АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовой статус негосударственных (частных) предприятий»
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
I I
0
На правах рукописи
0Ю Леша
БОЖКОВ Игорь Анатольевич
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ (ЧАСТНЫХ) ПРЕДПРИЯТИЙ
Специальность 12.00.02 — конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
к
<л
Москва • 2000
//>е1. /А/
г . гз (-с
р V 2 Л ?
Академии уираилснин МИД России
1 la правах рукописи
ЬОЖКОВ III ОГ'Ь Л! 1ЛТОЛЫ";В1 14 ^
>
АД M И H ИСТ РАТИ В 510-П F'А ВО НО И СТАТУС НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ (ЧАСТНЫХ) ПРЕДПРИЯТИИ
Специальность /12.00.02/- конституционное прапо; государственное управление; административное прапо; муниципальное право
ЛВТ01'!;ФН1'Л Г днссергашш II.I соискание ученой стспсми кандидата трмличоскнх на>к
Мпск-на • 2000
Диссертация выполнена на кафедре управления службами общественной безопасности орг анов внутренних дел Академии управления МВД России.
Научный руководитель -доктор юридических наук, профессор Веремеенко Иван Иванович.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Шергин Анатолий Павлович кандидат юридических наук Хаменушко Иван Владимирович.
Ведущая организация - Московская Академия МВД России.
Защита диссертации состоится /г 2000 г., в/у час., на заседании диссертационного совета К-052.01.03 в Академии управления МВД России (по
~ и и Александра Космодемьянских, д. 8,
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.
Автореферат разослан ^ 2000 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
В.И. Старков.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы обусловлена необходимостью определения админнстративно-правоепго статуса негосударственных (частных) предприятий, что имеет важное теоретическое и практическое значение.
Происшедшие в стране экономические -и политические преобразования, введение рыночной экономики обусловили в конечном итоге радикальные преобразования в правовой сфере, и в частности в формах и методах правового воздействия, в перераспределении сфер общественных отношений, регулируемых различными отраслями права, в изменении систем права и законодательства, в формировании и появлении-новых подотраслей права (банковского, таможенного, бюджетного, налогового и т.д.), в кристаллизации и поляризации систем частного и публичного права, главным образом в расширении системы частного права за счет сокращения системы публичного права.
Применительно к административному праву эти изменения произошли по следующим основным направлениям:
1. Произошло изменение субъектов административно-правовых отношений (вместо органов государственного управления - органы исполнительной власти, • вместо исключительно государственных предприятий - муниципальные предприятия, частные предприятия, предприятия со смешанной формой собственности). Все это предполагает необходимость исследования их правового статуса. / ,
2.- Отмечено резкое ограничение сферы общественных отношений, регулируемых административным правом (в связи с проведенной приватизацией значительная . часть общественных отношений в хозяйственной и социально-культурной сферах, ранее регулируемых административным правом, перешла под регулирование гражданского права). Речь идет о том, что появился новый субъект, административно-правовой статус которого в науке не исследовался.
3. Появление различных форм собственности повлекло изменение характера регулирующего воздействия административного права (наряду с прямым администрированием практикуется использование косвенных, чаще всего экономически стимулирующих методов воздействия). Особенно это характерно для правового воздействия на негосударственные (частные) предприятия.
4. Наконец, в связи с декларированием приоритета прав и свобод граждан, в том числе и свободы предпринимательской деятельности,
. происходит изменение содержания самих регулируемых отношений. В новых условиях очевидна необходимость в полной и детальной регламентации прав и обязанностей сторон возникающих правоотношений, в первую очередь частных лиц, создание такого балапса
ыанмно корреспондирующих ираи и обязанностей органон исполнительной власти и частных •лиц, которым гарантнроиал бы последних ог произвола публично!! власти. Все ло актуализирует проблему исследования ' правовою ctaiyca, и ь частности адмпнистрапшно-ираг.ового статуса негосударет пенных (частных) • предприятий.
Актуальным н важным являете« также онределепне роли органон исполншельнон пласт Ii формировании ацминнстратшшо-правоною статуса негосударственных (частных) предприятии и условиях чрезвычайного и военного положения.
Вышеизложенное явилось определяющим обстоятельством и иыборе данной темы к направлении ее исследования.
Ciciiciib рд ipuíío (апност и темы исследовании. Теоретической основы исследования послужили труды видных представителей пауки административного, финансового и гражданского права (Алехина А.П., Кармолиикого A.A., Козлова Ю.М., Бахраха Д.Н., Веремеенко И.И., Коренева А.П., Килясханова И.III., 1-ронкина М.И.. Петрова Г.И., Попова Л.Л., Студеннкина С.С., (луденикиной М.С., Туманова Г.А., Iilepnnia А.П.. Якимова А.Ю., Химпчевой II.И., Воронова Л.К., Новоселова tí.П., Тихомирова К).А., Манохина Ü.M., Овсянко Д.М., Россннского Li.В., ■Козырина А.Н., Толстою Ю.К., Суханова Е.А., Сергеева А.П. и других.), труды в области обшей теории права и государства (С рату с я С.Н., Веиедиктова A.B., Лазарева В.В. и других). ,
Однако следует отметить, что практически все перечисленные ученые исследовали правовое положение различных субъектов права, в том числе и предприятий, но в разрезе административного права, с учетом последних жбпомнческих и правовых изменений, данное исследование админпсфативно-правовою статуса негосударственных (частных) предприятий автором было сделано впервые.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся и сфере организации и практического осуществления адмипистрапшно-правого статуса негосударственных (частных) предприятий.
Прслмст исследования составляют .правовые нормы, регулирующие админисграпнию-нраг.овме ошошения, возникающие . между юридическими липами в липе nei осударственных (частных) предприятий . и органами исполни тельной власти.
