АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации»
005004486
ДРОБОВ Дмитрий Евгеньевич
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ПОРЯДКА ПРИВЛЕЧЕНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНОСТРАННОЙ РАБОЧЕЙ СИЛЫ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.14 — административное право; финансовое право; информационное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
- 1 ДЕК 2011
Санкт-Петербург - 2011
005004486
Работа выполнена на кафедре административного права Санкт-Петербургского университета МВД России
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Каплунов Андрей Иванович
доктор юридических наук, профессор Старовойтов Александр Александрович
(Северо-Западный институт - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации);
Ведущая организация:
кандидат юридических наук Новиков Анатолий Викторович
(Секретариат Конституционного суда Российской Федерации)
Воронежский институт МВД России
Защита состоится « 16 » декабря 2011 г. в 14 час. на заседании диссертационного совета Д 203.012.01 при Санкт-Петербургском университете МВД России по адресу: 198206, Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д. 1.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, Д. 1).
Автореферат разослан « 15 » ноября 2011 г.
Учёный секретарь
диссертационного совета Д 203.012.01 кандидат юридических наук, доцент
Н.И. Карчевская
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность диссертационного исследования. В современном обществе в условиях расширения мирохозяйственных связей всё большее значение приобретает привлечение и использование труда иностранных граждан. В связи с неравномерностью экономического развития отдельных государств и регионов процессы трудовой миграции будут усиливаться. Всё большее число стран принимает самое активное участие в этих процессах, испытывая социальную, культурную, политическую и демографическую потребность в них.
За последнее десятилетие иммиграционные потоки иностранной рабочей силы в Российскую Федерацию заметно возросли. Они явились следствием экономического роста и открытости российского государства. Вместе с тем этот процесс сопровождается рядом проблем, к числу которых относятся нелегальная миграция, нелегальная трудовая деятельность иностранных граждан на территории России. Так, по официальным данным ФМС России, на территории Российской Федерации находятся более 7 млн. иностранных граждан, среди которых не только работающие, но и учащиеся, туристы и др. Около 3,5 млн. мигрантов работают без официального разрешения, не платят налоги и именно в этом смысле являются нелегалами.
Российский законодатель стремится упорядочить внешнюю трудовую миграцию. Свидетельством тому являются изменения, внесённые в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» федеральными законами от 18 июля 2006 г. № 110-ФЗ и от 19 мая 2010 г. № 86-ФЗ, а также изменения, внесённые в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях федеральным законом от 5 ноября 2006 г. № 189-ФЗ. Несмотря на это общая деликтологическая ситуация, сопровождающая привлечение и использование иностранной рабочей силы на территорию России, остаётся в настоящее время достаточно сложной.
В этой связи особую актуальность приобретает научное осмысление установленного в Российской Федерации порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы и административной ответственности за
нарушение, поскольку нахождение на территории нашего государства большого количества иностранных работников, пренебрегающих нормами российского права, способствует усилению социальной напряжённости и, как следствие, приводит к дисбалансу в государстве и обществе, нарушениям прав и интересов как российских граждан, так и самих иностранных работников.
Степень разработанности проблемы исследования. Проблемы, связанные с миграционными процессами, стали объектом пристального внимания представителей различных отраслей права, в том числе и административного.
Значительный научный вклад в исследование миграционных процессов внесли такие российские учёные, как Е.П. Балацкий, В.В. Волков, Ж.А. Зайончковская, Т.И. Заславская, И.В. Ивахнюк, В.А. Ионцев, М.В. Курман,
A.Ю. Лукьянова, Т. А. Прудникова, И.В. Плаксина, Т.М. Регент, JI.JL Рыбаковский, M.JI. Тюркин и др.
Вопросы административно-правового регулирования миграции на территории Российской Федерации рассмотрены в научных трудах М.В. Бурцева, В.В. Вострикова, О.Н. Веретенниковой, О.Ю. Вострокнутова, А.Н. Жеребцова, К.П. Кондрашина, П.В. Коновалова, E.H. Лихолет, А.Ю. Малумова, Е.А. Мишунина, М.В. Назарова, С.А. Прудникова, А.Н. Сандугей, H.H. Сощенко, A.B. Степенко,
B.Е. Степенко, Т.Я. Хабриева, О.В. Хабибуллина, И.З. Черепановой, Е.Е. Шабуровой и др.
Трудовая миграция стала предметом исследований Н.П. Азарова,
C.Д. Степакова, Н.В. Трофимчук. Административной ответственности за нарушение миграционного законодательства были посвящены диссертационные исследования Е.А. Симоновой, A.A. Мишуниной.
