии на право пользования недрами выданы по 60 % объектов3.
Наряду с экономическими причинами подобной ситуации, связанными со слабой изученностью предлагаемых участков недр и значительными геологическими рисками при проведении дальнейших геолого-разведочных работ, а также с высокой обеспеченностью крупных компаний запасами полезных ископаемых, в результате чего они не заинтересованы приобретать небольшие и трудноразрабатываемые объекты, необходимо указать на проблемы системы правового регулирования рассматриваемых отношений, снижающие эффективность действующей системы предоставления недр в пользование: отсутствие необходимых нормативных правовых актов, их внутренняя противоречивость, излишнее регулирование отдельных отношений или, наоборот, правовая неопределенность некоторых норм, приводящие к коррупционным рискам, отсутствие единых подходов к их применению на практике, в том числе в судах.
Указанные проблемы выявляются при практическом применении закрепленных в нормативных правовых актах правил поведения, то есть в процессе правового регулирования отношений по предоставлению недр в пользование, который в теории права рассматривается через теоретико-правовую концепцию механизма правового регулирования, что позволяет изучить действие нормы, начиная от ее формирования, через правоотношение к завершающему акту реализации права. Таким образом,
3 См.: Доклад руководителя Федерального агентства по недропользованию А. П. Попова на заседании Коллегии Федерального агентства по недропользованию 6 апреля 2013 г. Н ЬНр:/Л«тог .rosnedra.gov.ru/article/6637.html.
посредством сравнения изначально заложенной в норме права модели поведения и фактического поведения субъектов может быть оценена эффективность данной нормы и сформулированы предложения по ее совершенствованию4.
Учитывая высокую значимость сферы недропользования для экономики Российской Федерации и необходимость рационального использования ценнейших исчерпаемых ресурсов недр, исследование правового механизма предоставления недр в пользование приобретает высокую актуальность с точки зрения обеспечения эффективного распределения участков недр с учетом публичных и частных интересов.
Степень научпой разработанности темы диссертационного исследования. Теоретические основы исследования правового регулирования отношений по предоставлению недр в пользование были заложены в трудах ученых-правоведов Российской империи Б. Ф. Кутыловского, В. Г. Стругкова, В. А. Удинцева, А. А. Штофа, А. Б. Яновского, которые на основании сравнения правовых режимов недропользования на казенных и частновладельческих землях сформулировали базовые принципы горного права: горной регалии и горной свободы.
В советский период предоставление недр в пользование рассматривалось в работах Г. С. Башмакова, П. А. Заславской, Б. А. Лисковеца, Н. Б. Мухитдинова, Н. А. Сыродоева и других, при этом изучались вопросы совершенствования системы планирования предоставления недр, распределения компетенции между органами государственной власти в данной сфере, особенности предоставления недр в зависимости от видов участков недр и целей их использования.
На современном этапе к изучению предоставления недр в пользование обращались С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, Д. В. Василевкая,
4 Как отмечает М. М. Бринчук: «обеспечению комплексного, всестороннего подхода к правовому регулированию экологических отношений будут существенно способствовать методологические основания развития экологического права, также, в свою очередь, разработанные с учетом требований обшей теорип права» (Бринчук М. И. Принципы экологического права: монография. М.: Юрлптинформ, 2013. С. 47).
5
Б. Д. Клюкин, В. Д. Мелыунов и ряд других ученых и специалистов. Среди диссертационных исследований необходимо особо отметить работы О. М. Теплова «Институт лицензирования пользования недрами в Российской Федерации» (1995), Д. Г. Храмова «Право пользования недрами в Российской Федерации» (2004), К. И. Налетова «Лицензионные и договорно-правовые формы пользования недрами в РФ и за рубежом» (2006).
Объектом исследования являются общественные отношения по предоставлению права пользования участками недр.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие отношения по предоставлению права пользования участками недр, а также правоприменительная и судебная практика.
Целью исследования является разработка теоретических положений и практических предложений по совершенствованию правового регулирования предоставления недр в пользование, сформулированных на основе анализа состояния действующего законодательства, правоприменительной и судебной практики в этой сфере.
Для достижения цели были поставлены следующие задачи:
- определить место и роль предоставления права пользования участками недр в системе отношений недропользования;
- рассмотреть процесс предоставления права пользования недрами с точки зрения концепции механизма правового регулирования и определить основные черты правового механизма предоставления права пользования недрами;
- исследовать историю формирования системы нормативных правовых актов, регулирующих предоставление недр в пользование, и ее современное состояние;
- установить особенности правоотношений по предоставлению права пользования участками недр;
- проанализировать систему правоприменительных актов в зависимости от процедуры предоставления права пользования и определить
связь указанных актов с различными стадиями предоставления права пользования недрами;
- выявить проблемы, связанные с правовым регулированием отношений по предоставлению права пользования участками недр;
- выработать конкретные теоретические и практические рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой области.
Методологическую основу исследовання составили общенаучные (диалектический метод, метод сравнительного и системного анализа, метод обобщения) и специальные (формально-юридический метод , сравнительно-правовой, историко-правовой, системный, метод прогнозирования) методы познания, направленные на выявление путей совершенствования действующего российского законодательства, регулирующего отношения по предоставлению права пользования участками недр.
Эмпирическая база исследования состоит из материалов правоприменительной и судебной практики, законопроектов, докладов и отчетов федеральных органов исполнительной власти, а также из информации, опубликованной в периодической печати и сети Интернет.
Нормативную базу исследования составляют нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации «О недрах», федеральное и региональное законодательство, иные нормативные акты в области правового регулирования отношений по предоставлению права пользования недрами.
Теоретико-правовую основу исследования составляют труды ведущих теоретиков и практиков в области теории государства и права, горного и экологического права, а также административного и гражданского права.
В качестве общетеоретической базы исследования использованы научные работы таких специалистов в области российской теории права, как С. С. Алексеев, Д. А. Керимов, М. Н. Марченко, Р. О. Халфина и других
ученых. В свою очередь, эколого-правовую базу исследования составили работы таких ученых, как С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик, Н. Г. Жаворонкова, И. О. Краснова, О. С. Колбасов, В. В. Петров, Т. В. Петрова и ряда других.
