Административно-правовой статус государственных унитарных предприятийтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовой статус государственных унитарных предприятий»

На правах рукописи

МАРТЫНОВА Татьяна Николаевна

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ

Специальность: 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2003

Диссертация выполнена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель - Букин Анатолий Михайлович,

кандидат юридических наук, доцент, Заслуженный юрист Российской Федерации

Официальные оппоненты - Черников Валерий Васильевич,

доктор юридических наук, профессор

Кузнецов Леонид Дмитриевич,

кандидат юридических наук

Ведущая организация - Российская академия правосудия

Защита состоится 19 июня 2003 года в 12 часов на заседании диссертационного совета Д.502.006.01 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 3370

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Автореферат разослан 16 мая 2003 года

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, профессор H.A. Емельянов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В нашей стране с начала 90-х годов произошло кардинальное изменение системы отношений собственности и системы государственного управления. Советская экономика, основанная на монополии государственной собственности, была трансформирована в рыночную экономическую систему, основанную на многообразии форм собственности. Существенные изменения произошли и в самой государственной собственности, которая разделилась на федеральную государственную собственность и государственную собственность субъектов Российской Федерации. В связи с проведенными реформами изменилась и система государственного управления в экономической сфере. В условиях равенства всех форм собственности изменяются и подходы к управлению самой государственной собственностью, в частности, государственными унитарными предприятиями.

За годы проведения реформ, долгое время государственная собственность и управление ею оставались без должного внимания со стороны законодателя. Вместе с тем государство после проведения приватизации продолжает оставаться крупнейшим собственником, следовательно необходимо обеспечить эффективное управление этой собственностью. Представление интересов государства как собственника возложено на Министерство имущественных отношений Российской Федерации, которое за последние годы подвергалось неоднократному реформированию. В сложившейся социально- экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики. Сегодня как никогда ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за государственной собственностью.

Поскольку государственные унитарные предприятия являются одной из составных частей государственной собственности, исследование их правовой

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА С.Петервург /¡у, ОЭ ТООЗ акт^ ' ,

природы и проблем совершенствования их административно-правового статуса, а именно управления ими со стороны уполномоченных органов исполнительной власти, на современном этапе является наиболее актуальным. Актуальность данной проблематики определяется также одобренной Правительством Российской Федерации Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации1. В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 9810 федеральных государственных унитарных предприятий. Функции по управлению унитарными предприятиями четко не распределены между федеральными органами исполнительной власти. Отсутствуют четкие механизмы регулирования и контроля. Нормативно -правовая база также находится в стадии становления. В 2002 году, для регулирования деятельности государственных унитарных предприятий был принят Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»2, что является одной из важнейших мер по трансформации <

ключевого сектора российской экономики.

Степень разработанности проблемы исследования. Различным аспектам административно-правового статуса государственного предприятия уделялось немало внимания в советский период такими учеными как А.П. Алехин, В.Г. Вишняков, Ю.М. Козлов, A.B. Мицкевич, Ц.А. Ямпольская и др.

Изменения экономического строя страны и соответствующие изменения правовой базы повлекли новый всплеск интереса к данной тематике со стороны ученых. Однако комплексное рассмотрение всех аспектов понятия государственного предприятия и его правового статуса не проводилось. В частности, оно не рассматривалось в качестве субъекта административного 1

:.рава. Поэтому, учитывая существующее состояние законодательства, непрерывные процессы реформирования управления государственными унитарными предприятиями, представляется необходимым изучить и дать хараю-еристику правовой природы государственного унитарного предприятия и его административно-правового статуса.

1 Собрание законодательства Российской Федерации 1999. №39. ст. 4626.

5 Собрание законодательства Российской Федерации 2002 №48 ст 4746.

Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является изучение административно-правового статуса государственного унитарного предприятия на основе анализа действующей законодательной базы, а также разработка на этой основе предложений и рекомендаций по его совершенствованию.

Задачами исследования являются:

- исследование правовой природы государственного унитарного предприятия;

- определение понятия государственного унитарного предприятия и выявление его признаков;

- исследование и определение структуры административно-правового статуса государственного унитарного предприятия;

- характеристика отдельных элементов структуры административно-правового статуса государственных предприятий в сравнении с казенными предприятиями и выявление особенностей их административно-правового статуса;

- разработка предложений по оптимизации организации и правового регулирования управления государственными унитарными предприятиями;

- исследование полномочий органов исполнительной власти по управлению государственными унитарными предприятиями;

- разработка на этой основе теоретических и практических выводов и рекомендаций по совершенствованию административно-правового статуса государственных унитарных предприятий.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере организации и практического осуществления административно-правового статуса государственных унитарных предприятий, как коллективных субъектов административного права.

Предмет исследования составляют теоретические и правовые основы административно-правового положения государственных унитарных предприятий, пути совершенствования организационно-правовых механизмов управления государственными унитарными предприятиями со стороны органов исполнительной власти.

Теоретическую основу исследования составляют работы отечественных и зарубежных ученых, посвященные различным аспектам рассматриваемой проблемы.

Данное исследование проведено с использованием трудов специалистов в области административного, финансового и гражданского права, в том числе:

A.П. Агапова, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, С. Н. Бачило, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, В.Г. Вишнякова, A.A. Демина, И.В. Ершовой, Н.М. Козлова, А.П. Коренева, Н.М. Конина, Н.И Косяковой, В.В. Лаптева, A.B. Мицкевича, В.И. Новоселова, Д.М. Овсянко, Ю.П. Орловского, В.А. Прокошина, Б.В. Российского, Е.А. Суханова, А.П. Сергеева, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого,

B.Н Цирульникова, Г.Ф. Шершеневича, Ю.А. Якимова, Ц.А. Ямпольской и других российских ученых.

Многоаспектный характер диссертации потребовал изучения научных трудов по теории государства и права С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, A.B. Бенедиктова, В.В. Лазарева и др.

Методологической основой работы являются общенаучные и специальные методы научного познания: анализа, синтеза, исторический метод, формально-логический, сравнительного правоведения, системно-структурный.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральные законы и законы Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, а также нормативно-правовые акты в части административно-правовой регламентации действий по созданию, реорганизации, ликвидации государственных унитарных предприятий, а также по управлению их деятельностью.

Изучение и использование обширного теоретического и практического правового материала, анализ законов и подзаконных актов нашей страны в советский и постсоветский период, а также материалов статистических исследований, вопросов организации и деятельности государственных предприятий, обобщение этих данных позволило сформулировать и уточнить новые теоретические положения и обосновать практические рекомендации,

направленные на совершенствование административно-правового статуса государственных унитарных предприятий.

Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одной из :.ервых попыток комплексного исследования и анализа административно-правового статуса государственных унитарных предприятий, выявление особенностей их административно-правового статуса, формулирования понятий исследуемых явлений на современном этапе развития России. На этой основе в диссертации изложены авторские предложения по совершенствованию правового института государственных унитарных предприятий.

Результаты данного исследования позволяют вынести на защиту следующие положения:

1. На основе изучения правовой литературы и действующего законодательства выделены основные признаки государственного унитарного предприятия, на базе которых формулируется определение государственного унитарного предприятия. Государственное унитарное предприятие - это коллективный субъект административного права, обладающий обособленным имуществом, организационным единством и внутренней структурой, учрежденное собственником в целях удовлетворения общественных потребностей, имеющих стратегическое значение, либо обеспечивающих национальную безопасность государства, действующее в соответствии со специальной правосубъектностью на основе закрепленного за ним собственником неделимого имущества на основе хозяйственного ведения, либо оперативного управления, и наделенное правом вступать в административно-правовые отношения с органами исполнительной власти, а в ряде случаев и с судом, при реализации ими своих задач.

2. Разработаны теоретические основы структуры административно-правового статуса государственного унитарного предприятия на основе анализа научной литературы.

3. Предлагается под государственным управлением, в контексте исследования, понимать целенаправленное упорядочивающее воздействие органов исполнительной власти на подведомственные государственные унитарные предприятия.

4. Предлагается полномочия органов исполнительной власти в отношении неподведомственных, государственных унитарных предприятий обозначить как государственное регулирование.

