АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование платежей за пользование недрами в Российской Федерации»
На правах рукописи
Суткевич Елена Александровна
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПЛАТЕЖЕЙ ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ НЕДРАМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.04 - финансовое право; налоговое право; бюджетное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 4 ОКТ 2013
Москва - 2013
005535573
Работа выполнена в федеральном государственном автономном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»
Научный руководитель
Официальные оппоненты:
Ведущая организация
доктор юридических наук, профессор Ялбулганов Александр Алибиевич
Емельянов Александр Сергеевич
доктор юридических наук, профессор, федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет», доцент кафедры административного и финансового права
Моисеенко Марина Анатольевна
кандидат юридических наук, федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение высшего профессионального образования «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», доцент кафедры налогового права
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Башкирский государственный упиверситет»
Защита диссертации состоится 19 ноября 2013 года в 13.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.05, созданного на базе федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГТОА)», г. Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская, д.9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МГЮА).
Автореферат разослан «(Т?» Ф^б^*4]/^^ 2013 года.
Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, профессор
Ю.И. Мигачев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Содержимое недр земли, находясь в государственной собственности, представляет собой экономически ценный, ограниченный в объемах и невозобновляемый ресурс. Доходы от добычи, переработки и реализации минерального сырья играют весомую роль в структуре доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Совершенствование системы налогов и платежей за пользование недрами является одним из принципов, на которых основывается государственная политика в области использования минерального сырья и недропользования, направленная на достижение целей обеспечения справедливого распределения между государством и пользователями недр доходов от использования ресурсов недр, создания благоприятных экономических условий для функционирования минерально-сырьевого комплекса России и поддержания его конкурентоспособности на мировом рынке1. Дальнейшее совершенствование порядка расчета и взимания как налоговых, так и неналоговых платежей при предоставлении недр в пользование также является одной из задач Стратегии развития геологической отрасли в Российской Федерации до 2030 года2.
С момента принятия Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»3 (далее - Закон РФ «О недрах») система платежей за пользование недрами неоднократно подвергалась изменениям, включая в себя различные но своему содержанию, форме и наименованию платежи (плата, платеж, налог, сбор, отчисления).
В настоящее время Законом РФ «О недрах» установлена система платежей при пользовании недрами4, включающая: разовые платежи за пользование
1 См.: Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования : утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2003 г. № 494-р // С3 РФ. 2003. № 17. Ст. 1637.
2 См.: Стратегия развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года : утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 1039-р // СЗ РФ. 2010. № 26. Ст. 3399.
3 СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
4 Наименования «платежи при пользовании недрами» и «платежи за пользование недрами» в настоящей диссертационной работе используются как тождественные и подразумевают только установленные
недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, в том числе разовые платежи, уплачиваемые при изменении границ участков недр, предоставленных в пользование, регулярные платежи за пользование недрами, сбор за участие в конкурсе (аукционе).
Бюджетным законодательством Российской Федерации данные платежи отнесены к налоговым и неналоговым доходам бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (далее также - доходы бюджетов), преимущественно федерального бюджета. Как следствие, выступая одним из методов формирования доходной части бюджетов, платежи за пользование недрами являются составным звеном финансовой системы Российской Федерации.
Так, по прогнозным данным, объемы поступлений доходов федерального бюджета за период с 2011 по 2020 г. в виде разовых платежей за пользование недрами должны составить более 40 млрд руб. в год5. В целом доходы федерального бюджета от платежей при пользовании недрами за 2007 г. составили свыше 47 млрд руб., за 2008 - 93 млрд руб., за 2009 - 41 млрд руб., за 2010-23 млрд руб.,за 2011-51 млрд руб.6
Вместе с тем на сегодняшний день в юридической доктрине не решены вопросы о правовой природе платежей за пользование недрами и характере возникающих в связи с их уплатой отношений. Отсутствуют и специальные
Законом РФ «О недрах» платежи, не включая регулируемый законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налог на добычу полезных ископаемых.
3 См.: Долгосрочная государственная программа изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья : утв. приказом Минприроды России от 16 июля 2008 г. № 151. Разд. X// Официальный интернет-портал Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. URL:
http^/www.mnr.gov.ru/regulatoiy/detail.php?ro=20397&splirase_id=237028 (дата обращения: 02.09.2012). По
данным Федерального агентства по недропользованию, за период с 2005 по 2011 г. по результатам состоявшихся аукционов на право пользования недрами за счет разовых платежей в федеральный бюджет перечислено 366,3 млрд руб. (см.: «Основные результаты работ Федерального агентства по недропользованию в 2011 году и приоритетные задачи на 2012 год» : информационные материалы// Официальный интернет-портал Федерального агентства по недропользованию: URL: http://www.rosnedra.gov.ru/article/5734.html (дата обращения: 05.05.2012).
6 См.: Федеральный закон от 3 декабря 2008 г. № 228-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2007 год». Прил. 1 // Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 2008. Jfe 49. Ст. 5726 ; Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 382-ФЭ «Об исполнении федерального бюджета за 2008 год» Прил. 1 //Там же. 2010. № 1. Ст. 3 ; Федеральный закон от 3 октября 2010 г. №255-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2009 год». Прил. 1 //Там же. 2010. №41 (ч. 1). Cr. 5184 ; Федеральный закон от 7 октября 2011 г. № 272-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2010 год». Прил. 1 // Там же. 2011. № 41 (ч. 1). Ст. 5637 ; Федеральный закон от 2 октября 2012 г. № 151-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2011 год». Прил. 1 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 03.10.2012.
исследования этих проблем как в финансово-правовой, так и в эколого-правовой науке.
Следует заметить, что четкая юридическая квалификация платежей за пользование недрами непосредственно связана с правовым механизмом предоставления недр в пользование и осложняется отсутствием единых подходов в доктрине и в практике правоприменения по вопросу определения юридической природы отношений, возникающих на основании лицензии между распорядителем недр в лице уполномоченного органа и пользователями недр — владельцами лицензий. Большинство исследователей данного вопроса определяет соответствующие отношения как публично-правовые. Вместе с тем встречаются подходы, обосновывающие гражданско-правовую природу отношений, возникающих на основании лицензии на пользование недрами.
В данных условиях приобретают особую значимость вопросы правового регулирования платежей за пользование недрами в Российской Федерации, а также возникает необходимость в теоретическом исследовании и научной оценке указанных платежей как особой финансово-правовой категории.
Степень научной разработанности темы исследования. На сегодняшний день отсутствуют научные работы, предмет которых всецело посвящен определению правовой природы платежей за пользование недрами и юридических особенностей их взимания в Российской Федерации. Большинство современных исследователей в области права, фрагментарно анализируя особенности правового регулирования указанных платежей, не ставят перед собой задачу определить их отраслевую принадлежность и сущностные, юридические признаки.
В этой связи автор в процессе работы обращается к исследованиям таких понятий и категорий в финансовой и финансово-правовой науке, как «налог», «сбор», «фискальный сбор», «обязательные публично-правовые платежи», «природоресурсные платежи».