Совместно с ними были использованы научные разработки в области экологического и горного права, касающиеся особенностей правового регулирования отношений недропользования и содержащиеся в работах В. Б. Агафонова, Д. В. Василевской, Н. В. Даниловой, С. Е. Донского, М. В. Дудикова, С. В. Гудкова, С. А. Кимельмана, С. В. Колондаева, М. И. Клеандрова, Б. Д. Клюкина, А. Н. Курского, Е. Ю. Мазкова, М. И. Махлиной, В. Д. Мельгунова, К. И. Налетова, Е. В. Новиковой, В. П. Орлова, И. И. Павлова, А. И. Перчика, Р. Н. Салиевой, А. В. Сапожникова, А. Ф. Стругова, С. А. Сосны, Н. А. Сыродоева, О. М. Теплова, Д. В. Хаустова, Д. Г. Храмова, Ю. И. Шуплецовой и других авторов.
Научная новизна исследования заключается в том, что проведено первое комплексное монографическое исследование отношений по предоставлению права пользования недрами с позиции механизма правового регулирования, позволяющее оценить эффективность заложенных в нормах права моделей поведения путем их сравнепия с фактическим поведением субъектов. Такой подход позволяет выработать предложения по совершенствованию законодательства исходя из потребностей непосредственных участников изучаемых правоотношений - лиц, заинтересованных в получении права пользования недрами, и уполномоченных органов государственной власти.
Положения диссертационного исследования развивают и дополняют существующие научные разработки в рассматриваемой сфере.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы диссертационного исследования:
1. Правовой механизм предоставления права пользования участками недр представляет собой динамическую систему юридических средств (норм права, правоотношений, актов реализации, в том числе применения, права), при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения, направленное на выделение из государственного фонда недр индивидуально-определенных участков недр, наделение в установленном порядке заинтересованных лиц правами и обязанностями, связанными с пользованием индивидуально-определенным участком недр, как частью исчерпаемого природного ресурса, и закрепление данных прав и обязанностей в специальном ненормативном правовом акте -лицензии на пользование недрами.
2. Исходя из анализа действующей системы правового регулирования недропользования, в диссертации сделан вывод о том, что правоотношения по пользованию недрами, базирующиеся на государственной собственности на недра, возникают преимущественно в результате предоставления права пользования участками недр. Состав указанных правоотношений по пользованию недрами определяется посредством системы взаимосвязанных процедур, последовательно направленных на формирование объекта правоотношения (установление границ участка недр), определение их субъектного состава (выбор недропользователя) и содержания (подготовка и закрепление в лицензии условий пользования недрами).
3. В диссертации обоснованно, что критериями выбора конкретной процедуры (порядка) предоставления права пользования недрами является, прежде всего, степень геологической изученности соответствующего участка недр и степень сложности его освоения, которые определяют риски недропользователя, связанные с успешным проведением работ и получением дохода от пользования участком недр. В связи с этим предлагается
следующая авторская классификация процедур предоставления права пользования участками недр для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых:
- заключение государственного контракта на геологическое изучение недр для проведения работ за счет государственных средств на неизученных (малоизученных) участках, которые из-за высоких геологических рисков не востребованы пользователями недр;
- заявительный порядок для геологического изучения перспективных участков недр за счет средств пользователей недр, а также для разведки и добычи полезных ископаемых пользователями недр, открывшими по результатам геологического изучения месторождения полезных ископаемых;
- аукционный (конкурсный) порядок, используемый при предоставлении в пользование достаточно изученных объектов, геологическая информация о которых позволяет сделать вывод о наличии объекта, пригодного для промышленной разработки;
- заключение соглашения о разделе продукции для пользования геологическими объектами, которые в силу своих особых свойств и характеристик не могут экономически обоснованно эксплуатироваться на иных условиях.
4. При заключении государственных контрактов на выполнение работ по геологическому изучению недр возникают ситуации, когда лица, предложившие наименьшую цену и выигравшие торги, фактически не могут выполнить предусмотренные договорами геолого-разведочные работы ввиду отсутствия у них необходимого геолого-разведочного оборудования и квалифицированных специалистов.
В связи с этим, предлагается предусмотреть право федерального органа управления государственным фондом недр заключать государственные контракты по результатам конкурсов с ограниченным участием, предусматривающих предквалификационный отбор участников закупки. Для
этого необходимо включить работы по геологическому изучению недр (в том числе региональному) в устанавливаемый Правительством Российской Федерации перечень работ, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны выполнить только подрядчики, имеющие необходимый уровень квалификации.
5. В целях обеспечения наиболее полного извлечения полезных ископаемых и предотвращения выборочной отработки месторождений, предлагается ввести запрет на предоставление права пользования недрами исключительно для целей разведки и добычи полезных ископаемых, если по данным государственного баланса запасов полезных ископаемых и (или) кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых при предоставлении участка недр в разработку вовлекаются только ранее изученные части геологического образования, и за границами участка недр остаются запасы и ресурсы полезных ископаемых, сопредельные предоставляемому в пользование месторождению, которые не могут быть отработаны самостоятельно.
6. Действующим законодательством не установлены требования к составу и структуре технико-экономических предложений участников конкурса на право пользования недрами, что приводит к ситуациям, когда они содержат принципиально несопоставимые параметры и выявление победителя конкурса путем их сравнения фактически невозможно. В диссертации предлагается нормативно закрепить исчерпывающий перечень требований к технико-экономическим предложениям участников конкурса и критерии их оценки (с указанием их значимости и величин, используемых при оценке по каждому критерию). Так, объемы основных видов геологоразведочных работ и сроки их проведения необходимо определить в качестве основных критериев оценки заявок участников конкурса, суммарная величина значимости которых при сравнении технико-экономических
предложений не может быть ниже суммы величин значимости всех иных критериев.
