АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовой режим перехода прав пользования участками недр в Российской Федерации»
На правах рукописи
САПОЖНИКОВ АНДРЕЙ ВИКТОРОВИЧ
I
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ПЕРЕХОДА ПРАВ ПОЛЬЗОВАНИЯ УЧАСТКАМИ НЕДР В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.06 - Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2006
Работа выполнена на кафедре горного права Российского Государственного Университета нефти и газа им. И.М. Губкина.
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
действительный член Академии горных наук России Клюкин Борис Дмитриевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Сыродоев Николай Алексеевич
кандидат юридических наук, доцент Храмов Денис Геннадьевич
Ведущая организация Институт законодательства и
сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Защита состоится 25 мая 2006 г. в 14:00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.123.03 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук в Московской государственной юридической академии (123599, г. Москва, ул. Садово-Кудринская, д. 9).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии.
Автореферат разослан « » 2006 г.
Ученый секретарь
Диссертационного совета „
доктор юридических наук, профессор^£^^2^
• И.В. Ершова
-7Ш
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Общеизвестным фактом является то, что Российская Федерация обладает одними из самых богатых запасов ресурсов полезных ископаемых в мире. Добыча нефти и газа играет важнейшую роль в экономике страны, и позволяет, особенно в сегодняшних условиях высоких цен на нефть, укреплять экономический потенциал страны, развивать смежные отрасли промышленности, придавать экономике социальную направленность.
Одним из основных институтов горного права - отрасли, регулирующей общественные отношения в сфере эксплуатации недр -является институт перехода прав пользования недрами.
По мнению диссертанта, институт перехода прав пользования недрами может и должен использоваться государством в качестве эффективного инструмента государственной экономической политики. Однако вопросы, связанные с подобным использованием указанного института, с положительным опытом его использования в истории нашей страны и, в современный период, за рубежом, в российской правовой науке не изучены или изучены в недостаточной мере. Вместе с тем, сейчас предпринимаются активные попытки наладить на государственном уровне контроль за нефтегазовой отраслью, обеспечить законодательное поле для ее эффективного функционирования, создать такие механизмы регулирования, которые позволили бы максимизировать экономические выгоды государства при рациональном использовании существующих ресурсов. Об этом свидетельствуют последние изменения, внесенные Закон о недрах, возобновившиеся в последнее время дискуссии о подходах к дальнейшему использованию богатейшего ресурсного потенциала нашей страны (в этой связи, например, можно привести ежегодно с 2001 года проводящиеся конференции Нефть Газ и Право, на которых авторитетными специалистами и учеными поднимаются и обсуждаются данные вопросы1, проведенную в 2004 году Всероссийскую научно-практическую конференцию "Правовое
1 См. Веб-сайт www.oilgaslaw.ru
РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА С.-Петербург
ОЭ 200^Гакт 9
регулирование горных отношений в Российской Федерации ,"2, отдельные статьи, например, О.М. Теплова3, С. Генералова4, а также подготовленный Министерством природных ресурсов РФ и одобренный Правительством РФ проект нового Закона о недрах5, котоый также уже неоднократно широко обсуждался с привлечением авторитетных специалистов и ученых).
Как пишет М.И. Клеандров, "Утверждение о том, что совершенствование правового регулирования отношений в нефтегазовом комплексе способно серьезно повысить эффективность самого нефтегазового комплекса, априорно"6. По убеждению диссертанта, в сложившихся обстоятельствах необходимо исследование возможности использования института перехода прав пользования недрами в создании благоприятной среды для развития нефтегазовой отрасли, прежде всего, с экономической точки зрения, и внедрение результатов такого исследования в виде внесения изменений в соответствующие законодательные акты. Текст таких изменений, которые, насколько нам известно, в настоящее время планируются, должен быть тщательно проработан с тем, чтобы учесть положительный опыт, накопленный в этой сфере за рубежом, и чтобы избежать потенциальных ошибок.
Кроме того, очень важным является совершенствование норм права, которое бы позволило сохранить государственный контроль за использованием ресурсов недр Институт перехода прав пользования недрами в этой связи должен стать одним из самых первых объектов такого совершенствования, поскольку в настоящее время, путем использования пробелов в нормах указанного института, права пользования недрами можно фактически продать, уступить и заложить
2 См. Правовое регулирование горных отношений в Российской Федерации' история, современность, перспективы развития Материалы всероссийской научно-практической конференции. ФГУПП "Росгеолфонд" М. 2004
3 См. Теплов О.М. Концепция законодательства о недрах // Нефть, газ и право №1 -2, 2003.
4 См. Генералов С Регулирование отношений собственности в недропользовании // Нефть, газ и право №6, 2002.
5 См. Веб-сайт Министерства природных ресурсов РФ: www mnr.gov.ru
6 Клеандров М.И. Нефтегазовое законодательство в системе российского права. Новосибирск. 1999 г. С. 5.
без какого-либо контроля за этим процессом со стороны государства несмотря на формальный законодательный запрет. Имеется в виду возможность на основании норм закона передать права пользования недрами вновь учрежденному дочернему предприятию, после чего продать его акции или создать в отношении них обременение, что с практической точки зрения может быть рассмотрено как, соответственно, продажа или залог самих прав пользования недрами, только облеченных в подобную "корпоративную оболочку".
Из недолгой истории недропользования в Российской Федерации видно, что очень часто права на разработку того или иного месторождения полезных ископаемых попадают к недропользователю, который по каким-то причинам не разрабатывает месторождение, нарушает условия лицензии и таким образом лишает государство тех налоговых поступлений, на которые последнее могло бы рассчитывать если бы месторождение разрабатывалось надлежащим образом. По данным рабочей группы Государственного Совета Российской Федерации по вопросу совершенствования государственной политики в области недропользования, на практике эффективно работает лишь 15% лицензий, выданных Министерством природных ресурсов РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ7.
Совершенствование горного права должно иметь своей целью создание инструментов правового регулирования, которые позволили бы разрабатывать те месторождения, которые в настоящее время простаивают, и институт перехода прав пользования недрами, в случае внесения в него ряда изменений, предлагаемых в диссертации, на наш взгляд, будет являться одним из таких инструментов.
Подводя итог вышесказанному, можно отметить, что в настоящее время, учитывая то, что исполнительная и законодательная ветви власти нашей страны полны решимости улучшать и реформировать законодательство о недрах, актуальность правовых исследований в
7 Г Е. Быстрое Правовое регулирование горных отношений в России: история, современность и перспективы. Правовое регулирование горных отношений в Российской Федерации- история, современность, перспективы развития. Материалы всероссийской научно-практической конференции. ФГУТТП "Росгеолфонд". М. 2004. С. 12.
этой области вообще, и диссертационного исследования, в частности, представляется чрезвычайно высокой.
Сейчас, в период внесения изменений в законодательство, важно сформировать позицию государства в отношении института перехода прав пользования недрами и выразить ее в новом законодательстве, которое предполагается к принятию, поскольку горная промышленность, а в особенности ее нефтегазовая отрасль, нуждается в дальнейшем экономическом росте, который может быть связан с принятием нового законодательства, с тем чтобы происходил дальнейший экономический подъем в смежных отраслях промышленности, таких как транспорт и энергетика, а также чтобы суметь получить максимальную выгоду для государства в условиях продолжающихся высоких цен на нефть и создать ресурс для развития отрасли в случае изменения мировой конъюнктуры.
Теоретическая разработанность темы. Вопросы регулирования перехода прав пользования недрами исследуются в основном в специализированной литературе, затрагивающей вопросы горного права, а также в специализированных журналах. Монографические работы, написанные на тему перехода прав пользования недрами в России, диссертанту не известны. В связи с этим, при подготовке работы использовались научные статьи и монографии по общим вопросам горного права и государственного регулирования отношений недропользования, которые тем или иным образом затрагивают вопросы перехода прав пользования недрами.
Основным объектом исследования явились общественные отношения, регулируемые нормативными актами Российской Федерации, в том числе уже недействующими, нормативными актами, регулировавшими вопросы недропользования, которые существовали в дореволюционной России, Советском Союзе и РСФСР. Кроме того, диссертантом исследовались действующие нормативные акты зарубежных стран, а также зарубежные публикации, затрагивающие тему работы, для целей анализа зарубежного опыта регулирования вопросов перехода прав пользования недрами.
Принимая во внимание, что общие вопросы содержания имущественного права, теории перехода прав от одного субъекта права к другому регулируются гражданским правом, при подготовке
работы были изучены нормативные акты и публикации, рассматривающие вопросы перехода имущественных прав, относящиеся к области регулирования гражданского и предпринимательского права.
Учитывая специфику регулирования экономики в советский период, проблемы перехода прав пользования недрами в литературе не рассматривались, поэтому при подготовке работы в качестве объектов для исследования не включались работы доперестроечного периода, в которых освещаются характерные для того времени вопросы недропользования. Тем не менее, в исследовании учитывался накопленный доперестроечный опыт регулирования указанных отношений, который отражен в работах таких авторов, как, например, Г.С. Башмаков, П.А. Заславская, М.Е. Коган, Б.А. Лисковец, Н.Б. Мухитдинов, И.Ф. Панкратов, В.Г. Плахута, H.A. Сыродоев.
В основном упор при подготовке диссертации делался на исследование работ современных авторов, освещающих проблемы недропользования, таких как Г.Е. Быстров, М.В. Дудиков, Б.Д. Клюкин, О.И. Крассов, А.Н. Курский, М.И. Махлина, В.П. Орлов, А.И.Перчик, Р.Н. Салиева, H.A. Сыродоев, О.Г. Теплов.
В работах указанных авторов неоднократно затрагивалась тема перехода прав пользования недрами, однако, как представляется, в настоящий момент не существует общего исследования данной проблемы, которое бы объединяло в себе как анализ исторических корней этого важного института, так и современных подходов к его регулированию в нашей стране и за рубежом. Также явным пробелом, на наш взгляд, является теоретическая непроработанность в законодательстве и в научной литературе вопросов о природе права пользования недрами и природе перехода указанного права во взаимосвязи отраслей горного и предпринимательского права.
Авторы, которые имеют отношение к отрасли горного права (нефтегазовой отрасли), рассматривающие проблему перехода прав пользования недрами, как правило, ограничиваются указанием на практические аспекты перехода и пробелы в законодательном регулировании указанных аспектов, что же касается авторов, работающих в области гражданского и предпринимательского права, то в их работах об уступке прав, природе перехода имущественных
прав и подобных, институт перехода прав недропользования не получает должного освещения.
Конкретные предложения по построению системы регулирования института перехода прав пользования недрами можно встретить чрезвычайно редко и в отношении отдельных аспектов указанного института (см., напр., работу И.В. Мухина и М.Н. Третьякова8), предложений, охватывающих весь комплекс связанных общественных отношений, не встречается.
Методологической основой работы послужили общенаучные методы комплексного системного подхода и методы правовой науки -сравнительный, формально-логический, структурно-системный и \ другие, широко применяемые в гуманитарных науках.
Объект исследования. Объектом диссертационного
исследования являются общественные отношения, связанные с переходом прав пользования недрами и регулирование таких отношений в законодательстве Российской Федерации и зарубежных стран.
В конкретном выражении, объектом исследования является институт горного права, регулирующий переход прав пользования недрами. Поскольку предоставление прав пользования недрами и прекращение прав пользования недрами также можно расценивать как переход прав пользования недрами от одного субъекта другому, в работе оговаривается, что указанные общественные отношения регулируются отдельными институтами горного права не являются предметом диссертационного исследования.