5. Обоснованы подходы по совершенствованию законодательства, регламентирующего управление государственными унитарными предприятиями.

Теоретическая и практическая значимость работы.

Предложения и выводы, содержащиеся в данной работе, могут быть использованы в деятельности органов представительной власти по дальнейшему развитию законодательства о государственных унитарных предприятиях, а также в правоприменительной практике. Они могут быть полезны руководителям государственных унитарных предприятий, работникам органов по управлению имуществом, а также органам исполнительной власти, занимающихся регулированием деятельности государственных унитарных предприятий.

Положения диссертации могут быть также использованы при преподавании курса административного права, а также в научных работах, в создании учебников, учебных пособий.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора, а также являлись предметом выступления диссертанта на I междисциплинарной межвузовской конференции аспирантов «Государственность и государственная служба России: пути развития ». Рецензирование и обсуждение работы проходило на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются цели, задачи и предмет исследования, дается оценка степени разработанности проблемы, раскрываются теоретическая и методологическая основа диссертации, ее научная новизна и практическая значимость, приводятся основные положения, выносимые на защиту, а также приводятся сведения об апробации работы.

Первая глава «Общая характеристика административно-правового статуса государственного унитарного предприятия» посвящена изучению понятия государственного унитарного предприятия и его административно-правового статуса. Рассмотрены основные теории, определяющие административно - правовой статус и его элементы. В главе анализируются свойства административно-правового статуса государственного унитарного предприятия, дается общая характеристика его элементов. Проводится сравнительно - правовой анализ административно-правового статуса государственного унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения и государственного унитарного предприятия, основанного на праве оперативного управления.

В первом параграфе «Определение понятия и сущности государственного унитарного предприятия» на основе анализа специальной литературы и законодательства сформулировано понятие государственного унитарного предприятия и выделены его признаки.

В частности, определяется, что государственные унитарные предприятия, вступая в качестве организации в урегулированные нормами административного права управленческие общественные отношения, приобретают определенные права и обязанности. Этот факт свидетельствует о том, что государственные унитарные предприятия обладают административной правоспособностью. Каждый, кто наделен нормами административного права соответствующими правами и обязанностями в рассматриваемой сфере, является субъектом административного права. Характерным для них свойством является возможность быть участником конкретных административно-правовых

отношений. Следовательно, говоря о государственных унитарных предприятиях, как о субъектах административного права, необходимо рассматривать основные позиции, характеризующие их административно-правовой статус.

В настоящее время в законодательстве и юридической литературе отсутствует четкое понятие государственного унитарного предприятия, отражающие его административно-правовой статус. В связи с этим на основе выделения административно-правовых признаков было предложено определение государственного унитарного предприятия.

Делается вывод, что государственное предприятие, как самостоятельный, хозяйствующий субъект, коммерческая организация, которая занимается производством продукции, выполнением работ и оказанием услуг основу которого составляет коллектив работников, возглавляемый своим органом управления и имеющий в хозяйственном ведении, либо оперативном управлении обособленное имущество является сложной, комплексной категорией. Оно включает в себя производственно-технический, экономический и правовой (который в свою очередь делится на субъективный и объективный) подходы, а также имеет свою специфику в административно-правовых отношениях.

Во втором параграфе «Понятие и содержание административно-правового статуса государственного унитарного предприятия» диссертант дает характеристику и рассматривает структуру административно - правового статуса государственного унитарного предприятия. Анализирует различные теоретические подходы, целью которых является исследования содержания административно-правового статуса.

В ходе проведенного анализа был сделан вывод о том, что административно-правовой статус государственного унитарного предприятия состоит из правовых элементов. Группировка элементов правового статуса в блоки позволяет рассмотреть правовой статус не просто как совокупность элементов, а как юридическую конструкцию, имеющую определенную структуру.

Таким образом, структура административно-правового статуса государственного унитарного предприятия может состоять из следующих Ьлоков элементов:

1) целевого блока, который включает в себя предмет, цели и задачи деятельности предприятия. Предмет, цели и задачи фиксируются в уставе государственного унитарного предприятия. Так как для государственного унитарного предприятия предусматривается целевая (уставная) правоспособность, то этот элемент является одним из наиболее значимых;

2) административной правосубъектности предприятия, в состав которой входит правоспособность, дееспособность и компетенция. Административная правосубъектность составляет сердцевину административно-правового статуса государственного унитарного предприятия. Носителями административной ¡.равосубъектности государственного унитарного предприятия являются трудовой коллектив предприятия во главе с администрацией предприятия и его руководителем. Административная правосубъектность у унитарного предприятия возникает с момента принятия уполномоченным органом государственной власти решения о его создании, и утверждения его устава, в котором закрепляются основные права и обязанности предприятия, с этого момента унитарное предприятие может быть участником административно-правовых отношений;

3) организационного блока, который предлагается разделить на два элемента: внешнеорганизационный и внутриорганизационный.

- Внешнеорганизационный блок административно - правового статуса представляет собой совокупность полномочий органов государственной власти в отношении предприятия и включает в себя такие элементы как, создание предприятий, государственная регистрация предприятий, лицензирование деятельности предприятий, ликвидация и реорганизация предприятий, назначение руководителя предприятия, полномочия государственных органов по управлению государственными унитарными предприятиями. Государственное управление со стороны органов исполнительной власти следует разделить на две группы полномочий: а) полномочия органов государственной власти в отношении предприятий всех форм собственности (к

ним могут быть отнесены контрольная и надзорная деятельность органов государственной власти и применения ими мер административного принуждения, включая меры административной ответственности, а также полномочия органов государственной власти в области бухгалтерского учета, статистической и публичной отчетности); б) полномочия органов государственной власти по управлению государственными унитарными предприятиями.

- Внутриорганизационный блок административно-правового статуса включает в себя деятельность администрации предприятия во главе с его руководителем, наделенного полномочиями государственно-властного характера по организации управления внутри предприятия.

4) Административно-правовых гарантий прав предприятий, которые выражаются в системе правовых норм, определяющих отношения органов исполнительной власти с предприятиями, а также в правах предприятий, позволяющих им самостоятельно и путем осуществления активных действий защитить себя.

Третий параграф «Характеристика административно-правового статуса государственных унитарных предприятий», посвящен сравнительно-правовому анализу административно - правового статуса государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения (далее-государственное предприятие) и государственных унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления (далее-казенные предприятия), а также проанализирована ретроспектива развития законодательства о государственных предприятиях России, и изменения их административно-правового статуса.

В ходе сравнительно-правового исследования было обнаружено, что у государственных предприятий и казенных предприятий разный административно-правовой статус, который наряду с характерными особенностями, также имеет общие признаки. Несмотря на то, что каждое из рассмотренных предприятий имеет свою специфику, вместе с тем все они базируются на схожих концептуальных основах, закрепленных в ряде

юридических положений, что позволяет сделать вывод об общих чертах регулирования этих форм.

Общим признаком административно-правового статуса является то, что управление деятельностью данных предприятий в соответствии с действующим законодательством от имени собственника имущества унитарного предприятия, осуществляют уполномоченные органы исполнительной власти или местного самоуправления. Порядок образования унитарных предприятий является учредительно - распорядительным, то есть требующим акта компетентного органа. Основанием для учреждения унитарного предприятия является распоряжение соответствующего государственного органа.

Также были выявлены отличия по объему прав и обязанностей органов государственной власти в отношении предприятий. Так, в отношении казенных предприятий действует режим директивного планирования и объем хозяйственной самостоятельности у них значительно уже. Если для государственных предприятий предусмотрено получения согласия собственника на распоряжение лишь недвижимым имуществом, то для казенных предприятий предусмотрено получения такого согласия как в отношении недвижимого так и движимого имущества.