7. В целях устранения имеющегося пробела в законодательстве о недрах предлагается предусмотреть право заинтересованных лиц направлять предложения о включении участков недр в перечни участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование, и установить закрытый перечень оснований для отказа во включении участков недр в них, к которым следует отнести наличие обстоятельств, запрещающих проведение работ, связанных с пользованием недрами в границах участка недр, включение участка недр в федеральный фонд резервных участков недр, возникновение угрозы обороне страны и безопасности государства при предоставлении права пользования участком недр.
8. Специфическим способом предоставления права пользования участками недр является расширение границ участка недр («прирезка»). В рамках указанной процедуры допускается получение недропользователем права пользования участком недр, сопредельным по отношению к ранее предоставленному ему в пользование участку. При этом основанием для получения права пользования недрами является геологическая информация о том, что запасы полезных ископаемых предоставляемого участка являются частью разрабатываемого месторождения, которая может быть получена в результате безлицензионного пользования недрами. В целях недопущения легализации результатов незаконно проведенных работ по геологическому изучению недр предлагается законодательно запретить расширение границ участков недр на основании данных (геологической информации), полученных с нарушением законодательства о недрах и/или условий пользования недрами.
9. С целью недопущения ситуаций, когда земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности и расположенные над участками недр, приобретаются третьими лицами фактически для последующей перепродажи недропользователям за цену,
значительно превышающую рыночную, предлагается закрепить за Федеральным агентством по недропользованию полномочия по резервированию земельных участков, дополнив пункт 5.3 Положения о Федеральном агентстве по недропользованию новым подпунктом 5.3.13 следующего содержания: «5.3.13. резервирование земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности и расположенных над участками недр, включенными в перечни участков недр предлагаемых для предоставления в пользование;».
10. В целях обеспечения возможности предоставления недр в пользование для строительства и эксплуатации подземных сооружений федерального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых, к которым относятся в частности объекты хранения радиоактивных отходов, трубопроводного транспорта для транспортировки жидких и газообразных углеводородов, предлагается дополнить перечень оснований, предусмотренный пунктом 3 статьи 10.1 Закона Российской Федерации «О недрах», абзацем пятым следующего содержания: «для строительства и эксплуатации подземных сооружений федерального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.».
Практическая значимость исследования заключается в том, что диссертантом сделаны выводы о состоянии действующего законодательства и правоприменительной практики в сфере предоставления права пользования недрами. Основные положения, выводы, рекомендации и предложения настоящего исследования могут быть использованы в качестве теоретического обоснования при совершенствовании законодательства и для дальнейших научных исследований в области правового регулирования недропользования.
Результаты исследования могут быть использованы в процессе преподавания по курсам «Экологическое право» и «Горное право».
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре экологического и природоресурсного права Московского
государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МГЮА). Основные выводы исследования были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры и отражены в опубликованных статьях в научных и специализированных изданиях, докладах на научно-практических конференциях и семинарах.
Предложения по совершенствованию законодательства направлены в органы законодательной и исполнительной власти (Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации).
Структура диссертационного исследования определяется его предметом и включает введение, три главы, состоящие из девяти параграфов, заключение, список использованных источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность выбранной темы диссертационного исследования; анализируется состояние ее научной изученности; определяются объект и предмет, цели и задачи исследования, методологическая, теоретическая, эмпирическая и правовая основы диссертационной работы; формулируются основные положения, выносимые на защиту; приводятся данные об апробации результатов диссертационного исследования.
В первой главе «Теоретико-правовые основы предоставления права пользования участками недр», состоящей из двух параграфов, исследуется концепция механизма правого регулирования применительно к отношениям по предоставлению недр в пользование, определяется понятие и содержание данной правовой категории.
Первый параграф «Место и роль предоставления права пользования участками иедр в системе отношений недропользования» посвящен рассмотрению и анализу научных подходов к отношениям по предоставлению права пользования участками недр. Проводится анализ развития научных взглядов на горное право в целом и его раздела, посвященного предоставлению недр в пользование.
Диссертантом определено место предоставления недр в пользование в системе горных отношений, которое выполняет, прежде всего, роль основания возникновения правоотношений по пользованию недрами, базирующихся на государственной собственности на недра, и направлено на преобразование двусторонних отношений государства-собственника и третьих лиц в трехсторонние отношения по пользованию участком недр, возникающие между государством, недропользователем и третьими лицами, при условии достижения целей государственного регулирования отношений недропользования и формирования содержания последующих отношений по пользованию недрами.
Нормы права, регулирующие предоставление недр в пользование обладают достаточной самостоятельностью и целостностью, собственным содержанием и направлены на достижение указанных целей. При этом отмечается их особая связь с такими институтами горного права, как институт собственности на недра и институт пользования недрами.
В связи с этим, диссертантом делается вывод о наличии в системе горного права субинстигута предоставления прав пользования участками недр, который можно определить как сравнительно обособленную, внутренне структурированную и обладающую определенным единством группу норм горного права, направленных на выделение из государственного фонда недр индивидуально-определенных участков недр, наделение в установленном порядке заинтересованных лиц правами и обязанностями, связанными с пользованием индивидуально-определенным участком недр, как частью исчерпаемого природного ресурса, и закрепление данных прав и обязанностей в специальном ненормативном правовом акте - лицензии на пользование недрами. При этом субинституциональная природа данного образования в системе горного права выражается в его особой связи с правовыми институтами собственности на недра и пользования недрами, частично определяющими его содержание.
Во втором параграфе «Понятие и содержание правового механизма предоставления права пользования участками недр» на основании концепции механизма правового регулирования, разработанной С. С. Алексеевым5, обосновано существование правового механизма предоставления права пользования участками недр.
Категория правового механизма предоставления права пользования участками недр основывается на концепции современного нормативного понимания права, а его функционирование определяется экологическим содержанием и разрешительным типом правового регулирования. Дается
5 См.: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.: Юридическая литература, 1966. С. 30.
авторское определение правового механизма предоставления недр в пользование.