Также важно упомянуть, что в связи с многообразием полезных ископаемых, у института перехода прав пользования недрами могут быть отдельные особенности в зависимости от того, какие полезные ископаемые разрабатываются на соответствующем участке недр. Диссертант при анализе правового регулирования перехода прав пользования недрами рассматривает общий (и, на взгляд диссертанта, наиболее важный для российской экономики) случай разработки на участке недр ресурсов нефти и газа.
8 См. Мухин И В , Третьяков М.Н. Проблемы уступки права пользования недрами Нефтегаз, энергетика и законодательство, выпуск 1
Предметом исследования является система законодательных норм, регулирующая переход прав пользования недрами от одного субъекта права к другому.
Целью исследования является выработка предложений для усовершенствования существующего регулирования института перехода прав пользования недрами в России за счет анализа зарубежного опыта.
Задачи исследования.
1. Проанализировать исторические предпосылки, характер и содержание института перехода прав пользования недрами в их взаимосвязи с современными реалиями его регулирования.
2. Определить и проанализировать тенденции, существующие в настоящее время в области развития и совершенствования института перехода прав пользования недрами.
3. Используя метод сравнительного правоведения, рассмотреть положения о переходе прав пользования недрами в зарубежных странах и выделить инструменты регулирования, которые могли бы быть применены в России.
4. Исследовать соотношение гражданско-правовых и административно-правовых методов в регулировании института перехода прав пользования недрами, с тем чтобы определить методы для регулирования указанного института.
5. Проанализировать взаимосвязь прав пользования недрами с правами на горное имущество, определить правовую природу перехода прав пользования недрами, виды перехода прав пользования недрами, мотивации субъектов указанного права при его передаче.
6. Обобщить исторический опыт Российской Федерации и опыт зарубежных стран, выделить концепции, которые могут предложены для использования при регулировании перехода прав пользования недрами в современной России.
7. Сформулировать предложения по совершенствованию института перехода прав пользования недрами в виде текста статей законодательного акта с предложением использовать этот материал при разработке проекта нормативного акта, которым будет регулироваться эта группа отношений.
Научная новизна исследования. Данная диссертация - первое комплексное научное исследование правовых проблем института перехода права пользования участками недр на современном этапе развития законодательства о недрах. Автор предлагает разработанную концепцию правового регулирования отношений по переходу права недропользования.
В исследовании также делается попытка обобщить применение норм предпринимательского права к отношениям недропользования при регулировании отношений по переходу прав пользования недрами.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы диссертационного исследования:
1. В горном праве Российской Федерации не создано комплексного института перехода прав пользования недрами. Его заменяет переоформление лицензии. В настоящее время назрела необходимость создания соответствующего нуждам развития горного права института перехода прав пользования недрами, который должен строиться на основе комплекса норм горного и предпринимательского права, а не на базе административных лицензионных отношений, сдерживающих развитие горнодобывающей промышленности.
Сферой регулирования такого института перехода прав на пользование недрами должны стать переход прав пользования недрами между недропользователями, который может осуществляться как в порядке гражданско-правовых сделок, так и в порядке универсального правопреемства. Таким образом, данный институт горного права фактически должен находиться на стыке норм горного права, имеющего публичный характер, и частноправовых норм предпринимательского права.
Предметом регулирования института должны явиться общественные отношения, связанные с переходом прав на пользование недрами по различным основаниям, развитие законодательства должно выйти за рамки существующих норм ст. 17-1 закона «О недрах», охватывая как переход прав пользования недрами по различным основаниям (включая универсальное правопреемство), так и передачу на основе гражданско-правовых сделок. Методами регулирования должны служить прежде всего методы, присущие
предпринимательскому праву, при безусловном учете интересов государства и его роли суверена в общественных отношениях, регулируемых горным правом, а также при расширении публично-правовых начал регулирования института перехода прав пользования недрами.
2. При введении свободного оборота прав недропользования на основании гражданско-правовых механизмов обязательно должен учитываться публично-правовой характер отношений в сфере горного права, должны учитываться интересы государства как собственника недр и ресурсов в них.
Поскольку недра - специфический объект материального мира, который может находиться исключительно в государственной собственности, и кроме того, несет в себе публичный интерес, поскольку от недр во многом зависит благосостояние как современного общества, так и будущих поколений, специфика общественных отношений, связанных с ним, также очевидна.
Данным общественным отношениям присущ ограниченный субъектный состав - с одной стороны, как собственник недр и защитник публичного интереса, в данных отношениях выступает государство, а с другой стороны - субъекты предпринимательской деятельности, которые удовлетворяют определенным условиям (техническим, финансовым и т.п.). Таким образом, нельзя сказать, что субъектами института являются только недропользователи, которые непосредственно участвуют в процессе передачи права недропользования, но также и государство в лице своих уполномоченных органов, которое выполняет функции управления (в том числе контроля, надзора) и защиты публичного интереса -обеспечения рационального использования ограниченных ресурсов недр.
Соответственно, Институт перехода прав пользования недрами сочетает в себе как частные так и публичные элементы, и его построение должно строиться на принципе сочетания частных интересов недропользователей и публичных интересов, которые представляет государство.
3. Право пользования недрами представляет собой имущественное право, относящееся к категории ограниченных
вещных прав. Мнение некоторых авторов, что право пользования недрами можно отнести к категории обязательственных прав, таких как право аренды, на наш взгляд, несостоятельно.
Поскольку права пользования недрами входят в состав общей родовой категории "имущество", они являются объектами гражданских правоотношений наряду с иными имущественными правами. Как объект гражданского правоотношения права пользования недрами могут являться товаром, приносить плоды и иметь стоимостную оценку.
В результате сделанных выше выводов о природе права пользования недрами, мы считаем, что ограничение на переход этих прав в порядке гражданско-правовых сделок, введенное в действующем законодательстве, является искусственным. Подобное искусственное административное ограничение могло бы быть обоснованным в случае, если приносило бы государству пользу или защищало его интересы. Однако в данном случае, по мнению диссертанта, имеет место противоположная ситуация
Анализ природы прав пользования недрами подтверждает, что нет разницы между правами пользования недрами, полученными в результате решения органа государственной власти и правами пользования недрами, возникшими из договора на пользование недрами. И в том и в другом случае природа самого права пользования недрами неизменна. По этой же причине диссертант полагает, что нецелесообразно устанавливать отдельный механизм передачи прав пользования недрами в законодательстве о соглашениях о разделе продукции.
4. Переход прав пользования недрами по своей природе является переходом ограниченного вещного права от одного субъекта другому. В общетеоретическом плане видами перехода права пользования недрами являются (а) его предоставление недропользователю со стороны государства (в каком бы порядке такое предоставление не происходило); (б) его переход в порядке универсального правопреемства; (в) его передачу посредством гражданско-правового механизма передачи прав; и (г) его прекращение в порядке, установленном законодательством.
При этом уступка прав сама по себе отдельной сделкой не является, и потому может происходить в виде различных гражданско-правовых договоров - купли-продажи, мены, дарения, и прочих.
Таким образом, переход прав пользования недрами заключается прежде всего в совершении одним из субъектов правоотношения в сфере горного права (государство либо недропользователь) ряда определенных действий, в результате которых субъектный состав правоотношения меняется (появляется новый недропользователь). Юридическими фактами, которые ведут к подобному изменению в случае универсального правопреемства, могут быть различные случаи реорганизации недропользователя. В случае передачи прав от одного недропользователя другому в результате гражданско-правовой сделки, соответствующим юридическим фактом будет являться совместное волеизъявление недропользователей, которое и выражается в заключении указанной сделки (однако при этом в число действий которые надлежит совершить недропользователю, должно входить также получение согласия государства на заключение такой сделки).
5. В зарубежных странах широко применяются механизмы перехода прав пользования недрами, такие, например, как разрешение передачи прав пользования недрами на основе гражданско-правовых сделок, закрепление порядка такой передачи. При этом общим местом всех рассматриваемых правовых режимов является обязательное получение согласия государства на передачу прав пользования недрами.
Необходимо предусмотреть использование подобных механизмов в Российской Федерации, причем не только для части прав пользования недрами, возникших после введения в действие новых изменений в законодательство, как это предусматривается правительственным Законопроектом о недрах, но также и для всех остальных прав пользования недрами.
Нужно ввести четкие правила для осуществления передачи прав в гражданско-правовом порядке и перехода в порядке правопреемства, в том числе: (а) разработать общие квалификационные требования к пользователям недр, (б) установить закрытый перечень оснований для отказа в выдаче согласия не переход прав со стороны государства, (в) предусмотреть механизм гарантирования обязательств нового
недропользователя его основной материнской компанией, (г) ввести концепцию Смены контроля9 в законодательство о недропользовании. Свое видение таких правил диссертант попытался изложить в главе 3 диссертационного исследования в виде концепций и в Приложении к работе в виде текста статей законодательного акта.
6. Право пользования недрами взаимосвязано с правами на горное имущество, созданное недропользователем для целей пользования недрами. В настоящее время недостаточно разработан правовой режим горного имущества при переходе права пользования недрами.
В состав горного имущества, которое должно быть выделено как отдельная категория недвижимого имущества, должны входить инфраструктурные объекты и недвижимое имущество, необходимые пользователю недр для осуществления производственного цикла разведки и (или) добычи полезных ископаемых, включая объекты общехозяйственного назначения.
В случае перехода прав пользования недрами в порядке правопреемства или на основании гражданско-правовых сделок титул (право собственности) на горное имущество должно следовать за таким правом пользования недрами. Передача горного имущества может осуществляться на основании возмездных договоров, цена передачи может определяться по результатам независимой оценки. При этом передача прав на горное имущество как таковое, на наш взгляд, должна быть запрещена в случае отсутствия передачи прав пользования недрами.
7. На основании анализа законодательства Норвегии в работе сформировано предложение об учреждении в Российской Федерации Горного реестра, в котором должны регистрироваться права пользования недрами во взаимосвязи с горным имуществом, принадлежащим определенному недропользователю. В Российской Федерации создание подобного реестра позволит решить проблемы регистрации прав пользования недрами и статуса горного имущества при передаче указанных прав.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в
9 Более детальное описание предложений, в т ч. предложения по Смене контроля, диссертант приводит в гл. 3 работы.
том, что содержащиеся в ней анализ, выводы и предложения могут быть использованы для решения проблем, связанных с регулированием перехода прав пользования недрами; совершенствования законодательства и правоприменительной практики. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курса горного права, а также для проведения дальнейших научных исследований в этой области.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре Горного права РГУ Нефти и Газа им. И.М. Губкина. При написании использовался практический опыт работы автора в компании ЛУКОЙЛ Оверсиз, операторе международных проектов ОАО "ЛУКОЙЛ" в сфере добычи нефти и газа. Предложения по совершенствованию законодательства направлены в органы законодательной и исполнительной власти (Государственную Думу РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ). Основные выводы исследования отражены в опубликованных статьях в научных и специализированных изданиях.
Структура работы. Диссертация состоит из трех глав, включающих восемь параграфов, введения, заключения (основных выводов), библиографического списка и приложения.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, раскрывается степень теоретической разработанности темы исследования, определяется методологическая основа работы, объект, предмет, цели и задачи исследования, определяется научная новизна исследования, формулируются положения, выносимые диссертантом на защиту, раскрывается практическая значимость исследования.
В первой главе - «Развитие института перехода прав пользования недрами в законодательстве России и за рубежом» -исследованы исторические корни института перехода прав пользования недрами, его развитие в ретроспективе и выявляются положения, которые являются вполне современными и могут найти свое отражение в законодательстве современной России. В первой
главе рассматривается, каким образом в настоящее время происходит законодательное регулирование института перехода прав пользования недрами, исследованы существующие недостатки и проблемы правового регулирования правоотношений в этой сфере. Кроме того в указанной главе приводится и обобщается современный опыт зарубежных стран в регулировании института перехода прав пользования недрами, выявляются общие подходы к регулированию и положительные моменты, которые могут быть применены в России.