Однако при всей научной значимости проведённых исследований следует отметить, что вопросы порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации и административной ответственности за его нарушение предметом отдельного самостоятельного диссертационного исследования не становились. Данное обстоятельство также свидетельствует об актуальности научных изысканий в этой важной области общественных
отношений, особенно учитывая обновление нормативной базы, регламентирующей внешнюю трудовую миграцию.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с привлечением и использованием иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации.
Предметом исследования стали нормативно-правовые акты и отдельные нормы, регулирующие порядок привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации и устанавливающие административную ответственность за его нарушение, правоприменительная практика органов исполнительной власти Российской Федерации в данной сфере.
Целью исследования является разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации.
Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:
1) формулирование понятия и раскрытие содержания привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации;
2) рассмотрение административно-правовых основ порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации;
3) исследование административно-правового статуса лиц, привлекающих и использующих труд иностранных работников на территории Российской Федерации;
4) исследование компетенции ФМС России и иных органов исполнительной власти по контролю (надзору) за привлечением и использованием иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации;
5) рассмотрение оснований административной ответственности за нарушение порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации;
6) анализ мер административной ответственности за нарушение порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации;
7) разработка предложений по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих порядок привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания, в частности: анализ, синтез, системный, социологический, формально-юридический, индукции, дедукции, аналогии, метод сравнительного правоведения, анализа документов и т.д. В частности, методы формальной логики, такие как описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, позволили раскрыть понятие привлечения и использования иностранной рабочей силы, дать характеристику порядка привлечения и использования с позиции его конкретного нормативного содержания и административной ответственности за нарушение установленного порядка, разработать предложения по устранению пробелов в нормативно-правовом регулировании. Сравнительно-правовой метод был применён в ходе исследования при изучении как национальных, так и международных нормативных правовых актов, регулирующих сферу трудовой миграции.
Нормативную базу исследования составили: международные правовые акты, регламентирующие правовой статус иностранных граждан в сфере труда; Конституция Российской Федерации; нормативные правовые акты, регламентирующие порядок привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации; административно-деликтное законодательство, регламентирующее административную ответственность за нарушение порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации; ведомственные нормативные акты, регламентирующие правоприменительную деятельность ФМС России в сфере внешней трудовой миграции.
Эмпирическую базу исследования составили статистические и информационно-аналитические сборники ФМС России, отчеты ГИАЦ МВД России, Госкомстата, а также отчеты, справки и другие данные, полученные в УФМС России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, судебная практика высших судебных органов государственной власти Российской Федерации.
Диссертационное исследование базируется на материалах изучения организации деятельности ФМС России и её территориальных органов, результатах социологического исследования, полученных в ходе анкетирования сотрудников УФМС России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, а также работодателей по наиболее актуальным проблемам деятельности ФМС России в области привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации.
Кроме того, использован практический опыт, полученный соискателем в период службы в структурных подразделениях УФМС России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области.
Научная новизна работы заключатся в том, что диссертант на основе конструктивно-критического анализа научных источников и новейшего административного законодательства, регулирующего порядок привлечения и использования иностранной рабочей силы, раскрывает юридические элементы такого порядка, акцентируя внимание на проблемах оптимизации регулятивных и административно-деликтных норм в этой области.
В представленном автором комплексном диссертационном исследовании впервые:
- предлагается административно-правовая трактовка используемых действующим законодательством понятий «иностранная рабочая сила», «привлечение иностранной рабочей силы», «использование иностранной рабочей силы»;
- раскрывается юридическое (административно-правовое) содержание порядка «привлечения» и порядка «использования» иностранной рабочей силы и предлагаются пути его оптимизации, в частности ряд дополнений в действующее
административное законодательство, направленных на совершенствование существующей модели привлечения и использования иностранной рабочей силы, часть из которых представлена в положениях, выносимых на защиту;
- проанализирована компетенция Федеральной миграционной службы и её территориальных органов, определена их роль и значение в осуществлении контроля (надзора) за порядком привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации;
- разработана авторская классификация административных правонарушений в области привлечения и использования иностранной рабочей силы, выявляются пробелы в законодательстве об административных правонарушениях и предлагаются варианты их устранения;
- разработаны и обоснованы наиболее целесообразные подходы к применению закреплённых законодательством мер административного принуждения, в т. ч. мер административной ответственности за нарушение установленного порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Обоснована целесообразность введения в научный оборот понятий «привлечение» и «использование» иностранной рабочей силы и необходимость закрепления данных понятий в части 1 статьи 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 года №115-ФЗ со следующим их определением:
«Привлечение иностранной рабочей силы - деятельность уполномоченных субъектов по оформлению и выдаче приглашений иностранным гражданам для въезда в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также разрешений на работу и разрешений на привлечение иностранных работников.