Цс-пло . настяшего исследования' является исследование административно-правового cía ivca негосударственных (частных) иредпрншни н ею тмепении в условиях чрезвычайною и косиною
положения, а также разработка на этой основе предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства в этой части.
Для достижения поставленной цели были сформулированы следующие задачи:
-изучение общего правового статуса негосударственных (частных) предприятий как новых субъектов правовых отношений;
-выявление особенностей административно-правового статуса негосударственных (частных) предприятий;
-уяснение общего и специального административно-правового статуса негосударственных (частных) предприятий;
-определение порядка н оснований изменения правового статуса вообще н административно-правового статуса в частности негосударственных (частных) предприятий в условиях чрезвычайного и военного положения;
-разработка на этой основе теоретических и практических выводов и предложений по исследуемой проблеме, а также формулирование предложений и рекомендаций для законодателя о чрезвычайном н военном положении в исследуемом плане.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы исследования: исторический, формальнологический, сравнительно-правовой. структурно-системный, статистический и другие при общем приоритете диалектического метода познания социальных явлений.
Научная нопнзна диссертационного исследования состоит в том, что эго, по существу, первая научная работа, в которой на основе междисциплинарного подхода с использованием положений науки административного, гражданского, трудового права, общей теории права и государства осуществлена попытка определить правовой статус негосударственных ^частных) предприятий, выявить особенности их административно-правового статуса (как общего, так н специального), сформировать понятия исследуемых явлений, проследить трансформацию правового статуса негосударственных (частных) предприятий в условиях чрезвычайного и военного положения. Па этой основе в диссертации сформулированы авторские предложения по совершенствованию правового института негосударственных (частных) предприятий.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. Административно-правовое понятие предприятия, основными признаками которого являются:
- предприятие - коллективный субъект административного права;
- предприятие обладает организационным единством, внутренней структурой и обособленным имуществом;
- предприятие и отношениях с органами исполнительной власти и другими органами выступает в качестве самостоятельного субъекта административно-правовых отношений;
- предприятие вступает в административно-правовые отношения с органами исполнительной власти только при исполнении последними-своих задач и функций.
, 2. Административно-правовой статус предприятия - это совокупность его административных нрав и обязанностей, его правосубъектность во взаимоотношениях с органами исполнительной власти (в ряде случаев судом) при выполнении последними возложенных на них задач.
. 3. Особенности административно-правового статуса негосударственных . (частных) предприятий.
4. Перечень возможных изменений и ограничений прав граждан и соответственно юридических лиц, в том числе и негосударственных (частных) предприятий, в условиях чрезвычайного и военного положения.
5. Положение о том, что ограничение, изменение правового статуса негосударственных (частных) предприятий означает одновременно не что иное, как ограничение прав собственников этих предприятий, то есть граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.
6. Выводы диссертации о, по существу, полной замене гражданско-правового статуса негосударственных (частных) предприятий на административно-правовой в условиях военного положения.
7. Предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования вопросов чрезвычайного и военного положения применительно к негосударственным (частным) предприятиям. .
Теоретическая и практическая, значимость проведенного исследования определяется тем, что содержащиеся в диссертации теоретические положения и рекомендации имеют концептуальное значение для дальнейших научных исследований административно-' правового статуса негосударственных (частных) предприятий.
Предложения,' сформулированные в диссертации, могут быть использованы и нормотоорческом процессе, направленном на совершенствование правового регулирования общественных отношений н рассматриваемой сфере, а также в правоприменительной деятельности органон исполнительной власти.
Материалы настоящего исследования пригодны'для использования в учебном процессе образовательных учреждений юридического профиля, и системе повышения кпалпфнкании и. переподготовки работников
орпшоп исполнительной пласти.
. Выводы,. предложения и рекомендации, сформулированные в диссертации, могут быть использованы при иодпмовке учебников н учебных пособий по адмннистратинному праву, а также при подготовке проектов законодательных актов по вопросам деятельности негосударственных (частных) предприятий, в том числе и d условиях чрезвычайного н поенного положения.
Апробации результатон исследовании. ' Литором по теме диссертации опубликонаны дпе научные статьи, и которых излагаются результаты проведенного исследования. Оснонные положения диссертации докладывались на научно-практических конференциях адъюнктов и соискателей п Белгородском юридическом институте МВД России (1999-2000гг.).
Положения диссертации внедрены в учебный процесс Пел городе кого юридического ' института МВД России. Кроме того, выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, используются в практической деятельности сотрудников УВД Белгородской области, что подтверждается соответствующими актами внедрения.
Структура диссертационного исследования включает в себя введение, дне главы, состоящие из пяти параграфов, заключение, список литературы, а также законодательных и иных нормативных актов.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ"
Во введения обосновывается актуальность выбранной темы, определяются цели и задачи диссертационного исследования, дается оценка степени разработанности проблемы, раскрываются теоретическая и методологическая основа диссертации, се научная новизна и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
ГТервпи гляпп диссертации - «Общая характеристика административно-правового статуса негосударственных (частных) предприятий».
В первом параграфе на основе анализа специальной литературы и законодательства сформулировано понятие предприятия и его содержание как административно-правового субъекта, определение административно-правового статуса.
В диссертации отмечается, что термин «предприятие» широко используется в настоящее время главным образом в гражданском законодательстве. При этом он используется двояко. В одном случае - в качестве объекта права. В соответствии со ст.132 ГК РФ предприятие - это
определенный имущественный комплекс, используемый для предпринимательской деятельности. В другом случае в качестве субъекта права в ст. 113-115 ГК РФ предприятие признается одним из видов юридических лиц.
Довольно часто и в правовых актах, и в юридической литературе термин «предприятие» употребляется в качестве родового понятия, охватывающего все . виды коммерческих организаций независимо от их организационно - правовых форм как юридических лиц1.
