АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»
На правах рукописи
БУРДЖУЕВ Руслан Физули
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕЖИМА ПРЕБЫВАНИЯ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 28.00.23 — правоведение; (юридические науки)
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 1 МАР 2015
Тюмень 2015
005560452
005560452
Диссертация выполнена на кафедре административного и финансового права Института государства и права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет»
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
Заслуженный юрист РФ,
доктор юридических наук, профессор,
Севрюгин Виктор Егорович
Доктор юридических наук, профессор Майоров Владимир Иванович
Кандидат юридических наук, доцент Вершинин Виктор Иванович
ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет (национальный исследовательский университет)
Защита диссертации состоится 7 мая 2015 г. на заседании диссертационного совета Д 06/14 АЭН002 при Российской академии энциклопедических наук по адресу: 454091, г. Челябинск, ул. Российская, д. 258. оф, 227
С диссертацией можно ознакомиться в информационном центре Российской академии энциклопедических наук и на сайте httpiwww.arenauka. ru; E-mail: arenauka@yandex.ru
Автореферат разослан
JUAbfywLO-
2015 г.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор
О. Ю. Винниченко
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования.
Процесс глобализации мировой экономики ведет к росту международной миграции иностранной рабочей силы. Экономическое и политическое размежевание государств, ранее входивших в СССР, совершенствование миграционного законодательства, упрощающее въезд иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации открытие границ России обусловили приток иностранных граждан, как из ближнего, так и дальнего зарубежья. Так если в 1992 году в Россию прибыло 2 млн. человек, то за период с 2010 по 2013 г. в Российскую Федерацию въехало более 36 млн., из них почти 4 миллиона в целях занятия трудовой деятельностью1.
В то же время населения России за последние 10 лет стремительно сокращается в среднем по 600-700 тысяч человек в год по данным социологических исследований и нет оснований полагать, что ситуация в ближайшие полвека улучшится.
По расчетам, выполненным Отделом народонаселения ООН, для поддержания стабильной численности населения России в течение последующих 50 лет требуется миграционный прирост населения численностью не менее 860 тыс. человек в год, т.е. 43 млн. человек за 2001-2050 гг. По данным Федеральной службы по государственной статистике России, эта цифра должна составлять не менее 45 млн. человек2.
Естественна убыль населения Российской Федерации, в том числе трудоспособного населения страны, с одной стороны, приводит к тому, что для удовлетворения потребностей российской экономики возникает острая необходимость привлечения и использования дополнительных трудовых ресурсов из других стран, а с другой стороны в Россию прибывают и находится значительное число нелегальных мигрантов.
' См.: Социально-экономическое положение России: Сборник Федеральной службы по государственной статистике России за 1992 по 2013 гг. М., 2013.
2 См.: Приложение № 1. Ранговое место России в мире по численности населения: фактическое в 1950-2000 и по прогнозу 2025 и 2050 гг.
В связи с этим растет количество нарушений режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, а также число тесно связанных с ними нарушений правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы. Только за 2012 год их число по сравнению с данными предыдущего года выросло почти на 50 процентов и составило 1 744 601 административных нарушений1.
В этих условиях актуальность научного исследования режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации не вызывает сомнений, поскольку нахождение на территории нашего государства большого количества иностранных граждан и лиц без гражданства, пренебрегающих нормами российского права, способствует усилению социальной напряженности и, как следствие, дисбалансу в государстве и обществе.
Учитывая сказанное, избранная тема диссертационного исследования является актуальной, как с точки зрения повышения эффективности административной ответственности за нарушение режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, так и с точки зрения выявления положительного опыта по законодательному регулированию субъектами Российской Федерации особенностей пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в приграничных зонах и использования их труда в экономических интересах государства.
Степень научной разработанности темы исследования. Изучению института административной ответственности в России посвящены труды многих видных российских ученных-административистов: Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, И.А. Галага-на, Ю.А. Денисова, В.В. Игнатенко, A.A. Кармолицкого, Г.А. Кузь-мичевой, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, O.E. Лейста, А.Е. Лунева, Н.С. Малеина, В.М. Манохина, В.Д. Плесовских, Э.Н. Ренова, Б.Ф. Российского, В.Е. Севрюгина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студе-никиной и других ученых, многие научные положения которых использованы соискателем в диссертационном исследовании.