Были отмечены различия по вопросам кредитования, финансирования, а также осуществления производственно-хозяйственной деятельности. Определено, что казенные предприятия имеют меньшую оперативную самостоятельность, чем государственные предприятия, так как они осуществляют свою производственно-хозяйственную деятельность на основе утвержденного плана-заказа и плана-развития, и на них распространяется бюджетно-сметное финансирование и более жесткий административный контроль за их деятельностью. Свободный остаток прибыли подлежит изъятию в федеральный бюджет. Эти факторы оказывают существенное влияние на административно-правовой статус казенного предприятия. Для государственных предприятий установлено обязательное утверждение программы деятельности

на планируемый год, в которой должна быть определена часть прибыли предприятия, предназначенная для перечисления в федеральный бюджет1.

Государственные предприятия, могут быть преобразованы либо в казенные предприятия, либо в открытые акционерные общества, а для казенных предприятий таких возможностей преобразования не предусмотрено.

Особое место среди элементов административно-правового статуса данного вида предприятий занимает обозначенный в данном диссертационном исследовании такой элемент административно-правового статуса, как «полномочия органов государственной власти в отношении государственных унитарных предприятий», которые определяются как полномочия управления со стороны соответствующих органов исполнительной власти.

Целевой блок административно-правового статуса государственных унитарных предприятий также имеет важное значение, так как государственные предприятия могут осуществлять свою деятельность только в рамках тех целей, которые определены со стороны государства.

В соответствии с законодательством целью создания государственного унитарного предприятия является производство продукции, выполнение работ и оказание услуг, имеющих стратегическое значения для обеспечения национальной безопасности государства. К основным целям создания государственного предприятия относится необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации. К целям же создания казенного предприятия относятся случаи, когда преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также осуществление отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств.

1 Постановление Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2002 г. N 228 « О правилах разработки и утверждения программ деятельности и определения подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий»// Собрание законодательства Российской Федерации 2002. №15 ст 1440

Вторая глава «Организация управления государственными унитарными предприятиями» посвящена исследованию практического состояния управления государственными унитарными предприятиями со стороны органов исполнительной власти. Исследованы проблемы управления государственными унитарными предприятиями, приведены рекомендации по преодолению негативных тенденций. Проанализирована система субъектов управления государственными унитарными предприятиями, выделены специально уполномоченные субъекты управления государственными унитарными предприятиями и система управления государственными унитарными предприятиями органами исполнительной власти отраслевой и межотраслевой компетенции.

В первом параграфе «Взаимоотношения государственного унитарного предприятия с федеральными органами исполнительной власти» определен круг субъектов, осуществляющих управление государственными унитарными предприятиями.

Государственные унитарные предприятия управляются многочисленными субъектами. Это Федеральное собрание Российской Федерации, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Министерство имущественных отношений Российской Федерации, отраслевые и межотраслевые министерства и ведомства. В этой системе находит отражение свойственная государственному управлению процедура делегирования полномочий, что означает наделение управленческой компетенцией по управлению государственными предприятиями органов государственной власти различных уровней. Определение управленческих функций важна для устранения дубликаций и вторжения в компетенцию органов государственной власти. Управленческие функции в отношении государственных унитарных предприятий осуществляют многие звенья государственного аппарата.

Законодательные органы закрепляют нормы, регулирующие управление государственными унитарными предприятиями, органы исполнительной власти наряду с нормативным подзаконным регулированием осуществляют непосредственное управление, судебные органы следят за соблюдением

законности в данной сфере. Как подчеркивалось, полномочиями по управлению унитарными предприятиями обладают органы исполнительной власти, именно поэтому при освещении управления государственными предприятиями автор остановился на рассмотрении взаимоотношений, возникающих между государственными унитарными предприятиями и федеральными органами исполнительной власти: с органами общей компетенции, а также с органами межотраслевой и отраслевой компетенции.

Из проведенного анализа следует, что функции управления государственными унитарными предприятиями рассредоточены в различных отраслях жизнедеятельности общества, и они осуществляются не только Минимуществом России. Конкретная деятельность по управлению государственными унитарными предприятиями выполняется многими федеральными органами исполнительной власти, действующими в различных сферах. Каждый орган олицетворяет свою отрасль, а практически любая отрасль базируется на том или ином объеме государственных предприятий, что порождает множество проблем в распределении функций управления. Некоторые органы исполнительной власти осуществляют полномочия собственника по согласованию с Минимуществом, а другие еще и по согласованию с иными Министерствами.

Закрепление тех или иных полномочий в отношении государственных унитарных предприятий за отраслевым органом исполнительной власти не означает четкого разграничения предметной компетенции с Миниимуществом России. Практически все федеральные органы исполнительной власти принимают участие в определении порядка управления государственными унитарными предприятиями в своей области. Закрепляется и множество вспомогательных по отношению к управлению государственными предприятиями Минимуществом полномочий.

Нужно учитывать разные правовые уровни закрепления полномочий федеральных органов исполнительной власти, что сказывается на содержании положений об органах исполнительной власти. Так, в силу отнесения железнодорожных перевозок к естественным монополиям особый статус имущества предприятий (относящегося исключительно к федеральной

собственности) устанавливается федеральным законом о федеральном железнодорожном транспорте1. Поэтому основные управленческие решения, в том числе касающиеся управления на железнодорожном транспорте, создание и прекращение деятельности предприятий железнодорожного транспорта принимает федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта (к этим решениям относятся такие, как создание, реорганизация и ликвидация предприятий железнодорожного транспорта, основанных на праве хозяйственного ведения, утверждение уставов предприятий, заключение трудовых договоров (контрактов) с их руководителями).

Явным недостатком является то, что положения о некоторых министерствах, определяя в ведении органа власти государственные унитарные предприятия, не содержат конкретных полномочий в отношении таких предприятий. Остается неясным вопрос, как и на каком основании будут распределены функции по управлению между таким органом и Минимуществом. Не существует четкого порядка определения подведомственности федеральных предприятий. В ряде случаев в положениях об органах исполнительной власти приводится перечень подведомственных государственных унитарных предприятий (как, например, в Положении о Минпромнауке), но отсутствует перечень полномочий по управлению предприятиями. В других, перечислены полномочия, но отсутствует перечень подведомственных предприятий (как, например, в Положении о Министерстве путей сообщения).

В целом же к основным недостаткам действующих положений об отраслевых министерствах является их несогласованность между собой. Это основная проблема в нормативном определении компетенции. Выход в том, чтобы построить все положения по единым принципам.

Итак, после рассмотрения различных групп взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и государственными унитарными предприятиями можно утверждать, что они приобретают разные формы, которые зависят как от правового статуса государственного органа, так и

' Собрание законодательства Российской Федерации 1995. №35. ст. 3505

от административно-правового статуса государственного унитарного предприятия.

Президент Российской Федерации, имеет возможность оказывать влияние на процесс управления государственными унитарными предприятиями путем издания указов и распоряжений, то есть в виде нормативно-правового регулирования, за исключением сферы правового регулирования деятельности специализированных федеральных государственных унитарных предприятий, где Президент Российской Федерации обладает целым рядом правомочий.

Правительство Российской Федерации, наряду с осуществлением координационных, организационных и распорядительных функций, также наделяет правомочиями по управлению государственными унитарными предприятиями органы исполнительной власти.

Министерство имущественных отношений Российской Федерации является специально уполномоченным органом исполнительной власти межотраслевой компетенции, осуществляющее основные полномочия государства как собственника по отношению к государственным унитарным предприятиям. Минимущество осуществляет координационные, регулятивные, надзорные и контрольные функции управления. Минимущество наделено управленческими полномочиями как в отношении закрепленных за ним государственных унитарных предприятий, так и в отношении закрепленных за структурно не подчиненными министерству органами. То есть Минимущество имеет властные полномочия по управлению всеми государственными уншарными предприятиями, хотя и в разной степени.

На основе проведенного анализа сделан вывод о том, что все министерства и ведомства в той или иной степени осуществляют определенные полномочия по управлению государственными унитарными предприятиями.

К полномочиям по осуществлению государственного регулирования со стороны органов исполнительной власти распространяющихся на неподведомственные государственные унитарные предприятия, можно отнести: 1) полномочия по закреплению за органами исполнительной власти подведомственных предприятий; 2) полномочия по проведению программных и аналитических мероприятий, - участие в приватизации государственных

предприятий, учет государственных унитарных предприятий; 3) полномочия по разработке нормативно-правовой базы, для регулирования деятельности государственных унитарных предприятий. Данными функциями обладает Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Министерство имущественных отношений Российской Федерации, а также ряд других министерств.