В первом параграфе - «Становление института перехода прав пользования недрами в дореволюционной России, и его развитие вплоть до современного этапа» - автор рассматривает состояние и развитие института перехода прав пользования недрами на протяжении развития горного права в России - в дореволюционный период его развития, в период существования Советского Союза и в период "второго рождения" данного института, когда начало складываться то законодательство о недрах, каким оно предстает в современном виде.
Как показывает рассмотрение нормативных актов, регулировавших правоотношения в сфере недропользования в дореволюционный период развития горного права, уже тогда началось формирование института перехода прав пользования недрами в виде отдельных регулирующих переход прав норм.
Наибольшее свое развитие институт перехода прав пользования недрами получил в начальный период существования СССР, и связано это было, прежде всего, с периодом НЭПа. В 1927 году было принято Горное положение СССР и во многом повторяющий его Горный закон РСФСР. Указанные законодательные акты установили систему отношений по переходу прав пользования недрами, которая является, в некоторых аспектах, более современной, чем та, которая принята в России в настоящее время. По сути, в указанных актах впервые в истории России можно выделить комплекс норм, которые имеют своей целью регулирование отношений субъектов права в области перехода прав пользования недрами, то есть впервые эти нормы начали складываться в соответствующий институт права.
Институт перехода прав пользования недрами существовал в описанном выше виде до середины семидесятых годов двадцатого
века, когда были приняты Основы законодательства СССР и Союзных республик о недрах (1975 г.), а также Кодекс РСФСР о недрах (1976 г.), но существовал он лишь теоретически, поскольку с окончанием периода НЭПа изложенные в Горном положении СССР и Горном законе РСФСР положения фактически не применялись. В Основах законодательства СССР и Кодексе РСФСР о недрах уже не нашлось места для норм, регулирующих переход прав пользования недрами, что было вполне логично для существовавшей в то время системы хозяйствования - в них просто не было нужды.
Далее диссертант рассматривает зарождение института перехода прав пользования недрами в принятом в 1992 году Законе о недрах, его развитие в последующих изменениях Закона в 1995 году и в связи с принятием последующих изменений в законы и подзаконных актов в этой сфере. Понимание того, под влиянием каких предпосылок сформировалось действующее законодательство о недрах, на взгляд диссертанта, чрезвычайно важно для выработки рекомендаций по улучшению законодательного регулирования.
В результате диссертант делает вывод о том, что существовавший в истории российского государства опыт должен быть тщательно проанализирован и учтен при разработке нового законодательства о недрах. Традиции развития института перехода прав пользования недрами в тот единственный период, когда имели место определенные рыночные отношения между субъектами права - период НЭПа -вполне могут служить одной из тех основ, на которую должны опираться российские законодатели при подготовке и рассмотрении законов, и в том числе в сфере недропользования.
Кроме того, автор приходит к выводу, что за время преобразований в правовом поле российского государства, регулирующем отношения недропользования, после обретения им независимости, законодатели не всегда учитывали то влияние, которое принимаемые изменения потенциально способны оказать на отрасль в целом и интересы каждого отдельного недропользователя. В связи с этим необходимо тщательно анализировать все потенциальные последствия, которые принимаемые изменения в законодательство могут потенциально иметь для недропользователей, в противном случае под сомнение может быть поставлена действительность прав
пользования недрами большинства недропользователей, получивших их в период формирования российского законодательства о недрах.
Во втором параграфе - «Формирование и правовое регулирование института перехода прав пользования недрами в его современном виде» - диссертант рассматривает основные составные черты института перехода прав пользования недрами и проводит анализ системы законодательства, регулирующей и имеющей отношение к регулированию перехода прав пользования недрами в современный период.
Диссертант рассматривает общие моменты регулирования отношений в сфере пользования недрами в России, поскольку, несмотря на несомненную важность института перехода прав пользования недрами, он не существует сам по себе, но органично вытекает из таких институтов, как возникновения прав пользования недрами, предоставления их субъекту прав. Диссертантом параллельно анализируются два существующих в Российской Федерации режима - лицензионный режим, основные положения которого содержатся в действующем Законе о недрах и режим соглашений о разделе продукции, содержащийся в Законе о соглашениях о разделе продукции.
Далее диссертант рассматривает регулирование перехода прав пользования недрами, вскрывая существующие практические проблемы, связанные с недостаточной разработанностью законодательных норм, и выдвигая тезис о необходимости совершенствования указанного института.
Закон о недрах устанавливает, что права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Основная статья этого закона, регулирующая переход прав и переоформление лицензий на пользование недрами - это неоднократно изменявшаяся статья 17.1.
Диссертант рассматривает каждое из оснований, указанных для перехода прав пользования недрами, указанное в статье 17.1, уделяя особое внимание основанию, которое говорит о том, что переход может быть осуществлен, если "юридическое лицо - пользователь недр выступает учредителем нового юридического лица, созданного
для продолжения деятельности на предоставленном участке недр ... и доля прежнего юридического лица - пользователя недр в уставном капитале нового юридического лица на момент перехода права пользования участком недр составляет не менее половины уставного капитала нового юридического лица".
Диссертант считает, что ключевыми словами в рассматриваемой норме является формула «на момент перехода права». Она, фактически, сводит к минимуму значение всего предложения, поскольку после перехода прав прежний пользователь недр может абсолютно свободно и исключительно по собственному усмотрению распоряжаться находящимися у него в собственности акциями нового собственника недр (естественно, в той мере, в какой ему позволяет это делать законодательство), то есть он может любым законным способом отчуждать и обременять их.
Представляется важным отдельно остановиться на положении о том, что пользователь недр не может передать принадлежащие ему права пользования недрами. Статья 17.1 Закона о недрах устанавливает, что право пользования недрами не может быть передано третьим лицам, в том числе в порядке переуступки прав, установленной гражданским законодательством, за исключением случаев, установленных Законом о недрах или иными федеральными законами. Кроме того, лицензия на пользование недрами, приобретенная юридическим лицом в установленном порядке, не может быть передана третьим лицам, в том числе в пользование. Таким образом, Закон о недрах устанавливает закрытый перечень оснований для передачи прав пользования недрами, в который входят реорганизация пользователя недр, создание нового пользователя и банкротство.
Диссертант полагает, что анализ норм существующего Закона о недрах позволяет сделать вывод о недостаточности использования гражданско-правовых механизмов регулирования в институте перехода прав пользования недрами и замене их "гибридными" формами регулирования, которые не достигают надлежащего результата.
Кроме того, как полагает диссертант, нецелесообразно предусматривать в законодательстве, регулирующем порядок
заключения и исполнения соглашений о разделе продукции отдельные правила по переходу прав пользования недрами
В третьем параграфе - «Регулирование отношений по переходу прав пользования недрами за рубежом» - диссертант анализирует горное законодательство стран, экономика которых в большей или меньшей степени ориентирована на добычу природных ресурсов, с тем, чтобы определить, каким образом в этих странах происходит регулирование перехода прав пользования недрами и насколько указанное регулирование отражается на инвестиционной привлекательности указанных стран. Целью анализа диссертанта является идентификация законодательных норм, которые могли бы быть применены в России и дать положительный эффект для ее экономики.
В подавляющем большинстве стран переход прав пользования недрами возможен, предусмотрен соответствующим законодательством или модельными контрактами. Как правило, переход прав пользования недрами может происходить исключительно с согласия государства.
В результате анализа диссертант приходит к выводу, что из опыта рассмотренных стран наиболее существенное значение для имплементации в России имеет опыт Казахстана. Существующие тенденции в российском законотворчестве могут сделать систему горного законодательства в России очень похожей на существующую в Казахстане.
Тем не менее, при рассмотрении опыта Казахстана для возможного применения его в России также необходимо уделить особое внимание таким правовым концепциям, не примененным в Казахстане, но существующим в развитых странах, например в Норвегии, как смена контроля. По мнению диссертанта, введение указанной концепции в российское законодательство о недропользовании позволит более эффективнее защищать интересы государства как собственника недр и добиваться рационального использования недр. При этом нужно отметить, что несмотря на то, что концепция смены контроля была Норвегией заимствована прежде всего из англосаксонского права, эта концепция неплохо прижилась в
стране классического континентального права, к которым принадлежит Норвегия.
Во второй главе - «Анализ структуры института перехода прав пользования недрами» - диссертантом анализируется соотношение гражданско-правовых и административно правовых методов регулирования института перехода прав пользования недрами, исследуются объект и предмет указанного института.
В первом параграфе - «Гражданско-правовые и административно-правовые методы регулирования перехода прав пользования недрами» - автор анализирует точки зрения различных ученых на природу механизмов, которыми должно регулироваться горное право вообще, и институт перехода прав пользования недрами, в частности.
После анализа различных точек зрения, диссертант приходит к выводу, что нельзя согласиться со сторонниками теории административного договора. Административному праву вообще не присущи такие понятия как сделка, порядок заключения, изменения договора, и прочие, присущие исключительно гражданскому праву. На взгляд диссертанта, нецелесообразно выделять отдельные виду договоров в зависимости от того, в какой отрасли они заключаются. Лицензионный договор, несмотря на некоторые аспекты, которые не роднят его с прочими гражданско-правовыми договорами был введен в систему регулирования отношений недропользования неслучайно. Основной причиной его введения как раз был недостаток в этой отрасли договорных механизмов гражданского права.
Автор считает, что применение гражданско-правовых механизмов в недропользовании должно быть расширено. Целесообразно поставить цель полного перехода к применению гражданско-правовых механизмов регулирования недропользования, поскольку применение административных отношений к недропользованию тормозит его развитие. Административное право не содержит надлежащих механизмов для регулирование горных отношений
Необходимо также учитывать, что ресурсы недр - это невозобновляемый ресурс, использовав который сейчас, мы фактически лишаем возможности его использовать будущие поколения населения нашей страны. Именно поэтому так важно
рационально использовать этот ресурс, не допускать его бездумной эксплуатации, и, прежде всего, принимать во внимание интересы всего общества в целом и будущих поколений при его использовании. В этом состоит публичный характер ресурсов недр - при их использовании всегда затрагиваются интересы всего общества, в том числе и его будущих поколений. Говоря о введении гражданско-правовых механизмов в недропользовании, автор ни в коем случае не хочет преуменьшить или ограничить значение такого публичного интереса. Наоборот, именно для достижения рационального использования недр в гражданско-правовые (договорные) отношения с недропользователями должно вступать государство в лице своих органов - подобную роль публичного регулятора, действующего от имени общества в целом, способно сыграть только оно.
В результате, автор делает вывод, что участки недр относятся к объектам, отражающим как частный, так и публичный интерес, и должны использоваться с учетом интересов будущих поколений, причем регулятором такого использования - хранителем публичного интереса должно выступать государство. Регулирование горных отношений должно осуществляться прежде всего с использованием гражданско-правовых механизмов, и корни такого регулирования, прежде всего, в сфере предпринимательского права, сочетающего частные и публичные начала.
Во втором параграфе «Право пользования недрами и его связь с правами на горное имущество» - автор обосновывает свое видение правовой природы такого явления, как право пользования недрами и выдвигает тезис о том, что право пользования недрами по своей природе вещное имущественное право.
Участок недр, по определению действующего Закона о недрах, "геометризованный блок недр" (ст. 7) или, по определению Законопроекта, "геометризованная часть недр, имеющая пространственные границы" (ст. 4), является недвижимой вещью, индивидуализированным объектом вещного права - права пользования указанным участком недр.