1 См.: Статистические данные Федеральной миграционной службы МВД РФ // Российская Федерация сегодня. 2014. № 17 (сентябрь). С. 32-34.
В научной литературе уже были предприняты попытки исследования отдельных аспектов института административной ответственности иностранных граждан, что нашло отражение в работах отечественных ученых-правоведов: JI.B. Лазарева, Н.И. Марыше-вой, A.A. Мишуниной, И.В. Пантелеевой, Н.С. Таганцева и некоторых других авторов.
Отдельные правовые положения режима пребывания иностранных граждан на территории российского государства, особенности их правового положения в историческом ракурсе были освещены в исследованиях русских и российских ученных-историков: Т.Н. Желудковой, В.О. Ключевского, Н.М. Коркунова и ряда других авторов.
Непосредственным изучением таких правовых категорий, как «правовой режим», «административно-правовой режим» в России занимались видные российские ученные: С.С, Алексеев, Д.Н. Бах-рах, Н.В. Витрук, Н.И. Матузов, A.B. Малько, И.С. Розанов, Ю.А. Тихомиров и некоторые другие.
В прямой постановке проблемы механизм административно-правового регулирования режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации на современном этапе в отечественной юридической науке на монографическом уровне не исследовался.
Анализ степени разработанности проблемы на современном этапе говорит о том, что существует настоятельная необходимость и потребность в переосмыслении роли и места государства и его органов в административно-правовом регулировании процессов, связанных с пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России и в отдельных её регионах. Важность специальных исследований этой проблемы возрастает особенно на фоне последних событий на Украине и присоединения Крыма к Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в области обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и осуществления ими трудовой деятельности в России.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы права, устанавливающие административную ответственность
за нарушение режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, в отношении которых в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях установлен правовой запрет, и существующая практика государственных органов и должностных лиц по обеспечению указанного режима.
Цель и задачи диссертационного исследования. С учетом малой изученности механизма административно-правового регулирования режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и в отдельно взятых регионах, а также на основе анализа современных достижений науки административного права и действующего федерального законодательства возникла необходимость в раскрытии юридической природы данного механизма и исследовании всех имеющихся на сегодняшний день административно-правовых средств в указанной сфере, в выявлении проблемных сторон, связанных с их применением, а также выработке научно-практических рекомендаций и предложений применительно к избранной проблематике.
Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:
— проанализировано развитие нормативно-правовой базы, регламентирующей правовое положение, условия и порядок привлечения к административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации путем выделения основных этапов в их правовом регулировании;
— изучены нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России;
— выявлены особенности правового регулирования субъектами Российской Федерации режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на их территории;
— проанализированы организационно-правовые основы деятельности органов государственной власти по обеспечению режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства Российской Федерации;
— выявлены особенности административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации;
— проведен сравнительный анализ составов административных правонарушений, предусмотренных статьями 18.8 и 18.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
— дана правовая характеристика применяемых к нарушителям режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства Российской Федерации административных наказаний и проанализирована практика их применения;
— выработаны теоретические, научно-практические рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации об административной ответственности за нарушение режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в России;
— предложен проект закона субъекта Российской Федерации о специальных учреждениях для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования образует совокупность общенаучных методов и частных приемов научного познания. Широко использовались в данной работе методы диалектико-материалистический, исторический, сравнительно-правовой, статистический, формально-логический, системно-структурный, методы анализа и синтеза. Что позволило полностью раскрыть административно-правовую природу механизма правового регулирования в рассматриваемой сфере и решить поставленные в диссертационном исследовании задачи.
Нормативной базой исследования стали международные документы в области прав человека, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство о правовом положении иностранных граждан и законодательство субъектов Российской Федерации, затрагивающее права и интересы иностранных граждан и лиц без гражданства, а также подзаконные акты, касающиеся режима пребывания иностранных граждан в России.
При написании диссертационной работы автором проанализировано законодательство Российской Федерации как досоветского, советского, так и постсоветского периодов.