К функциям по государственному управлению со стороны органов исполнительной власти в отношении подведомственных государственных унитарных предприятий можно отнести: 1) полномочия по управлению унитарными предприятиями - их создание, реорганизация, ликвидация; 2) утверждение учредительных документов; 3) назначение, аттестация и увольнение руководителей; 4)контроль за использованием государственного имущества - согласование сделок унитарных предприятий в случаях, предусмотренных законодательством. Данными функциями в основном обладают отраслевые министерства в ведомственном подчинении которых, находятся унитарные предприятия.

Основные причины низкой управляемости государственными унитарными предприятиями сводятся к следующему:

- не отработана нормативная база разграничения права собственности между 1 осударственной властью и хозяйствующими субъектами;

- недостаточно определены правовые рамки деятельности руководителей государственных предприятий, отсутствует нормативная основа, которая устанавливает ответственность руководящего состава за результаты деятельности вверенных им предприятий.

- отсутствует система подготовки управляющих государственным имуществом.

Среди наиболее важных функций органов исполнительной власти по управлению государственными унитарными предприятиями, влияющими на эффективность их деятельности стоит отнести полномочия по назначению руководителей государственных унитарных предприятий и контроль за их деятельностью, а также контрольные и надзорные функции по отношению к государственным унитарным предприятиям.

Во втором параграфе « Взаимоотношения между органами исполнительной власти и руководителем государственного унитарного предприятия» рассмотрена такая функция государственного руководства со стороны органов исполнительной власти по отношению к подведомственным государственным унитарным предприятиям, как назначение руководителя государственного унитарного предприятия и контроль за его деятельностью. Функция руководства, как одна из функций управления государственным унитарным предприятием, проявляется через назначение руководителя предприятия. Особенностью правового положения является то, что руководство государственным унитарным предприятием осуществляется на принципах единоначалия, что является одним из проявлений «унитарности» такого предприятия.

Руководитель унитарного предприятия наделяется широкими полномочиями, которые на практике из-за отсутствия действенных инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителя, приводят к негативным последствиям.

Анализ практики осуществления руководства унитарными предприятиями позволяет сделать вывод о том, что у таких предприятий, в гораздо большей степени, чем у других происходит отделение правомочий собственника от осуществления непосредственного управления данными предприятиями. В данной ситуации управление должно быть организовано таким образом, чтобы результаты его отвечали намеченным собственником целям деятельности предприятия.

Одним из средств подобной организации деятельности управления является точная правовая регламентация правового статуса руководителя унитарного предприятия. Необходимо осознавать, что назначение руководителя предприятия и контроль за его деятельностью со стороны органов исполнительной власти является чрезвычайно важным, так как назначение неквалифицированного руководителя и принятия им непродуманных решений могут привести к тому, что задачи организации эффективного управления имуществом государственных предприятий так и не будут решены.

В связи с этим, диссертант провел анализ законодательства, регулирующего особенности правового статуса руководителя государственного унитарного предприятия и управленческих полномочий органов исполнительной власти в отношении руководителей государственных унитарных предприятий по их назначению, аттестации и отчетности.

В систему управленческих полномочий по отношению к руководителю государственного предприятия со стороны органов исполнительной власти входят:

1) проведение конкурса, направленного на выявление претендента на должность руководителя государственного унитарного предприятия;

2) заключение трудового договора с руководителем государственного унитарного предприятия;

3) аттестация руководителя государственного унитарного предприятия;

4) получение отчетов от руководителя государственного унитарного предприятия.

Как следует из проведенного анализа, в настоящее время создана необходимая правовая основа по регулированию деятельности руководителей государственных унитарных предприятий. Теперь самое главное реализовать предусмотренные нормативными актами положения на практике. Это должно помочь исправить ту негативную ситуацию, которая сложилась вокруг государственных унитарных Предприятий.

В целях повышения эффективности управления внутри государственного унитарного предприятия необходимо привлекать на должность руководителей высокопрофессиональных специализированных управляющих. Поскольку отсутствует система подготовки управляющих государственным имуществом, необходимо организовать обучение по данному направлению.

В третьем параграфе « Государственный контроль за деятельностью государственных унитарных предприятий» рассматриваются контрольные и надзорные функции органов государственного управления, как одни из функций государственного управления государственными унитарными предприятиями.

Обеспечение эффективности использования государственного имущества, закрепленного за государственными унитарными предприятиями - это одна из

целей управления государственными унитарными предприятиями. Эта цель может быть достигнута посредством реализации ряда функций государственного управления и в первую очередь функции государственного контроля.

Несмотря на наличие различных видов государственного контроля за деятельностью государственных унитарных предприятий: президентского, законодательного, судебного, - наиболее эффективным, является контроль и надзор органов исполнительной власти. Это обуславливается тем, что министерства и ведомства, и другие органы могут оперативно оценивать ситуацию, а в случаях нарушений применять меры административной ответственности. Используемые ими формы контроля и надзора, призванных обеспечить соблюдение норм права, отличаются большей гибкостью и мобильностью.

Государственный контроль за деятельностью государственных унитарных предприятий бывает двух видов надведомственный ( в отношении прямо не подчиненных государственных унитарных предприятий) и ведомственный (в отношении государственных унитарных предприятий, находящихся в ведении конкретных министерств).

Одними из форм обеспечения контроля за деятельностью государственных унитарных предприятий, являются: утверждение показателей экономической эффективности и проведение обязательных аудиторских проверок.

Функция контроля за достижением установленных показателей находится в компетенции Минимущества России или соответствующего государственного органа субъекта Российской Федерации и может быть реализована посредством оценки эффективности управления государственным имуществом на основании осуществленного анализа данных.

Поскольку в настоящее время отсутствует какая-либо стройная система определения экономической эффективности использования государственного имущества, мы полагаем продолжить исследования в данном направлении и по результатам исследований принять нормативно-правовой акт, утверждающий в целом Методику оценки и анализа эффективности использования государственного имущества по способам и целям использования.

Подводя итоги второй главы, характеризуя в целом нормативно-правовую основу управления государственными унитарными предприятиями, следует отметить очевидную неурегулированность многих отношений в данной сфере.

Одной из проблем в этой области является отсутствие определенности целей деятельности государственных унитарных предприятий. Отсутствует мониторинг результатов финансово-хозяйственной деятельности каждого предприятия. В этой связи для повышения уровня полноты, достоверности и оперативности получения информации о деятельности государственных унитарных предприятий, для принятия своевременных и обоснованных решений необходимо: 1)создание реестра экономической эффективности их деятельности; 2) ежегодное определение основных технико-экономических показателей для каждого унитарного предприятия. Необходимо отметить, что хотя эти меры предусмотрены законодательством, но не всегда осуществляются со стороны органов исполнительной власти, на которые возложены данные функции.

По мнению Министерства имущественных отношений Российской Федерации, численность государственных унитарных предприятий, находящиеся в собственности государства слишком велики (9 тысяч) и не соответствуют возможностям государства по их управлению. В этой связи предлагается освободить государство от излишней собственности и осуществить приватизацию большей части государственных унитарных предприятий, не имеющих «стратегического значения»1.

Но, следует отметить, что критерии отнесения тех или иных предприятий к предприятиям «стратегического значения» не определены в нормативно-правовых актах. Также не урегулирована процедура отнесения тех или иных государственных предприятий к «стратегически важным» и не определен круг уполномоченных на это органов исполнительной власти. Кроме того, неясно какое количество предприятий будет находиться в государственной собственности? В связи с этим предлагается принять нормативно-правовые акты, регулирующие эти вопросы.

1 Аналитический материал к Всероссийскому совещанию «О системе управления государственным имуществом в Российской Федерации», с.3-5.