Использование иностранной рабочей силы - деятельность работодателя или заказчика работ (услуг) по оформлению разрешительных документов для заключения и само заключение трудовых договоров и договоров на выполнение
работ (оказание услуг) с иностранными гражданами, прибывшими в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности по приглашениям в визовом порядке; по заключению договоров с иностранными гражданами, прибывшими в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности в порядке, не требующем получения визы, и получившими разрешение (патент) на работу; по направлению соответствующих уведомлений о заключённых договорах».
2. Вывод о том, что понятие «иностранный работник», закреплённое в абзаце 12 пункта 1 статьи 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», требует корректировки и должно быть сформулировано следующим образом: «иностранный работник -иностранный гражданин, временно пребывающий либо временно проживающий в Российской Федерации и осуществляющий в установленном порядке трудовую деятельность».
3. Вывод о том, что порядок привлечения иностранной рабочей силы в Российскую Федерацию включает следующие действия соответствующих субъектов:
- определение и утверждение Правительством РФ квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности и квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу;
- получение работодателем, заказчиком работ (услуг) разрешения на привлечение и использование иностранных работников;
- выдача федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом работодателю или заказчику работ (услуг) по его ходатайству приглашения на въезд в Российскую Федерацию иностранного работника из государства, с которым у России действует визовой режим взаимных поездок, и оформление этому иностранному работнику разрешения на работу.
4. Обоснование необходимости совершенствования правил квотирования и предложение рассматривать систему квотирования как основу при определении
потребности в иностранной рабочей силе, предусмотрев возможность использования труда иностранных работников сверх установленной квоты, установив качественные требования к иностранной рабочей силе, возрастные ограничения и ограничения личного характера, а также временные ограничения и географические приоритеты.
5. Вывод о том, что порядок использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации включает следующий перечень действий соответствующих субъектов:
- оформление иностранному работнику разрешения на работу или патента;
- заключение трудового договора либо гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг);
- направление соответствующих уведомлений в связи с заключением и расторжением трудовых договоров или гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг) с иностранными работниками.
6. Вывод о необходимости в целях обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан России распространения требования о представлении медицинского заключения, подтверждающего отсутствие у иностранного работника заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации, а также сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), на все категории иностранных работников, в том числе, на высококвалифицированных специалистов, при подаче ими документов в органы исполнительной власти для оформления разрешения на работу или патента.
7. Вывод о том, что законодательство об административных правонарушениях в целях защиты урегулированных правом общественных отношений в области трудовой миграции включает три вида административных правонарушений, за совершение которых наступает административная ответственность лиц, привлекающих и использующих труд иностранных работников:
- специальные - за нарушение административно-правовых норм, устанавливающих порядок привлечения и использования иностранной рабочей силы (ст. 18.15-18.16 КоАП РФ);
- общие - за нарушения трудового законодательства при использовании труда иностранных работников, когда урегулированные нормами трудового права общественные отношения являются основным объектом посягательства (ст. 5.275.34, 5.42 КоАП РФ);
- сопутствующие - в которых нарушение норм трудового права выступает в качестве дополнительного объекта административного правонарушения, либо речь идёт о нарушениях избирательного, миграционного или иного законодательства (ст. 5.7, 15.34, 18.10, 18.11, 18.17, 19.27, 20.26 КоАП РФ).
8. Вывод о необходимости дальнейшего совершенствования административно-деликтного законодательства в части ответственности за нарушение правил привлечения и использования иностранной рабочей силы. В частности, предлагается статью 18.15 КоАП РФ дополнить частью 4, в которой установить административную ответственность за нарушение сроков подачи уведомлений о привлечении к трудовой деятельности иностранного гражданина или лица без гражданства, если такое уведомление требуется в соответствии с федеральным законом. Данная мера не позволит избежать административной ответственности при заключении работодателем фиктивного договора с иностранным работником и подаче уведомления непосредственно в день проведения проверочных мероприятий.