Эмпирический основой диссертационного исследования являются: нормативно-правовые материалы субъектов Российской Федерации, входящих в Уральский федеральный округ: Курган-
ской, Свердловской, Челябинской, Тюменской областей, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, а также данные архивов Паспортно-визового управления ГУВД Тюменской области и Управления федеральной службы по делам миграции Тюменской области за 2004-2014 гг. об административных делах, связанных с нарушением режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, с нарушением правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы и незаконной деятельности по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей. Автором использованы материалы научно-практических конференций, периодической печати, официально опубликованной статистики.
В ходе подготовки диссертации проведен экспертный опрос более ста сотрудников паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел г. Тюмени. Управления федеральной службы по делам миграции Тюменской области, а также проведен анкетный опрос пятидесяти иностранных граждан, прошедших регистрацию в паспортно-визовой службе Тюменской области.
Научная новизна диссертационного исследования заключается как в выборе темы, так и в целостном подходе автора к проблеме ее комплексного изучения с учетом разработанности отдельных аспектов данной темы. Научная новизна диссертационной работы отражена в представленных и обоснованных теоретических положениях, выводах и предложениях по совершенствованию механизма административно-правового регулирования процедур контроля и надзора за режимом пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту: Определенной новизной диссертационного исследования обладают наиболее значимые положения, выносимые на защиту:
1. Авторское понятие режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации представляет собой совокупность, установленных федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации норм, сформулированных в форме дозволений, запретов и установлений (регламентов), которым должны следовать пребывающие и временно проживающие на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства, а также деятельность специаль-
но создаваемых органов (служб) государственной власти по охране и обеспечению соблюдения указанного режима как иностранными гражданами, так и лицами без гражданства на территории Российской Федерации.
2. Особенность становления и развития законодательного регулирования административной ответственности за нарушение режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в России в значительной мере обусловлена задачами Российского государства на каждом этапе его развития:
а) сформированные в советском государстве организационно-правовые основы режима пребывания иностранных граждан в СССР по своей сущности носили двойственный характер, с одной стороны, они характеризовались приближением статуса иностранного гражданина к международным стандартам, а с другой — строгой разрешительной системой выезда и въезда в страну, регламентированным порядком пребывания иностранных граждан в СССР и значительной централизацией в этом вопросе союзного законодательства;
б) в силу сложной демографической ситуации законодательное регулирование миграционной политики России хотя и носило обеспечительный характер, но не содействовало интеграции иностранных граждан и лиц без гражданства в Россию, и никак не стимулировало добровольное переселение соотечественников из стран СНГ.
3. Реализация миграционной политики России на законодательном уровне в настоящее время в значительной мере направлена на создание обеспечительного характера режима пребывания в Российской Федерации законно находящихся иностранных граждан и лиц без гражданства.
4. Депортацию иностранных граждан и лиц без гражданства, по правовой природе, следует рассматривать как административно-предупредительную меру административно-правового принуждения.
5. В настоящее время на федеральном уровне возникла настоятельная необходимость разграничения специальным федеральным законом полномочий Российской Федерации и ее субъектов по правовому регулированию статуса приграничной зоны и пределов ограничения прав на этих территориях как граждан Российской
Федерации, так и иностранных граждан и лиц без гражданства. Это позволит субъектам Российской Федерации законодательно урегулировать деятельность иностранных граждан и лиц без гражданства в приграничных территориях, в таких сферах как автомобильный транспорт, торговля, туризм, образование, аренда жилых и нежилых помещений.
Принятие специального федерального закона позволит на территории субъектов Российской Федерации более дифференцированно применять меры административной ответственности за нарушение режима пребывания иностранных граждан, предусмотренные статьей 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
6. Предложена концепция Закона субъекта Российской Федерации «О специальных учреждениях для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации».