Диссертант полагает, что указанный правовой механизм характеризуется наличием следующих определяющих аспектов (основных свойств):
1) системный аспект, поскольку правовой механизм представляет собой определенную правовую систему, характеризующуюся наличием разветвленной нормативно-правовой базы и системы актов судебного и правоприменительного толкования и сложной совокупности процедур, неразрывно связанных между собой;
2) динамический аспект, поскольку правовой механизм раскрывается через процесс реализации заложенного в норме правила поведения, при этом возникает сложное горное правоотношение по предоставлению прав пользования участком недр, а развитие отношений обеспечивается посредством принятия соответствующих правоприменительных актов;
3) целевой аспект, поскольку содержание и особенности правового механизма определяются целями обеспечения рационального использования и охраны недр, последовательного вовлечения в разработку новых объектов и воспроизводства минерально-сырьевой базы, что требует установления отдельных порядков предоставления недр в пользование для различных целей и планирования предоставления объектов в пользование.
Во второй главе «Основные элементы правового механизма предоставления права пользования участками недр», состоящей из трех параграфов, последовательно рассматриваются и анализируются основные элементы правового механизма предоставления права пользования участками недр: нормы права, правоотношения и акты реализации и применения права.
В первом параграфе «Законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующее предоставление права пользования участками недр» исследуется история и современное
состояние системы отечественного законодательства, регулирующего вопросы предоставления права пользования недрами.
Система нормативных правовых актов во главе с Конституцией Российской Федерации, состоящая из Закона Российской Федерации «О недрах» и принятых в соответствии с ним иных законов и подзаконных актов, регулирующих отношения по предоставлению недр в пользование, является первичным элементом правового механизма предоставления недр в пользование.
Закон Российской Федерации «О недрах» в рассматриваемой сфере закрепляет общий порядок и основания возникновения права пользования недрами, устанавливает распределение компетенции между органами государственной власти федерального и регионального уровня, предусматривает требования к претендентам на получение права пользования недрами, устанавливает содержание лицензии на пользование недрами.
Вышеуказанная система нормативных правовых актов характеризуется преимущественно подзаконным регулированием рассматриваемых отношений, наличием целого ряда норм, содержащих в себе коррупционные риски, в том числе в связи с отсутствием критериев принятия решений уполномоченными органами государственной власти в части выбора процедуры предоставления недр в пользования и определения пользователя недр. Кроме того, на основе изучения докгринальных и правовых источников в диссертации отмечается наличие противоречий как законодательства субъектов Российской Федерации и федерального законодательства, так и внутренних противоречий в федеральном законодательстве.
Во втором параграфе «Особенности правоотношений, связанных с предоставлением права пользования участками недр» рассматривается центральный элемент правового механизма предоставления недр в пользование - правоотношение.
Автором рассматриваются основные подходы к пониманию горного правоотношения, которое предлагается определить как особое общественное отношение (социальную связь), оказывающее регулирующее воздействие на поведение субъектов, посредством наделения их субъективными правами и обязанностями. Горные правоотношения и правоотношения по предоставлению недр в пользование соотносятся как целое и его часть.
Под правоотношением по предоставлению недр в пользование понимается единая система общественных отношений (социальных связей), оказывающих регулирующее воздействие на поведение субъектов, и направленных на наделение их правами и обязанностями, связанными с пользованием индивидуально-определенным участком недр, и закрепление данных прав и обязанностей в специальном ненормативном правовом акте — лицензии на пользование недрами.
Автором рассматриваются и анализируются основные элементы правоотношения по предоставлению недр в пользование и дается их характеристика.
В диссертации обосновывается, что объектом правоотношений по предоставлению прав пользования участками недр является право пользования участком недр, закрепляемое в лицензии и определяющее основные полномочия пользователя недр, которое в последующем реализуется в правоотношениях по пользованию недрами, объектом которых в свою очередь выступает участок недр. Указанное понимание объекта правоотношений демонстрирует роль предоставления права пользования участками недр как переход между правоотношением собственности на недра и правоотношением пользования недрами, объектом которых являются непосредственно предметы материального мира, в то время как объектом данного правоотношения по предоставлению права пользования участками недр выступает право на проведение работ, что обеспечивает последующую возможность передачи (перехода) данного права.
Диссертантом выявлено, что субъект рассматриваемого правоотношения характеризуется наличием специальной горной правоспособности, под которой понимается способность иметь права в сфере пользования недрами и нести соответствующие обязанности. В связи с этим действующее законодательство обязывает уполномоченные государственные органы, компетентные принимать решение о предоставлении права пользования недрами, прежде чем рассмотреть вопрос по существу, установить, соответствует ли лицо, подавшее заявку на получение права пользования недрами, квалифицированным требованиям, то есть обладает ли горной правоспособностью.
В свою очередь, юридическое содержание правоотношения по предоставлению недр в пользование определяется возникновением правоотношения на основании сочетания принципов горной свободы и горной регалии, при условии первоначальной независимости субъектов, с последующим переходом недропользователя в субординационное положение по отношению к государству как собственнику недр.
В диссертации сделан вывод, что правоотношение является ключевым элементом правового механизма предоставления права пользования участками недр с точки зрения его динамического аспекта, поскольку позволяет проследить процесс воплощения заложенной в соответствующей норме права модели в фактическом поведении субъектов.
В третьем параграфе «Правоприменительный акт как основание и результат предоставления права пользования участками недр» рассматривается система актов реализации права и правоприменительных актов, действующих в сфере предоставления недр в пользование.
Исходя из анализа действующей системы предоставления недр в пользование, автором сделан вывод, что на этапе подготовки и издания перечня участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование, а для случаев предоставления участков недр в аукционном (конкурсном) порядке - также на этапе принятия решения о проведении конкурса или
аукциона, определяется объект предполагаемого правоотношения по пользованию недрами, возникает воля государства, направленная на начало правоотношения по пользованию недрами, и формируется содержание правоотношения по предоставлению недр в пользование. Затем на этапе принятия решения о предоставлении права пользования недрами осуществляется определение второй (подчиненной) стороны будущего правоотношения по пользованию недрами - недропользователя, а на этапе оформления, государственной регистрации и выдачи лицензии на пользование недрами осуществляется окончательное закрепление субъективных прав и обязанностей государства и пользователя недр, как сторон правоотношения по пользованию недрами, то есть определение содержания указанного правоотношения.