Теоретическая значимость диссертации определяется тем, что в научный оборот впервые вводятся понятия «иностранная рабочая сила», «привлечение иностранной рабочей силы», «использование иностранной рабочей силы», раскрывается юридическое содержание порядка «привлечения» и порядка «использования» иностранной рабочей силы. Эти теоретические положения развивают представления, сложившиеся по вопросам внешней трудовой миграции в административно-правовой науке, уточняют её понятийный аппарат.
Содержащиеся в работе выводы и предложения могут быть направлены на упорядочение миграционной политики Российской Федерации, использованы при выработке наиболее оптимальной модели привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации и в дальнейшей научной разработке данной проблематики.
Практическая значимость исследования состоит в том, что автором сформулированы конкретные предложения по совершенствованию порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации.
Результаты исследования могут быть использованы: в преподавании учебных дисциплин «Административное право», «Административно-процессуальное право», «Деятельность Федеральной миграционной службы Российской Федерации»; в нормотворческой деятельности; в административно-управленческой деятельности органов, участвующих в решении вопросов, связанных с привлечением и использованием иностранных работников на территории Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации, сформулированные в диссертации, обсуждены и одобрены на заседании кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, отражены в двенадцати научных публикациях автора, три из которых в журналах, рекомендованных ВАК, и докладывались на научно-практических конференциях, в частности: ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти профессора В.Д. Сорокина, «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (С.-Петербург, 5 марта 2010 г.); восьмой международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями» (Барнаул, 22 апреля 2010 г.); международной теоретической конференции адъюнктов и докторантов «Правоохранительная деятельность органов внутренних дел России и зарубежных государств в контексте современных научных исследований» (С.-
Петербург, 17 июня 2010 г.; 28 апреля 2011 г.); международной научно-практической конференции «Правозащитная деятельность правового государства: история и современность, теория и практика» (С.-Петербург, 11-12 ноября 2010 г.); региональной научно-практической конференции, посвященной памяти профессора A.B. Зиновьева, «Конституционные основы деятельности органов государства и местного самоуправления в субъекте Российской Федерации» (С.Петербург, 21 апреля 2011 г.)
Результаты диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность Комитета законности, правопорядка и безопасности Правительства Санкт-Петербурга, Управления ФМС России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области; в учебный процесс Санкт-Петербургского университета МВД России при преподавании дисциплин «Административное право» и «Административно-процессуальное право».
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, перечня нормативных правовых актов и специальной литературы, приложения.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы исследования, анализируется состояние её разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, раскрываются его теоретические, методологические и информационные основы, характеризуются научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов проведённого исследования.
В первой главе - «Административно-правовые основы порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации» - состоящей из четырёх параграфов, сформулировано понятие привлечения и использования иностранной рабочей силы, раскрывается
порядок привлечения и использования иностранных работников, полномочия ФМС России в этой области.
В первом параграфе - «Понятие привлечения и использования иностранной рабочей силы» - соискатель приводит толкование термина «иностранная рабочая сила», его соотношение с понятием «иностранный работник», затем раскрывает содержание терминов «привлечение» и «использование» в отношении к иностранной рабочей силе, после чего формулирует авторское определение понятий «привлечение иностранной рабочей силы» и «использование иностранной рабочей силы».
Анализируя содержание терминов «рабочая сила», «трудовая миграция», терминологию, используемую российским законодателем, в частности, «иностранный гражданин», «иностранный работник», а также понятийный аппарат, используемый в международном праве - «трудящийся-мигрант», «работник-мигрант», диссертант приходит к выводу, что термин «иностранная рабочая сила» можно рассматривать как в широком, так и в узком смысле. Так, понятие «иностранная рабочая сила» в широком смысле (как возможность) охватывает иностранных граждан и лиц без гражданства, место постоянного проживания которых находится за пределами Российской Федерации, которые могут быть привлечены для осуществления трудовой деятельности в Российской Федерации.
Понятием «иностранная рабочая сила» в узком смысле охватываются прибывшие в Российскую Федерацию иностранные граждане и лица без гражданства, место постоянного проживания которых находится за пределами Российской Федерации, для осуществления трудовой деятельности или уже осуществляющие трудовую деятельность, т. е. являющиеся иностранными работниками.
Переходя непосредственно к характеристике привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации, автор анализирует закреплённое в примечании 1 к ст. 18.15 КоАП РФ понятие «Незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного
гражданина» и приходит к выводу, что в административно-правовом смысле под «привлечением» иностранной рабочей силы, следует понимать прежде всего инициирование приезда иностранных граждан в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности из стран, с которыми у России действует визовой режим взаимных поездок, и оформление им соответствующих приглашений.