Представляется, что количество унитарных предприятий, их качественный состав должны определяться на основании предложений отраслевых министерств и обусловливаться потребностями развития отраслей экономики, в том числе целесообразностью поддержки не вполне рентабельных, но необходимых для государства предприятий. В первую очередь необходимо создания эффективного механизма управления ими. Отсутствие таких механизмов в случае бездействия и неприятия всех необходимых мер со стороны соответствующих государственных органов не должно приводить к приватизации государственных унитарных предприятий.

По нашему мнению, совершенствование работы по указанным направлениям позволит повысить эффективность деятельности государственных унитарных предприятий.

В заключение диссертации обобщаются итоги научного исследования, делается обзор выводов и предложений.

1. Мартынова Т.Н. О совершенствовании управления государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения // Актуальные проблемы правового регулирования социально-экономических отношений: Сборник статей. Выпуск второй. М.: Социум, 2001. 0.3 п.л.;

2. Мартынова Т.Н. Правовое положение государственных предприятий. // Актуальные проблемы правового регулирования социально-экономических отношений: Сборник статей. Выпуск третий. М.: Социум, 2002. 0.8п.л.;

3. Мартынова Т.Н. Управление государственными предприятиями в России: реальность и перспективы // Государственность и государственная служба России: пути развития. Материалы I международной межвузовской конференции аспирантов. М.: Изд-во РАГС, 2002. 0.1 п.л.;

4. Мартынова Т.Н. Определение понятия и сущности государственного унитарного предприятия. Н Актуальные проблемы правового регулирования социально-экономических отношений: Сборник статей. Выпуск четвертый. М.:

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

Социум, 2003. 0.5 п.л.

Автореферат

Диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Мартыновой Татьяны Николаевны Тема диссертационного исследования: Административно-правовой статус государственных унитарных предприятий

Научный руководитель Букин Анатолий Михайлович кандидат юридических наук, доцент, Заслуженный юрист России

Изготовление оригинал макета Мартыновой Татьяны Николаевны

Подписано в печать в5 Тираж 80 экз.

Усл. п.л. 1

Российская академия государственной службы при Президенте Российской

Федерации Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 2Я0 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84

4

»

<

\

*

\

»13274

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Мартынова, Татьяна Николаевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ

СОДЕРЖАНИЕ.

ГЛАВА 1. Общая характеристика административно-правового статуса государственного унитарного предприятия.

1.1 Определение понятия и сущности государственного унитарного предприятия.

1.2 Понятие и содержание административно-правового статуса государственного унитарного предприятия.

1.3 Характеристика административно-правового статуса государственных унитарных предприятий.

ГЛАВА 2. Организация управления государственными унитарными предприятиями.

2.1 Взаимоотношения государственного унитарного предприятия с федеральными органами исполнительной власти.

2.2 Взаимоотношения между органами исполнительной власти руководителями государственных унитарных предприятий.

2.3 Государственный контроль за деятельностью государственных унитарных предприятий.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Административно-правовой статус государственных унитарных предприятий"

Актуальность темы исследования. В нашей стране с начала 90-х годов произошло кардинальное изменение системы отношений собственности и системы государственного управления. Советская экономика, основанная на монополии государственной собственности, была трансформирована в рыночную экономическую систему, основанную на многообразии форм собственности. Существенные изменения произошли и в самой государственной собственности, которая разделилась на федеральную государственную собственность и государственную собственность субъектов Российской Федерации. В связи с проведенными реформами изменилась и система государственного управления в экономической сфере. В условиях равенства всех форм собственности изменяются и подходы к управлению самой государственной собственностью, в частности, государственными унитарными предприятиями.

За годы проведения реформ, долгое время государственная собственность и управление ею оставались без должного внимания со стороны законодателя. ' Вместе с тем государство после проведения приватизации продолжает оставаться крупнейшим собственником, следовательно необходимо обеспечить эффективное управление этой собственностью. Представление интересов государства как собственника возложено на Министерство имущественных отношений Российской Федерации, которое за последние годы подвергалось неоднократному реформированию. В сложившейся социально- экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики. Сегодня как никогда ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за государственной собственностью.

Поскольку государственные унитарные предприятия являются одной из составных частей государственной собственности, исследование их правовой природы и проблем совершенствования их административно-правового статуса, а именно управления ими со стороны уполномоченных органов исполнительной власти, на современном этапе является наиболее актуальным. Актуальность данной проблематики определяется также одобренной Правительством Российской Федерации Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации1. В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 9810 федеральных государственных унитарных предприятий. Функции по управлению унитарными предприятиями четко не распределены между федеральными органами исполнительной власти. Отсутствуют четкие механизмы регулирования и контроля. Нормативно — правовая база также находится в стадии становления. В 2002 году, для регулирования деятельности государственных унитарных предприятий был принят Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»2, что является одной из важнейших мер по трансформации ключевого сектора российской экономики.

Степень разработанности проблемы исследования. Различным аспектам административно-правового статуса государственного предприятия уделялось немало внимания в советский период такими учеными как А.П. Алехин, В.Г. Вишняков, Ю.М. Козлов, A.B. Мицкевич, Ц.А. Ямпольская и др.

Изменения экономического строя страны и соответствующие изменения правовой базы повлекли новый всплеск интереса к данной тематике со стороны ученых. Однако комплексное рассмотрение всех аспектов понятия государственного предприятия и его правового статуса не проводилось. В частности, оно не рассматривалось в качестве субъекта административного права. Поэтому, учитывая существующее состояние законодательства, непрерывные процессы реформирования управления

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №39. ст. 4626.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №48. ст. 4746. государственными унитарными предприятиями, представляется необходимым изучить и дать характеристику правовой природы государственного унитарного предприятия и его административно-правового статуса.

Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является изучение административно-правового статуса государственного унитарного предприятия на основе анализа действующей законодательной базы, а также разработка на этой основе предложений и рекомендаций по его совершенствованию.

Задачами исследования являются:

- исследование правовой природы государственного унитарного предприятия;

- определение понятия государственного унитарного предприятия и выявление его признаков;

- исследование и определение структуры административно-правового статуса государственного унитарного предприятия;

- характеристика отдельных элементов структуры административно-правового статуса государственных предприятий в сравнении с казенными предприятиями и выявление особенностей их административно-правового статуса;

- разработка предложений по оптимизации организации и правового регулирования управления государственными унитарными предприятиями;

- исследование полномочий органов исполнительной власти по управлению государственными унитарными предприятиями;

- разработка на этой основе теоретических и практических выводов и рекомендаций по совершенствованию административно-правового статуса государственных унитарных предприятий.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере организации и практического осуществления административно-правового статуса государственных унитарных предприятий, как коллективных субъектов административного права.

Предмет исследования составляют теоретические и правовые основы административно-правового положения государственных унитарных предприятий, пути совершенствования организационно-правовых механизмов управления государственными унитарными предприятиями со стороны органов исполнительной власти.

Теоретическую основу исследования составляют работы отечественных и зарубежных ученых, посвященные различным аспектам рассматриваемой проблемы.

Данное исследование проведено с использованием трудов специалистов в области административного, финансового и гражданского права, в том числе: А.П. Агапова, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, С. Н. Бачило, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, В.Г. Вишнякова, A.A. Демина, И.В. Ершовой, Н.М. Козлова, А.П. Коренева, Н.М. Конина, Н.И Косяковой, В.В. Лаптева, A.B. Мицкевича, В.И. Новоселова, Д.М. Овсянко, Ю.П. Орловского, В.А. Прокошина, Б.В. Российского, Е.А. Суханова, А.П. Сергеева, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, В.Н Цирульникова, Г.Ф. Шершеневича, Ю.А. Якимова, Ц.А. Ямпольской и других российских ученых.

Многоаспектный характер диссертации потребовал изучения научных трудов по теории государства и права С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, A.B. Бенедиктова, В.В. Лазарева и др.

Методологической основой работы являются общенаучные и специальные методы научного познания: анализа, синтеза, исторический метод, формально-логический, сравнительного правоведения, системно-структурный.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральные законы и законы Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, а также нормативно-правовые акты в части административно-правовой регламентации действий по созданию, реорганизации, ликвидации государственных унитарных предприятий, а также по управлению их деятельностью.