7. В целях усиления правового воздействия за незаконную деятельность по привлечению и использованию в Российской Федерации иностранных работников требуется ужесточение административной ответственности в виде существенного увеличения штрафов, накладываемых на виновных физических и юридических лиц, экономически заинтересованных в таких нарушениях.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные положения и выводы диссертационного исследования, промежуточные и итоговые результаты работы по теме исследования получили апробацию в следующих формах:
— при обсуждении на кафедре административного и финансового права Института государства и права Тюменского государственного университета;
— четырех научных публикациях автора, в том числе в двух научных статьях, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных для публикации основных научных результатов диссертации;
— выступлениях на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях. В их числе: Международная научно-практическая Конференция «Антикоррупционная
политика государства: формирование и реализация в России и Германии» (Тюмень, 2013); VIII Всероссийская научно-практическая конференция с международным участием, посвященной памяти профессора В.Д. Сорокина (Краснодар, Небуг 2013, 2014 гг.); Всероссийская научно-практическая Конференция «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права, посвященная памяти В.Д. Сорокина (к 90-летию со дня рождения. (Санкт-Петербург, 2013, 2014 гг.); Всероссийская научно-практическая Конференция, «Противодействие преступности в новейшей истории: методология, политика, практика (Тюмень, 2014);
— издания Памятка мигранту (путеводитель), разработанной автором в целях оказания практической помощи национальным диаспорам Тюменской области. (Тюмень 2014).
Структура диссертации обусловлена темой, целью, задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих 7 параграфов, заключения, библиографического списка, приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается выбор темы диссертационного исследования и ее актуальность; анализируется степень научной разработанности; определяются объект и предмет исследования; формируются цель и задачи исследования, основные положения, выносимые на защиту; излагается методологическая основа исследования; характеризуются научная новизна и практическая значимость работы; приводятся сведения об апробации результатов исследования и структура работ.
Глава первая «Теоретико-правовые основы режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в России» посвящена анализу становления и развития института гражданства, а также роли и задачам государства в правовом регулирования режима пребывания, проживания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Глава включает в себя три параграфа.
В первом параграфе «Исторический очерк становления и развития правового регулирования режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в России» на основе сравнительно-правового анализа режима пребывания иностранных граждан в России, делается вывод о том, что становление и развитие института гражданства и соответствующей отрасли законодательства об административной ответственности иностранных граждан за нарушения режима пребывания в значительной мере обусловлены задачами России на каждом историческом этапе её развития.
Комплексное изучение всего массива законодательства Российской Федерации об административной ответственности, его становление и развитии свидетельствует о его непосредственном влиянии на правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, способствуя тем самым выделению основных исторических этапов в административно-правовом регулировании режима пребывания (проживания) иностранных граждан на территории России.
На первоначальном этапе становления российского миграционного законодательства иностранные граждане, постоянно проживающие на территории Российской империи, приравнивались к определенным сословиям и пользовались свободой перемещения наравне с представителями своих сословий из числа российских
подданных, за исключением случаев особо оговариваемых в законе. Так, иностранцам-не азиатам дозволялось селиться в Западной Сибири только с разрешения «испрашиваемого» в особом порядке, определяемого министром внутренних дел.
Российское государство на всех исторических этапах своего развития проводило целенаправленную политику по привлечению иностранных граждан для использования их труда в слаборазвитых отраслях экономики, сельского хозяйства и промышленности. Для этих целей устанавливались квоты на количественный и качественный состав иностранной рабочей силы и специалистов, привлекаемых к труду. В ежегодных отчетах Министерства внутренних дел содержалась информация: о количестве иностранных граждан, которым разрешено водворяться на российских землях; о требованиях, предъявляемых к приезжим, к их материальному положению, социальному статусу, благонадежности, отсутствию материальной и моральной ответственности перед другими государствами; о местах расселения иностранных граждан в зависимости от их рода деятельности.
Законодательство об иностранных гражданах в России имеет многовековую историю. На каждом историческом этапе своего развития государство рассматривало проблему правового регулирования режима пребывания иностранных граждан как одну из важнейших политико-экономических задач.
Во втором параграфе «Понятие и сущность режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» раскрываются понятийные категории «правовой режим», административно-правовой режим: Делается вывод о том, что режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации представляет собой совокупность нормативно установленных федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации дозволений, запретов их предписаний (регламентов), которым должны следовать пребывающие и временно проживающие на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства, а также это деятельность специально создаваемых органов (служб) государственной исполнительной власти по охране и обеспечению соблюдения названного режима как иностранным гражданам и лицам без гражданства, так и гражданами Российской Федерации.