Объект исследования составляют общественные отношения, возникающие в связи с исчислением, уплатой и осуществлением контроля за
своевременностью и полнотой уплаты платежей за пользование недрами в Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения, возникающие в связи с исчислением, уплатой и осуществлением контроля за своевременностью и полнотой уплаты платежей за пользование недрами в Российской Федерации, а также соответствующая правоприменительная практика.
Цель настоящей работы состоит в том, чтобы на основе изучения нормативных правовых актов, устанавливающих и регулирующих платежи за пользование недрами, правоприменительной практики, а также существующих научных разработок в указанной области определить правовую природу платежей за пользование недрами, разработать правовые конструкции указанных платежей и раскрыть их содержание, определить функции платежей и место в системе источников доходов бюджетов, а также обосновать теоретические предложения и практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования платежей за пользование недрами в Российской Федерации.
Достижение указанной цели исследования предполагает разрешение следующих научных задач:
1) сформулировать понятие платежей за пользование недрами как одного из источников формирования доходов бюджетов на основе выявления и обобщения единых публично-правовых (финансово-правовых) и отличительных признаков платежей;
2) выявить и доказать финансово-правовой характер отношений, возникающих в связи с исчислением, уплатой и осуществлением контроля за своевременностью и полнотой уплаты платежей за пользование недрами;
3) исследовать содержание правовых конструкций регулярных платежей за пользование недрами и выявить особенности их правовой природы;
4) рассмотреть содержание правовых конструкций разовых платежей за пользование недрами и определить особенности их правовой природы;
5) определить и сформулировать основные функции платежей за пользование недрами;
6) выявить особенности использования отдельных элементов налога на добычу полезных ископаемых при расчете минимального значения разового платежа за пользование недрами;
7) разработать предложения по устранению пробелов и противоречий в законодательном регулировании платежей за пользование недрами, а также выработать рекомендации по его дальнейшему совершенствованию.
Методологическую и методическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы познания в их взаимосвязи и взаимообусловленности. Из общенаучных использовались системно-структурный, логический, функциональный и другие методы. Специально-юридические методы, использованные в ходе исследования: формально-юридический и сравнительно-правовой.
Теоретической базой исследования являются научные труды ученых-правоведов и практиков, относящиеся к дореволюционному, советскому и современному периодам развития финансового права, среди которых необходимо выделить следующих авторов: Н. М. Артемов, Д. В. Винницкий, П.М.Годме, О.Н.Горбунова, Е.Ю.Грачева, А.В.Демин, П.В.Евдокимов, А. С. Емельянов, М. В. Карасева, А. Н. Козырин, Д. JI. Комягин, Ю. А. Крохина, И. И. Кучеров, Н. П. Кучерявенко, М. Ю. Орлов, С. Г. Пепеляев, Н. А. Саттарова, И.Т. Тарасов, P.O. Халфина, Н. И. Химичева, А. И. Худяков, С. Д. Цыпкин, А. А. Ялбулганов, И.И. Янжул; а также труды, посвященные правовым и иным вопросам налогообложения в сфере недропользования, в частности работы Е. В. Бергер, Р. Р. Голованова, С. С. Ежова, А. В. Ефимова, Е. Н. Комиссаровой, М. А. Моисеенко, P. X. Муслимова, Н. К. Никитиной, Л. Г. Павловой, И. А. Паскачева, Ю. В. Разовского, А. И. Сагшной, С. Ю. Шаповалова, В. В. Щукина, М. М. Юмаева.
Особое значение для анализа правового регулирования системы платежей за пользование недрами имеют научные труды в области экологического и природоресурсного права, в том числе исследования законодательства о недрах В. Б. Агафонова, С. А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Д. В. Василевской, М. В. Дудикова, О. Л. Дубовик, Б. Д. Юпокина, В. Н. Кокина, О.И. Крассова, О. А. Ляпиной, В. Д. Мельгунова, А. И. Перчика, Т. В. Петровой, О.М. Теплова, Д. Г. Храмова.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты, включая постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти.
Эмпирической основой исследования послужили решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, арбитражных судов, ведомственные акты Федерального агентства по недропользованию, виды лицензий на пользование недрами, акты контрольно-надзорных органов.
Научная новизна исследования состоит в том, что диссертантом проведено комплексное научное исследование платежей за пользование недрами в Российской Федерации как специфической финансово-правовой категории, что позволило определить правовую природу и выработать правовые конструкции платежей за пользование недрами, выявить их функции и место в системе источников доходов бюджетов, а также сформулировать теоретические предложения и практические рекомендации по совершенствованию механизмов правового регулирования в указанной сфере.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения диссертации, отражающие ее научную новизну:
1. Диссертантом выявлены юридические признаки платежей за пользование недрами, свидетельствующие об их публично-правовой природе как специфической финансово-правовой категории. К данным признакам платежей относятся: обязательный характер в силу закона; уплата в форме отчуждения принадлежащих юридическим и физическим лицам на праве собственности (или ином вещном праве) денежных средств; публичная цель уплаты - формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Под платежами за пользование недрами следует понимать обязательную публично-правовую плату, являющуюся одним из источников формирования доходов бюджетов, которая вносится юридическими и физическими лицами, признаваемыми пользователями недр, в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности (или ином вещном праве) денежных средств в качестве необходимого условия получения права на пользование участком недр и последующей реализации указанного права в установленном порядке, внесение которой обеспечивается специальными мерами государственного принуждения в виде прекращения предоставленного права пользования недрами, а также мерами административной ответственности в виде штрафа.
2. Отношения, возникающие в связи с исчислением, установлением (фиксацией) платежей в лицензии, их уплатой и осуществлением контроля за своевременностью и полнотой внесения платежей за пользование недрами в бюджет, носят финансово-правовой характер, так как им присущи основные отличительные признаки отношений, составляющих предмет финансового права: властно-имущественный характер, основанный на отчуждении в пользу государства частных фондов денежных средств; направленность на формирование доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
3. Регулярные платежи за пользование недрами схожи с налогами по своим юридическим признакам и содержанию правовых конструкций.
Регулярным платежам за пользование недрами, как и налогам, присущи обязательный, индивидуально безвозмездный характер; они уплачиваются в форме отчуждения принадлежащих юридическим и физическим лицам на праве собственности (либо ином вещном праве) денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований.
В правовой конструкции регулярных платежей за пользование недрами диссертантом выделены плательщики и необходимые для расчета регулярных платежей элементы обложения, в том числе объект и база обложения, период уплаты, ставка, порядок исчисления, порядок и сроки уплаты. Обосновывается, что указанные элементы правовой конструкции регулярных платежей за пользование недрами по сути и содержанию схожи с обязательными элементами налогообложения, установленными в п. 1 ст. 17 Налогового кодекса Российской Федерации.
Сходство регулярных платежей за пользование недрами с налогами проявляется также в участии Федеральной налоговой службы (ее территориальных органов) в перечислении и зачислении сумм соответствующих платежей на счета бюджета как налоговых доходов в качестве главного администратора (администратора) доходов бюджета.