Подобная неразрывная связь основных этапов предоставления права пользования участками недр и соответствующих актов применения права является следствием системного аспекта правового механизма предоставления права пользования участками недр и позволяет сделать вывод об административно-правовом характере правоотношений по предоставлению права пользования участками недр, и, как следствие, административно-правовом характере правового механизма предоставления права пользования участками недр.
В третьей главе «Органнзацнонный механизм предоставления права пользования участками недр», состоящей из четырех параграфов, исследуются основные процедуры по предоставлению недр в пользование.
В первом параграфе «Система и полномочия органов государственной власти в сфере предоставления права пользования участками недр» рассматриваются вопросы структуры и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляющих полномочия в сфере предоставления права пользования участками недр.
В Российской Федерации существует разветвленная система органов государственной власти, реализующих свои полномочия в сфере предоставления права пользования участками недр. При этом следует разграничивать полномочия непосредственно по предоставлению права пользования участками недр и сопутствующие им полномочия по организации и обеспечению предоставления права пользования участками недр.
Полномочия по предоставлению права пользования участками недр распределены между Правительством Российской Федерации, Федеральным агентством по недропользованию и уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в зависимости от характеристик объекта недропользования (участки недр федерального значения, участки недр местного значения, иные участки недр) и видов пользования недрами. При этом в ряде случаев имеет место совместное осуществление полномочий органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при предоставлении в пользование участков недр посредством образования комиссий, в которые включаются их представители.
В свою очередь, полномочия по организации и обеспечению предоставления права пользования участками недр распределены между различными органами государственной власти и включают в себя формирование и согласование перечней участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование, согласование условий пользования недрами, обеспечение организации взаимодействия уполномоченных органов государственной власти, предоставление необходимой информации.
Во втором параграфе «Процедура предоставления права пользования участками недр» рассматриваются и сравниваются основные процедуры по наделению заинтересованных лиц правом пользования недрами.
В советский период, характеризующийся наличием исключительно государственной собственности на недра и предприятия, осуществляющие пользование ими, вне зависимости от того, кому право пользования недрами было предоставлено, единственным получателем дохода от эксплуатации участков недр выступало государство.
После распада Советского Союза, когда в результате приватизации государственные геологоразведочные и горнодобывающие предприятия перешли в частную собственность (полностью или частично) и возникли новые компании-недропользователи, ситуация поменялась. Именно эти предприятия в настоящее время являются основными получателями прибыли от пользования недрами, в то время как государство получает доход от пользования данным имуществом опосредованно в виде налоговых и неналоговых платежей в бюджеты различных уровней.
В связи с этим возникла необходимость формирования системы предоставления недр в пользование с учетом как публичных интересов государства, так и частных интересов компаний-недропользователей, которая позволяла бы получать государству доход от разработки месторождений полезных ископаемых и привлечь частный капитал к проведению геологического изучения недр.
В работе обосновано, что определенные процедуры предоставления права пользования участками недр направлены на стимулирование приобретения субъектами хозяйственной деятельности прав на участки недр с целью решения основных задач государственного регулирования отношений недропользования, в том числе снабжение отраслей промышленности необходимыми материалами и обеспечения воспроизводства минерально-сырьевой базы.
Система проведения работ по региональному геологическому изучению недр на основании государственных контрактов направлена на формирование базы участков недр, перспективных для передачи недропользователям для детального изучения и разведки. Обеспечивая
проведение работ на неизученных площадях за счет бюджетных средств, а в последующем, возвращая указанные денежные средства посредством взимания с недропользователя предусмотренных законом налоговых и неналоговых платежей, государство существенно снижает риски компаний-недропользователей на начальном этапе и при этом формирует перспективный фонд участков недр для последующего освоения за счет частных средств в будущем.
Автором диссертационного исследования отмечается, что заявительный порядок предоставления прав пользования участками недр для целей геологического изучения недр направлен на стимулирование приобретения недропользователями прав на малоизученные участки, в связи с чем предоставление прав осуществляется без уплаты разового платежа за пользование недрами и с гарантией последующего предоставления изученного участка недр в упрощенном порядке для целей разведки и добычи полезных ископаемых в случае успешного завершения поисково-оценочных работ.
Конкурсные процедуры направлены на обеспечение наилучших способов освоения участков недр, когда способ и технология отработки месторождения, участие в социально-экономическом развитии территории и иные критерии являются, с точки зрения задачи и принципов управления государственным фондом недр, более приоритетными, чем получение наибольшего размера разового платежа за пользование недрами. В свою очередь, аукционная система распределения участков недр позволяет наиболее прозрачным и простым способом предоставить в пользование участки недр, которые целесообразно вводить в разработку на соответствующем этапе, и получить значительный доход от реализации права пользования ими на начальном этапе.
Наконец, механизм заключения соглашений о разделе продукции направлен на привлечение лиц к разработке объектов, которые в силу своих
особых свойств и характеристик не могут экономически-оправдано эксплуатироваться на иных условиях.
В третьем параграфе «Особенности предоставления права пользования участками недр по результатам конкурсов и аукционов» изучаются аукционные и конкурсные процедуры предоставления недр в пользование.
В диссертации сделан вывод, что на современном этапе развития системы предоставления права пользования участками недр, приоритетной является аукционная процедура, при этом наблюдается постепенный отказ от конкурсной процедуры как более коррупционной и менее прозрачной.
Автором сравниваются аукционный и конкурсный способы предоставления недр в пользование и отмечается, что процедуры проведения конкурсов и аукционов на право пользования участками недр достаточно схожи, отличаясь в основном критериями выбора пользователя недр и способом согласования воли государства и претендента на получение недр в пользование в процессе предоставления права пользования недрами.