Предпринятый диссертантом сравнительно-правовой анализ особенностей исследуемого режима в отношении различных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства (временно пребывающие, временно и постоянно проживающие) позволил прийти к заключению, что режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, законно находящихся на территории России, преследует две взаимосвязанные цели: во-первых, это создание условий, благоприятствующих осуществлению иностранными гражданами и лицами без гражданства своих прав и законных интересов в рамках действующего закона, и во-вторых, это возложение на иностранных граждан и лиц без гражданства, предусмотренных законодательством Российской Федерации и международными договорами обязанностей по обеспечению общественного порядка и безопасности личности, общества и государства пребывания.
Характеризуя особенности режима пребывания в Российской Федерации отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства, делается вывод о том, что порядок и правила привлечения иностранных работников к трудовой деятельности в Российской Федерации, а также административные регламенты и процедуры, связанные с использованием российскими работодателями иностранной рабочей силы зависит от того, к какой категории принадлежит работник и каким способом он вышел на российский рынок труда.
В настоящее время сложилось пять категорий иностранных работников: 1) иностранные граждане, осуществляющие трудовую деятельность в Российской Федерации без получения разрешения на работу и которых работодатель вправе привлекать к трудовой деятельности без получения разрешения на привлечение и исследование иностранных работников; 2) иностранные граждане, трудоустраивающиеся в Российской Федерации в пределах установленных квот; 3) иностранные граждане — квалифицированные специалисты, трудоустраивающиеся по имеющейся у них специальности (профессии); 4) высококвалифицированные специалисты; 5) иностранные граждане, осуществляющие трудовую деятельность у физических лиц.
Сделан вывод о том, что существующий в стране порядок привлечения иностранных работников к трудовой деятельности обладает рядом существенных недостатков, способствующих развитию сектора нелегальной трудовой миграции существующая в стране
текущая иммиграционная политика по привлечению в Российскую Федерацию иностранной рабочей силы и использование их труда, нуждается в изменении. Исходя из изложенного, диссертантом предложены две новые иммиграционные программы по привлечению иностранной рабочей силы в Российскую Федерацию, разработанные на основе селективного и дифференцированного подхода.
В третьем параграфе «Нормативно-правовое регулирование труда иностранных работников на территории Российской Федерации» рассматриваются источники правового регулирования трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Уделяется внимание как нормативно-правовым актом Российской Федерации, так и актами международного права.
Система международных правовых актов, принимаемых во внимание при регулировании правовых отношений, возникающих при осуществлении иностранными работниками трудовой деятельности на территории Российской Федерации, представлена международными договорами и иными международными актами, содержащими общепризнанные принципы и нормы международного права в сфере труда, регулирующими вопросы миграции и труда иностранных работников, закрепляющими трудовые права мигрантов.
Система нормативных правовых актов Российской Федерации состоит из нормативно-правовых актов, определяющих правовой статус трудовых мигрантов, регламентирующих порядок и правила привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации, определяющих правоспособность федеральных органов исполнительной власти в сфере привлечения и использования труда иностранных работников в Российской Федерации и основы межведомственного взаимодействия.
Исследуя миграционное законодательство в России в исторической ретроспективе, диссертант делает вывод, что оно представляет собой сложную, динамично развивающуюся конструкцию, состоящую из огромного массива нормативно-правовых актов разной юридической силы. Наличие значительного числа правовых актов, регламентирующих режим пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, а также вопросы трудовой деятельности иностранных работников в Российской Федерации, и носящих в основном подзаконный характер,
создают значительные трудности в восприятии их положений, реализации их на практике, осложняют надлежащее правовое регулирование. В этой связи актуальным становится вопрос упорядочения действующего в рассматриваемой сфере нормативно-правовых актов, приведение их в единое системное целое.
Вторая глава «Проблемы организационно-правового обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе «Органы исполнительной власти, обеспечивающий режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» раскрывается структура и компетенция федеральных органов государственной власти и управления, обеспечивающих режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.
Основополагающая роль в регулировании миграционных процессов в целом, и процесса организации режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации в частности, играет Правительство Российской Федерации, в компетенции которого сосредоточены основные механизмы формирования и реализации миграционной политики Российской Федерации.