4. Регулярные платежи за пользование недрами разделены диссертантом на две разновидности: в одном случае — это плата за пользование участком недр в целях проведения геологоразведочных работ в границах его площади с базой обложения в виде площади предоставленного в пользование участка недр (регулярные платежи «за поиск, оценку и за разведку месторождений полезных ископаемых»); в другом случае — это плата за хранение полезного ископаемого в подземном сооружении с базой обложения в виде количества подлежащего хранению полезного ископаемого в единицах массы или объема (регулярные платежи «за хранение полезных ископаемых»),
5. Разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (разовые платежи за
пользование недрами), представляют собой обязательные публично-правовые платежи, являющиеся источником неналоговых доходов бюджетов и уплачиваемые пользователями недр за право использовать участок недр в соответствии с целевым назначением и видами работ по лицензии.
Величина разовых платежей за пользование недрами, в том числе минимальная (стартовая), рассчитывается с использованием отдельных видоизмене1шых элементов налога на добычу полезных ископаемых (средняя величина ставки, среднегодовая мощность добывающей организации, среднерыночная стоимость единицы добытого полезного ископаемого) в отсутствие субъекта - налогоплательщика и объекта налогообложения в виде добытого полезного ископаемого.
6. Функции платежей за пользование недрами аналогичны функциям налогов. Превалирующее значение имеет фискальная функция, выполняемая платежами за пользование недрами как одним из инструментов мобилизации финансовых ресурсов в доходной части бюджетов.
Помимо фискальной, для платежей за пользование недрами характерно выполнение регулирующей функции (стимулирующей подфункции), посредством которой указанные платежи мотивируют пользователей недр к более качественному и своевременному выполнению условий пользования недрами, зафиксированных в лицензии.
При этом разовым платежам за пользование недрами присуща специфическая организационно-обеспечительная функция, которая реализуется при предоставлении права пользования недрами по результатам конкурсов или аукционов, когда предложенная сумма разового платежа выступает критерием выявления победителя торгов.
7. В силу наличия большого количества сходств с налогами целесообразно включить регулярные платежи за пользование недрами в систему налогов и сборов Российской Федерации, законодательно регламентировав все элементы, необходимые для расчета сумм платежей и надлежащего исполнения обязанности по их уплате.
В целях совершенствования правового регулирования уплаты разовых платежей за пользование недрами законодательно необходимо четко определить объекты обложения разовыми платежами и порядок их исчисления, а также те элементы разовых платежей, которые могут устанавливаться на уровне подзаконных нормативных правовых актов и на уровне индивидуально-распорядительного акта - лицензии на пользование недрами. Представляется также необходимой нормативная разработка самостоятельного механизма расчета минимального значения разового платежа за пользование недрами без отсылок к законодательству Российской Федерации о налогах и сборах, регулирующему налогообложение добычи полезных ископаемых.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно является первой научной работой, посвященной изучению платежей за пользование недрами в Российской Федерации как специфической финансово-правовой категории. В результате проведенного исследования выявлены и обоснованы финансово-правовой характер отношений, возникающих по поводу уплаты платежей за пользование недрами, особенности юридической природы платежей и содержания их правовых конструкций, а также определены основные функции и место платежей в системе источников доходов бюджетов.
Содержащиеся в работе положения могут быть применены в деятельности органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по управлению государственным фондом недр.
Сформулированные в диссертации положения могут иметь существенное значение для определения возможных путей совершенствования правового регулирования платежей за пользование недрами в Российской Федерации. Полученные научные знания могут быть предметом дальнейших научных исследований в данной области.
Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании общих и специальных курсов по финансовому, налоговому и природоресурсному праву в высших учебных заведениях России.
Апробация результатов исследования. Апробация основных теоретических положений и выводов диссертации была осуществлена посредством публикации основных тезисов диссертации в научных статьях и сборниках научно-исследовательских работ; в докладах на международных и межвузовских конференциях. Диссертация была обсуждена на кафедре финансового права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» и на кафедре финансового права Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МПОА).
Основные результаты исследования учтены в текущей деятельности Федерального агентства по недропользованию.
Положения проведенного исследования были использованы при подготовке методических материалов и проведении семинарских занятий по курсам «Система налогов и сборов Российской Федерации: налоговый практикум» и «Правовое регулирование природоресурсных платежей» (НИУ ВШЭ, 2009-2011 гг.).
Структура исследования обусловлена его предметом, целью и поставленными задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и двух приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении определены актуальность, объект и предмет исследования, методологическая основа, цель и задачи, научная новизна и практическая значимость, изложены положения, выносимые на защиту, а также указаны формы апробации результатов исследования.
В главе 1 «Понятие и система платежей за пользование недрами в Российской Федерации» приведена правовая характеристика платежей за пользование недрами как самостоятельной финансово-правовой категории.
В §1 «Понятие и правовая природа платежей за пользование недрами» выявлены и проанализированы юридические признаки платежей за пользование недрами, отражающие их публично-правовую природу как специфической финансово-правовой категории, на основе обобщения которых сформулировано понятие платежей за пользование недрами.
Деятельность уполномоченных государственных органов по установлению, взиманию и контролю за уплатой платежей за пользование недрами представляет собой одно из направлений публичной финансовой деятельности. Являясь составным звеном финансовой системы Российской Федерации, платежи за пользование недрами представляют собой самостоятельную правовую форму одного из источников формирования доходной части бюджетов.
Отмечается, что разовые и регулярные платежи за пользование недрами носят рентный характер и формулируется вывод о том, что они представляют собой две самостоятельные формы современного проявления горной регалии как «доходной прерогативы казны (фиска)», направленные на изъятие в пользу государства дохода-ренты, а не на компенсацию каких-либо затрат публичной власти.
Платежи за пользование недрами установлены Законом РФ «О недрах», которым определены плательщики, особенности порядка расчета и уплаты платежей за пользование недрами. Вместе с тем в законе отсутствует легальная
дефиниция платежей, основные элементы их уплаты урегулированы нечетко, часть из них законом не определена.
Зарубежные аналоги платежей за пользование недрами в виде ренталс и бонусов, как правило, являются условиями специальных контрактов и подлежат согласованию в процессе переговоров, что принципиально отличается от существующей в Российской Федерации лицензионно-разрешителыюй системы предоставления недр в пользование, в условиях действия которой платежи за пользование недрами не носят гражданско-правовой, договорный характер. В ряде стран ближнего зарубежья указанные платежи регулируются налоговым законодательством и администрируются единой системой органов налоговой службы, что обеспечивает более четкое их нормативное установление, контроль за исчислением и уплатой и, соответственно, значительно повышает уровень гарантий защиты прав и законных интересов их плательщиков.
Проведена оценка регулярных и разовых платежей за пользование недрами в сравнении и сопоставлении с налогами и сборами, установленными в Налоговым кодексом Российской Федерации (далее — НКРФ), исходя из наличия сходств и различий по следующим параметрам: юридические признаки платежей; элементы юридического состава (правовых конструкций); основные функции платежей; место в системе источников доходов бюджетов.