О вещно-правовой природе права пользования недрами также свидетельствует его сходство по многим параметрам с правом
землепользования, которое прямо отнесено Гражданским кодексом РФ к вещным правам (ст. 216).
Однако нужно сказать, что во многих правовых системах взаимоотношения между государством и пользователем недр квалифицируются именно как правоотношения арендодателя и арендатора. Подобная ситуация существовала и в дореволюционной России. В США право пользования недрами может выступать как в форме вещного права - сервитута, так и в форме обязательственного права арендатора.
В литературе встречались разные мнения - что право пользования недрами в России является обязательственным правом (правом арендатора)10, либо что оно может менять свою природу в зависимости от основания предоставления", однако диссертант считает, что вне зависимости от оснований предоставления права на пользования недрами, оно является имущественным правом и имеет вещно-правовую природу. Таким образом, как и все вещные права, оно является абсолютным и применяется ко всем субъектам правоотношений.
Кроме того, диссертант делает вывод, что право пользования недрами может, как и другие имущественные права, являться предметом оборота в рамках механизмов, установленных гражданским правом, и что ограничение, которое в настоящее время установлено на такой оборот Законом о недрах является искусственным. Право пользования недрами, как вещное право на природные объекты, может участвовать в обязательственных (гражданско-правовых) правоотношениях.
Однако предметом регулирования Института является не только само по себе право пользования недрами. Здесь необходимо также упомянуть о такой специфической, на наш взгляд категории недвижимого имущества, как горное имущество. Под горным имуществом автор понимает все недвижимое имущество и
10 См., напр., Дроздов Н А. Договоры на передачу в пользование природных ресурсов Учебно-практическое пособие. М: «Проспект», 2001. С. 85; Тараскин В. О соотношении понятий концессии, лицензии и аренды // Нефть, газ и право №6, 2002.
11 Храмов Д Г Право пользования недрами в Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М. 2004.
инфраструктуру, созданные недропользователем на контрактной территории (и, возможно даже, за ее пределами), которые отвечают одному определяющему критерию - они необходимы для цели пользования недрами, и исключительно для этой цели.
Вопрос с передачей горного имущества при передаче права пользования недрами до сих пор является одним из "белых пятен" горного законодательства. Российское законодательство содержит понятие имущественного комплекса только в отношении случая купли-продажи предприятия (ст. 132 и 559 ГК РФ). Тем не менее, некоторыми авторами предлагается рассматривать право пользования недрами также как своего рода имущественный комплекс, имеющий в качестве своей неотъемлемой части все о горное имущество, которое относится к соответствующему месторождению. Речь идет о имущественном комплексе горного предприятия12.
По мнению автора, подобная концепция бесспорно заслуживает внимания и серьезного рассмотрения, однако совсем необязательно, что проблема горного имущества должна решаться через введение в горное законодательства понятия имущественного комплекса.
Во третьем параграфе «Правовая природа перехода прав пользования недрами» - диссертант анализирует правовую природу перехода права пользования недрами и выводит его понятие.
Диссертант придерживается мнения, что право пользования недрами является ограниченным вещным правом и в этом качестве может приносить своему владельцу ряд имущественных благ, а также выступать предметом различных гражданско-правовых сделок, таких, например, как купля-продажа, мена, аренда, и т.д. Таким образом переход права пользования недрами - это смена субъекта указанного права, смена недропользователя, которая может происходить как по его воле, так и в некоторых случаях вне зависимости от его желания.
Переход права пользования недрами теоретически может происходить в четырех формах: (а) его предоставление недропользователю со стороны государства (в каком бы порядке такое
12 См. Шелева Д.Н Проблема передачи инфраструктуры месторождений нефти и газа при прекращении права пользования участком недр. Проблемы горного, земельного и экологического права в нефтегазовом комплексе. Труды кафедры горного права. Выпуск 4. Печатный дом "Димур". Оренбург. 2004.
предоставление не происходило); (б) его переход в порядке универсального правопреемства; (в) его передачу посредством гражданско-правового механизма передачи прав; и (г) его прекращение в порядке, установленном законодательством.
Поскольку передача прав пользования недрами является передачей вещного права, то механизм перемены лиц в обязательстве (цессии) не применим к такой передаче. Скорее имеет смысл говорить о возмездной передаче (купле-продаже) имущественных прав.
Автор также анализирует мотивы передачи прав пользования недрами. Фактически, такую передачу можно рассмотреть как передачу возможностей разрабатывать участок недр. Основными мотивами для такой "передачи возможностей", можно считать: 1) распределение риска; 2) получение доступа к современным технологиям; 3) достижение других стратегических целей.
Отдельно диссертант останавливается на том, какие юридические факты могут вести к переходу прав пользования недрами.
Как показывает анализ норм гражданского права, с теоретической точки зрения они дают возможность раскрыть природу перехода прав пользования недрами. Ограничение перехода прав пользования недрами, содержащееся в действующем горном законодательстве, на взгляд автора является искусственным, остаточным административно-правовым механизмом регулирования.
Автор приходит к выводу, что переход прав пользования недрами заключается прежде всего в совершении одним из субъектов правоотношения в сфере горного права ряда определенных действий, в результате которых субъектный состав правоотношения меняется (появляется новый недропользователь).
В третьей главе - «Предложения по развитию правового регулирования отношений по переходу прав пользования недрами» - диссертант анализирует тенденции, которые на сегодняшний момент прослеживаются в законотворчестве, и вносит свои предложения по развитию института перехода прав пользования недрами, основываясь на исследованном в первой главе работы историческом опыте и опыте регулирования зарубежных стран, а также основываясь на сделанных во второй главе работы выводах о
методах регулирования института и правовой природе перехода права пользования недрами.
В первом параграфе- «Новые законодательные инициативы. Горный реестр и статус горного имущества как неотъемлемой части права пользования недрами» - автор рассматривает последние тенденции развития законодательства о недрах, которые, прежде всего, выражаются в проекте нового Закона о недрах, одобренного Правительством РФ 5 марта 2005 г. (далее -"Законопроект")13
В Законопроекте учтены предложения, которые неоднократно до этого появлялись в научных и отраслевых изданиях, о том, что права пользования недрами может быть передано субъектом указанного права, с согласия уполномоченных органов, другому субъекту правоотношений на основании гражданско-правовых сделок.
Тем не менее, Законопроект уравновешивает данное положение тем, что фактически "замораживает" ту систему регулирования отношений, связанных с переходом прав пользования недрами, которая существует в настоящий момент (с незначительными "косметическими" изменениями), для тех прав пользования недрами, которые возникли до предполагаемого вступления Законопроекта в силу. Таким образом, новеллы, установленные в Законопроекте, будут применяться только к правам пользования недрами, полученным на основании вводимых Законопроектом договоров на пользование недрами, в чем диссертант видит существенный минус Законопроекта.
Достаточно странным представляется то, что в Законопроекте абсолютно не отражены возможности перехода прав пользования недрами от недропользователей, заключивших договор на пользование недрами, в порядке правопреемства.
Диссертант приходит к выводу, что изменения, предлагаемые в рассмотренном Законопроекте, носят "половинчатый" характер. Это проявляется в распространении новых правил только на отношения, которые возникнут после введения Законопроекта в действие. Вряд ли при подобном подходе стоит ожидать существенных положительных сдвигов в плане экономического эффекта от принятия Законопроекта.
13 Веб-сайт Министерства природных ресурсов РФ' www.mnr.gov.ru
В связи с этим необходимо отредактировать Законопроект таким образом, чтобы он разрешал передачу в порядке гражданско-правовых сделок существующих в настоящее время прав пользования недрами. Также необходимо предусмотреть общие правила о государственной регистрации прав пользования недрами. Необходимо уделить внимание переходу прав пользования недрами, возникших из договора на пользование недрами, в порядке правопреемства.
Кроме того, диссертант полагает, что в Законопроекте недостаточно четко регулируется проблемный вопрос, касающийся статуса горного имущества при передаче прав пользования недрами (вопрос анализировался во 2 параграфе 2 главы работы). Диссертант считает, что в законодательстве должна быть выделена специальная категория имущества - горное имущество. В его состав должны входить все инфраструктурные объекты и недвижимое имущество, необходимые пользователю недр для осуществления производственного цикла разведки и (или) добычи полезных ископаемых, включая объекты общехозяйственного назначения. Горное имущество должно регистрироваться в специальном реестре наряду с правами пользования недрами и в привязке к конкретному праву пользования недрами. В случае перехода прав пользования недрами в порядке правопреемства или на основании гражданско-правовых сделок титул (право собственности) на горное имущество должно следовать за таким правом пользования недрами. Передача' горного имущества может осуществляться на основании возмездных договоров, цена передачи может определяться по результатам независимой оценки.
Передача прав на горное имущество, по мнению автора, должна быть запрещена в случае отсутствия передачи прав пользования недрами.
Во втором параграфе - «Внедрение новых концепций регулирования перехода прав пользования недрами с использованием опыта зарубежных стран» - диссертант выдвигает предложения по совершенствованию действующего российского законодательства.
По мнению автора, государство должно быть наделено правом разрешить или отказать в выдаче разрешения на переход прав
пользования недрами. При этом для государства должен быть установлен разумный срок для согласования или отказа, по прошествии которого согласие государства должно считаться полученным. Кроме того, государство должно быть ограничено в возможности отказать в выдаче согласия на передачу прав пользования недрами без указания оснований. Этой цели может служить норма об обязательности указания оснований в случае отказа и норма о возможности оспаривать необоснованный отказ в суде.
Тем не менее, критерий «обоснованности» отказа является очень субъективным. Для того чтобы получить некий объективный критерий, позволяющий судйть об обоснованности или необоснованности того или иного решения в отношении передачи, представляется целесообразным ввести «закрытый» перечень оснований для отказа в передаче прав пользования недрами. Основаниями для такого закрытого перечня может служить: предоставление недропользователем ложной информации; несоответствие технического и финансового потенциала предполагаемого цессионария требуемым для выполнения обязательств по контракту; некомплектность документов, предоставляемых совместно с заявлением о предоставлении прав пользования недрами (например, отсутствие гарантии основной материнской компании в случае передачи прав пользования недрами аффилированному лицу).
Для передачи прав пользования недрами внутри одной группы юридических лиц (аффилированному лицу недропользователя), на взгляд диссертанта, должны быть установлены менее жесткие правила, чем для передачи прав пользования недрами третьему лицу. Было бы полезным установить требование о предоставлении гарантии полного исполнения обязательств нового недропользователя от основной материнской компании соответствующей группы в пользу государства (уполномоченного органа).
Необходимо также исключить возможность обхода положений закона об обязательном получении согласия государства. Это можно сделать посредством введения концепции "смены контроля" над юридическим лицом, существующей в странах англосаксонской правовой системы (описанной в 3 параграфе первой главы работы), и
введения ограничения на указанную смену контроля, то есть ограничения на приобретение прав контролировать деятельность юридического лица через прямое или косвенное владение его акционерным капиталом. Смена контроля должна, как представляется, приравниваться к передаче прав пользования недрами и, соответственно, подлежать обязательному предварительному получению согласия государства. Так же должна рассматриваться реорганизация юридического лица - недропользователя, в результате которой происходит смена контроля.
В случае согласия государства на передачу прав пользования недрами, для целей обеспечения государственных интересов, представляется целесообразным установить ряд условий, без которых невозможна передача. К таким условиям может относиться письменное подтверждение цессионарием принятия на себя всех прав и обязательств, вытекающих из передаваемых прав недропользования, демонстрация надлежащих технических и финансовых возможностей цессионария для разработки соответствующего месторождения.