Естественно, понятие предприятия, используемое в гражданском праве в качестве субъекта права, т.е. юридического лица, представляет для адмипистративистов интерес не столько в смысле его признаков (обособленное имущество, возможность отвечать этим имуществом по своим обязательствам, быть истцом и ответчиком в суде - ст.48 ГК РФ), сколько в смысле отношений его участников к собственности (в собственности участников или их части, в хозяйственном ведении, в оперативном управлении - ст. 48 ГК РФ). Поэтому, определяя административно-правовой статус того или иного предприятия, в первую очередь исследуется вопрос о виде этого предприятия с точки зрения собственности.
Обычно в административно-правовой литературе предприятие рассматривается как разновидность организаций, осуществляющих в отличие, от органов . исполнительной власти, ' не руководство, а экономические, социально-культурные и иные функции в целях удовлетворения материальных, духовных и других потребностей [раждан, общества и государства2. Представленное определение, несмотря на его широкое использование, на наш взгляд имеет три недостатка.
Во-первых, указаны не все признаки предприятия. Во-вторых, попытка определить то или иное явление путем его противопоставления другим феноменам (предприятие это • не ...) • представляется малопродуктивной. В-третьих, в предлагаемом определении не указаны существенные признаки предприятий, имеющие административно-правовое значение. Использование же гражданско-правовых признаков, как уже отмечалось, не всегда приемлемо, ибо гражданско-правовая характеристика предприятия не всегда совпадает с административно-правовой. К тому же не все признаки в гражданско-правовом аспекте (например, обособленное имущество, возможность быть, истцом и ответчиком в суде) имеют равную ценность для исследования административно-правовой «физиономии» предприятия, о чем уже шла
1 Алехин А.П„ Кармолицкий A.A., Козлов ЮЛ. Административное право
РФ: Учебник - Зерцало, 1997. С.206.
3 Там же. С.205.
н
речь. Именно поэтому автор видел свою основную задачу в том, чтобы выделить свойства (признаки) предприятия, имеющие административно-правовую ценность, и на этой основе предложить определение предприятия, выступающее в качестве административно-правовой категории, т.е. определение, которым можно было бы пользоваться в административном праве.
В результате проведенного исследования в диссертации предложено следующее определение предприятия. Предприятие - это коллективный субъект ' административного права,' обладающий обособленным имуществом, организационным единством и внутренней структурой, созданный с целью реализации экономических, социально-культурных и иных функций и наделенный правами вступать в административно-правовые отношения с органами исполнительной власти (а в ряде случаев и с судом) при реализации ими своих задач.
Являясь субъектом административного права, предприятие вступает в- различные административно-правовые отношения с . органами исполнительной власти. Поэтому, определяя административно-правовой статус, следует в первую очередь анализировать отношения предприятий с ' органами исполнительной власти. Во-вторых, в связи с изменениями в действующем административном законодательстве об административной ответственности субъектом административной ответственности может быть и юридическое лицо (в рассматриваемом случае - предприятие). В-третьих, в ряде случаев (как при наложении административных взысканий, так и при обжаловании необоснованно наложенных административных взысканий) второй стороной административно-правовых отношений предприятий может быть не только орган исполнительной власти, но и суд. ..'•..•
Далее в диссертации отмечается, что изменение характера и содержания регулирующего воздействия (наряду с прямым администрированием использование экономических методов) связано глашым образом с появлением различных форм собственности (частные, муниципальные, государственные предприятия).
Очевидно, что правовое положение этих предприятий различно, различен и их административно-правовой статус., Следовательно, определяя административно-правовой статус, следует учитывать форму собственности того или иного предприятия.
Автором предлагается в исследовании следующее определение административно-правового статуса негосударственных (частных) предприятий - рто совокупность его административных прав и обязанностей, его правосубъектность во взаимоотношениях с органами исполнительной власти,, (в ряде . случаев судом) при выполнении последними возложенных на них задач.
Предложенное определение административно-правового стагуса предприятия и раиной мере относится к предприятиям с любой формой собственности, однако административно-правовой стгус негосударственных (частных) предприятий имеет свои особенности.
Во втором параграфе первой главы диссертант рассматривает особенности -административно-правового стагуса негосударственных (маетных) предприятий.
Во-первых, процесс создания негосударственного (частного) предприятия отличен от процесса создания государственных и муниципальных предприятий. Он включает в себя две стадии - это учреждение предприятия и „его регистрация как. юридического лица в специальных органах исполнительной власти. При этом государство ие вступает в административно-правовые отношения, с предприятием на стадии его учреждения, что является особенностью его административно-правового статуса. Государство в лице его органов исполнительной власти вступает в административно-правовые отношения с учредителями предприятия.
Во-вторых, учредителями частных предприятий могут выступать физические и юридические лица. Они вправе в соответствии с федеральными законами назначать (выбирать) органы управления данным предприятием и формировать исполнительные органы предприятия, которые наделяются определенными полномочиями по отношению к своим работникам. При создании государственного или муниципального предприятия данные вопросы остаются в компетенции государственных или муниципальных органов власти. И'это различие является третьей особенностью административно-правового статуса частных предприятий. Рассматривая процедуру учреждения предприятия, в законодательстве . можно увидеть ограничения, которые распространяются на государственные и муниципальные органы. Они не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом (п.4 ст.66 ГК РФ), и это, на наш взгляд, является четвертой особенностью административно-правового статуса негосударственных (частных) предприятий. .".-..■
В ходе регистрации отдельных видов предприятий выделяются некоторые особенности административно-правового статуса негосударственных ' (частных) предприятий, которые прописаны в специальных законах и постановлениях Правительства РФ, определяющих правовое положение различных предприятий.