Система федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, наделенных полномочиями в сфере контроля и надзора за режимом пребывания мигрантов, а также в сфере регулирования трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, состоит из трех звеньев, которые выделяются соискателем в зависимости от функциональной направленности деятельности государственных органов.
Первое звено составляют органы исполнительной власти, наделенные правоустанавливающими функциями. К ним относится МВД России; Минздрав; Минэкономразвития, Минтранс. Во второе звено входят федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорные функции. Это ФМС России, Роструд, Росздравнадзор, Роспотребнадзор. Третье звено образуют федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по оказанию государственных услуг — ФМС России, Роструд, Росречморфлот.
Центральное место в системе федеральных органов исполнительной власти, непосредственно обеспечивающих режим пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, занимает Федеральная миграционная служба Российской Федерации.
Многочисленные полномочия ФМС России по обеспечению режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ автором выделяется в пять относительно самостоятельных групп: 1) разрешительные; 2) распорядительные; 3) исполнительные; 4) организационные; 5) контрольно-надзорные.
Во втором параграфе «Виды административных наказаний за нарушения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» раскрываются понятие и виды административных наказаний, налагаемых на иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
Анализ федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и соответствующих положений КоАП РФ, затрагивающих вопросы административного принуждения иностранных граждан позволяет сделать вывод о том, что принудительный выезд (административное выдворение) иностранного гражданина за пределы России возможен в трех случаях. Во-первых, на основании вынесенного судебного постановления (без наложения других санкций); во-вторых, на основании решения, принимаемого должностными лицами органов и войск федеральной пограничной службы, за нарушение режима Государственной границы Российской Федерации с наложением административного штрафа либо без такового; в-третьих, на основании сокращения срока пребывания или временного проживания либо в связи с неоднократностью совершения административных правонарушений, выявленных и задокументированных органами Министерства иностранных дел и полиции.
Административное выдворение рассматривается диссертантом как мера административной ответственности за нарушение режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, применяемая, в том числе за нарушение иностранным гражданином правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы.
Исследуется правовая природа депортации и ее соотношение с административным выдворением как видом административного наказания. Делается вывод о том, что это мера административно-правового принуждения, в результате применения которой иностранный гражданин или лицо без гражданства высылается из страны в административном порядке. В то же время депортация не является мерой административного наказания и имеет иной правовой характер.
В третьем параграфе «Особенности правового регулирования субъектом Российской Федерации режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства» исследуются нормативные правовые акты ряда субъектов Российской Федерации, входящих в Уральский Федеральный округ, содержащие нормы, регулирующие режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на их территории.
Установлено, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (пункты «б», «е», «ж», «к», «м» части 1. ст. 72) защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств, социальная защита, решение иных тесно связанных с правами и свободами человека и гражданина вопросов отнесены к совместному предмету ведения Российской Федерации и ее субъектов. В реальной действительности законодательство Российской Федерации в части регулирования правового положения человека и гражданина, в том числе иностранных граждан, является весьма противоречивым и не имеет надлежащего законодательного обеспечения.
Так, например, конституции республик (Дагестан, Бурятия, Кабардино-Балкария), как правило содержат самостоятельные главы, посвященные регулированию прав и свобод человека и гражданина. Некоторые конституции республик (Башкортостан, Татарстан) даже имеют в своей структуре самостоятельные разделы об основах правового статуса человека и гражданина.
Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов либо содержат главы или разделы с перечнем прав, свобод и обязанностей, а также гарантий и реализации (Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, Устав Свердловской области), либо устанавливают общие положения и отдельные специфические пра-
ва и свободы (Устав Ямало-Ненецкого автономного округа), либо вообще не содержит положений о статусе личности (Устав Тюменской области).
Анализ законодательства субъектов Российской Федерации в этой части позволяет утверждать, что к особенностям предмета правового регулирования регионального законодательства относится остаточный способ упорядочения общественных отношений, который применим и к регулированию режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на их территории.
В настоящее время, в связи с расширением полномочий субъектов Российской Федерации, а области обеспечения режима пребывания иностранных граждан к компетенции регионального законодателя отнесены трудовые отношения с участием иностранных граждан, образовательная деятельность, регулирование режима приграничных зон, создание специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации.