При анализе содержания разовых и регулярных платежей за пользование недрами было использовано понятие правовой конструкции, под которой понимается совокупность элементов (параметров) обложения как исходных единиц подсчета сумм платежей за пользование недрами, включая специфические элементы расчета, и иных элементов, непосредственно обеспечивающих процесс исполнения обязанности по их уплате.
В результате автором были выявлены следующие юридические признаки платежей за пользование недрами, свидетельствующие об их публично-правовой природе как специфической финансово-правовой категории: обязательный характер в силу закона; уплата в форме отчуждения
принадлежащих юридическим и физическим лицам на праве собственности (или ином вещном праве) денежных средств; публичная цель уплаты -формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Исключение составляют сборы за участие в конкурсе (аукционе), которые имеют преимущественно административную природу, поскольку взимаются исключительно из расчета затрат на проведение торгов в форме конкурсов либо аукционов на право пользования недрами с целью покрытия соответствующих расходов.
К отличительным признакам платежей представляется возможным отнести следующее: определение размеров (конкретных ставок) платежей осуществляется специально уполномоченным органом на основании нормативно утвержденной методики расчета; индивидуальный характер определения (фиксации) отдельных элементов платежей в лицензии; плательщиками выступают лица, являющиеся пользователями недр; уплата обеспечивается специальными мерами государственного принуждения в виде прекращения предоставленного права пользования недрами.
При этом отсутствие финансово-правового механизма принудительного взимания платежей за пользование недрами при уклонении от добровольной уплаты (взыскание недоимок и пени в бесспорном или судебном порядке), обусловлено, главным образом, несовершенством законодательства РФ о недрах в вопросах установления и взимания обязательных публично-правовых платежей.
Обобщив выявленные юридические признаки, присущие платежам, автор формулирует понятие платежей за пользование недрами как одного из источников формирования доходов бюджета й представляет его в одном из положений, выносимых на защиту.
Функции платежей за пользование недрами аналогичны функциям налогов, среди которых превалирующее значение имеет фискальная функция,
выполняемая платежами за пользование недрами как одним из инструментов формирования доходной части бюджетов.
Для платежей за пользование недрами характерно также выполнение регулирующей функции (стимулирующей подфункции). Обязательность их уплаты мотивирует пользователей недр к более качественному и своевременному выполнению условий пользования недрами, зафиксированных в лицензии, тем самым оказывая стимулирующее воздействие на эффективное рациональное использование и охрану недр.
При этом разовым платежам за пользование недрами присуща специфическая организационно-обеспечительная функция.
Однако фискально-рентный, нецелевой характер платежей за пользование недрами в силу отсутствия целевых фондов для поступлений от платежей, а также отсутствие в настоящее время льгот по платежам (скидок, освобождений, отсрочек, возмещений), юридических обоснований их введения и возможности применения в период проведения работ на участке недр в совокупности существенно снижают их стимулирующее воздействие на эффективное рациональное использование и охрану недр, а также на устойчивое воспроизводство минерально-сырьевой базы.
В § 2 «Источники правового регулирования и система платежей за пользование недрамн» исследованы нормативные правовые и индивидуальные (распорядительные) правовые акты, составляющие правовую основу установления, исчисления и уплаты платежей за пользование недрами в Российской Федерации.
Особенность системы платежей за пользование недрами отражена в источниках их правового регулирования, представляющих совокупность нормативных правовых актов, включающих нормы различных отраслей права (природоресурсного, финансового, налогового, бюджетного, гражданского), значительную часть которых составляют акты подзаконного уровня. Эти акты связаны между собой нормами, регулирующими отношения по расчету и уплате в бюджет сумм платежей за пользование недрами.
Подчеркивается особая значимость распорядительных правовых актов при регулировании отношений по поводу уплаты платежей за пользование недрами, в частности специального государственного разрешения в виде лицензии на пользование недрами и ее неотъемлемых составных частей, определяющих основные условия пользования недрами, в том числе существенные условия о платежах за пользование недрами.
Вместе с тем одновременное существование законодательного и индивидуально-правового регулирования платежей за пользования недрами, нечеткое определение предметов такого регулирования и разграничения их между собой обусловливает дискуссионность вопроса правовой идентификации регулярных и особенно разовых платежей за пользование недрами, вплоть до признания их гражданско-правовой природы.
Анализ становления и развития законодательства Российской Федерации о недрах в части платного недропользования позволил выявить тенденцию к упорядочиванию системы платежей при пользовании недрами и исключению из нее налогов. Автором выявлены четыре существенно отличающиеся друг от друга системы платежей при пользовании недрами, действовавшие, соответственно, с 1992 по 1995 г., с 1995 по 2002 г., с 2002 по 2011 г., с 2011 г. по настоящее время.
Введение в 2002 г. нового федерального налога — налога на добычу полезных ископаемых - значительно реструктурировало, юридически формализовало и гармонизировало систему платежей за пользование недрами, из которой были исключены все налоги (отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акцизы), выделены и нормативно оформлены как самостоятельные разновидности разовые и регулярные платежи за пользование недрами.
Многоуровневость в правовом регулировании платежей за пользование недрами является показателем значительной специфики и неоднородности их правовой природы.
В § 3 «Особенности правоотношений по исчислению и уплате платежей за пользование недрами» исследованы общественные отношения, возникающие в связи с исчислением, уплатой и осуществлением контроля за своевременностью и полнотой уплаты платежей за пользование недрами в Российской Федерации, проанализирована их структура и обоснован их финансово-правовой характер.
Наличие формулы «обязательный в силу закона платеж в бюджет» является исходным основанием для признания приоритета финансово-правового регулирования отношений по уплате такого рода платежей, в том числе платежей за пользование недрами.
Финансово-правовой характер носят отношения по исчислению, установлению (фиксации) платежей в лицензии, их уплате и осуществлению контроля за своевременностью и полнотой внесения платежей за пользование недрами в бюджет, так как этим отношениям присущи основные отличительные признаки отношений, составляющих предмет финансового права: властно-имущественный характер, основанный на отчуждении в пользу государства частных фондов денежных средств; направленность на формирование доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
С точки зрения материального содержания исследуемые правоотношения характеризуются сложным составом, включая два блока: отношения по исчислению и установлению (фиксации) платежей в лицензии, осуществляемые активными действиями уполномоченного государственного органа; отношения по уплате (в том числе исчислению итоговой суммы регулярного платежа за пользование недрами), которые являются результатом добровольных активных волевых действий плательщика -пользователя недр. Первый из названных блоков имеет базовое значение для существования второго, поскольку обязанность по уплате может быть исполнена только в соответствии с лицензией, в которой фиксируются условия о конкретных значениях и ставках платежей за пользование недрами.