В свою очередь, под «использованием» иностранной рабочей силы следует понимать заключение с иностранными гражданами, прибывшими в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности по приглашениям в визовом порядке, либо самостоятельно в порядке, не требующем получения визы, трудового договора либо гражданско-правового договора о выполнении работ (оказании услуг).
При привлечении и использовании иностранной рабочей силы возникают отношения между уполномоченными государственными органами в сфере миграции (привлекающей стороной), работодателями, заказчиками работ (услуг) (привлекающей и использующей стороной) и иностранными работниками (привлекаемой стороной) в связи с их въездом на территорию Российской Федерации, трудоустройством и осуществлением трудовой деятельности.
В сущности, именно в результате «использования» иностранной рабочей силы иностранный гражданин получает легальный статус «иностранного работника».
Анализ юридического содержания терминов «привлечение» и «использование» применительно к иностранной рабочей силе позволил соискателю: 1) определить «привлечение иностранной рабочей силы» как деятельность уполномоченных субъектов по оформлению приглашений и выдаче виз иностранным гражданам для въезда в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также разрешений на работу и разрешений на привлечение иностранных работников; 2) рассматривать «использование иностранной рабочей силы» как деятельность работодателя или заказчика работ (услуг), включающую: оформление ими разрешительных
документов для заключения и само заключение трудовых договоров и договоров на выполнение работ (оказание услуг) с иностранными гражданами, прибывшими в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности по приглашениям в визовом порядке; заключение указанных договоров с иностранным гражданином, прибывшим в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности в порядке, не требующем получения визы, и получившим разрешение (патент) на работу; направление соответствующих уведомлений о заключённых договорах. По мнению автора, данные понятия целесообразно закрепить в ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Во втором параграфе — «Административно-правовые основы порядка привлечения иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации» -соискатель раскрывает содержание основных элементов порядка привлечения иностранной рабочей силы, к числу которых относит следующие:
- определение и утверждение Правительством РФ квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности и квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу;
- получение работодателем, заказчиком работ (услуг) разрешения на привлечение и использование иностранных работников;
- выдачу федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом работодателю или заказчику работ (услуг) по его ходатайству приглашения на въезд в Российскую Федерацию иностранного работника из государства, с которым у России действует визовый режим взаимных поездок, и оформление этому иностранному работнику разрешения на работу.
Анализируя действующий порядок определения и использования квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу, соискатель отмечает, что используют данную квоту зачастую совсем не те работодатели, которые заявляли о потребности в привлечении иностранной рабочей силы, а работодатели, не
участвовавшие в заявочной кампании, и иностранцы, прибывшие в Россию в безвизовом порядке. Действующее российское законодательство создаёт условия, при которых возникает дефицит утверждённой Правительством РФ квоты, т. к. участвует в её формировании один субъект, а используют уже три: работодатели, участвовавшие в заявочной кампании; работодатели, не участвовавшие в заявочной кампании; иностранный гражданин, прибывший в Российскую Федерацию в безвизовом порядке. В связи с этим утверждённая квота, как правило, не отражает реальной потребности в трудовых ресурсах.
По мнению автора, действующую систему квотирования следует рассматривать как основу при определении потребности в иностранной рабочей силе, предусмотрев возможность использования труда иностранных работников сверх установленной квоты, установив качественные требования к иностранным работникам, возрастные ограничения и ограничения личного характера, а также временные ограничения и географические приоритеты на привлечение и использование иностранной рабочей силы.
В третьем параграфе - «Административно-правовые основы порядка использования иностранной рабочей сшы на территорий Российской Федерации» соискатель раскрывает содержание порядка использования иностранной рабочей силы, который включает следующий перечень действий соответствующих субъектов: получение иностранным работником разрешения на работу или патента; заключение с иностранным работником трудового договора либо гражданско-правового договора на выполнение работ (услуг), направление соответствующих уведомлений в связи с заключением и расторжением трудовых договоров или гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг) с иностранными работниками.