По действующему законодательству режим приграничных зон распространяется только на граждан Российской Федерации и касается только их правового положения. По мнению диссертанта этот режим должен касаться не только правового положения граждан Российской Федерации, особенностей их проживания в приграничных зонах, но и правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в таких зонах.
Для ликвидации возникших правовых пробелов предлагается на уровне федерального закона устанавливать разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов по законодательному регулированию статуса приграничной зоны и особенностей режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на данных территориях.
В четвертом параграфе «Административная ответственность за незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» рассматриваются деяния, которые квалифицируются как незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.
Дается определение правовой дефиниции «незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина и лиц без гражданства».
Характеризуется состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 18.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Отмечаются условия законного привлечения к трудовой деятельности иностранного гражданина и лица без гражданства, на основе чего определяются пределы противоправного деяния. Констатируется, что рассматриваемая статья охватывает не все случаи нарушения правил привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (привлечение к трудовой деятельности вне пределов региона, на территории которой им выдано разрешение на работу), предлагается внести изменения в статью 18.15 Кодекса.
Рассматривается спорный вопрос о правовых последствиях уведомления работодателя миграционного органа исполнительной власти с нарушением установленных сроков, описывается коллизия правовых позиций, выработанных высшими судебными инстанциями. Предлагаются изменения части 3 статьи 18.15 Кодекса (введение ответственности за уведомление миграционного органа с нарушением установленных сроков). Показана коллизия, допущенная в оценках Верховным Судом РФ и Высшим арбитражным судом РФ в области уведомления работодателем налогового органа по месту учета о привлечении иностранных работников к трудовой деятельности. Зависит ли исполнение этой обязанности от порядка въезда (визовой или безвизовой) в страну ?
Обосновывается необходимость внесения соответствующих изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации.
В заключении формулируются основные выводы, сделанные на основании результатов проведенного исследования.
В приложении диссертации представлены обобщенные статистические данные по миграции (в виде таблиц), проекты федеральных законов (для возможного внедрения) и памятка мигранту (путеводитель), разработанная автором для оказания практической помощи иностранным гражданам и лицам без гражданства, пребывающих на территорию Российской Федерации.
ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ИЗДАНИЯХ:
СТАТЬИ В ВЕДУЩИХ РЕЦЕНЗИРУЕМЫХ НАУЧНЫХ ЖУРНАЛАХ И ИЗДАНИЯХ, РЕКОМЕНДОВАННЫХ ВЫСШЕЙ
АТТЕСТАЦИОННОЙ КОМИССИЕЙ МИНИСТЕРСТВА
ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
1. Бурджуев Р.Ф. Совершенствование миграционного законодательства по контролю и надзору за осуществлением легальной трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации // Трудовое и социальное право. Южно-Уральский государственный университет. 2013 УДК 349.22:331.55 ББК Х405.111:Х401.013
2. Бурджуев Р.Ф. Коллизии Административной ответственности за незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства //Охрана и защита прав человека. Тюменский институт повышения квалификации сотрудников МВД России. Юридическая наука и правоохранительная практика 3(29) 2014, в соавторстве с Севрюгиным В.Е.
3. Бурджуев Р.Ф. О разграничении функций государственного контроля и надзора в миграционном законодательстве Российской Федерации // Наука по отраслям знаний. Вестник Академии Энциклопедических наук. Вестник АЭН, 2013, 2(11): с. 44-47
ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ В ИНЫХ ИЗДАНИЯХ
4. Бурджуев Р.Ф. Административно-правовой статус иностранных граждан: проблемы реализации // Административное и финансовое право. Институт права, экономики и управления Тюменского государственного университета. Управление инновационным регионом 2013 выпуск 9 часть 2, в соавторстве с Севрюгиным В.Е.
5. Бурджуев Р.Ф Административно-правовое регулирование режима проживания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации // Молодой ученый. №10(45).2012
Подписано в печать 25.02.2015. Тираж 120 экз. Объем 1,0 уч. изд. л. Формат 60x84/16. Заказ 123.
Издательство Тюменского государственного университета 625003, г. Тюмень, ул. Семакова, 10 Тел./факс (3452) 59-74-81, 59-74-32 E-mail: izdatelstvo@utmn.ru