Вместе с тем отношения, возникающие по поводу исчисления и уплаты платежей за пользование недрами, необходимо отграничивать от горных правоотношений по предоставлению и прекращению права пользования недрами, объектом которых выступает прежде всего предоставляемый в пользование участок недр. В частности, следует отграничивать от отношений по поводу применения особых мер государственного принуждения в виде прекращения права пользования недрами за неуплату платежей за пользование недрами как невыполнение одного из существенных условий лицензии. Указанная санкция не носит финансово-правового характера.
Автор констатирует недостаточность законодательного установления и регулирования финансово-правового механизма исчисления, уплаты и контроля за уплатой платежей за пользование недрами.
В главе 2 «Правовое регулирование отдельных платежей в системе платежей за пользование недрами в Российской Федерации» автором проведен анализ правовых конструкций исчисления и уплаты регулярных и разовых платежей за пользование недрами и выявлены особенности их правовой природы.
В § 1 «Правовые конструкции регулярных платежей за пользование недрами» проанализировано содержание правовых конструкций уплаты регулярных платежей за пользование недрами в сравнении с правовыми механизмами налогообложения.
Установлено, что регулярным платежам за пользование недрами как и налогам присущи обязательный, индивидуально безвозмездный характер, так как обязанность по их внесению установлена Законом РФ «О недрах» и их уплата юридически не приводит к возникновению у государства обязанности или встречного обязательства совершить в пользу либо в интересах плательщика юридически значимое и иное действие; они уплачиваются в форме отчуждения принадлежащих юридическим и физическим лицам на праве собственности (либо ином вещном праве) денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных
образований посредством перечисления соответствующих сумм в счет налоговых доходов бюджетов в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.
По своей сути регулярные платежи за пользование недрами — это плата за пользование участком недр в целях проведения геологоразведочных работ в границах его площади (первая разновидность) либо плата за хранение определенного количества полезного ископаемого в подземных сооружениях (вторая разновидность), которая призвана стимулировать пользователя недр к более качественному и своевременному выполнению условий пользования недрами, чему служит механизм увеличения размеров ставок платежей в зависимости от этапа и стадии геологического процесса.
Кроме того, в правовой конструкции регулярных платежей за пользование недрами автором выделены необходимые для их расчета элементы обложения, аналогичные по сути и содержанию обязательным элементам налогообложения. Так, объектом обложения регулярных платежей, с наличием которого необходимо связывать возникновение обязанности по их уплате, является участок недр, предоставленный в пользование, на котором в соответствии с целевым назначением лицензии будут осуществляться определенные виды деятельности (работы). База обложения - первой разновидности регулярных платежей - это площадь участка недр; второй разновидности - количество подлежащего хранению полезного ископаемого в единицах массы или объема.
Облагаемый период - календарный год, отчетный период - квартал. Законом РФ «О недрах» установлены максимальные и минимальные значения ставок в рублях в зависимости от вида полезного ископаемого, а также этапа и стадии геологического процесса. Конкретный размер ставок регулярных платежей должен определяться органом, предоставляющим право пользования недрами, с использованием нормативно регламентированных геолого-географических критериев обоснования, учитывающих различные условия проведения геологоразведочных работ.
Недостаток правового регулирования регулярных платежей за пользование недрами заключается в том, что ряд обязательных элементов, необходимых для их расчета, законодательно не установлен либо в законе не раскрыто их содержание (объект и база обложения, в особенности регулярных платежей «за хранение полезных ископаемых», порядок исчисления); не регламентированы также иные элементы правовых конструкций регулярных платежей (в том числе материально-правовые правила и процедурные аспекты их реализации), обеспечивающие исполнение обязанности по их уплате.
Определено, что регулярным платежам за пользование недрами целесообразно придать правовую форму налога, включив в систему налогов и сборов России и законодательно регламентировав все элементы, необходимые для их расчета и надлежащего исполнения обязанности по уплате, в том числе распространив действие мер финансово-правовой и налоговой ответственности на случаи их неуплаты.
В § 2 «Правовые конструкции разовых платежей за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии» исследованы правовые конструкции разовых платежей за пользование недрами в сравнении с правовыми механизмами налогообложения и сборообложения.
В настоящее время разовые платежи за пользование недрами рассчитываются и уплачиваются при предоставлении права пользования недрами по результатам конкурсов или аукционов либо при предоставлении права пользования недрами без проведения конкурсов и аукционов, а также при изменении границ уже предоставленного в пользование участка недр (в сторону его увеличения).
Разовый платеж за пользование недрами (в том числе его стартовая величина при подготовке условий проведения конкурсов или аукционов) рассчитывается соразмерно величине выручки от реализации расчетного количества добытых запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых, содержащихся на предоставляемом в пользование участке недр, переведенных
из низких в более высокие категории с помощью специальных формул согласно нормативной методике расчета. При этом величина выручки определяется с использованием отдельных видоизмененных элементов налога на добычу полезных ископаемых (далее - НДПИ) на основе среднерыночных цен реализации полезного ископаемого за период шесть месяцев, предшествующих дате объявления конкурса (аукциона) либо дате выдачи лицензии пользователю недр. В расчете разового платежа также используются поправочные коэффициенты, учитывающие основные географо-экономические факторы, состояние инфраструктуры, глубину залегания продуктивного пласта, размерность месторождения.
Такая соразмерность значения разового платежа выручке подтверждает его фискально ориентированный, рентный характер, исключая цели компенсации (возмещения) затрат государства, обусловленных предоставлением права пользования недрами (в том числе затрат на региональное геологическое изучение недр). Государству экономически нецелесообразно самостоятельно осваивать месторождения полезных ископаемых. В этом смысле разовые платежи за пользование недрами нельзя назвать фискальными сборами, которые выделены в самостоятельный вид обязательных платежей в практике Конституционного Суда Российской Федерации и предназначены для возмещения расходов публичной власти, обусловленных совершением определенных действий в отношении их плательщиков.
Разовым платежам, уплачиваемым пользователями недр не в связи с совершением каких-либо юридически значимых действий, а за право использовать участок недр в соответствии с целевым назначением и видами работ по лицензии, в определенной степени присуща индивидуальная возмездность уплаты, понимаемая в отношении их плательщиков в публично-правовом смысле и обусловленная особыми правовыми последствиями неуплаты разовых платежей в виде прекращения предоставленного права пользования недрами и, как следствие, наличием определенной цели и
специального правового интереса со стороны их плательщиков - пользователей недр.
Существенным недостатком правового регулирования разовых платежей за пользование недрами является то, что Закон РФ «О недрах» не определяет объект обложения разовыми платежами (основания уплаты), называя только минимальное значение стартового размера разовых платежей. Законом РФ «О недрах» также четко не определены те элементы разовых платежей, которые устанавливаются в лицензии, и иные элементы, обеспечивающие исполнение обязанности по их уплате.