Субъектами, непосредственно использующими иностранную рабочую силу, являются работодатель или заказчик работ (услуг). В зависимости от категорий иностранных граждан, с которыми заключаются соответствующие договоры, соискатель выделяет три модели порядка использования иностранной рабочей силы:
первая модель - при заключении работодателем либо заказчиком работ (услуг) договора с иностранным работником при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников, прибывших в Российскую Федерацию в визовом порядке;
вторая модель - при заключении работодателем либо заказчиком работ (услуг) договора с иностранным работником, когда не требуется получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников, которые:
1) прибыли в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы,
2) являются высококвалифицированными специалистами и привлекаются к трудовой деятельности в Российской Федерации в соответствии со ст. 13.2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;
третья модель - по найму гражданами Российской Федерации для личных, домашних и иных подобных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, иностранных работников, получивших патент (трудовая деятельность у физических лиц).
Рассмотрение каждой из перечисленных моделей позволили диссертанту сформулировать ряд предложений, направленных на совершенствование порядка использования иностранной рабочей силы. В частности, предлагается:
1. Ввести ряд дополнительных обязанностей для работодателей или заказчиков работ (услуг), использующих труд иностранных работников, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, а именно: содействовать выезду иностранного работника из Российской Федерации по истечении срока заключённого с ним договора; оплачивать расходы, связанные с административным выдворением за пределы Российской Федерации или депортацией иностранного гражданина, принятого на работу с нарушением установленного федеральным законом порядка привлечения и использования иностранных работников; направлять в соответствующий орган информацию о нарушении иностранным работником условий договора, а также о досрочном его расторжении; направлять в федеральный орган исполнительной власти в сфере
миграции или его территориальный орган и территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами безопасности, информацию о самовольном оставлении иностранным работником места работы или места пребывания.
2. Внести в перечень требований для высококвалифицированных специалистов подтверждение ими своего уровня подготовки дипломами и иными документами, подтверждающими степень квалификации.
3. Обязать органы исполнительной власти, осуществляющие приём документов на выдачу соответствующего разрешения на работу или патента, требовать от иностранных работников всех категорий, включая высококвалифицированных специалистов, предоставление медицинского заключения, подтверждающего отсутствие заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации, а также сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции).
В четвёртом параграфе - «Компетенция органов Федеральной миграционной службы по контролю (надзору) за привлечением и использованием иностранной рабочей силы» - диссертант рассматривает полномочия подразделений ФМС России и её территориальных органов, на которые возложено решение вопросов, связанных с привлечением и использованием иностранной рабочей силы, оформлением приглашений иностранным гражданам и выдачей разрешений на привлечение и использование иностранных работников и разрешений на работу.
ФМС России и её территориальные органы занимают центральное место среди органов исполнительной власти, обеспечивающих привлечение и использование иностранной рабочей силы, что подтверждается следующими их полномочиями по контролю и надзору в сфере внешней трудовой миграции: 1) контроль и надзор за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и
использования их труда; 2) выдача в установленном порядке разрешения на привлечение работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использование их труда, а также разрешения на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства; 3) принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации решения о выдаче, приостановлении срока действия или аннулировании разрешений на привлечение и использование иностранных работников, разрешений иностранным гражданам или лицам без гражданства на работу; 4) участие в подготовке предложений по установлению квоты на выдачу приглашений на въезд иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности.
Анализ реализации ФМС России указанных полномочий позволил автору сделать вывод о том, что одним из основных недостатков в организации порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы является слабое взаимодействие органов ФМС России с государственными и муниципальными органами и иными субъектами, участвующими в привлечении и использовании труда иностранных работников.
Во второй главе — «Административная ответственность за нарушение порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы» -состоящей из двух параграфов, рассматриваются виды административных правонарушений в области привлечения и использования иностранной рабочей силы и меры административной ответственности за их совершение.
В первом параграфе - «Основания административной ответственности за нарушение порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы» -обращаясь к анализу законодательства об административных правонарушениях, диссертант отмечает, что с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)» от 5 ноября 2006 года № 189-ФЗ
административно-деликтное законодательство получило необходимый правовой инструментарий, обеспечивающий защиту регулятивных норм, устанавливающих порядок привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации.
Административное законодательство об правонарушениях включает три вида административных правонарушений, за совершение которых наступает административная ответственность лиц, привлекающих и использующих труд иностранных работников:
- специальные - за нарушение административно-правовых норм, устанавливающих порядок привлечения и использования иностранной рабочей силы (ст. 18.15-18.16 КоАП РФ);
- общие - за нарушения трудового законодательства при использовании труда иностранных работников, когда урегулированные нормами трудового права общественные отношения являются основным объектом посягательства (ст. 5.27— 5.34,5.42 КоАП РФ);
- сопутствующие - в которых нарушение норм трудового права выступает в качестве дополнительного объекта административного правонарушения, либо речь идёт о нарушении избирательного, миграционного или иного законодательства (ст. 5.7, 15.34, 18.10, 18.11, 18.17, 19.27, 20.26 КоАП РФ).