Изучение и использование обширного теоретического и практического правового материала, анализ законов и подзаконных актов нашей страны в советский и постсоветский период, а также материалов статистических исследований, вопросов организации и деятельности государственных предприятий, обобщение этих данных позволило сформулировать и уточнить новые теоретические положения и обосновать практические рекомендации, направленные на совершенствование административно-правового статуса государственных унитарных предприятий.

Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одной из первых попыток комплексного исследования и анализа административно-правового статуса государственных унитарных предприятий, выявление особенностей их административно-правового статуса, формулирования понятий исследуемых явлений на современном этапе развития России. На этой основе в диссертации изложены авторские предложения по совершенствованию правового института государственных унитарных предприятий.

Результаты данного исследования позволяют вынести на защиту следующие положения:

1. На основе изучения правовой литературы и действующего законодательства выделены основные признаки государственного унитарного предприятия, на базе которых формулируется определение государственного унитарного предприятия. Государственное унитарное предприятие - это коллективный субъект административного права, обладающий обособленным имуществом, организационным единством и внутренней структурой, учрежденное собственником в целях удовлетворения общественных потребностей, имеющих стратегическое значение, либо обеспечивающих национальную безопасность государства, действующее в соответствии со специальной правосубъектностью на основе закрепленного за ним собственником неделимого имущества на основе хозяйственного ведения, либо оперативного управления, и наделенное правом вступать в административно-правовые отношения с органами исполнительной власти, а в ряде случаев и с судом, при реализации ими своих задач.

2. Разработаны теоретические основы структуры административно-правового статуса государственного унитарного предприятия на основе анализа научной литературы.

3. Предлагается под государственным управлением, в контексте исследования, понимать целенаправленное упорядочивающее воздействие органов исполнительной власти на подведомственные государственные унитарные предприятия.

4. Предлагается полномочия органов исполнительной власти в отношении неподведомственных, государственных унитарных предприятий обозначить как государственное регулирование.

5. Обоснованы подходы по совершенствованию законодательства, регламентирующего управление государственными унитарными предприятиями.

Теоретическая и практическая значимость работы.

Предложения и выводы, содержащиеся в данной работе, могут быть использованы в деятельности органов представительной власти по дальнейшему развитию законодательства о государственных унитарных предприятиях, а также в правоприменительной практике. Они могут быть полезны руководителям государственных унитарных предприятий, работникам органов по управлению имуществом, а также органам исполнительной власти, занимающихся регулированием деятельности государственных унитарных предприятий.

Положения диссертации могут быть также использованы при преподавании курса административного права, а также в научных работах, в создании учебников, учебных пособий.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора, а также являлись предметом выступления диссертанта на I междисциплинарной межвузовской конференции аспирантов «Государственность и государственная служба

России: пути развития ». Рецензирование и обсуждение работы проходило на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Мартынова, Татьяна Николаевна, Москва

Заключение.

Проведенное диссертационное исследование показало, что происходящие в последнее время радикальные экономические преобразования в Российской Федерации, появление различных форм собственности поставили на повестку дня вопрос об административно-правовом статусе государственных унитарных предприятий, пределах и возможностях органов исполнительной власти по управлению данным видом предприятий.

Следующим важным вопросом, на который диссертант попытался дать ответ в своем исследовании является вопрос об управленческой деятельности уполномоченных органов исполнительной власти, ее формах и методах применительно к государственным унитарным предприятиям. Так же ключевым положением является определение круга вопросов по которым органы исполнительной власти могут принимать решения, обязательные для исполнения государственными унитарными предприятиями. Все эти вопросы нашли свое отражение в диссертационном исследовании и позволяют сформулировать следующие выводы и предложения.

В настоящее время в законодательстве и юридической литературе отсутствует четкое понятие государственного унитарного предприятия. В определениях государственного унитарного предприятия преобладают гражданско-правовые признаки. В связи с этим на основе выделения административно-правовых признаков было предложено определение государственного унитарного предприятия. На наш взгляд, государственное унитарное предприятие - это коллективный субъект административного права, обладающее обособленным имуществом, организационным единством и внутренней структурой, учрежденное собственником в целях удовлетворения общественных потребностей, имеющих стратегическое значение, либо обеспечивающих национальную безопасность государства, действующее в соответствии со специальной правосубъектностью на основе закрепленного за ним собственником неделимого имущества на основе хозяйственного ведения, либо оперативного управления, и наделенные правом вступать в административно-правовые отношения с органами исполнительной власти, а в ряде случаев и с судом, при реализации ими своих задач.

Основной особенностью государственного унитарного предприятия является то, что оно создается на базе государственной собственности и собственник имущества, в лице соответствующего государственного органа имеет широкие полномочия по управлению предприятием. Исходя из того, что управленческие отношения составляют предмет административного права, то изучение государственных унитарных предприятий в системе управленческих отношений реализуется в подробном исследовании административно-правового статуса государственных предприятий.

Административно-правовой статус, в данном диссертационном исследование рассматривается как совокупность блоков элементов, которые составляют структуру административно-правового статуса.

К наиболее значимому элементу административно-правового статуса государственных унитарных предприятий относится «определение круга полномочий органов исполнительной власти» в отношении предприятий. К таким полномочиям относятся: порядок создания, регистрация, лицензирование и сертификация, а также организация управления государственным унитарным предприятием.

При рассмотрении взаимоотношений государственных унитарных предприятий с органами исполнительной власти определено, что органы исполнительной власти по отношению к государственным унитарным предприятиями выступают двояким образом: по отношению к подведомственным государственным унитарным предприятиям -осуществляют функции государственного управления, выражающиеся в их создании, реорганизации, ликвидации, утверждении учредительных документов, назначении, аттестации и увольнении руководителей, контроле за использованием государственного имущества - согласование сделок унитарных предприятий в случаях, предусмотренных законодательством. А по отношению к неподведомственным государственным унитарным предприятиям - функции правового регулирования, к которым относятся полномочия по закреплению за органами исполнительной власти подведомственных предприятий; полномочия по проведению программных и аналитических мероприятий, - участие в приватизации государственных предприятий, учет государственных унитарных предприятий; а также полномочия по разработке нормативно-правовой базы, для регулирования деятельности государственных унитарных предприятий.

В ходе исследования отношений по управлению государственными унитарными предприятиями со стороны органов исполнительной власти выявлено, что к наиболее важным функциям органов исполнительной власти, влияющим на эффективность деятельности государственных предприятий относятся полномочия по назначению руководителя и дальнейший контроль за его деятельностью, и контрольно - надзорные полномочия.

Следует подчеркнуть, что административно-правовой статус предприятий тесно связан с гражданско-правовым, финансово-правовым и другими статусами государственных предприятий. Поэтому всесторонняя и полная характеристика административно-правового статуса государственных предприятий невозможна без анализа отдельных аспектов других видов правового статуса государственных предприятий. Поэтому, следует отметить, что отображение гражданско-правового статуса дается лишь в той мере, в которой это необходимо для достижения основной цели исследования.

В целях повышения эффективности государственного управления государственными унитарными предприятиями, необходимы действенные политические, правовые и административные механизмы. Для создания которых требуется исследование правового положения государственных унитарных предприятий такими отраслями права как административное, гражданское, финансовое и другие. Большое количество принятых за период с 1998-2003 г.г. нормативных документов, направленных на совершенствование системы управления государственными унитарными предприятиями и меры по усилению их исполнения позволяют надеяться на разрешение в ближайшее время многих спорных вопросов и восстановлению утраченных позиций в экономике России.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Административно-правовой статус государственных унитарных предприятий»

1. Агапов А.Б. Федеральное административное право России: Курс лекций.-М., 1997.-558 с.

2. Агапов А.Б. Административная ответственность. М.: «Статут», 2000. -251 с.

3. Административное право / под ред. Ю.М. Козлова, JI.JI. Попова. -М.: Юристь, 2000. 728 с.

4. Административное право / под ред. JI.JI. Попова.- М.: Юристъ, 2002.697 с.