Если при определении победителя конкурса учитываются научно-технический уровень программ геологического изучения недр и использования участков педр, полнота извлечения полезных ископаемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, сроки реализации соответствующих программ, эффективность мероприятий по охране недр и окружающей среды, обеспечение обороны страны и безопасности государства, то при проведении аукциона принимается во внимание только размер разового платежа за право пользования участком недр.
В свою очередь, в то время, как при проведении аукциона основные условия пользования недрами закрепляются в приказе о его проведении и подлежат включению в лицензию в неизменном виде, конкурсная процедура дополнительно предусматривает подготовку и представление претендентом технико-экономических предложений, которые включаются в лицензию и
могут изменить (в сторону улучшения) определенные распорядителем недр условия пользования недрами.
В четвертом параграфе «Особенности предоставления права пользования участками недр без проведения конкурсов и аукционов»
анализируются заявительные процедуры предоставления недр в пользование.
Процедуры предоставления права пользования участками недр в заявительном порядке используются практически во всех случаях, когда не предусмотрено проведение состязательных конкурсных или аукционных процедур (исключение составляют процедура предоставления права пользования участками недр на основании заключенного государственного контракта на проведение работ по геологическому изучению недр и соглашения о разделе продукции).
В этой связи, в отличие от конкурсов и аукционов, проведение которых предусмотрено для предоставления права пользования недрами для целей геологического изучения и (или) разведки и добычи полезных ископаемых, в заявительном порядке участки недр предоставляются для существенно отличающихся друг от друга видов пользования недрами. В этой связи, основным критерием разграничения заявительных (безаукционных) процедур может выступать юридический факт, который является основанием для подачи заявки на получение права пользования недрами.
Процедура предоставления права пользования участками недр в заявительном порядке независимо от цели пользования недрами в целом одинакова. Заинтересованное лицо (заявитель) направляет в уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации заявку установленной формы с приложением к ней определенного комплекта документов, подтверждающих наличие основания для получения права пользования недрами. По результатам рассмотрения заявки уполномоченный орган государственной власти принимает решение о ее удовлетворении или отказе в удовлетворении.
Действующее законодательство о недрах не содержит единого подхода к правовому регулированию заявительного порядка предоставления права пользования недрами. Несмотря на значительную схожесть, получение права пользования недр без проведения конкурсов и аукционов в различных случаях характеризуется специфическими особенностями, определяемыми целевым назначением работ, планируемых к проведению на участке недр. Требуется дифференцированный подход и учет специфических особенностей каждого вида пользования недрами при определении порядка и процедуры предоставления права его осуществления. В связи с этим, в диссертации содержатся предложения по совершенствованию действующего законодательства при предоставлении недр в пользование в заявительном порядке.
Основные положения диссертации изложепы в следующих публикациях автора (общим объёмом 3,0 п. л.):
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК РФ для опубликования научных результатов диссертации:
1. Никишин Д. JI. Горная правоспособность как средство обеспечения соблюдения частных и публичных интересов при предоставлении прав пользования участками недр. [Текст] // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2012. - № 6. (0,8 п. л.).
2. Никишин Д. JI. Предоставление права пользования участками недр как правовой институт горного права. [Текст] И Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2013. - № 5. (0,9 п. л.).
Публикации в иных изданиях:
3. Никишин Д. Л. Правовой статус участков недр федерального значения. [Текст] // Традиции и новации в системе современного российского права. Международная межвузовская научно-практическая конференция молодых ученых. Сборник тезисов. - М: 2009. (0,2 п. л.).
4. Никишин Д. Л. Цуранова А. И. Регламент для аукционов. [Текст] // Нефть и Капитал. - 2010. - № 7-8. (0,2 / 0,4 п. л.).
5. Никишин Д. Л. Цуранова А. И. Аукционы на право пользования недрами: анализ практики применения нового Административного регламента. [Текст] // Нефть, Газ и Право. - 2010. - № 4. (0,5 / 0,8 п. л.).
6. Никишин Д. Л. Правовой механизм предоставления в пользование участков недр федерального значения. [Текст] // «Научные исследования». - 2011. - № 3. (0,4 п. л.).
Никишин Денис Леонидович
ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ НЕДР В ПОЛЬЗОВАНИЕ
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Подписано в печать 24.09.2013 г. Объем I п.л. Формат 60x90 1/16. Тираж 150 экз.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Правовой механизм предоставления недр в пользование»
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИМЕНИ О.Е.КУТАФИНА (МГЮА)
На правах рукописи
04201362902
Никишин Денис Леонидович
ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ НЕДР В
ПОЛЬЗОВАНИЕ
12.00.06 - земельное право; природоресурсное право; экологическое право;
аграрное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель -доктор юридических наук, профессор Жаворонкова Наталья Григорьевна
Москва-2013
Содержание
Введение..............................................................................3
Глава 1. Теоретико-правовые основы предоставления права пользования участками недр.........................................................15
§1. Место и роль предоставления права пользования участками недр в
системе отношений недропользования................................................15
§2. Понятие и содержание правового механизма предоставления права
пользования участками недр............................................................40
Глава 2. Основные элементы правового механизма предоставления
права пользования участками недр................................................62
§ 1. Законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующее предоставление права пользования участками
недр...........................................................................................62
§2. Особенности правоотношений, связанных с предоставлением права
пользования участками недр............................................................85
§3. Правоприменительный акт как основание и результат
предоставления права пользования участками недр..............................111
Глава 3. Организационный механизм предоставления права
пользования участками недр........................................................130
§1. Система и полномочия органов государственной власти в сфере
предоставления права пользования участками недр..............................130
§2. Процедура предоставления права пользования участками недр... 150 §3. Особенности предоставления права пользования участками недр по
результатам конкурсов и аукционов.................................................177
§4. Особенности предоставления права пользования участками недр
без проведения конкурсов и аукционов..............................................199
Заключение........................................................................218
Список использованных источников......................................221
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность научного исследования. Минерально-сырьевая база является естественным конкурентным преимуществом народного хозяйства и промышленного сектора России, донором российской экономики, обеспечивающим ее развитие и переход на новый технологический уклад. При этом по оценкам экспертов, ключевая роль минерально-сырьевого комплекса в развитии экономики страны сохранится на ближайшее десятилетие и на более отдаленную перспективу1.