К особенностям административно-правового статуса негосударственных (частных) предприятий можно отнести также »1 тот факт, что хозяйственная деятельность данных предприятий может носить ограниченный характер, поскольку законодатель выводит данные
■ . 1п
субъекты (частные предприятия) т перечня предприятии, которые наделены ' правом заниматься определенными видами хозяйственной деятельности. Речь идет о том, что только лишь государственным предприятиям разрешено заниматься, к примеру, изготовлением боевого огнестрельного оружия, или изготовлением и продажей наркотических средств, или изготовлением сильнодействующих отравляющих веществ. Все эти предприятия являются государственными, и, на наш взгляд, это правильно, поскольку государство, являясь единственным собственником, п лице своих органов сможет реально контролировать легальный оборот выпускаемой специфической продукции.
Безусловно, указанные особенности имеют большое значение для характеристики административно-правового статуса негосударственных (частных) предприятий. Нельзя также не отметить и такую особенность предприятия, как правовая форма документов, которыми оно руководствуется в своей деятельности. У негосударственных (частных) предприятий это, безусловно, Устав, хотя и утвержденный государством вО время регистрации, но в своей основе являющийся волеизъявлением самого коллективного субъекта либо его учредителей. У государственных предприятий - . это либо Типовое положение, либо Положение, разработанное, и утвержденное государственным органом с учетом специфики предприятия,
Приведенные выше соображения и особенности административно-правового статуса негосударственных (частных) предприятий в равной мере имиот отношение не только к вопросам создания негосударственных предприятий, но и к вопросам их ликвидации и реорганизации, естественно, за исключением случаев, когда ликвидация либо реорганизация негосударственного (частного) предприятия связаны с его противоправной деятельностью. В этом случае государство и его органы имеют безусловное право па самостоятельное решение, которое, однако, может быть оспорено негосударственным (частным) предприятием п судебном порядке. Решение суда в этом случае будет окончательным (разумеется, при использовании всех процедур).
Третий параграф'посвящен анализу общего, особого и специального административно-правового статуса негосударственных (частных) предприятий. '
Как известно, частные предприятия могут создаваться в различных организацнонно-нравовых формах, таких, как: полное товарищество, товарищество на вере, общество с ограниченной ответственностью, общество с дополнительной ответственностью, акционерное общество, производственный кооператив.' Все эти предприятия независимо от организационно-правовой формы ' имеют общий для всех административно-правовой - статус. Это главным образом
конкретизированные в административно-правовых актах права и обязанности предприятий, вытекающие из права граждан на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности, права частной собственности, нрава на свободный труд, выбор профессии и рода деятельности. К такою рода правам относятся права негосударственных (частных) предприятий на самостоятельное определение организационно-правовой формы предприятия, его целей деятельности, его размещения, утверждение устава, организацию управленческих органов предприятия, выбора сферы деятельности, вида производимого продукта и оказываемых услуг, поставщиков сырья, цены продукции и т.п.
Общий административно-правовой статус негосударственных (частных) предприятий определяется • установленным для всех предприятий, независимо . от форм собственности, общим административно-правовым режимом деятельности. В соответствии с ним первой обязанностью учредителей частного предприятия является его регистрация. Общий административно-правовой статус включает также его обязанности по соблюдению общеобязательных правил безопасности (технических, экологических, санитарных, противопожарных, качества выпускаемой продукции и т.п.), обязанности по ведению финансовой и иной отчетности, мобилизационной подготовке, следованию требованию стандартов, ГОСТов и иных общеобязательных правил, установленных органами государственной власти, как законодательными, так и исполнительными, -
Поскольку негосударственные (частные) предприятия создаются в различных организационно-правовых формах, каждое из них обладает и особым административно-правовым статусом. Этот статус определяется соответствующими правовыми актами, например, акционерных обществ » Федеральным законом «Об акционерных обществах» от 26.12.1995 года; производственных кооперативов - Федеральным законом «О производственных кооперативах» от 08.05.1996 . года; сельскохозяйственных кооперативов - специальным Федеральным законом от 8 декабря 1995 года, регулирующими их деятельность и т.д.
Наконец, некоторые негосударственные (частные) предприятия обладают и специальным административно-правовым статусом, который, они получают от органов исполнительной власти. Как правило, это связано с получением лицензии на занятие определенным (лицензированным) видом деятельности либо специального разрешения, например на хранение и использование охотничьего, учебного оружия и т.д. ;
Различать эти виды административно-правового статуса негосударственных (частных) предприятий следует уже потому, что, как показано выше, права и обязанности, связанные с тем или иным видом
статуса, приобретаются и возлагаются, а также теряются в определенном, установленном в законодательстве порядке.
Общий, особый и специальный административно-правовой ciaiyc негосударственных (частных) предприятий в административно-правовой литературе ранее не изучался, поскольку данные предприятия не являлись субъектами административного права, и полому данная проблема не являлась актуальной, но с недавнего времени изучение данной проблемы стало острой необходимостью.
Вторая глава - «Основания и порядок изменения административно-правового статуса негосударственных (частных) предприятий».
В первом параграфе отмечается, что в условиях чрезвычайного положения происходит ограничение прав гражданина и соответственно юридических лиц, в том числе и негосударственных (частных) предприятий. При этом ограничение правового статуса негосударственных (частных) предприятий ■ означает одновременно не что иное, как ограничение прав собственников этих предприятий, то есть граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.
В .. диссертации отмечается. 'одно весьма принципиальное обстоятельство - все эти. качественные изменения правового статуса предприятий, учреждений и организаций, граждан плодятся административно-правовыми актами. Иными словами, административно-правовой статус указанных субъектов права, как правило, установленный законодательными актами, изменяется подзаконными административно-правовыми' актами. Безусловно, -указанные административно-правом,ш акты ' должны базироваться и строго соответствовать Конституции Российской Федерации и другим законодательным актам Российской Федерации. ' '
В соответствии со ст.1 Закона РСФСР от 17 мая 1991 года №1253-1 «О чрезвычайном положении»3 чрезвычайное положение, вводимое в ; соответствии с Конституции РСФСР и настоящим Законом на всей либо части, территории РСФСР,, означает особый административно-правовой режим деятельности органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, допускающий установленное Настоящим Законом ограничение прав и свобод граждан и прав юридических Лиц, а. также возложение на них дополнительных обязанностей. Чрезвычайное положение является временной мерой и может вводиться исключительно в интересах обеспечения безопасности Граждан и охраны конституционного строя республики.