Анализ составов специальных административных правонарушений позволил автору прийти к выводу, что их субъектами являются граждане, должностные лица, юридические лица - участники трудовых и гражданско-правовых отношений с участием иностранных граждан, которые к административной ответственности могут быть привлечены: как граждане - физические лица заказчики работ (услуг); как должностные лица - представители юридического лица, являющегося работодателем или заказчиком работ (услуг), организацией, оказывающей услуги по трудоустройству иностранных граждан на территории Российской Федерации; как юридические лица - соответствующие работодатели, заказчики работ (услуг), организации, оказывающие услуги по трудоустройству иностранных граждан на территории Российской Федерации, индивидуальные
предприниматели. Специальными субъектами данных административных правонарушений могут быть физические и должностные лица, являющиеся иностранными гражданами и лицами без гражданства.
Вместе с тем анализ практики показывает, что существующее законодательство позволяет уйти от административной ответственности за нарушение правил привлечения и использования иностранной рабочей силы путём: а) заключения работодателем фиктивных договоров и б) подачи уведомления непосредственно в день проведения проверочных мероприятий. Для исключения такой возможности предлагается статью 18.15 КоАП РФ дополнить частью 4, в которой установить административную ответственность за нарушение сроков подачи уведомлений о привлечении к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, если такое уведомление требуется в соответствии с федеральным законом.
Во втором параграфе — «Меры административной ответственности за нарушение порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы» -отмечается, что в соответствии с действующим административно-деликтным законодательством за нарушение порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы в отношении лиц, привлекающих и использующих труд иностранных работников, применяются:
- по специальным составам, предусмотренным ст. 18.15-18.16 КоАП РФ, -административные наказания в виде административного штрафа и административного приостановления деятельности;
- по общим составам, предусмотренным ст. 5.27-5.34, 5.42 КоАП РФ, -административные наказания в виде административного штрафа, административного приостановления деятельности, дисквалификации;
- по сопутствующим составам, предусмотренным ст. 5.7, 15.34, 18.10, 18.11, 18.13, 18.17, 20.26 КоАП РФ, - административные наказания в виде административного штрафа, административного приостановления деятельности, административного выдворения за пределы Российской Федерации.
Как показывает изучение практики, административный штраф является не только универсальной мерой административной ответственности, но и чаще всего применяемым административным наказанием за нарушение действующего законодательства в области привлечения и использования иностранной рабочей силы.
Анализ установленных ст. 3.12 КоАП РФ условий назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности позволил соискателю сделать вывод, что оно должно применяться в отношении работодателя или заказчика работ (услуг), привлекающих и использующих иностранную рабочую силу на территории Российской Федерации, за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 18.15 КоАП РФ, в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии др. В случае совершения административного правонарушения в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в т. ч. в торговых комплексах) (ст. 18.16 КоАП РФ), либо в области установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности (ст. 18.17 КоАП РФ), административное приостановление деятельности применяется, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» предусматривает применение к работодателю, помимо мер административной ответственности, таких мер административного принуждения, как «приостановление действия» или «аннулирование» разрешения на привлечение и использование иностранных работников. Указанные положения закона по своей юридической природе являются санкциями правовых норм, поскольку они ограничивают в использовании либо лишают правообладателя его специального права. Данные меры с точки зрения их целевого назначения в
рамках административного принуждения следует отнести к принудительным мерам административного предупреждения.
Представляется, что приостановление действия и аннулирование разрешения на привлечение и использование иностранных работников является более оправданным при нарушении работодателем или заказчиком работ (услуг) положений рассматриваемого закона, которое образует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 и 3 ст. 18.15 КоАП РФ, чем применение административного наказания в виде административного приостановления деятельности.
При совершении работодателем или заказчиком работ (услуг) таких деяний целесообразно применение к работодателю вначале административного наказания в виде административного штрафа и одновременно приостановления действия разрешения на привлечение и использование иностранных работников как меры предупреждения, а затем уже аннулирования разрешения на привлечение и использование иностранных работников. Их применение в предложенной последовательности является адресным и не ограничивает права на труд граждан Российской Федерации, работающих у данного работодателя или заказчика работ (услуг).
В заключении подводятся итоги исследования и формулируются основные теоретические и практические выводы, предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего порядок привлечения и использования иностранной рабочей силы и административной ответственности за нарушение данного порядка.