Выводы, к которым приходит диссертант, сводятся к тому, что из опыта зарубежных стран в российское законодательство необходимо ввести возможность перехода прав пользования недрами в порядке гражданско-правовых сделок. При этом необходимо установить четкие рамки поведения недропользователей при использовании указанного нововведения, включая правовые концепции получения согласия государства, выдачи гарантий по обязательствам цессионария, и прочие.
Целесообразно ввести в законодательство о недрах правовую концепцию смены контроля, которая позволит государству эффективнее контролировать принадлежность и рациональное использование прав пользования недрами.
Необходимо разрешить частичный переход прав пользования недрами (переход прав в рамках консорциума инвесторов), при этом' (а) ко всем недропользователям должны применяться общие квалификационные требования; (б) ответственность недропользователей перед государством должна быть солидарной; и (в) недропользователи должны заключить между собой соглашение о
совместной деятельности, определяющее их взаимные права и обязанности.
В Заключении диссертант формулирует основные выводы работы по выдвинутым на защиту положениям. Диссертант приводит свои выводы о необходимости совершенствования законодательного регулирования института перехода прав пользования недрами путем внедрения гражданско-правовых механизмов, раскрывает свое видение природы перехода прав пользования недрами и видов такого перехода, обосновывает необходимость и целесообразность введения некоторых концепций, применяемых в зарубежных странах (таких, например, как концепция смены контроля).
Кроме того, в Заключении указывается, что основные выводы работы нашли свое отражение в выработанном диссертантом и предлагаемом к включению в новый Закон о недрах тексте статей, регулирующих переход прав пользования недрами, который содержится в Приложении к диссертационному исследованию.
Основные положения диссертации изложены в следующих научных публикациях:
1. Сапожников A.B. Раздел продукции, горная аренда и концессия в обязательственном праве. // Нефть, газ и право №3, 1999.
2. Сапожников A.B. Специфика организационно-правового механизма освоения газовых месторождений на условиях СРП. // Нефть, газ и право №6, 1999.
3. Сапожников A.B. Законодательство о соглашениях о разделе продукции субъектов Российской Федерации. // Нефть, газ и право №4, 2000.
4. Сапожников A.B. Предоставление недр в пользование в Норвегии. // Нефть, газ и право №3, 2001.
5. Сапожников A.B., Бардин A.A. Лицензии и правовые риски. // Нефтегазовая вертикаль. № 16, 2001.
6. Сапожников A.B. Возможность перехода прав пользования недрами на основе гражданско-правовых сделок в Российской Федерации. Труды кафедры горного права. Проблемы горного и экологического права в нефтегазовом комплексе. Выпуск 5. М. 2005.
I
I
I
¿C&M-
P-87 O 8
r
¡
I 1
)
г
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Сапожников, Андрей Викторович, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА 1. РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ПЕРЕХОДА ПРАВ ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ.
§ 1 Становление института перехода прав пользования недрами в дореволюционной россии, и его развитие вплоть до современного этапа.
§2. формирование и правовое регулирование института перехода прав пользования недрами в его современном виде.
§3. регулирование отношений по переходу прав пользования недрами за рубежом.
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СТРУКТУРЫ ИНСТИТУТА ПЕРЕХОДА ПРАВ ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ.
§ 1. Гражданско-правовые и административно-правовые методы регулирования перехода прав пользования недрами.
§2. Право пользования недрами и его связь с правами на горное имущество.
§3. Правовая природа перехода прав пользования недрами.
ГЛАВА 3. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО РАЗВИТИЮ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ ПО ПЕРЕХОДУ ПРАВ ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ.
§ 1 Новые законодательные инициативы. Горный реестр и статус горного имущества как неотъемлемой части права пользования недрами.
§2. Внедрение новых концепций регулирования перехода прав пользования недрами с использованием опыта зарубежных стран.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовой режим перехода прав пользования участками недр в Российской Федерации"
Отрасль горного права, история развития которой в России насчитывает уже более трехсот лет, в период социалистического развития утратила самостоятельное значение, и, прежде всего, это выражалось в замене прежнего гражданско-правового регулирования в системе плановых командных отношений административными методами регулирования. Причиной этого явилась национализация и отмена частной собственности на землю и другие природные ресурсы, добытое сырье, закрепление прав на недропользование в основном за госпредприятиями, а также тем, что предмет ее регулирования, то есть общественные отношения, связанные с пользованием недрами, в основном регулировались методами плановой экономики, и правовых взаимоотношений, за исключением взаимоотношений в рамках административного права, между субъектами права в этой области общественных взаимоотношений практически не возникало. Отношения же, связанные с регулированием перехода прав пользования недрами формировались в рамках административного законодательства и регулировались им1.
Возрождение горного права началось в 1992 году, с принятием постперестроечного Закона о недрах и появлением зачаточных гражданско-правовых механизмов регулирования соответствующих общественных отношений. Основной задачей правового регулирования отрасли горного права являлось создание благоприятного и стабильного правового климата для развития отраслей горной промышленности и привлечение инвестиций в эту отрасль промышленности, в том числе (и даже в первую очередь) иностранных инвестиций. Тем не менее, после принятия Закона о недрах 1992 года стало понятно, что установленный им режим не решает всех проблем, стоящих перед инвесторами и недропользователями, следствием чего стали значительные и частые изменения горного законодательства, от введения новых режимов
1 См. Журнал Российского права, № 12, 2000 г. С. 141-142 недропользования (Закон о соглашениях о разделе продукции 1995 года2) до изменения системы платежей за пользование недрами.
Однако споры и обсуждения, начавшиеся в начале 90-х годов вокруг проблем регулирования горной и, прежде всего, нефтегазовой промышленности, не утихают и по сей день. При этом перечень основных глобальных проблем, стоящих перед горным правом, как это ни странно, не претерпел значительных изменений. Это все те же проблемы создания прозрачного и стабильного режима работы недропользователей и четких и ясных для инвесторов механизмов привлечения и, что самое важное, возврата инвестиций в горную промышленность. К сожалению, законодательные инициативы и принимаемые изменения в законодательство не всегда служат усовершенствованию существующей системы взаимоотношений субъектов горного права (взять, хотя бы, изменения Закона о соглашениях о разделе продукции, принятые в 2003 году, которые сделали его, фактически, неприменимым), что дает дополнительную почву для уже упомянутых дискуссий.
В период подготовки и написания настоящей работы шла активная подготовка проекта изменений Закона о недрах, которые были призваны изменить подход по целому ряду вопросов, стоящих перед горным правом, завершившаяся принятием указанных изменений во второй половине 2004 года. Однако несмотря на существенные положительные изменения, которые можно отметить в новой редакции Закона о недрах, ряд проблем еще требует, по нашему мнению, существенной доработки. Наиболее глобальная среди указанных проблем, которая отмечается многими учеными, такими как М.И. Клеандров3, Р.Н. Салиева4, - отсутствие, несмотря на многочисленные
2 Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" от 30.12.1995, №225-ФЗ//СЗ РФ 1996, №1, ст. 18.
3 См. Клеандров М.И. Нефтегазовое законодательство в системе российского права. Новосибирск. 1999 г.
4 См. Салиева Р.Н. Правовое обеспечение развития предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики. Новосибирск. 2001. изменения Закона о недрах, четкой государственной концепции регулирования недропользования. Эта проблема имеет целый ряд проявлений, одним из которых является недостаточно эффективно работающий, на наш взгляд, институт перехода прав пользования недрами. При этом под эффективной работой института диссертант понимает не в принципе возможность совершить определенные действия в соответствии с нормами права, которые содержит указанный институт, а в большей степени использование его потенциала по эффективному государственному регулированию нефтегазовой отрасли и максимизации экономического роста в отрасли. Основываясь на практическом опыте работы диссертанта можно указать, что во многих странах институт перехода прав пользования недрами используется в качестве инструмента экономической политики государства в области недропользования, и при умелом использовании указанного инструмента (естественно, в совокупности с рядом других инструментов регулирования) достигаются заметные положительные результаты.
Институт перехода прав пользования недрами привлек наше внимание не случайно. Во-первых, очевидным фактом является то, что указанный институт является одним из основных институтов горного права, наряду с такими институтами, как, например, институт предоставления недр в пользование и институт прекращения прав пользования недрами. Во-вторых, на наш взгляд, указанный институт является также основным институтом, определяющим инвестиционный климат в отрасли, поскольку такие инструменты, как возможность перехода прав пользования недрами на основе гражданско-правовых сделок, которые на момент начала написания настоящей работы и вплоть до настоящего времени были запрещены (положительный сдвиг в этом направлении наметился в проекте нового Закона о недрах, одобренного Правительством РФ 5 марта 2005 года), могли бы, при грамотном использовании, оказать немалое содействие привлечению инвестиций в горную промышленность, в том числе, от международных финансовых институтов, банков и иных игроков финансового рынка.
На наш взгляд указанный выше запрет являлся и является существенной проблемой горного законодательства Российской Федерации, которая не позволяет горной промышленности страны развиваться так быстро и динамично, как это потенциально возможно. Однако для того чтобы разрешить переход прав пользования недрами на основе гражданско-правовых сделок, (что предусматривается проектом нового Закона о недрах), необходим серьезный анализ существующих механизмов перехода прав пользования недрами и проблем, с ними связанных, анализ существующего зарубежного опыта регулирования перехода прав пользования недрами с использованием новых для российского правового поля инструментов, а также тщательная проработка новых инструментов с правовой точки зрения и всемерная защита интересов государства при их применении.
Актуальность темы. На взгляд диссертанта, институт перехода прав пользования недрами может и должен использоваться государством в качестве эффективного инструмента государственной экономической политики. Однако вопросы, связанные с подобным использованием указанного института, с положительным опытом его использования в истории нашей страны и, в современный период, за рубежом, в российской правовой науке не изучены или изучены в недостаточной мере. Вместе с тем, сейчас предпринимаются активные попытки обеспечить законодательное поле для эффективного функционирования нефтегазовой отрасли, создать такие механизмы регулирования, которые позволили бы максимизировать экономические выгоды государства при рациональном использовании существующих ресурсов. Об этом свидетельствуют последние изменения, внесенные Закон о недрах, возобновившиеся в последнее время дискуссии о подходах к дальнейшему использованию богатейшего ресурсного потенциала нашей страны (в этой связи, например, можно привести ежегодно с 2001 года проводящиеся конференции Нефть Газ и Право, на которых авторитетными специалистами и учеными поднимаются и обсуждаются данные вопросы5, проведенную в 2004 году Всероссийскую научно-практическую конференцию "Правовое регулирование горных отношений в Российской Федерации."6, отдельные статьи, например, О.М. Теплова7, С. Генералова8, а также подготовленный Министерством природных ресурсов РФ и одобренный Правительством РФ проект нового Закона о недрах9, котоый также уже неоднократно широко обсуждался с привлечением авторитетных специалистов и ученых).
Как пишет Клеандров, "Утверждение о том, что совершенствование правового регулирования отношений в нефтегазовом комплексе способно серьезно повысить эффективность самого нефтегазового комплекса, априорно"10. По убеждению диссертанта, при сложившихся обстоятельствах необходимо исследование возможности использования института перехода прав пользования недрами в создании благоприятной среды для развития нефтегазовой отрасли, прежде всего, с экономической точки зрения, и внедрение результатов такого исследования в виде внесения изменений в соответствующие законодательные акты. Текст таких изменений, которые, насколько нам известно, в настоящее время планируются, должен быть тщательно проработан с тем, чтобы учесть положительный опыт, накопленный в этой сфере за рубежом и чтобы избежать потенциальных ошибок.