Анализируя установленное Законом определение чрезвычайного положения, диссертант обращает внимание на следующие моменты.
1 Ведомости СНД;и ВС РФ 1991. № 22. Ст.773.
В связи с введением чрезвычайного положения создастся отличное от особых условий правовое положение (статус) субъектов прапа, в том числе негосударственных предприятий. Происходит перераспределение прав и обязанностей между субъектами административных правоотношений,' в результате которого усиливаются права органов исполнительной власти и их должностных, лиц и появляются дополнительные обязанности у другого субъекта правоотношения, то есть граждан, предприятий и учреждений.
Указанное правовое положение, перераспределение прав и обязанностей с>бъсктов административно-правовых отношений является мерой временной, что предполагает своевременный возврат к распределению прав и обязанностей между субъектами 'права, существующему в обычных условиях. Подобное перераспределение прав и обязанностей, изменение правового статуса субъектов правоотношений возможно лишь исключительно в интересах обеспечения безопасности граждан и охраны конституционного строя.
Немаловажное значение в исследуемом аспекте имеет анализ ст.2 закона «О чрезвычайном положении». В соответствии с Законом «целью введения чрезвычайного положения является скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка; устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи». Очевидно, что цели введения чрезвычайного положения (ст.2) должны быть напрямую увязаны с интересами его введения (ч.2 ст. 1), что в действующей редакции Закона не просматривается, в лучшем случае просматривается частично. Так же очевидно, что целыо введения чрезвычайного положения может быть только устранение оснований его введения (ст.З). Законом предусмотрены два основания для введения чрезвычайного положения:
а) попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных' местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов; * ' ' '
б) стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие иод угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ.
Какие обстоятельства в этом случае вызывают вопросы?
Во-первых, вряд ли статья, устанавливающая Цели , введения чрезвычайного положения, должна в структуре Закона предшествовать статье, указывающей на основания его введения. Ведь речь в данном -случае идет не о целях принятия самого Закона (в этом случае вынесение соответствующей статьи в структуре на первое или второе место вполне
и
определенно), а о целях, которые преследуются введением чрезвычайною положения.
Целыо введения чрезвычайного положения могут быть только исключительные обстоятельства (основания), вызвавшие его введение. Именно поэтому логично было бы сначала исчерпывающим обрак>м определить основания для введения особого правового режима, а затем указать, с учетом этих оснований, цеди его введения. Соответствие и адекватность целей и оснований введет«! чрезвычайною положения должны быть очевидны.
Во-вторых, анализируя с этих позиций указанные две нормы, определяющие основания и цели введения чрезвычайного положения, можно обнаружить некоторые'расхождения, что недопустимо.
Принципиально важное значение для защиты интересов, прав и свобод граждан, а равно правомерных действий государственных органов и должностных лиц, управомоченных вводить чрезвычайное положение, имеет ст.З Закона, определяющая условия, только при наличии которых оно может вводится. В соответствии с указанной статьей чрезвычайное положение может вводиться лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения (к слову сказать, эту статью можно было бы расположить не до перечисления обстоятельств (оснований), а после), представляют собой реальную, чрезвычайную, и неизбежную угрозу безопасности ■ граждан или конституционному строю республики, устранение которой невозможно без • применения чрезвычайных мс*р. Положения этой статьи в полной мере отвечают требованиям основных международных правовых актов об обеспечении высокого стандарта защиты прав человека, в соответствии с которым государство должно «признавать принцип .верховенства права и принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией должны пользоваться правами человека и основными свободами»4. ■.
С принятием 26 февраля 1996 года Российской Федерации в Совет Европы этот принцип Устава Совета Европы' должен строго соблюдаться н нашим государством. Не случайно события в Чечне вызвали негативную реакцию европейских стран и, по существу, поставили вопрос о членстве России в Совете Европы: По существу, для отог'о были серьезные основания, ибо Россия, ведя полномасштабные военные действия в Чечне, не ввела на ее территории ни военного, ни чрезвычайного положения'.
4 Правозащитник 1996. №2. С.ЗО. ' Собрание законодательства. 1997. №12.
• Анализ причин подобного положения выходит за рамки настоящего исследования. '•'..,
Закрепление в «.3 Закона условий введения чрезвычайного положения (реальность, чрезвычайность и неизбежность угрозы), безусловно, необходимый шаг в сторону защиты прав и свобод граждан, в том числе и создаваемых ими предприятий. Вместе с тем нельзя не ' отмстить, что используемые характеристики угрозы имеют слишком общий, неконкретный и незавершенный характер и не гарантируют от их произвольного толкования. В новом Законе о чрезвычайном положении . эти вопросы должны получить исчерпывающее разрешение. В современных, российских условиях любая недосказанность в праве является, по существу, лазейкой для его нарушения'.' Рассмотрение указанных рышс основных положений Закона о чрезвычайном положении является исходной платформой для анализа административно-правового статуса негосударственных предприятий и оснований и порядка его ограничения в условиях чрезвычайного положения.
К сожалению, новый Закон о чрезвычайном • положении до настоящего времени не принят, поэтому при анализе проблемы ограничения административно-правового статуса негосударственных (частных) предприятий автор исходил из положений старого закона, имеющихся проектов нового Закона, а также из положений действующих ■ Федерального и Московского законов о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, действующего Закона Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 года8.