5. Административное право (общая часть). СПб.: Изд-во Михайлова В.А., 2000.-256 с.

6. Административно-правовое регулирование экономических отношений/ под ред. Бачило И.Л., Хаманевой Н.Ю.- М.: Академический правовой университет при институте государства и права Российской академии наук, 2001.-218 с.

7. Административное и информационное право ( состояние и перспективы развития) / под ред. Хаманевой Н.Ю., Бачило И.Л. — М.: Академический правовой университет, 2003.- 307 с.

8. Административно-правовое регулирование в сфере экономики (Пятые «Лазаревские чтения»)// Государство и право. 2001. №11. с. 5-21; №12. с. 18-44.

9. Азарова A.A. Государственная собственность республики Саха (Якутия): особенности приватизации и управления. Новосибирск, 2000.-210 с.

10. Ю.Акопов Д. Правовое регулирование труда руководителей организации по новому трудовому кодексу Российской Федерации. // Хозяйство и право. 2002. №9. с.95-107.

11. П.Алдошин О.Н. Ответственность государства по обязательствам во внутреннем гражданском обороте.// Журнал российского права. 2001. № I.e. 15-24.

12. Алексеев H.H. Основы философии права.- СПб. Изд-во «Лань», 1999.256 с.

13. З.Алексеев С.С. Общая теория права. Т.2.- М.: Юрид. Литература, 1982.360 с.

14. Н.Алексеев С.С. Теория права.- М.: Изд-во БЕК, 1995.- 312 с.

15. Алехин А.П. Административно-правовой статус производственного предприятия, объединения как звена отраслевого управления. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 1980.- 397 с.

16. Алехин А.П. Предприятие в системе отраслевого управления (административно-правовые вопросы).- М.: Изд-во МГУ, 1977.- 190с.

17. Андреев В.К. Правовые проблемы распоряжения и управления федеральной собственностью// Государство и право. 1999. №4. с.43-44.

18. Астапов К.Л. Управление государственной собственностью в Российской Федерации.// Законодательство и экономика. 2002. №12. с. 4-9.

19. Атаманчук Г.В. Государственное управление: организационно -функциональные вопросы. М.: Экономика, 2000.-302с.

20. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления,- М.: Юридическая литература, 1997.- 400 с.

21. Атаманчук Г.В. Управление: всегда есть варианты. М.: Изд-во РАГС, 1999.

22. Атаманчук Г.В. Управление: социальная ценность и эффективность. -М.: Изд-во РАГС, 1995.-145 с.

23. Атаманчук Г.В. О целостности государства и государственного управления.- М.: Ростов- на Дону, 2001. - 42 с.

24. Батяева А. Кто работает эффективнее государственные или негосударственные предприятия? // Мировая экономика и международные отношения. 1999. №3. с. 105-111.

25. Бахрах Д.Н. Административное право.- М.: Инфра М, 2000.- 640с.

26. Вельский К.С. О предмете и системе науки административного права.// Государство и право. 1998. №10. с. 18-26.

27. Вельский К.С. О системе административного права. // Государство и право. 1998. №3. с.5-11.

28. Бизаге А. Государственный сектор и приватизация. М., 1996. - 134 с.

29. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. М.: ИНФРА - М, 2001. - 704 с.

30. Брызгалин A.B. Гражданско-правовое регулирование организации и деятельности субъектов предпринимательства. Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург. 1993. 22 с.

31. Васильев A.B. Теория права и государства: Курс лекций. М.: Изд-во РАГС, 2001.-184 с.

32. Васькин A.A. Оценка эффективности управленческого труда. М.: Компания Спутник, 1999.

33. Венедиктов A.B. Государственная социалистическая собственность. M.-JL: АН СССР, 1948.- с. 349.

34. Вишняков В.Г. Совершенствование управления рациональным использованием материальных ресурсов. // Советское государство и право. 1985. №2. с. 22-30.

35. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административно право России. — М.: Издательство «Дело и Сервис», 2001 624 с.

36. Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М.: Юристъ, 2002.-410 с.

37. Государственные унитарные предприятия. М.: «Издательство ПРИОР», 2000.-96 с.

38. Государственный сектор в развитых капиталистических странах: Сборник обзоров. Части 1-2. М.: ИНИОН, 1982.

39. Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти А. Хохлова. М., 1998.

40. Грибанов А. Предприятие: проблемы доктрины и законодательства. // Хозяйство и право. 2000. №5. с.36-38.

41. Грось Л.А. Взаимоотношения публично-правовых образований -собственников и учредителей с учреждениями и унитарными предприятиями.// Журнал российского права. 2001. №12.

42. Дойников И.В. Государственное предпринимательство. — М.: «Издательство ПРИОР», 2000. 240 с.

43. Дойников И.В. Проблемы правового регулирования государственного предпринимательства. Автореферат на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2002.- 57с.

44. Драго Р. Административная наука. Пер. с французского. М.: Прогресс, 1982.

45. Дягилев A.B. Управление имуществом: основные тенденции и возможности. // Юридический мир. 2000. №9. с.20-27.

46. Ершова И.В. Проблемы правового режима государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования. М.: Юриспруденция, 2001. - 304 с.

47. Ершова И.В., Иванова Т.М. Предпринимательское право.- М.: Юриспруденция, 2000.-416 с.

48. Ершова И.В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М. 2001.

49. Жамбиева Е.М. Структурные подразделения государственных предприятий и учреждений как субъекты административного права. Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Свердловск. 1984. 17с.

50. Жилинский С.Э. Основы правового регулирования предпринимательской деятельности: курс лекций. М.: РАГС, 1997.-75с.

51. Ионова Ж.А. Правовые проблемы государственной регистрации и лицензирования предпринимательства. Автореферат на сосискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1997. 29 с.

52. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. / под. ред. И.Л. Бачило.- М.: Юристъ, 1998.- 432с.

53. Исполнительная власть в Российской Федерации: Научно-практическое пособие. М.: БЕК, 1996.-258с.

54. Казанцев Н.М. Публично правовое регулирование государственной службы.- М.: Издательство РАГС, 1999.- 739 с.

55. Калмыков Ю.Х. Хозрасчет промышленного предприятия. Правовые вопросы. М., 1972.-184с.

56. Клинова М.В. Государственный предпринимательский сектор в странах Европейского сообщества. Экономическая роль и тенденции развития.-М.: Наука, 1988.-182с.

57. Ковалева H.H. Административно-правовой статус предприятий. Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук. Саратов. 2001.- 199 с.

58. Козлов Ю.М. Административные правоотношения.- М., 1976. -20 с.

59. Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М.: Изд-воМГУ, 1967,- 146 с.

60. Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством. Ч. 1,2.- М., Изд-во МГУ, 1971.- 166с.

61. Козлов Ю.М. К вопросу о праве оперативного управления имуществом // Вестник Московского университета. Серия 11, Право. 1969. N 2.

62. Комментарии к законодательству о федеральных государственных унитарных предприятиях/ под ред. Ю.П. Орловского, H.A. Ушаковой. — М.: Юридический дом « Юстицинформ », 2001. -416 с.

63. Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия / Под. ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП; НИК «Калита», 2000.-208 с.

64. Конин Н.П. Организационно-правовые основы государственного управления социалистическим общественным производством (административно-правовое исследование). Автореферат на соискание ученой степени доктора юридических наук. Саратов. 1978. 29с.

65. Коренев А.П. Административное право России. Учебник. В 3-х частях. Часть 1М.: МА МВД России. Изд-во «Щит -М», 2001. 308 с.

66. Косякова Н.И. Государственное предприятие в рыночной экономике. -М.: Юриспруденция, 2001. 320 с.

67. Косякова Н.И. Правовое положение государственного предприятия II Журнал российского права. 2000. № 5/6. с. 21-29.

68. Косякова Н.И. Управление государственным унитарным предприятием: реальность и перспективы // Законодательство и экономика. 2000. №11. с. 10-18.

69. Котелевская И.В., Тихомиров Ю.А. Государственная собственность: режимы и управление. // Право и экономика. 1998. № 12. с. 4-9.