Кроме того, очень важным является совершенствование норм права, которое бы позволило сохранить государственный контроль за использованием ресурсов недр. Институт перехода прав пользования недрами в этой связи
5 См. Веб-сайт www.oilgaslaw.ru
6 См. Правовое регулирование горных отношений в Российской Федерации: история, современность, перспективы развития. Материалы всероссийской научно-практической конференции. ФГУПП "Росгеолфонд". М. 2004.
7 См. Теплов О.М. Концепция законодательства о недрах. // Нефть, газ и право №1-2, 2003.
8 См. Генералов С. Регулирование отношений собственности в недропользовании // Нефть, газ и право №6, 2002.
9 См. Веб-сайт Министерства природных ресурсов РФ: www.mnr.gov.ru
10 Клеандров М.И. Там же. С. 5. должен стать одним из самых первых объектов такого совершенствования, поскольку в настоящее время путем использования пробелов в нормах указанного института права пользования недрами можно фактически продать или уступить без какого-либо контроля за этим процессом со стороны государства несмотря на формальный законодательный запрет. Имеется в виду возможность на основании норм закона передать права пользования недрами вновь учрежденному дочернему предприятию, после чего продать его акции, что с практической точки зрения может быть рассмотрено как, соответственно, продажа самих прав пользования недрами, только облеченных в подобную "корпоративную оболочку".
Из недолгой истории недропользования в Российской Федерации видно, что очень часто права на разработку того или иного месторождения полезных ископаемых попадают к недропользователю, который по каким-то причинам не разрабатывает месторождение, нарушает условия лицензии и таким образом лишает государство тех налоговых поступлений, на которые последнее могло бы рассчитывать если бы месторождение разрабатывалось надлежащим образом. По данным рабочей группы Государственного Совета Российской Федерации по вопросу совершенствования государственной политики в области недропользования, на практике эффективно работает лишь 15% лицензий, выданных Министерством природных ресурсов РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ11.
Реформирование горного права должно иметь своей целью создание инструментов правового регулирования, которые позволили бы разрабатывать те месторождения, которые в настоящее время простаивают, и институт перехода прав на пользование недрами, в случае внесения в него ряда
11 Г.Е. Быстрое. Правовое регулирование горных отношений в России: история, современность и перспективы. Правовое регулирование горных отношений в Российской Федерации: история, современность, перспективы развития. Материалы всероссийской научно-практической конференции. ФГУПП "Росгеолфонд". М. 2004. С. 12. изменений, предлагаемых в диссертации, на наш взгляд, будет являться одним из таких инструментов.
Подводя итог вышесказанному, можно отметить, что в настоящее время, учитывая то, что исполнительная и законодательная ветви власти нашей страны полны решимости улучшать и реформировать законодательство о недрах, актуальность правовых исследований в этой области вообще, и настоящей работы, в частности, представляется чрезвычайно высокой.
Сейчас, на этапе рассмотрения предполагаемых изменений в законодательство о недропользовании, важно сформировать позицию государства в отношении института перехода прав пользования недрами, и выразить ее в новом законодательстве, которое предполагается к принятию, поскольку горная промышленность, а в особенности ее нефтегазовая отрасль, нуждается в дальнейшем экономическом росте, который может быть связан с принятием нового законодательства, с тем чтобы происходил дальнейший экономический подъем в смежных отраслях промышленности, таких как транспорт и энергетика, а также чтобы суметь получить максимальную выгоду для государства в условиях-продолжающихся высоких цен на нефть и создать ресурс для развития отрасли в случае изменения мировой конъюнктуры.
Теоретическая разработанность темы. Вопросы регулирования перехода прав пользования недрами исследуются в основном в специализированной литературе, затрагивающей вопросы горного права, а также в специализированных журналах. Монографические работы, написанные на тему перехода прав пользования недрами в России, диссертанту не известны. В связи с этим, при подготовке работы использовались научные статьи и монографии по общим вопросам горного права и государственного регулирования отношений недропользования, которые тем или иным образом затрагивают вопросы перехода прав пользования недрами.
Основным объектом исследования явились общественные отношения, регулируемые нормативными актами Российской Федерации, в том числе уже недействующими, нормативными актами, регулировавшими вопросы недропользования, которые существовали в дореволюционной России, Советском Союзе и РСФСР. Кроме того, диссертантом исследовались действующие нормативные акты зарубежных стран, а также зарубежные публикации, затрагивающие тему работы, для целей анализа зарубежного опыта регулирования вопросов перехода прав на пользование недрами.
Принимая во внимание, что общие вопросы содержания имущественного права и теории перехода прав от одного субъекта права к другому регулируются гражданским правом, при подготовке работы были изучены нормативные акты и публикации, рассматривающие вопросы перехода имущественных прав, относящиеся к области регулирования гражданского и предпринимательского права.
Учитывая специфику регулирования экономики в советский период, проблемы перехода прав пользования недрами в литературе не рассматривались, поэтому при подготовке работы в качестве объектов для исследования не включались работы доперестроечного периода, в которых освещаются характерные для того времени вопросы недропользования. Тем не менее, в исследовании учитывался накопленный доперестроечный опыт регулирования указанных отношений, который отражен в работах таких авторов, как, например, Г.С. Башмаков, П.А. Заславская, М.Е. Коган, Б.А. Лисковец, Н.Б. Мухитдинов, И.Ф. Панкратов, В.Г. Плахута, Н.А. Сыродоев.
В основном упор при подготовке настоящей работы делался на исследование работ современных авторов, освещающих проблемы недропользования, таких как Г.Е. Быстров, М.В. Дудиков, Б.Д. Клюкин, О.И. Крассов, А.Н. Курский, М.И. Махлина, В.П. Орлов, А.И. Перчик, Р.Н. Салиева, Н.А. Сыродоев, О.Г. Теплов и др.
В работах указанных авторов неоднократно затрагивалась тема перехода прав пользования недрами, однако, как представляется, в настоящий момент не существует общего исследования данной проблемы, которое бы объединяло в себе как анализ исторических корней этого важного института, так и современных подходов к его регулированию в нашей стране и за рубежом.
Также явным пробелом, на наш взгляд, является теоретическая непроработанность в законодательстве и в научной литературе вопросов о природе права пользования недрами и природе перехода указанного права во взаимосвязи отраслей горного и предпринимательского права.
Одним из наиболее серьезных исследований в рассматриваемой нами области, которая находится на стыке горного и предпринимательского права, является работа Р.Н. Салиевой "Правовое обеспечение развития предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики."
Тем не менее, на наш взгляд, можно констатировать, что кроме указанного исследования практически не встречается исследований, посвященных теме регулирования горных отношений предпринимательским правом. Авторы, которые имеют отношение к отрасли горного права (нефтегазовой отрасли), рассматривающие проблему перехода прав пользования недрами, как правило, ограничиваются указанием на практические аспекты перехода и пробелы в законодательном регулировании указанных аспектов, что же касается авторов, работающих в области гражданского и предпринимательского права, то в их работах об уступке прав, природе перехода имущественных прав и подобных, институт перехода прав недропользования не получает должного освещения.
12
В этой связи можно привести работу А.Н. Курского , в которой приводится определение перехода права пользования недрами, а также указано на необходимость законодательного закрепления перехода прав, однако предложения по совершенствованию российского законодательства сформулированы очень общо и не облечены в конкретную форму.
Также, в работе Б.Д. Клюкина13, были рассмотрены проблемы перехода прав пользования недрами в связи со ссылками на зарубежный опыт.
12 См. Курский А.Н. Сравнительный анализ Российского и зарубежного нефтяного и горного законодательства. В кн. Анализ нормативно-правовых баз по недропользованию, действующих в России и Канаде. М. 2001 г.
13 См. Клюкин Б.Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. - М.: Городец-издат, 2000
Тем не менее, конкретные предложения по построению системы регулирования института перехода прав пользования недрами можно встретить чрезвычайно редко и в отношении отдельных аспектов указанного института (см., напр., работу И.В. Мухина и М.Н. Третьякова14), предложений, охватывающих весь комплекс связанных общественных отношений, не встречается.
Методологической основой работы послужили общенаучные методы комплексного системного подхода и методы правовой науки - сравнительный, формально-логический, структурно-системный и другие, широко применяемые в гуманитарных науках.
Объект исследования. Объектом исследования настоящей работы являются общественные отношения, связанные с переходом прав пользования недрами и регулирование таких отношений в законодательстве Российской Федерации и зарубежных стран.
В конкретном выражении, объектом исследования является институт горного права, регулирующий переход прав пользования недрами. Поскольку предоставление прав пользования недрами и прекращение прав пользования недрами также можно расценивать как переход прав пользования недрами от одного субъекта другому, оговоримся, что указанные общественные отношения регулируются отдельными институтами горного права и не рассматриваются в настоящей работе.
Также важно упомянуть, что в связи с многообразием полезных ископаемых, у института перехода прав пользования недрами могут быть отдельные особенности в зависимости от того, какие полезные ископаемые разрабатываются на соответствующем участке недр. При анализе правового регулирования перехода прав пользования недрами мы рассматриваем общий (и, на наш взгляд, наиболее важный для российской экономики) случай разработки на участке недр ресурсов нефти и газа.
14 См. Мухин И.В., Третьяков М.Н. Проблемы уступки права пользования недрами. Нефтегаз, энергетика и законодательство, выпуск 1.
Предметом исследования является система законодательных норм, регулирующая переход прав пользования недрами от одного субъекта права к другому.
Целыо исследования является выработка предложений для усовершенствования существующего регулирования института перехода прав пользования недрами в России за счет анализа зарубежного опыта.
Задачи исследования:
1. Исследовать исторические корни института перехода прав пользования недрами в их взаимосвязи с современными реалиями его регулирования.
2. Определить и проанализировать тенденции, существующие в настоящее время в области развития и совершенствования института перехода прав пользования недрами.
3. Используя метод сравнительного правоведения, рассмотреть положения о переходе прав пользования недрами в зарубежных странах и выделить инструменты регулирования, которые могли бы быть применены в России.
4. Исследовать соотношение гражданско-правовых и административно-правовых методов в регулировании института перехода прав пользования недрами, с тем чтобы определить методы для регулирования указанного института.
5. Проанализировать взаимосвязь прав пользования недрами с правами на горное имущество, определить правовую природу перехода прав пользования недрами, виды перехода прав пользования недрами, мотивации субъектов указанного права при его передаче.
6. Обобщить исторический опыт Российской Федерации и опыт зарубежных стран, выделить концепции, которые могут предложены для использования при регулировании перехода прав пользования недрами в современной России.
7. Сформулировать предложения по совершенствованию института перехода прав пользования недрами в виде текста статей законодательного акта с предложением использовать этот материал при разработке проекта нормативного акта, которым будет регулироваться эта группа отношений.
Научная новизна исследования. Данная диссертация - первое комплексное научное исследование правовых проблем института перехода права пользования участками недр на современном этапе развития законодательства о недрах.
Автор предлагает разработанную концепцию правового регулирования отношений по переходу права пользования недрами. Кроме того, в исследовании делается попытка обобщить применение норм предпринимательского права к отношениям недропользования при регулировании отношений по переходу прав пользования недрами.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы диссертационного исследования:
1. В горном праве Российской Федерации не создано комплексного института перехода прав на пользование недрами. Его заменяет переоформление лицензии. В настоящее время назрела необходимость создания соответствующего нуждам развития горного права института перехода прав пользования недрами, который должен строиться на основе комплекса норм горного и предпринимательского права, а не на базе административных лицензионных отношений, сдерживающих развитие горнодобывающей промышленности.