В соответствии с явно устаревшим, но тем не менее не отмененным * Законом «О чрезвычайном положении» в условиях чрезвычайного положения допустимы следующие изменения правового статуса предприятий (и государственных, и негосударственных, о чем речь уже шла):
• ограничение права собственности предприятий, включающее:
' Прекрасным тому примером являются Указы .Президента РФ об исполняющем обязанности Генерального Прокурора. Объективности ради отметим, что и устранение этого недостатка в законодательстве вовсе не гарантирует норму от нарушения его основных прав и свобод. Как . оказалось, можно ограничивать нрава и свободы граждан в России, и не вводя чрезвычайное положение.
* СЗ РФ. 1992. №2446-1. Интересно отметить, что указанный Закон несколько иначе решает вопрос о возможности ограничения прав и свобод граждан, организаций в целях обеспечения безопасности. В ст.7 Закона говориться о том, что «при обеспечении безопасности не допускается ограничение-нрав и свобод граждан, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом». Как видно, трактовка . положений о, незыблемости естественных прав и свобод граждан довольно свободная.
-мобилизацию его ресурсов;
-изменение режима его работы (и следовательно, ограничение нрава собственности во временных рамках);
-переориентация его работы (а следовательно, свободы использования собственности по своему усмофению);
-иные изменения производственной деятельности (а следовательно ограничение свободы предпринимательской деятельности);
-наконец, мобилизация (временное изъятие) транспортных средств для проведения аварийно-спасательных работ.
Наряду с указанными мерами, применяемыми в условиях чрезвычайного положения, Закон так же предусматривает:
-введение особого порядка распределения продуктов и предметов первой необходимости (что, безусловно, вносит ограничение в права собственности и свободы . предпринимательской деятельности для предприятий, связанных с производством, хранением и торговлей указанной продукцией).
Можно предположить, те же самые меры: временное выселение (эвакуация) граждан из районов, опасных для проживания, н установление карантина, и проведение других санитарно-протнвоэпндемпчсскпх мероприятий, также в той или иной мере связанных с ограничением мрака собственности и свободы предпринимательской деятельности.'
Безусловно, определенные изменения в правовом синусе негосударственных предприятий связаны и с введением друт их мер. Г! частности, в соответствии со ст.22 Закона предусмотрены:
- временный арест'печатной продукции до отмены чрезвычайного положения, а также временное изъятие звукоусиливающих .технических средств и множительной аппаратуры;
-временное изъятие огнестрельного и холодного оружия и боеприпасов, ядовитых и взрывчатых веществ, а у предприятий, учреждений и организаций также и учебной военной техники и радиоактивных веществ.
Указанные меры в определенной степени ограничивают свободу предпринимательской деятельности, право владения, пользования и распоряжения собственником имуществом негосударственного (частного) предприятия.
Особый режим въезда и выезда, ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, запрещение забастовок, комендантский час и т.п. - все это в определенной мере сказывается на режиме работы предприятия, особенно, если постоянно
иметь в виду, что предприятие является коллективным субьсктом административною права, о чем речь шла в первой главе настоящей работы. В значительной степени ограничение прав и свобод граждан сказывается на трудовом ритме работы предприятия. Именно потому при введении чрезвычайного положения следует прогнозировать возможные последствия для деятельности негосударственных предприятий не только вследствие непосредственного ограничения их прав и возложения на них 'дополнительных обязанностей, но и предвидеть возможные последствия для деятельности предприятий в случае косвенною ограничения их прав.
Нельзя также не учитывать возможное ограничение нрав предприятий в условиях чрезвычайного положения в связи с закрепленной в Законе (ст.28) обязанностью всех субъектов права, в том числе и нсюсударствсппых предприятий, оказывать всемерную . поддержку государственным органам, выполнять их обязательные распоряжения и приказы.
Наконец, в условиях, когда создана достаточно дорогостоящая, мощная, разветвленная и технически оснащенная система МЧС, содержащаяся, кстати, на деньги налогоплательщиков, перекладывать се обязанности на предприятия представляется неоправданным.
Таким образом,- закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и аналогичный Закон' г. Москвы, как и других субъектов Федерации, должны бы п. приведены в соответствие с Консти туцией РФ.
Не втором параграфе автор рассматривает изменение плмшшетратшшо-нратюиого статуса в условиях военного положения, Проблемы изменения административно-правового статуса нсюсударствсппых (частных) предприятий в условиях военного времени могут быть рассмотрены лишь гипотетически, ибо в настоящее время в Российской Федерации пег основного законодательного акта, регулирующею правовое положение различных субъектов права в условиях военного времени.
Однако учи шва», что в Конституции Российской 'Федерации имеются общие нормы, определяющие возможность ограничения прав и свобод человека н гражданина в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны п безопасности государства (ст. 55), а также начальный опыт штгптеррористической, а по существу военной, операции в Республике Чечня, такое рассмотрение представляется вполне уместными оправданным.'
Кроме лого в соответствии со ст, 87 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что «в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственно угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на территории Российской .Федерации или в отдельных
ее местностях поенное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе»,
Наконец, н ст.19 Федерального закона «Об обороне»'' ог 31 мая 1996г. Ф3-№61 сформулировано понятие поенного положения, коюрое определяется «как особый правовой режим деятельное! и оргннон государственной власти, иных государственных органов, орпшон меепиио самоуправления и организаций, предусматривающий ограничение нрав и свобод».
Обычно, характеризуя режим военного времени, указываюI на задачи, которые он должен решить, К числу, этих задач от носят:
-гарантирование сохранения общественного порядка в защиту основных прав Личности, не подлежащих ограничению даже в поенное время;
-мобилизацию сил и средств государственных и негосударственных организаций, а также граждан для отражения агрессии;
-реорганизацию системы государственной и муниципальной власти, Перевод ее на принципы централизации с непосредственным подчинением нижестоящих органов вышестоящим;
-реализацию основных жизнеобеспечивающих функций, носиной дисциплины;
-установление более высокого уровня защиты государственной и военной тайн.