70. Кулагин М.И. Предпринимательство и право: опыт Запада.- М.: Изд-во «Дело», 1992.- 143 с.

71. Лазарев Б.М., Компетенция органов управления.- М.: Юридическая литература, 1972.

72. Лаптев В.В. Проблемы предпринимательской (хозяйственной) правосубъектности. //Государство и право. №11. 1999. с. 15-19.

73. Леонова Г.Б. Унитарное предприятие как субъект гражданского права // Законодательство. 2001. №8.

74. Макарова Н.В. Проблемы реализации права собственности на имущество, находящееся в хозяйственном ведении у федеральных государственных унитарных предприятий. // Юрист. 2002. №6. с. 18-22.

75. Максимов И.А. О совершенствовании управления государственной собственностью. //Проблемы прогнозирования. 1999. №5. С. 121-127.

76. Манохин В.М. Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. М.: Юристъ, 1996. - 472 с.

77. Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. М.: Проспект, 2001.-760 с.

78. Мартемьянов B.C. Хозяйственное право.- М.: БЕК, 1994.- 423с.

79. Мильшин Ю.Н. Лицензирование как административно-правовой институт. Автореферат на соискание степени кандидата юридических наук. Саратов. 1998. 23 с.

80. Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М.: Юридическая литература, 1962.-214 с.

81. Мирзоев Г.В. Государственное регулирование и юридическая защита предприятий в Российской Федерации. Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1995. 28 с.

82. Назаров И.В. Административная ответственность организаций (юридических лиц). Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Нижний Новгород. 2002. 30 с.

83. Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства. М.: НОРМА -ИНФРА-М, 1999.- 539с.

84. Общая теория права и государства. / Под ред. В.В. Лазарева. М.: Юристъ, 2001.-520 с.89.0всянко Д.М. Административное право. М.: Юристъ, 1997. - 448с.

85. Ожегов.С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Азбуковник, 1999.-944с.

86. Организационно-правовые формы коммерческой деятельности в России / Под ред. Куликова В.А. М.: ИНФРА-М, 1995.- 160с.

87. Петров М.П. Административная ответственность организаций (юридических лиц). Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов. 1998. 18 с.

88. Половинкин П.Д., Савченко A.B. Основы управления государственной собственностью в России: проблемы теории и практики. — М.: ЗАО «Экономика», 2000. — 221 с.

89. Половинкин П.Д., Дягилев A.B. Управление имуществом: основные тенденции и возможности. // Юридический мир. 2000. №9. с. 20-27.

90. Правовое положение коммерческой организации: Учебное и научно-практическое пособие. / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 2001. - 386 с.

91. Правовое положение предприятий в России: сборник научных трудов. / Под ред. В.В. Лаптева. М.: Институт государства и права РАН, 1993.

92. Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России.- Ростов на - Дону, 1998. - 220 с.

93. Прокошин В.А. Развитие государственной власти в условиях реформирования экономики. Автореферат на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 1995.- 35 с.

94. Старилов 10.Н, Административное право. Воронеж, 1996.- 152 с.

95. Студентов В.Г. Государственное предпринимательство: теория и практика // Общество и экономика. 1997. №3-4.

96. Суворов JI. JI. Статус предприятия (Сравнительно-правовой анализ). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. СПб., 1996.196с.

97. Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. -СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2002. 455с.

98. Талапина Э.В. Проблемы учета и регистрации субъектов государственной собственности в Российской Федерации. // Право и политика. 2001. №2. с. 83-91.

99. Тарасов A.M. Государственный контроль сущность, содержание, современное состояние. // Журнал российского права. 2002. №1. С.26-36.

100. Терешкин В.В. Государственное управление и правовое регулирование предпринимательства в Российской Федерации. Диссертация на сосискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1994. 176 с.

101. Теория государства и права. / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Издательство Зерцало, 2000. - 624 с.

102. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. -М., 2001.- 652с.

103. Унитарные (государственные и муниципальные) предприятия: состояния и проблемы развития/ Общ. ред. И.Д. Мацкуляк. М.: Изд-во РАГС, 2002.- 107с.

104. Управление государственной собственностью / Под ред. В.И. Кошкина. М.: ЭКМОС, 2002. - 664 с.

105. Уставы государственных и муниципальных унитарных предприятий / М.Ю. Тихомиров.-М., 2000.-32 с.

106. Халфина P.O. Общее учение о правоотношении.- М., 1974.- 176 с.

107. Цирульников В.Н. Признак «организационное единство» и его влияние на правосубъектность коммерческих организаций.

108. Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Волгоград. 1998. 40с.

109. Черных О.В. Взаимоотношения государственного унитарного предприятия с федеральными органами исполнительной власти // Юрист. 2001. №2. с. 19-23.

110. Шульга М.Г. Административно-правовой статус администрации государственного предприятия. Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Харьков. 1991. 27с.

111. Шупыро В.М. Преобразование государственной собственности в период экономических реформ. М.: ВШПП, 1997. - 248 с.

112. Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999. - 198с.1. Нормативные акты:

113. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 25 декабря 1993 г. № 237.

114. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51 -ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №32. ст. 3301.

115. Кодекс об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №1 (часть1). ст.1.

116. Налоговый кодекс Российской Федерации.// Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №31. Ст. 3824.

117. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ (с изменениями от 24, 25 июля 2002 г.)// Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N1. ст.З.

118. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2- ФКЗ « О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №51. ст. 5712.

119. Закон Российской Федерации от 13.05.92. «Об ответственности за нарушение порядка представления государственной статистической отчетности» // Ведомости Съезда Российской Федерации и Верховного совета Российской Федерации. 1992. №27. Ст. 1556.

120. Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 52 ФЗ « О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №32. ст. 3302.

121. Федеральный закон от 31.07.95. «Об основах государственной службы в Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №31. Ст. 2990.

122. Федеральный закон Российской Федерации от 21.11.96, в ред. закона от 23.07.98. «О бухгалтерском учете» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №48. Ст. 5369; 1998. №30. Ст. 3619.

123. Федеральный закон Российской Федерации от 2 июля 1997 г. « О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №30. ст. 3595.

124. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. №129 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц».// Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №33 (часть 1). ст.3431.

125. Федеральный закон от 8 августа 2001г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»// Российская газета. 2001. 10 августа.

126. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. №134-Ф3 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №33 (часть 1). ст. 3436.

127. Федеральный закон от 21.12. 2001г. «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Российская газета. 2002. 26 января.

128. Федеральный закон РФ от 14.10.2002 г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №48. Ст.4746.

129. Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1994г. « О реформе государственных предприятий» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №5. ст.393.

130. Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» // Србрание законодательства Российской Федерации. 1994. №7. ст. 700; 2002. №40. ст.3905.

131. Указ Президента Российской Федерации от 16 марта 1996 г. № 383 « О главном контрольном управлении Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 12. ст. 1066.

132. Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №21. ст. 2168.

133. Указ Президента Российской Федерации от 16 октября 2001 г. №1230 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. №43 ст.4071.

134. Постановление Совета Министров РСФСР от 22 апреля 1980 г. № 210 « О порядке передачи предприятий, объединений, организаций, учреждений, зданий и сооружений».// Свод законов РСФСР. 1998. Т. 5. -с. 192.

135. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 декабря 1994 г. № 96 « О делегировании полномочий Правительства

136. Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности» // Российская газета. 1994. 19 февраля.

137. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. « О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №27. ст. 3200.

138. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998 г. № 696 « Об организации учета федерального имущества и ведения Реестра федерального имущества» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №28. ст. 3354.

139. Постановление Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. № 1024 « О концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 39. ст.4626.

140. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 декабря 1999 г. № 1348 « О федеральных государственных унитарных предприятиях основанных на праве хозяйственного ведения» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 50. ст. 6230.

141. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. №326 «О лицензировании отдельных видов деятельности»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №16. Ст. 1716.

142. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 августа 2000 г. № 301 « Об утверждении Федеральной службы России по финансовому оздоровлению, банкротству» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 25. ст. 1597.

143. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июня 2002 г. № 377 «Об утверждении Положения о Министерствеимущественных отношений Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №23. ст.2178.