Сферой регулирования такого института перехода прав на пользование недрами должны стать переход прав пользования недрами между недропользователями, который может осуществляться как в порядке гражданско-правовых сделок, так и в порядке универсального правопреемства. Таким образом, данный институт горного права фактически должен находиться на стыке норм горного права, имеющего публичный характер, и частноправовых норм предпринимательского права.
Предметом регулирования института должны явиться общественные отношения, связанные с переходом прав на пользование недрами по различным основаниям, развитие законодательства должно выйти за рамки существующих норм ст. 17-1 закона «О недрах», охватывая как переход прав пользования недрами по различным основаниям (включая универсальное правопреемство), так и передачу на основе гражданско-правовых сделок. Методами регулирования должны служить прежде всего методы, присущие предпринимательскому праву, при безусловном учете интересов государства и его роли суверена в общественных отношениях, регулируемых горным правом, а также при расширении публично-правовых начал регулирования института перехода прав пользования недрами.
2. При введении свободного оборота прав недропользования на основании гражданско-правовых механизмов обязательно должен учитываться публично-правовой характер отношений в сфере горного права, должны учитываться интересы государства как собственника недр и ресурсов в них.
Поскольку недра - специфический объект материального мира, который может находиться исключительно в государственной собственности, и кроме того, несет в себе публичный интерес, поскольку от недр во многом зависит благосостояние как современного общества, так и будущих поколений, специфика общественных отношений, связанных с ним, также очевидна.
Данным общественным отношениям присущ ограниченный субъектный состав - с одной стороны, как собственник недр и защитник публичного интереса, в данных отношениях выступает государство, а с другой стороны -субъекты предпринимательской деятельности, которые удовлетворяют определенным условиям (техническим, финансовым и т.п.). Таким образом, нельзя сказать, что субъектами института являются только недропользователи, которые непосредственно участвуют в процессе передачи права недропользования, но также и государство в лице своих уполномоченных органов, которое выполняет функции контроля, надзора и защиты публичного интереса - обеспечения рационального использования ограниченных ресурсов недр.
Соответственно, институт перехода прав пользования недрами сочетает в себе как частные так и публичные элементы, и его формирование должно строиться на принципе сочетания частных интересов недропользователей и публичных интересов, которые представляет государство.
3. Право пользования недрами представляет собой имущественное право, относящееся к категории ограниченных вещных прав. Мнение некоторых авторов, что право пользования недрами можно отнести к категории обязательственных прав, таких как право аренды, на наш взгляд, несостоятельно.
Поскольку права пользования недрами входят в состав общей родовой категории "имущество", они являются объектами гражданских правоотношений наряду с иными имущественными правами. Как объект гражданского правоотношения права пользования недрами могут являться товаром, приносить плоды и иметь стоимостную оценку.
В результате сделанных выше выводов о природе права пользования недрами, мы считаем, что ограничение на переход этих прав в порядке гражданско-правовых сделок, введенное в действующем законодательстве, является искусственным. Подобное искусственное административное ограничение могло бы быть обоснованным в случае, если приносило бы государству пользу или защищало его интересы. Однако в данном случае, по мнению диссертанта, имеет место противоположная ситуация.
Анализ природы прав пользования недрами подтверждает, что нет разницы между правами пользования недрами, полученными в результате решения органа государственной власти и правами пользования недрами, возникшими из договора на пользование недрами. И в том и в другом случае природа самого права пользования недрами неизменна. По этой же причине диссертант полагает, что нецелесообразно устанавливать отдельный механизм передачи прав пользования недрами в законодательстве о соглашениях о разделе продукции.
4. Переход прав пользования недрами по своей природе является переходом ограниченного вещного права от одного субъекта другому. В общетеоретическом плане видами перехода права пользования недрами являются (а) его предоставление недропользователю со стороны государства (в каком бы порядке такое предоставление не происходило); (б) его переход в порядке универсального правопреемства; (в) его передачу посредством гражданско-правового механизма передачи прав; и (г) его прекращение в порядке, установленном законодательством.
При этом уступка прав сама по себе отдельной сделкой не является, и потому может происходить в виде различных гражданско-правовых договоров - купли-продажи, мены, дарения, и прочих.
Таким образом, переход прав пользования недрами заключается прежде всего в совершении одним из субъектов правоотношения в сфере горного права (государство либо недропользователь) ряда определенных действий, в результате которых субъектный состав правоотношения меняется (появляется новый недропользователь). Юридическими фактами, которые ведут к подобному изменению в случае универсального правопреемства, могут быть различные случаи реорганизации недропользователя. В случае передачи прав от одного недропользователя другому в результате гражданско-правовой сделки, соответствующим юридическим фактом будет являться совместное волеизъявление недропользователей, которое и выражается в заключении указанной сделки (однако при этом в число действий которые надлежит совершить недропользователю, должно входить также получение согласия государства на заключение такой сделки).
5. В зарубежных странах широко применяются механизмы перехода прав пользования недрами, такие, например, как разрешение передачи прав пользования недрами на основе гражданско-правовых сделок, закрепление порядка такой передачи. При этом общим местом всех рассматриваемых правовых режимов является обязательное получение согласия государства на передачу прав пользования недрами.
Необходимо предусмотреть использование подобных механизмов Российской Федерации, причем не только для части прав пользования недрами, возникших после введения в действие новых изменений в законодательство, как это предусматривается Законопроектом, но также и для всех остальных прав пользования недрами.
Нужно ввести четкие правила для осуществления передачи прав в гражданско-правовом порядке и перехода в порядке правопреемства, в том числе: (а) разработать общие квалификационные требования к пользователям недр, (б) установить закрытый перечень оснований для отказа в выдаче согласия не переход прав со стороны государства, (в) предусмотреть механизм гарантирования обязательств нового недропользователя его основной материнской компанией, (г) ввести концепцию Смены контроля13 в законодательство о недропользовании. Свое видение таких правил диссертант попытался изложить в главе 3 настоящей работы в виде концепций и в Приложении к настоящей работе в виде текста законодательного акта.
6. Право пользования недрами взаимосвязано с правами на горное имущество, созданное недропользователем для целей пользования недрами. В настоящее время недостаточно разработан вопрос о судьбе горного имущества при переходе права пользования недрами.
В состав горного имущества, которое должно быть выделено как отдельная категория недвижимого имущества, должны входить все инфраструктурные объекты и недвижимое имущество, необходимые пользователю недр для осуществления производственного цикла разведки и (или) добычи полезных ископаемых, включая объекты общехозяйственного назначения.
В случае перехода прав пользования недрами в порядке правопреемства или на основании гражданско-правовых сделок титул (право собственности) на
15 См. описание предложений, в т.ч. Смены контроля, в гл. 3 настоящей работы. горное имущество должно следовать за таким правом пользования недрами. Передача горного имущества может осуществляться на основании возмездных договоров, цена передачи может определяться по результатам независимой оценки. При этом передача прав на горное имущество как таковое, на наш взгляд, должны быть запрещены в случае отсутствия передачи прав пользования недрами.
7. На основании анализа законодательства Норвегии в работе сформировано предложение об учреждении в Российской Федерации Горного реестра, в котором должны регистрироваться права пользования недрами во взаимосвязи с горным имуществом, принадлежащим определенному недропользователю. В Российской Федерации создание подобного реестра позволит решить проблемы регистрации прав пользования недрами и статуса горного имущества при передаче указанных прав.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в ней анализ, выводы и предложения могут быть использованы для решения проблем, связанных с регулированием перехода прав пользования недрами; совершенствования законодательства и правоприменительной практики. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курса горного права, а также для проведения дальнейших научных исследований в этой области.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре Горного права РГУ Нефти и Газа им. И.М. Губкина. При написании использовался практический опыт работы автора в компании ЛУКОЙЛ Оверсиз, операторе международных проектов ОАО "ЛУКОЙЛ" в сфере добычи нефти и газа. Предложения по совершенствованию законодательства направлены в органы законодательной и исполнительной власти (Государственную Думу РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ). Основные выводы исследования отражены в опубликованных статьях в научных и специализированных изданиях.
Структура работы. Настоящая работа состоит из трех глав, включающих восемь параграфов, введения, заключения (основных выводов), библиографического списка и приложения. Вначале, в первой главе настоящей работы, будут рассмотрены исторические аспекты развития института перехода прав пользования недрами на различных этапах развития горного права вплоть до настоящего времени. Далее мы раскроем систему регулирования перехода прав пользования недрами в настоящее время, при этом основное внимание будет уделяться проблемам, существующим в рамках рассматриваемого института, которые, на наш взгляд, требуют законодательного решения. В завершение в первой главе настоящей работы будет приведен опыт регулирования института перехода прав пользования недрами в зарубежных странах, в число которых будут входить как страны ближнего зарубежья, так и страны Западной Европы, Ближнего Востока, Южной Америки и Северной Африки. Вторая глава настоящей работы будет посвящена анализу составных частей института перехода прав пользования недрами. В ней мы проанализируем предмет и объект регулирования института, дадим определение переходу прав пользования недрами, рассмотрим виды перехода и соотношение в регулировании отношений недропользования административно-правовых и гражданско-правовых методов. Третья глава настоящей работы будет посвящена, прежде всего, критическому рассмотрению существующих идей и тенденций в развитии горного права и выработке наших рекомендаций и предложений в отношении возможных путей такого развития на основании опыта зарубежных стран. В третьей главе мы, на основе указанного опыта, предложим концепции, которые, на наш взгляд, могли бы быть использованы в России с целью улучшения инвестиционного климата, установления более понятных и прозрачных механизмов передачи прав пользования недрами, и, как следствие, улучшения экономических показателей отрасли в целом, а также защиты интересов Российской Федерации при переходе прав пользования недрами от одного недропользователя другому.
Результатом настоящей работы в прикладном плане будут предложения по совершенствованию законодательства в виде примерного текста статей закона, регулирующих переход прав пользования недрами (в приложении к настоящей работе).
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право", Сапожников, Андрей Викторович, Москва
Основные выводы:
1. Анализ законодательства, регулирующего институт перехода прав пользования недрами в его ретроспективе, а также анализ современного законодательства показали, что в настоящее время нормы, регулирующие институт перехода прав пользования недрами в законодательстве, нуждаются в доработке. С одной стороны, это ведет к тому, что добросовестные недропользователи не получают тех возможностей для развития, которые у них могли бы быть, с другой - к тому, что недобросовестные недропользователи могут воспользоваться пробелами в законодательстве и интересы государства в этом случае могут пострадать.
Основной комплекс проблем, на наш взгляд, стоящих перед институтом перехода прав пользования недрами в настоящий момент, это: нечеткая проработка механизма передачи прав пользования недрами путем создания нового юридического лица (и как следствие возможность бесконтрольной передачи прав); отсутствие решения судьбы горного имущества при переходе прав; неприменение ясных квалификационных требований к субъектам, которым производится переуступка.
Развитие института перехода прав пользования недрами видится, прежде всего, в развитии гражданско-правовых (договорных) механизмов передачи прав пользования недрами, а также в уточнении и доработке законодательных норм, регулирующих механизмы перехода прав пользования недрами в порядке правопреемства.
2. Существующие в законотворческой деятельности тенденции в области законодательства о недропользовании, то есть, прежде всего, проект нового закона о недрах (Законопроект), отражают положительные подвижки в плане развития института перехода прав пользования недрами в том направлении, о котором мы говорили выше. Однако при этом, как представляется, нормы, включенные в Законопроект носят "половинчатый" характер и не до конца решают существующие проблемы.