В конечном итоге решение перечисленных задач должно обеспечим, успешное осуществление основной задачи режима поенного положения отражение агрессии. Строго говоря, это даже не задачи, а, скорее, способы, методы, обеспечивающие решение основной задачи,
Указанные выше, статьи Конституции Российской Федерации и Закона Российской Федерации «Об обороне» представляют в настоящее время правовую основу такого правового института, каким ямляекя военное положение. Характеризуя нормативные основы военного Положения,- нельзя также не указать Федеральный закон «О мобилизационной подготовке и мобилизации п Российской Федерации»10 от 26 февраля.1999 года Ф3-№31, в котором урегулированы многие вопросы, связанные с подготовкой страны к обороне, в том числе н дополнительные обязанности предприятий всех форм собственности по мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации. Это вызвано • тем, что, во-первых, возложение дополнительных обязанностей так или иначе изменяет правовой статус всех организаций, м Пашем случае - негосударственных (частных) предприятий; а во-вторыч.
• СЗРФ. 199б,№23.Ст.2750. " СЗ РФ. 1997 года. №9. Ст.1014.
псе эти деист пня связаны напрямую с угрозой агрессии против нашей ораны, то есть с основанием для введения военного положения.
Возможные -ограничения прав негосударственных (частных) предприятий, как показал проведенный анализ в данном исследовании, являются весьма существенными, в ряде случаев сводящими на нет основное их право - право на свободу предпринимательской деятельности, т.е. права выбора профиля предприятия, поставщиков сырья, покупателей изготавливаемой продукции, цен, организации трудового распорядка и т.д. Речь идег и о том, что свобода выбора предпринимателя в условиях военного времени по всем указанным вопросам заменяется местным решением органа государственной, чаще военной, администрации.
Л это означает не только ограничение прав негосударственного предприятия, но и радикальное изменение его правового статуса, а именно: гражданско-правовой статус негосударственного предприятия заменяется практически но всем его основным правам и обязанностям на административно-правовой. А если учесть, что в условиях военного времени возложена замена и руководства предприятия, то правовое лицо негосударственного предприятия меняется не только во внешних правовых спязях, но л во внутренних. На смену трудовым отношениям в сфере управления производством приходят административно-правовые. По существу, правовой статус негосударственного (частного) предприятия становится по своему содержанию близким правовому статусу унитарного (казенного) предприятия.
Характеристика возможных изменений правового статуса негосударственных предприятии основывается главным образом, на положениях Федерального Закона «Об обороне» от 31 мая 1996 г. Указанный закон, как известно, регулирует основы и организацию оборот,[ Российской Федерации, полномочия государственных органов и их должностных лиц, права и обязанности других субъектов (граждан и организаций), касающихся оборот.! и в значительной мере не связанными непосредственно с введенным военным положением.
В С001ВС1С1ВИИ с Федеральным законом «О мобилизационной подготовке и мобилизации и Российской Федерации» от 26 февраля 1997г. и под мобилизационной подготовкой в РФ понимается комплекс меронрияшй, проводимых в мирное время, «по заблаговременной подготовке экономики РФ ... к обеспечению защиты государства от возможного нападения», а собственно мобилизация представляет «комплекс мероприятий по переводу экономики ... на работу в условиях военного времени» (ст. 1 - 2 Закона). Иными словами, речь идет не об изменении правовою статуса негосударственных (частных) предприятий в военное время, а об определенном ограничении их права на свободу предпринимательской деятельности в предвоенное время. В частности, в
ст. 9 Закона предусмотрен!.! следующие обязанности орт »mnamt'.i и 1рлждам (соответственно негосударственных нредпрнянп"] и н\ собственников): •
- органн вшивать н проводить мероприятия но обеспечению своей мобилизационной готовности;
- создана и. мобилн кщиоппые органы иди назначать рабоишков, hi.ii ¡(1.1114 тонн ix функции мобилизационных ортанои;
- разраОшьншь мобилизационные планы к пределах своих полномочий'.
- проводить мероприятия но подготовке производства н псдяч иыно.шепия мобилизантюнпых заданий (заказов) н период мобидизаинп и н военное время;
- выполнять мобилизационные задания (заказы) в cuoiiieieiBiin с ■ заключенными договорами (контрактами) в период мобилизации;
- при обьян.тсини мобилизации проводить мсротишня по переводу производства-на работу н условиях поенною времени;
- оказывать содействие поенным комиссартшам в их мобилизационной работе п мирное время и при объявлении мобилизации;
- обеспечивать своевременное оповещение и явку граждан, подлежащих призыву па военную службу по мобилизации и состоящих с ними в трудовых отношениях, на сборные пункт ы иди в воинские част:
- обеспечивать поставку техники на сборные пункты или в воинские части п соответствии с планами мобилизации;
- предоставлять в соответствии с законодательством Российской Федерации .дания, сооружения, коммуникации, земельные \час!мт. транспортные и другие материальные средства в соответствии с планами мобилизации, с возмещением государством понесенных ими убытков в порядке, определяемом Правительством Российсьой Федерации (очевидно, что это не гражданско-правовой, а административно-правовой порядок возмещения ущерба;
- создавать военно-учетные подразделения, выполнять работы но воинскому учСту й бронированию на период мобилизации н па военное время траждаи, прибывающих ' в запасе и работающих в лих организациях, обеспечивать предоставление отчетности но бронированию.
П диссертации специально анализируется норма, свидетельствующая об .административно-правовом характере договора о выполнении мобилизационных заданий: «Организации не вправе отказываться oi заключения дотпоров (контрактов) о выполнении мобили (анионных заданий (заказов) в целях обеспечения оборот.! страны п безопасности
государства, если с учетом мобилизационного развертывания производства их возможности позволяют выполнять эти мобилизационные задания» (ст.9). В этой связи особо отмечается, что оценка возможностей предприятия определяется не самим предприятием, а должностными лицами государственных органов.