Таким образом, соразмерность значения разового платежа величине выручки от реализации среднегодового расчетного объема добычи полезных ископаемых с учетом характеристик конкретного участка недр; наличие определенной юридической связи между фактом уплаты разового платежа и осуществлением права пользования участком недр по лицензии; определение окончательного размера разового платежа по результатам торгов (увеличение стартового значения на предложенную победителем сумму), а также особые правовые последствия неуплаты при отсутствии принудительных мер взыскания неуплаченных сумм, с одной стороны, сближают его с гражданско-правовыми, договорными платежами. С другой стороны, односторонне-властный характер отношений по исчислению, установлению (фиксации в лицензии) и уплате указанных платежей, исключающий равенство сторон; уплата в бюджет; безвозвратность и невозмещаемость платежей исключают договорную природу разовых платежей ' за пользование недрами и подтверждают их публично-правовой характер.
В § 3 «Налог на добычу полезных ископаемых при исчислении и уплате платежей за пользование недрами» рассмотрены особенности правового регулирования использования отдельных элементов налога на добычу полезных ископаемых при расчете разовых платежей за пользование недрами.
Обращается внимание на факт использования подзаконными нормативными актами, регулирующими порядок расчета минимальных сумм разовых платежей за пользование недрами, отдельных норм и положений главы 26 НК РФ, в том числе применение отсылочных норм. Установленная Законом РФ «О недрах» десятипроцентная величина среднегодового значения суммы НДПИ в качестве минимального значения разового платежа за пользование недрами является ключевым принципом его расчета. Методика расчета минимального разового платежа видоизменяет ряд элементов НДПИ применительно к собственному предмету и целям правового регулирования, нормативно устанавливая новые специфические параметры и порядок их расчета (средняя величина ставки НДПИ, среднегодовая мощность добывающей организации, среднерыночная стоимость единицы добытого полезного ископаемого). Указанные обстоятельства свидетельствуют о применении отдельных видоизмененных элементов НДПИ в основе расчета минимального значения разового платежа за пользование недрами в отсутствие реального субъекта — налогоплательщика и объекта налогообложения в виде добытого полезного ископаемого.
Таким образом, в нарушение правил юридической техники в методике расчета минимального значения разового платежа (в том числе в порядке расчета значения разового платежа, уплачиваемого при предоставлении права пользования недрами без проведения конкурсов и аукционов) используются, а также изменяются отдельные нормы НК РФ как акта более высокой юридической силы, формирующего самостоятельную отрасль законодательства. Представляется необходимой нормативная разработка собственного механизма расчета разового платежа за пользование недрами, без отсылок к законодательству РФ о налогах и сборах.
При совершенствовании законодательства, регулирующего систему платежей за пользование недрами, автор считает обоснованным частичную рецепцию инструментария законодательства о налогах и сборах, но с соблюдением правил юридической техники. Это позволит создать четкую
систему платного недропользования и регламентировать все обязательные и необходимые элементы правовых конструкций платежей за пользование недрами, тем самым гарантируя защиту от злоупотреблений как со стороны плательщиков, так и со стороны государства в лице уполномоченных органов.
В Заключении сформулированы выводы, отражающие основные положения, содержащиеся в диссертации, и практические рекомендации по совершенствованию законодательства Российской Федерации в части регулирования платежей за пользование недрами.
Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях автора общим объёмом 9,2 п. л.:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и гаданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Суткевич Е. А. Особенности правовой природы разовых и регулярных платежей за пользование недрами в системе платежей при пользовании недрами по законодательству Российской Федерации // Финансовое право. 2011. № 2. С. 29-32 (0,5 п. л.).
2. Суткевич Е. А. К вопросу о правовой природе платежей за пользование недрами // Налоги и финансовое право. 2011. № 6. С. 89-96 (0,6 п. л.).
3. Суткевич Е. А. Элементы уплаты регулярных платежей за пользование недрами: финансово-правовой аспект // Финансовое право. 2012. № 9. С. 37- 40 (0,6 п. л.).
4. Суткевич Е. А. Система платежей при пользовании недрами в Российской Федерации (финансово-правовой аспект) // Право и экономика. 2012. № 10. С. 47-52 (0,7 п. л.).
5. Суткевич Е. А. Правовая природа платежей за пользование недрами в Российской Федерации // Реформы и право. 2012. № 3. С. 50-57 (1 п. л.).
Статьи и публикации в иных изданиях:
6. Суткевич Е. А. Двойственная природа НДПИ: фискальные плюсы, экологические минусы и правовые коллизии // Нефть, газ и право. 2008. № 6. С. 13-19(0,8 п. л.).
7. Суткевич Е. А. Особенности налогообложения добычи полезных ископаемых в Российской Федерации // статья в сб.: Право. Гражданин. Общество. Экономика : сб. статей аспирантов и студентов. М. : НИУ ВШЭ, 2010. № 4. С. 268-277 (0,6 п. л.).
8. Суткевич Е. А. Особенности осуществления государственного контроля за полнотой и своевременностью уплаты платежей при пользовании недрами // Сборник докладов Международной научной конференции «История, теория и практика финансового контроля: к 200-летию Государственного контроля в России», Курск, 2011. С. 80-85 (0,5 п. л.).
9. Суткевич Е. А. Налог на добычу полезных ископаемых (гл. 6). Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции (гл. 18) // Налоги и сборы в Российской Федерации : учеб. пособие / под ред. А. А. Ялбулганова. М. : Норма: ИНФРА-М, 2011. 431 с. (С. 166-197; 395-425) (2,0 п. л.).
10. Суткевич Е. А. Правовая природа платежей за пользование недрами в Российской Федерации // статья в сб.: Публичные финансы и финансовое право : сб. науч. трудов к 10-летию кафедры финансового права Высшей школы экономики / под ред. А. Н. Козырина. М.: НИУ ВШЭ, 2012. 674 с. С. 579-604 (1,0 п. л.).
11. Суткевич Е. А. Особенности правового регулирования платежей при пользовании недрами в Российской Федерации //15 лет Конституции Российской Федерации: перспективы развития российского законодательства : сб. статей и тезисов науч.-практ. конф. Студ. науч. совета при вечернем отд. Ин-та правоведения, М. : МПОА, 2009. С. 28-30 (ОД п. л.).
12. Суткевич Е. А. Основы платности недропользования в Российской Федерации // Материалы Международного молодежного научного форума «Ломоносов-2010» / отв. ред. А.И.Андреев, А. В. Андриянов, Е. А. Антипов, М. В. Чистяков [Электронный ресурс]: 1 электрон, опт. диск (CD-ROM). М.: МАКС Пресс, 2010 (0,2 п. л.).
13. Суткевич Е. А. Особенности налогообложения недропользования в Российской Федерации // Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики : сб. работ участников II Международной
заочной науч.-практ. конф. аспирантов и молодых ученых. М. : МГЮА, 2010. С. 446-450 (0,2 п. л.).
14. Суткевич Е. А. Правовая природа регулярных платежей за пользование недрами // Материалы Международного молодежного научного форума «Ломоносов-2011» / отв. ред. А. И. Андреев, А. В. Андриянов, Е. А. Антипов, М. В. Чистяков [Электронный ресурс] : 1 электрон, опт. диск (CD-ROM). М.: МАКС Пресс, 2011 (0,2 п. л.).