Основные научные результаты и положения диссертации опубликованы в следующих работах:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, согласно перечню ВАК:
1. Дробов Д.Е. Административная ответственность за нарушение правил привлечения и использования иностранной рабочей силы // Мир экономики и права. - 2011. - № 2. - С. 79-83 (0,5 п.л.).
2. Дробов Д.Е. Привлечение к административной ответственности за нарушение правил привлечения и использования иностранной рабочей силы // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. - 2011. - №2 (50). - С. 63-66 (0,5 п.л.).
3. Дробов Д.Е. О содержании понятий «иностранный работник», «использование и привлечение иностранной рабочей силы» // Закон и право. - 2011. -№5.-С. 83-86 (0,4 п.л.).
Статьи, тезисы докладов и сообщений на научных конференциях, опубликованные в иных изданиях:
4. Дробов Д.Е. Правовое положение трудовых мигрантов в современной России // Правоохранительная деятельность в конституционном пространстве XXI века: материалы кафедр, науч.-практ. конф. (1 декабря 2009 г., С.-Петербург). - СПб, 2009. С. 27-30 (0,2 п.л.).
5. Дробов Д.Е. Правовое регулирование привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации: проблемы и пути их решения // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодн. всерос. науч.-практ. конф., посвящ. памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В.Д. Сорокина (5 марта 2010 г., С.-Петербург). В 2 ч.: Ч. 2. - СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2010. С. 129-133 (0,25 п.л.).
6. Дробов Д.Е. Правовой аспект «трудящихся-мигрантов» в российском законодательстве // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями: материалы восьмой междунар. науч.-практ. конф. (22 апреля 2010 г., Барнаул). В 2 ч.; Ч. 1 - Барнаул: Барн. юрид. ин-т МВД России, 2010. С. 208-209(0,1 п.л.).
7. Дробов Д.Е. Миграционная политика России на современном этапе // Правоохранительная деятельность органов внутренних дел России и зарубежных государств в контексте современных научных исследований: материалы междунар. науч.-теор. конф. адъюнктов и докторантов (17 июня 2010 г., С.-Петербург). В 2 ч.: Ч. 2. - СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2010. С. 23-27 (0,25 п.л.).
8. Дробов Д.Е. Актуальные проблемы реализации прав трудовых мигрантов в России // Правозащитная деятельность правового государства: история и современность, теория и практика: сб. науч. тр. междунар. науч.-практ. конф. (1112 ноября 2010 г., С.-Петербург). - СПб.: С.-Петерб. акад. управл. и экон., 2010. -С. 292-295 (0,2 п.л.).
9. Дробов Д.Е. Проблемы правового регулирования привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации // Современная наука. - 2011. - № 1(4). - С. 17-20 (0,5 п.л).
10. Дробов Д.Е. Деятельность Федеральной миграционной службы России по контролю привлечения и использования иностранной рабочей силы // Конституционные основы деятельности органов государства и местного самоуправления в субъекте Российской Федерации: материалы регион, науч.-практ. конф., посвящ. памяти профессора A.B. Зиновьева (21 апреля 2011 г., С.Петербург). - СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2011. С. 113-116 (0,2 п.л.).
11. Дробов Д.Е. Проблемы привлечения к административной ответственности за нарушение правил привлечения и использования иностранной рабочей силы в России // Правоохранительная деятельность органов внутренних дел России и зарубежных государств в контексте современных научных исследований: материалы междунар. науч.-теор. конф. адъюнктов и докторантов (28 апреля 2011 г., С.-Петербург). В 2 ч.: Ч. 2. - СПб.: Изд-во СПб ун-та России, 2011. С. 93-94 (0,1 п.л.).
12. Криминологический мониторинг состояния преступности в Санкт-Петербурге и прогнозирование ее изменений: науч.-практ. пособие / под общ. ред. В.А. Кудина, Л.П. Богданова / Д.Е. Дробов [и др.] (гл. 4). - СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2011 (0,1 п.л.).
Общий объем опубликованных по теме диссертации научных работ, подготовленных лично соискателем, составляет 3,3 п.л.
Подписано в печать 11.11.2011 г. Формат 60x84/1 б П.л. 1,6. Уч.-изд.л 1,6. Тир. 100 экз. Отпечатано в типографии ООО «Турусел» 197376, Санкт-Петербург, ул. Профессора Попова д.38. toroussel@mail.ru Зак. № 13332 от 11.11.2011г.