Государство является единственным собственником недр, расположенных на территории Российской Федерации, и обладает суверенными правами в части разрешения пользования недрами, расположенными на ее континентальном шельфе. При этом извлечение им прибыли от эксплуатации недр возможно только путем предоставления их в пользование специализированным организациям - геолого-разведочным и горнодобывающим предприятиям2.
В Российской Федерации была сформирована система предоставления права пользования участками недр, представляющая собой упорядоченную совокупность взаимосвязанных процедур (аукционных (конкурсных), заявительных, заключения соглашения о разделе продукции или государственного контракта на проведение работ), использование которых определяется характеристиками предоставляемого в пользование участка недр и направлено на обеспечение равных возможностей для доступа всех заинтересованных лиц, отвечающих установленным квалификационным требованиям, к получению данного права и поощрению конкуренции в данной сфере.
Однако, как показывает практика, проведение ряда указанных процедур характеризуется недостаточной эффективностью. Так, хотя в
1 См.: Государственная программа Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 марта 2013 г. № 436-р // 11ир://\у\у\у.тпг.£оу.ги^и1а1огу^е(а!1.рЬр?Ш=130606;
2 См .'.Храмов Д. Г. Право пользования недрами в Российской Федерации // Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 99.
2012 г. было проведено 872 аукциона и конкурса, из них лишь 26 %
аукционов на участки недр по углеводородному сырью и 54 % по твердым
полезным ископаемым состоялись, что в среднем составляет 46 % от общего
числа проведенных тендеров. Для целей геологического изучения в 2012 г.
было выставлено 240 участков недр, из них лицензии на право пользования
-1
недрами выданы по 60 % объектов .
Наряду с экономическими причинами подобной ситуации, связанными со слабой изученностью предлагаемых участков недр и значительными геологическими рисками при проведении дальнейших геолого-разведочных работ, а также с высокой обеспеченностью крупных компаний запасами полезных ископаемых, в результате чего они не заинтересованы приобретать небольшие и трудноразрабатываемые объекты, необходимо указать на проблемы системы правового регулирования рассматриваемых отношений, снижающие эффективность действующей системы предоставления недр в пользование: отсутствие необходимых нормативных правовых актов, их внутренняя противоречивость, излишнее регулирование отдельных отношений или, наоборот, правовая неопределенность некоторых норм, приводящие к коррупционным рискам, отсутствие единых подходов к их применению на практике, в том числе в судах.
Указанные проблемы выявляются при практическом применении закрепленных в нормативных правовых актах правил поведения, то есть в процессе правового регулирования отношений по предоставлению недр в пользование, который в теории права рассматривается через теоретико-правовую концепцию механизма правового регулирования, что позволяет изучить действие нормы, начиная от ее формирования, через правоотношение к завершающему акту реализации права. Таким образом, посредством сравнения изначально заложенной в норме права модели поведения и фактического поведения субъектов может быть оценена
3 См.: Доклад руководителя Федерального агентства по недропользованию А. П. Попова на заседании Коллегии Федерального агентства по недропользованию 6 апреля 2013 г. // http://www.rosnedra.gov.ni/article/6637.html.
эффективность данной нормы и сформулированы предложения по ее совершенствованию4.
Учитывая высокую значимость сферы недропользования для экономики Российской Федерации и необходимость рационального использования ценнейших исчерпаемых ресурсов недр, исследование правового механизма предоставления недр в пользование приобретает высокую актуальность с точки зрения обеспечения эффективного распределения участков недр с учетом публичных и частных интересов.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Теоретические основы исследования правового регулирования отношений по предоставлению недр в пользование были заложены в трудах ученых-правоведов Российской империи Б. Ф. Кутыловского, В. Г. Стругкова, В. А. Удинцева, А. А. Штофа, А. Е. Яновского, которые на основании сравнения правовых режимов недропользования на казенных и частновладельческих землях сформулировали базовые принципы горного права: горной регалии и горной свободы.
В советский период предоставление недр в пользование рассматривалось в работах Г. С. Башмакова, П. А. Заславской, Б. А. Лисковеца, Н. Б. Мухитдинова, Н. А. Сыродоева и других, при этом изучались вопросы совершенствования системы планирования предоставления недр, распределения компетенции между органами государственной власти в данной сфере, особенности предоставления недр в зависимости от видов участков недр и целей их использования.
На современном этапе к изучению предоставления недр в пользование обращались С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, Д. В. Василевкая, Б. Д. Клюкин, В. Д. Мельгунов и ряд других ученых и специалистов. Среди диссертационных исследований необходимо особо отметить работы
4 Как отмечает М. М. Бринчук: «обеспечению комплексного, всестороннего подхода к правовому регулированию экологических отношений будут существенно способствовать методологические основания развития экологического права, также, в свою очередь, разработанные с учетом требований общей теории права» (Бринчук М. М. Принципы экологического права: монография. М.: Юрлитинформ, 2013. С. 47).
О. М. Теплова «Институт лицензирования пользования недрами в Российской Федерации» (1995), Д. Г. Храмова «Право пользования недрами в Российской Федерации» (2004), К. И. Налетова «Лицензионные и договорно-правовые формы пользования недрами в РФ и за рубежом» (2006).
Объектом исследования являются общественные отношения по предоставлению права пользования участками недр.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие отношения по предоставлению права пользования участками недр, а также правоприменительная и судебная практика.
Целью исследования является разработка теоретических положений и практических предложений по совершенствованию правового регулирования предоставления недр в пользование, сформулированных на основе анализа состояния действующего законодательства, правоприменительной и судебной практики в этой сфере.