Анализ указанных выше обязанностей, возложенных на предприятия любой формы собственности, в том числе и негосударственные, показывает, что с принятием . законов «Об обороне» и «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» произошло существенное изменение правового статуса негосударственных предприятий. Отношения, возникающие в связи с выполнением или невыполнением указанных выше обязанностей, в том числе и договорные отношения, регулируются уже не нормами гражданского, а нормами административного права. Ответственность за невыполнение этих обязанностей для организаций и их собственников либо должностных лиц наступает в порядке гражданского, а не административного производства.
Даже компенсация за понесенные убытки негосударственным предприятиям осуществляется в порядке административного, а не гражданского судопроизводства.
Таким образом, констатируется в диссертации, что в определенных сферах на основании законов происходит ограничение гражданское правового статуса негосударственных предприятий за счет расширения их административно-правового статуса. В определенной мере это является нарушением конституционного права граждан . на свободу предпринимательской деятельности как в индивидуальной форме, так и в форме образования юридического лица (ст. 34 Конституции РФ, ст. 23 ГК РФ).
Следоватечыю, тс же ограничения допустимы только на основании ис обычных, а конституционных законов.
Кроме тою, отмечается в диссертации, что любое ограничение свободы предпринимательской деятельности должно не только основываться ил нормах соответствующих конституционных законов, но сами законы должны быть мотивированы, основания для таких ограничений » законе должны быть реальными, объективно необходимыми и подробно и детально прописаны в законе. Не случайно ведь поступившая информация о призыве резервистов, о введении в образовательных школах военной подготовки и ликвидации военных кафедр в вузах страны вызвала вполне оправданную обеспокоенность общественности.
В заключении формулируются основные выводы и предложения, наиболее существенными из которых являются следующие:
1. Происходящие в последнее время радикальные экономические преобразования в Российской Федерации, появление различных форм собственности поставили на повестку дня вопрос о правовом ста гусе предприятий с различными формами собственности, об особенностях- их правового положения, пределах и возможностях вмешательства органов исполнительной власти,
2. Не менее важен вопрос, на который автор попытался дать ответ в данном исследовании, это вопрос об управленческой деятельности органов исполнительной власти, ее формах и методах применительно к предприятиям с различным» формами собственности. Так же не менее актуальны проблемы, которые, получили свое отражение в данном исследовании это определение круга вопросов, ■ по которым органы исполнительной власти могут принимать решения, обязательные для .исполнения предприятиями с различными формами собственности, в том числе в.особых административно-правовых режимах.
3. Автор выделяет свойства (признаки) предприятия, имеющие административно-правовую ценность, и на этой основе предлагает определение . понятия «предприятие», выступающее в качестве административно-правовой категории, т.е. определение, которым можно было бы пользоваться в административном праве.
4. Давая определение понятия «предприятие» и формулируя определение административно-правового . статуса, автор исходил, во-Первых, из анализа отношений предприятий с органами исполнительной власти. Во-вторых, в связи с изменениями в действующем административном законодательстве ■ об административной ответственности. Теперь субъектом административной ответственности Может быть и юридическое ' лицо (в рассматриваемом случае -Предприятие). В-третьих, в ряде случаев (как при наложении административных взысканий, так и при обжаловании необоснованно наложенных . административных взысканий) второй стороной административно-правовых отношений предприятий может быть не только орган исполнительной власти, но и суд.
5. Изменение характера и содержания регулирующего воздействия (наряду с прямым администрированием использование экономических методов) связано главным образом с появлением различных форм собственности (частные, муниципальные, государственные предприятия).
6. Правовое положение этих предприятий различно, различен и их административно-правовой : статус. Следовательно, определяя, административно-правовой статус автор учитывает вид собственности и организационно-правовую форму того или иного предприятия.
7. Проведен глубокий анализ правового положения предприятий и . выявлен ряд особенностей административно-правового статуса негосударственных (частных) предприятий, изучен общий, особый и
специальный админнсipaiинно-прановой ciuiyc.
8. II условиях чрезвычайною положения легально нзуче.ио изменение, oí ранпчснис нрав юридических лиц. и том числе и негосударственных (частных) иреднрияшй. При 'ном следует имен, в виду, чю oíраннченне, изменение правового статуса пегосудара венных (частых) предприятии означает одновременно не чю иное, как офапичепие прав собственников этих иредприяпш, то есть граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Важно также икнет прокат ь внимание на том обсишельспзс, чю oíраппчснис. изменение осуществляются (проводятся) и тех многих прав, которые незыблемы в обычных условиях;
9. В данной paóoie были изучены проблемы изменения адмиппсфаппшо-правово! о eiaiyca nei осу дарственных (частных) иреднрияшй в условиях военного времени, но лишь 1ин01сгичсскп, ибо в наскшщее время в Российской Федерации нет основного законодательною акта, регулирующего правовое положение различных субъектов нрава в условиях военного времени.
!0. Правовой режим военного положения являемся экстраординарным режимом, влекущим наиболее серьезные ограничения прав и свобод граждан .и, следовательно, негосударственных (частных) нредприяшй.
По теме исследовании автором опубликованы следующие работы:
1. Пошпнс и признаки административно-правового статуса предприятий. - Дсп. в ВИНИТИ № 2426 - BOO 18.09.00. 0,8 п/л.;
2. Особснносш административно-правового статуса не! осударе i венных (частных) предприятий. - Дсп. в ВИШПИ № 2427 - ВОО 18.09.00. 0,6 п/л.
Игорь Анаюльсвич Ьожков Корректор М.А. Княжсченко
1 lo/Hiiicano к печати 1840 2000. Усл. неч л. 1,4 Уч.-пзд.л.!. 16.
'1 ира,к 100 экз. Заказ Нч^Я'Ь
Thiioiрафии Академии управления МВД России, Москва