Это выражается в разделении прав пользования недрами, полученных до предполагаемого вступления в силу Законопроекта и закрепленных лицензиями, и прав пользования недрами, полученных в результате заключения договора на пользование недрами, предусмотренного Законопроектом, фактически, на две разные группы прав. При этом на первую группу прав не распространяются требования о их государственной регистрации как прав на недвижимое имущество, а также к ним не применяются гражданско-правовые механизмы перехода прав (уступка прав). Что касается второй группы прав, то к ним применяются требования о их государственной регистрации как прав на недвижимое имущество, их можно передать в рамках гражданско-правовых сделок, однако не отработаны механизмы правопреемства в отношении указанных прав.
На наш взгляд, подобное разделение прав недропользования на две группы составляет существенный минус Законопроекта, во многом сводящий на нет положительный эффект от введения гражданско-правовых механизмов для второй группы прав. На взгляд диссертанта, не существует ни теоретических, ни практических оснований проводить "водораздел" между правами пользования недрами, возникшими из решения государственных органов и теми же правами, но возникшими из договора.
3. Право пользования недрами, по мнению диссертанта, представляет собой имущественное право, относящееся к категории ограниченных вещных прав. Мнение некоторых авторов, что право пользования недрами можно отнести к категории обязательственных прав, таких как право аренды, на наш взгляд, несостоятельно.
Поскольку права пользования недрами входят в состав общей родовой категории "имущество", они являются объектами гражданских правоотношений наряду с иными имущественными правами. Как объект гражданского правоотношения права пользования недрами могут являться товаром, приносить плоды и иметь стоимостную оценку.
В результате сделанных выше выводов о природе права пользования недрами, мы считаем, что ограничение на переход этих прав в порядке гражданско-правовых сделок, введенное в действующем законодательстве, является искусственным. Подобное искусственное административное ограничение могло бы быть обоснованным в случае, если приносило бы государству пользу или защищало его интересы. Однако в данном случае, по мнению диссертанта, имеет место противоположная ситуация.
Анализ природы прав пользования недрами, кроме того, подтверждает наш вывод, сделанный в пункте 2 выше о том, что нет разницы между правами пользования недрами, полученными в результате решения органа государственной власти и правами пользования недрами, возникшими из договора на пользование недрами. И в том и в другом случае природа самого права пользования недрами неизменна. По этой же причине диссертант полагает, что нецелесообразно устанавливать отдельный механизм передачи прав пользования недрами в законодательстве о соглашениях о разделе продукции.
4. Переход прав пользования недрами по своей природе является переходом ограниченного вещного права от одного субъекта другому. В общетеоретическом плане видами перехода права пользования недрами являются (а) его предоставление недропользователю со стороны государства (в каком бы порядке такое предоставление не происходило); (б) его переход в порядке универсального правопреемства; (в) его передачу посредством гражданско-правового механизма передачи прав; и (г) его прекращение в порядке, установленном законодательством.
При этом уступка прав сама по себе отдельной сделкой не является, и потому может происходить в виде различных гражданско-правовых договоров - купли-продажи, мены, дарения, и прочих.
Таким образом, переход прав пользования недрами заключается прежде всего в совершении одним из субъектов правоотношения в сфере горного права (государство либо недропользователь) ряда определенных действий, в результате которых субъектный состав правоотношения меняется (появляется новый недропользователь). Юридическими фактами, которые ведут к подобному изменению в случае универсального правопреемства, могут быть различные случаи реорганизации недропользователя. В случае передачи прав от одного недропользователя другому в результате гражданско-правовой сделки, соответствующим юридическим фактом будет являться совместное волеизъявление недропользователей, которое и выражается в заключении указанной сделки (однако при этом в число действий которые надлежит совершить недропользователю, должно входить также получение согласия государства на заключение такой сделки).
5. Анализ зарубежного горного законодательства показывает, что в подавляющем большинстве рассмотренных стран переход прав пользования недрами в порядке гражданско-правовых сделок является общим положением. В любом случае на переход прав пользования недрами в порядке гражданско-правовых сделок, если он разрешен, требуется согласие государства (его уполномоченного органа, иногда - национальной нефтяной компании).
Диссертант полагает, что законодателям необходимо предусмотреть использование подобных механизмов Российской Федерации, причем не только для части прав пользования недрами, возникших после введения в действие новых изменений в законодательство, как это предусматривается Законопроектом, но также и для всех остальных прав пользования недрами.
При этом представляется, что нужно ввести четкие механизмы для осуществления передачи прав в гражданско-правовом порядке и перехода в порядке правопреемства, в том числе: (а) разработать общие квалификационные требования к пользователям недр, (б) установить закрытый перечень оснований для отказа в выдаче согласия не переход прав со стороны государства, (в) предусмотреть механизм гарантирования обязательств нового недропользователя его основной материнской компанией, (г) ввести концепцию Смены контроля в законодательство о недропользовании. Свое видение таких механизмов диссертант попытался изложить в Приложении к настоящей работе в виде текста законодательного акта.
6. На взгляд автора, в законодательстве необходимо отдельно оговорить судьбу горного имущества при переходе прав пользования недрами. Существующее решение вопроса горного имущества, предложенное в Законопроекте, автор считает несостоятельным, поскольку определение горного имущества, данное в Законопроекте, является чрезвычайно узким, а предлагаемый механизм заключения "возмездного договора на пользование недрами" недостаточно проработанным.
На взгляд диссертанта, в состав горного имущества, которое должно быть выделено как отдельная категория недвижимого имущества, должны входить все инфраструктурные объекты и недвижимое имущество, необходимые пользователю недр для осуществления производственного цикла разведки и (или) добычи полезных ископаемых, включая объекты общехозяйственного назначения.
Диссертант полагает, что целесообразно учитывать такое горное имущество в отдельном реестре наряду с правами пользования недрами (Горный реестр - по аналогии с Нефтяным Реестром, применяемым в Норвегии), при этом в таком реестре должна существовать привязка конкретного горного имущества к конкретному праву пользования конкретным участком недр.
В случае перехода прав пользования недрами в порядке правопреемства или на основании гражданско-правовых сделок титул (право собственности) на горное имущество должно следовать за таким правом пользования недрами. Передача горного имущества может осуществляться на основании возмездных договоров, цена передачи может определяться по результатам независимой оценки. При этом передача прав на горное имущество как таковое, на наш взгляд, должны быть запрещены в случае отсутствия передачи прав пользования недрами.
Заключение
В последнее время мы являемся свидетелями довольно бурного развития российских нефтяных компаний. Во многом такое бурное развитие вызвано высокими мировыми ценами на нефть, которые делают ее добычу и продажу за рубеж чрезвычайно выгодными для наших компаний. Однако, несмотря на сверхприбыли, которые получают российские нефтяные компании в условиях высоких цен на нефть, их собственных средств зачастую бывает недостаточно, чтобы разрабатывать месторождения с труднодоступными ресурсами или брать на себя капиталоемкие проекты.
Вполне естественно, что для самостоятельного освоения месторождений и разработки проектов нефтяным компаниям требуется внешнее финансирование. При этом, учитывая ограниченные возможности национального банковского сектора и большие объемы такого финансирования (цена морской платформы для добычи нефти может исчисляться миллиардами долларов), привлечь финансирование такого объема можно ограниченным числом способов. Основными из этих способов являются привлечение финансирования от международных финансовых организаций и банков и привлечение финансирования за счет прихода в проект крупнейших западных нефтяных компаний, обладающих серьезными финансовыми и техническими ресурсами.
Оба эти способа могут эффективно работать, если соблюдается ряд условий, таких как, например, экономическая и политическая стабильность и наличие прозрачных законодательных механизмов. И если первые из приведенных условий в последнее время в России могут радовать потенциальных инвесторов, то с наличием четких законодательных механизмов, которые могли бы обеспечить приход в проект новых участников или финансирование со стороны международных финансовых организаций, в России существуют традиционные сложности.
Говоря о законодательных механизмах мы, прежде всего, имеем в виду механизмы перехода прав пользования недрами на основании гражданско-правовых сделок, которые в настоящее время в России запрещены.
В данной работе мы попытались заострить внимание на проблемах, существующих в законодательном регулировании института перехода прав пользования недрами в российском законодательстве, и, на основании рассмотренного и проанализированного опыта регулирования данной области правоотношений в зарубежных странах, выбрать концепции, которые могли бы быть применимы для России.
В результате анализа опыта зарубежных стран в качестве законодательства-ориентира было выбрано законодательство Республики Казахстан, которое является близким российскому за счет изначальной близости правовых традиций, а также были предложены некоторые концепции, существующие, например, в Норвегии и Азербайджане - такие как Смена контроля над пользователем недр, приравниваемая к передаче права пользования недрами, учреждение Горного реестра прав пользования недрами и связанных с ним объектов горного имущества.
Основными концепциями, взятыми за основу при подготовке предложений по совершенствованию российского законодательства, были: а) разрешение на передачу прав пользования недрами на основании гражданско-правовых сделок; б) обязательное получение согласия государства на вышеуказанные действия; в) прозрачный механизм получения согласия и закрытый перечень оснований для отказа.
Результатом работы стала выработка примерных положений законодательства, которые, в случае их применения, позволили бы, на наш взгляд, существенным образом улучшить инвестиционный климат в горной промышленности за счет повышения предложения кредитных ресурсов на рынке и, соответственно, снижения стоимости указанных ресурсов. Подобное снижение стоимости кредитных ресурсов, на наш взгляд, должно привести к увеличению возможностей российских нефтяных компаний по разработке труднодоступных и капиталоемких месторождений, а также к развитию средних и мелких нефтяных компаний. Экономическая выгода государства от наших предложений, таким образом, выражается в увеличении налоговых поступлений, общем экономическом подъеме в смежных областях, а также, как следствие, в улучшении социальных показателей, таких как занятость населения.
Предлагаемые по результатам настоящего исследования изменения в законодательство о недрах изложены в Приложении к настоящей работе.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовой режим перехода прав пользования участками недр в Российской Федерации»
1. Административное право. Под ред. Козлова Ю.М., Попова JI.JI. М. 2000г.
2. Актуальные проблемы развития нефтяной промышленности Сибири. -Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН, 1993
3. Алексеев С.С. Государство и право. М. 1993г.
4. Анализ нормативно-правовых баз по недропользованию, действующих в России и Канаде. Аллен Ф., Мани С., Кипинг Д. Передача лицензии на добычу нефти и газа важный фактор развития экономики Канады. - М.: ВНИИОЭНГ, 2001.
5. Бардин А. Взгляд иностранных инвесторов на недропользование и риски в России // Нефть, газ и право №6, 2002.
6. Басин 10. Основания возникновения прав недропользования и землепользования. Юрист. №10. Изд. "Компания ЮрИнфо", Алматы. 2004 г.
7. Башмаков Г.С. Право пользования недрами в СССР. М. 1974г.
8. Башмаков Г.С., Каверин A.M., Краснов Н.И. Законодательство о недрах. М. 1976г.
9. Беляков. А.С. Совершенствование законодательного регулирования недропользования. Горный журнал. №1 2001г.
10. Богданчиков С.М., Перчик А.И. Соглашения о разделе продукции. М. 1999.
11. Боголюбов С.А., Бабкина К.А., Горкина И.Д., Ю.Г. Жариков, Кацман Ю.Е., Крассов О.И., Краюшкина Е.Г., Сыродоев Н.А., Шейнин Л.Б. Комментарий Федерального закона «О недрах». М.2001 г.
12. Боголюбов С.А., Горкина И.Д., Жариков Ю.Г., Шейнин Л.Б., Краюшкина Е.Г., Кацман Ю.Е. Комментарий Федерального закона «О недрах». Законодательство и экономика. № 4. 1999г.
13. Боголюбов С.А., Горкина И.Д., Жариков Ю.Г., Шейнин Л.Б., Краюшкина Е.Г., Кацман Ю.Е. Комментарий Федерального закона «О недрах».14