Для достижения цели были поставлены следующие задачи:
- определить место и роль предоставления права пользования участками недр в системе отношений недропользования;
- рассмотреть процесс предоставления права пользования недрами с точки зрения концепции механизма правового регулирования и определить основные черты правового механизма предоставления права пользования недрами;
- исследовать историю формирования системы нормативных правовых актов, регулирующих предоставление недр в пользование, и ее современное состояние;
- установить особенности правоотношений по предоставлению права пользования участками недр;
- проанализировать систему правоприменительных актов в зависимости от процедуры предоставления права пользования и определить связь указанных актов с различными стадиями предоставления права пользования недрами;
- выявить проблемы, связанные с правовым регулированием отношений по предоставлению права пользования участками недр;
- выработать конкретные теоретические и практические рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой области.
Методологическую основу исследования составили общенаучные (диалектический метод, метод сравнительного и системного анализа, метод обобщения) и специальные (формально-юридический метод , сравнительно-правовой, историко-правовой, системный, метод прогнозирования) методы познания, направленные на выявление путей совершенствования действующего российского законодательства, регулирующего отношения по предоставлению права пользования участками недр.
Эмпирическая база исследования состоит из материалов правоприменительной и судебной практики, законопроектов, докладов и отчетов федеральных органов исполнительной власти, а также из информации, опубликованной в периодической печати и сети Интернет.
Нормативную базу исследования составляют нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации «О недрах», федеральное и региональное законодательство, иные нормативные акты в области правового регулирования отношений по предоставлению права пользования недрами.
Теоретико-правовую основу исследования составляют труды ведущих теоретиков и практиков в области теории государства и права, горного и экологического права, а также административного и гражданского права.
В качестве общетеоретической базы исследования использованы научные работы таких специалистов в области российской теории права, как С. С. Алексеев, Д. А. Керимов, М. Н. Марченко, Р. О. Халфина и других ученых. В свою очередь, эколого-правовую базу исследования составили работы таких ученых, как С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик,
Н. Г. Жаворонкова, И. О. Краснова, О. С. Колбасов, В. В. Петров, Т. В. Петрова и ряда других.
Совместно с ними были использованы научные разработки в области экологического и горного права, касающиеся особенностей правового регулирования отношений недропользования и содержащиеся в работах В. Б. Агафонова, Д. В. Василевской, Н. В. Даниловой, С. Е. Донского, М. В. Дудикова, С. В. Гудкова, С. А. Кимельмана, С. В. Колондаева, М. И. Клеандрова, Б. Д. Клюкина, А. Н. Курского, Е. Ю. Мазкова, М. И. Махлиной, В. Д. Мельгунова, К. И. Налетова, Е. В. Новиковой, В. П. Орлова, И. И. Павлова, А. И. Перчика, Р. Н. Салиевой, А. В. Сапожникова, А. Ф. Стругова, С. А. Сосны, Н. А. Сыродоева, О. М. Теплова, Д. В. Хаустова, Д. Г. Храмова, Ю. И. Шуплецовой и других авторов.
Научная новизна исследования заключается в том, что проведено первое комплексное монографическое исследование отношений по предоставлению права пользования недрами с позиции механизма правового регулирования, позволяющее оценить эффективность заложенных в нормах права моделей поведения путем их сравнения с фактическим поведением субъектов. Такой подход позволяет выработать предложения по совершенствованию законодательства исходя из потребностей непосредственных участников изучаемых правоотношений - лиц, заинтересованных в получении права пользования недрами, и уполномоченных органов государственной власти.
Положения диссертационного исследования развивают и дополняют существующие научные разработки в рассматриваемой сфере.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы диссертационного исследования:
1. Правовой механизм предоставления права пользования участками недр представляет собой динамическую систему юридических средств (норм права, правоотношений, актов реализации, в том числе
применения, права), при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения, направленное на выделение из государственного фонда недр индивидуально-определенных участков недр, наделение в установленном порядке заинтересованных лиц правами и обязанностями, связанными с пользованием индивидуально-определенным участком недр, как частью исчерпаемого природного ресурса, и закрепление данных прав и обязанностей в специальном ненормативном правовом акте -лицензии на пользование недрами.
2. Исходя из анализа действующей системы правового регулирования недропользования, в диссертации сделан вывод о том, что правоотношения по пользованию недрами, базирующиеся на государственной собственности на недра, возникают преимущественно в результате предоставления права пользования участками недр. Состав указанных правоотношений по пользованию недрами определяется посредством системы взаимосвязанных процедур, последовательно направленных на формирование объекта правоотношения (установление границ участка недр), определение их субъектного состава (выбор недропользователя) и содержания (подготовка и закрепление в лицензии условий пользования недрами).
3. В диссертации обоснованно, что критериями выбора конкретной процедуры (порядка) предоставления права пользования недрами является, прежде всего, степень геологической изученности соответствующего участка недр и степень сложности его освоения, которые определяют риски недропользователя, связанные с успешным проведением работ и получением дохода от пользования участком недр. В связи с этим предлагается следующая авторская классификация процедур предоставления права пользования участками недр для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых:
- заключение государственного контракта на геологическое изучение недр для проведения работ за счет государственных средств на
неизученных (малоизученных) участках, которые из-за высоких геологических рисков не востребованы пользователями недр;
- заявительный порядок для геологического изучения перспективных участков недр за счет средств пользователей недр, а также для разведки и добычи полезных ископаемых пользователями недр, открывшими по результатам геологического изучения месторождения полезных ископаемых;
- аукционный (конкурсный) порядок, используемый при предоставлении в пользование достаточно изученных объектов, геологическая информация о которых позволяет сделать вывод о наличии объекта, пригодного для промышленной разработки;
- заключение соглашения о разделе продукции для пользования геологическими объектами, которые в силу своих особых свойств и характеристик не могут экономически обоснованно эксплуатироваться на иных условиях.
4. При заключении государственных контрактов на выполнение работ по геологическому изучению недр возникают ситуации, когда лица, предложившие наименьшую цену