15. Суткевич Е. А. Специфика платного недропользования в Российской Федерации // Материалы Международного молодежного научного форума «Ломоносов-2012» / отв. ред. А.И.Андреев, А. В. Андриянов, Е. А. Антипов, М. В. Чистяков [Электронный ресурс] : 1 электрон, опт. диск (CD-ROM). М.: МАКС Пресс, 2012 (0,2 п. л.).
Подписано в печать:
03.10.2013
Заказ № 8810 Тираж - 170 экз. Печать трафаретная. Объем: 1,5 усл.п.л. Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www.autoreferat.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование платежей за пользование недрами в Российской Федерации»
Федеральное государственное автономное образовательное учреиедение высшего профессионального образования
Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»
На правах рукописи
04201364693
Суткевич Елена Александровна
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПЛАТЕЖЕЙ ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ НЕДРАМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.04 - финансовое право; налоговое право;
бюджетное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Ялбулганов Александр Алибиевич
Москва - 2013
Содержание
Введение......................................................................................3
Глава 1. Понятие и система платежей за пользование недрами в Российской Федерации
§ 1. Понятие и правовая природа платежей за пользование недрами..........15
§ 2. Источники правового регулирования и система платежей за пользование
недрами.......................................................................................47
§ 3. Особенности правоотношений по исчислению и уплате платежей за пользование недрами.....................................................................62
Глава 2. Правовое регулирование отдельных платежей в системе платежей за пользование недрами в Российской Федерации
§ 1. Правовые конструкции регулярных платежей за пользование
недрами......................................................................................84
§ 2. Правовые конструкции разовых платежей за пользование недрами при
наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии................103
§ 3. Налог на добычу полезных ископаемых при исчислении и уплате платежей за пользование недрами...........................................................125
Заключение...............................................................................143
Список использованных нормативных правовых актов и литературы...............................................................................154
Приложение 1............................................................................178
Приложение 2............................................................................180
Введение
Актуальность темы исследования. Содержимое недр земли, находясь в государственной собственности, представляет собой экономически ценный, ограниченный в объемах и невозобновляемый ресурс. Доходы от добычи, переработки и реализации минерального сырья играют весомую роль в структуре доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Совершенствование системы налогов и платежей за пользование недрами является одним из принципов, на которых основывается государственная политика в области использования минерального сырья и недропользования, направленная на достижение целей обеспечения справедливого распределения между государством и пользователями недр доходов от использования ресурсов недр, создания благоприятных экономических условий для функционирования минерально-сырьевого комплекса России и поддержания его конкурентоспособности на мировом рынке1. Дальнейшее совершенствование порядка расчета и взимания как налоговых, так и неналоговых платежей при предоставлении недр в пользование также является одной из задач Стратегии развития
о
геологической отрасли в Российской Федерации до 2030 года".
С момента принятия Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»3 (далее - Закон РФ «О недрах») система платежей за пользование недрами неоднократно подвергалась изменениям, включая в себя различные по своему содержанию, форме и наименованию платежи (плата, платеж, налог, сбор, отчисления).
1 См.: Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования : утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2003 г. № 494-р // СЗ РФ. 2003. № 17. Ст. 1637.
2 См.: Стратегия развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года : утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от21 шоня 2010 г. № 1039-р // СЗ РФ. 2010. № 26. Ст. 3399.
3СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
В настоящее время Законом РФ «О недрах» установлена система платежей при пользовании недрами4, включающая: разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, в том числе разовые платежи, уплачиваемые при изменении границ участков недр, предоставленных в пользование, регулярные платежи за пользование недрами, сбор за участие в конкурсе (аукционе).
Бюджетным законодательством Российской Федерации данные платежи отнесены к налоговым и неналоговым доходам бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (далее также - доходы бюджетов), преимущественно федерального бюджета. Как следствие, выступая одним из методов собирания денежных средств в доходной части бюджетов, платежи за пользование недрами являются составным звеном финансовой системы Российской Федерации.
Так, по прогнозным данным, объемы поступлений доходов федерального бюджета за период с 2011 по 2020 г. в виде разовых платежей за пользование недрами должны составить более 40 млрд руб. в год5. В целом доходы федерального бюджета от платежей при пользовании недрами за 2007 г. составили свыше 47 млрд руб., за 2008 - 93 млрд руб., за 2009 - 41 млрд руб., за 2010 - 23 млрд руб., за 2011 - 51 млрд руб.6
4 Наименования «платежи при пользовании недрами» и «платежи за пользование недрами» в настоящей диссертационной работе используются как тождественные и подразумевают только установленные Законом РФ «О недрах» платежи, не включая регулируемый законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налог на добычу полезных ископаемых.
5 См.: Долгосрочная государственная программа изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья : утв. приказом Минприроды России от 16 июля 2008 г. № 151. Разд. X // Официальный интернет-портал Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. URL: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=20397&sphrase_id=237028 (дата обращения: 02.09.2012). По данным Федерального агентства по недропользованию, за период с 2005 по 2011 г. по результатам состоявшихся аукционов на право пользования недрами за счет разовых платежей в федеральный бюджет перечислено 366,3 млрд руб. (см.: «Основные результаты работ Федерального агентства по недропользованию в 2011 году и приоритетные задачи на 2012 год» : информационные материалы // Официальный интернет-портал Федерального агентства по недропользованию: URL: http://www.rosnedra.gov.ru/article/5734.html (дата обращения: 05.05.2012).
6 См.: Федеральный закон от 3 декабря 2008 г. № 228-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2007 год». Прил. 1 // Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 2008. № 49. Ст. 5726 ; Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 382-ФЭ «Об исполнении федерального бюджета за 2008 год» Прил. 1 // Там же. 2010. № 1. Ст. 3 ; Федеральный закон от 3 октября 2010 г. № 255-ФЗ «Об исполнении
Вместе с тем на сегодняшний день в юридической доктрине не решены вопросы о правовой природе платежей за пользование недрами и характере возникающих в связи с их уплатой отношений. Отсутствуют и специальные исследования этих проблем как в финансово-правовой, так и в эколого-правовой науке.
Следует заметить, что четкая юридическая квалификация платежей за пользование недрами непосредственно связана с правовым механизмом предоставления недр в пользование и осложняется отсутствием единых подходов в доктрине и в практике правоприменения по вопросу определения юридической природы отношений, возникающих на основании лицензии между распорядителем недр в лице уполномоченного органа и пользователями недр - владельцами лицензий. Большинство исследователей данного вопроса определяют соответствующие отношения как публично-правовые. Вместе с тем встречаются подходы, обосновывающие гражданско-правовую природу отношений, возникающих на основании лицензии на пользование недрами.
В данных условиях приобретают особую значимость вопросы правового регулирования платежей за пользование недрами в Российской Федерации, а также возникает необходимость в теоретическом исследовании и научной оценке указанных платежей как особой финансово-правовой категории.
Степень научной разработанности темы исследования. На сегодняшний день отсутствуют научные работы, предмет которых всецело посвящен определению правовой природы платежей за пользование недрами и юридических особенностей их взимания в Российской Федерации. Большинство современных исследователей в области права, фрагментарно анализируя особенности правового регулирования указанных платежей, не
федерального бюджета за 2009 год». Прил. 1 // 'Гам же. 2010. № 41 (ч. 1). Ст. 5184 ; Федеральный закон от 7 октября 2011 г. № 272-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2010 год». Прил. 1 // Там же. 2011. № 41 (ч. I). Ст. 5637 ; Федеральный закон от 2 октября 2012 г. № 151-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2011 год». Прил. 1 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://\vww.pravo.gov.ru, 03.10.2012.
ставят перед собой задачу определить их отраслевую принадлежность и сущностные, юридические признаки.
В этой связи автор в процессе работы обращается к исследованиям таких понятий и категорий в финансовой и финансово-правовой науке, как «налог», «сбор», «фискальный сбор», «обязательные публично-правовые платежи», «природоресурсные платежи».
Объект исследования составляют общественные отношения, возникающие в связи с исчислением, уплатой и осуществлением контроля за своевременностью и полнотой уплаты платежей за пользование недрами в Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения, возникающие в связи с исчислением, уплатой и осуществлением контроля за своевременностью и полнотой уплаты платежей за пользование недрами в Российской Федерации, а также соответствующая правоприменительная практика.
Цель настоящей работы состоит в том, чтобы на основе изучения нормативных правовых актов, устанавливающих и регулирующих платежи за пользование недрами, правоприменительной практики, а также существующих научных разработок в указанной области определить правовую природу платежей за пользование недрами, разработать правовые конструкции указанных платежей и раскрыть их содержание, определить функции платежей и место в системе источников доходов бюджетов, а также обосновать теоретические предложения и практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования платежей за пользование недрами в Российской Федерации.
Достижение указанной цели исследования предполагает разрешение следующих научных задач:
1) сформулировать понятие платежей за пользование недрами как одного из источников формирования доходов бюджетов на основе выявления
и обобщения единых публично-правовых (финансово-правовых) и отличительных признаков платежей;
2) выявить и доказать финансово-правовой характер отношений, возникающих в связи с исчислением, уплатой и осуществлением контроля за своевременностью и полнотой уплаты платежей за пользование недрами;
3) исследовать содержание правовых конструкций регулярных платежей за пользование недрами и выявить особенности их правовой природы;
4) рассмотреть содержание правовых конструкций разовых платежей за пользование недрами и определить особенности их правовой природы;
5) определить и сформулировать основные функции платежей за пользование недрами;
6) выявить особенности использования отдельных элементов налога на добычу полезных ископаемых при расчете минимального значения разового платежа за пользование недрами;
7) разработать предложения по устранению пробелов и противоречий в законодательном регулировании платежей за пользование недрами, а также выработать рекомендации по его дальнейшему совершенствованию.
Методологическую и методическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы познания в их взаимосвязи и взаимообусловленности. Из общенаучных использовались системно-структурный, конкретно-исторический, логический,
функциональный и другие методы. Специально-юридические методы, использованные в ходе исследования: формально-юридический и сравнительно-правовой.
Теоретической базой исследования являются научные труды ученых-правоведов и экономистов в области финансового и налогового права, таких как Н. М. Артемов, Д. В. Винницкий, П. М. Годме, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева, А. В. Демин, П. В. Евдокимов, А. С. Емельянов, М. В. Карасева, А. Н. Козырин, Д. Л. Комягин, Ю. А. Крохина,
И. И. Кучеров, II. П. Кучерявенко, М. Ю. Орлов, С. Г. Пепеляев, Н. А. Саттарова, Н. И. Химичева, А. И. Худяков, С. Д. Цыпкин,
A. А. Ялбулганов; а также труды, посвященные правовым и иным вопросам налогообложения в сфере недропользования, в частности работы Е. В. Бергер, Р. Р. Голованова, С. С. Ежова, А. В. Ефимова, Е. Н. Комиссаровой, М. А. Моисеенко, Р. X. Муслимова, Н. К. Никитиной, Л. Г. Павловой, И. А. Паскачева, Ю. В. Разовского, А. И. Салиной, С. Ю. Шаповалова, В. В. Щукина, М. М. Юмаева.
Особое значение для анализа функционирования системы платежей за пользование недрами имеют научные труды в области экологического и природоресурсного права, в том числе исследования законодательства о недрах В. Б. Агафонова, С. А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Д. В. Василевской, М. В. Дудикова, О. Л. Дубовик, Б. Д. Клюкина,
B. Н. Кокина, О.И. Крассова, О. А. Ляпиной, В. Д. Мельгунова, А. И. Перчика, Т. В. Петровой, О.М. Теплова, Д. Г. Храмова.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты, включая постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти.
Эмпирической основой исследования послужили решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, арбитражных судов, ведомственные акты Федерального агентства по недропользованию, виды лицензий на пользование недрами, акты контрольно-надзорных органов.
Научная новизна исследования состоит в том, что диссертантом проведено комплексное научное исследование платежей за пользование
недрами в Российской Федерации как специфической финансово-правовой категории, что позволило определить правовую природу и выработать правовые конструкции платежей за пользование недрами, выявить их функции и место в системе источников доходов бюджетов, а также сформулировать теоретические предложения и практические рекомендации по совершенствованию механизмов правового регулирования в указанной сфере.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения диссертации, отражающие ее научную новизну:
1. Диссертантом выявлены юридические признаки платежей за пользование недрами, свидетельствующие об их публично-правовой природе как специфической финансово-правовой категории. К данным признакам платежей относятся: обязательный характер в силу закона; уплата в форме отчуждения принадлежащих юридическим и физическим лицам на праве собственности (или ином вещном праве) денежных средств; публичная цель уплаты - формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Под платежами за пользование недрами следует понимать обязательную публично-правовую плату, являющуюся одним из источников формирования доходов бюджетов, которая вносится юридическими и физическими лицами, признаваемыми пользователями недр, в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности (или ином вещном праве) денежных средств в качестве необходимого условия получения права на пользование участком недр и последующей реализации указанного права в установленном порядке, внесение которой обеспечивается специальными мерами государственного принуждения в виде прекращения предоставленного права пользования недрами, а также мерами административной ответственности в виде штрафа.
2. Отношения, возникающие в связи с исчислением, установлением (фиксацией) платежей в лицензии, их уплатой и осуществлением контроля за
своевременностью и полнотой внесения платежей за пользование недрами в бюджет, носят финансово-правовой характер, так как им присущи основные отличительные признаки отношений, составляющих предмет финансового права: властно-имущественный характер, основанный на отчуждении в пользу государства частных фондов денежных средств; направленность на формирование доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
3. Регулярные платежи за пользование недрами схожи с налогами по своим юридическим признакам и содержанию правовых конструкций.
Регулярным платежам за пользование недрами, как и налогам, присущи обязательный, индивидуально безвозмездный характер; они уплачиваются в форме отчуждения принадл�
