СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Овсянко, Дмитрий Михайлович, доктора юридических наук
Раздел I. Общие положения.
Раздел II. Краткая характеристика проблем,рассмотренных и решенных в опубликованных работах.
1. Проблемы, обусловившие необходимость реформы государственной службы.
2. Проблемы, связанные с введением нового правового института государственной службы.
3. Проблемы, касающиеся военной службы как особого вида государственной службы.
Раздел III. Список опубликованных работ
Раздел I
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Актуальность исследований и разработок
В России в настоящее время закладывается фундамент правового государства. Государственным служащим, выполняющим функции государственного аппарата, принадлежит важнейшая роль в решении задач укрепления российской государственности и реформирования общества на основах демократии и права.
Начиная с 1992 г. в России идет поиск наилучшей системы государственного управления. За прошедшее время четырежды осуществлялась крупномасштабная реорганизация системы федеральных органов государственного управления. Формирование новых звеньев и в целом системы органов государственного управления неразрывно связано с реформой государственной службы. Аналогичная картина наблюдается и в органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
Президент Российской Федерации отмечал, что наша страна нуждается сейчас в новом поколении кадров, особенно государственных служащих. Задачу создания таких кадров нельзя выполнить без научно обоснованной» кадровой политики. Государственная служба нуждается в глубоких переменах, в перспективных фундаментальных исследованиях. Но работа в этой области оказалась крайне запущенной1. И этот пробел в науке необходимо устранять.
Происходящие в России поистине революционные преобразования в экономической, политической и правовой сфере происходят с неизбежной для них ожесточенной борьбой за власть, а практически — за овладение государственным аппаратом, системой государственного управления. Как и всегда в переломные периоды общественного и государственного развития, коренным стал вопрос о политических, социальных, профессиональных и других качествах лиц, участвующих в государственном управлении. Отсюда огромная значимость кадровой проблемы. Давний принцип «Кадры решают все!» и сейчас является злободневным, ибо кризис нынешней системы государственной службы, как отмечал Президент 6 сентября 1995 г. в своем выступлении в Российской академии государственной службы, напрямую отражается во всех сферах государства: в
1 Выступление Президента Российской Федерации в Российской академии государственной службы 6 сентября 1995 г. М.: Юридическая литература. экономике, финансовой и банковской деятельности, в решении социальных вопросов, в науке и культуре, обороне и безопасности, межнациональной политике.
Поэтому сейчас стоит первостепенная задача: создать государственный аппарат нового типа, способный работать в современных и будущих политических и экономических условиях, высокопрофессиональный, компетентный, экономичный, дисциплинированный. Мировой опыт показывает, что для решения этой задачи необходимо создание в стране соответствующего правового института государственной службы.
Конституция Российской Федерации 1993 г. юридически закрепила существование института государственной службы, а Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г., утвердивший Положение о федеральной государственной службе1, Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»2 и ряд других нормативных правовых актов заложили правовой фундамент для дальнейшего реформирования и создания такой государственной службы, которая удовлетворяла бы современным требованиям.
Государственная служба является сложным комплексным правовым институтом. Она регулируется нормами не только административного, но и конституционного, трудового, финансового и некоторых других отраслей российского права. Нормативными правовыми актами определяются также особенности государственной службы в отдельных федеральных государственных органах. Это касается военной службы, государственной службы сотрудников о. га-нов внутренних дел, государственной службы в федеральных органах налоговой полиции и некоторых других. Формирование современной высокоэффективной государственной службы находится в центре внимания многих государственных органов. Совершенно очевидно, что от решения этой ключевой проблемы зависит, состоится ли экономическое, политическое и социально-культурное реформирование России, ее становление как истинно демократического федеративного правового государства.
1 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52. Ст. 5073.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990.
Состояние разработки проблем государственной службы
Государственная служба может быть исследована с политической, социальной, правовой, организационной, психологической и других точек зрения.
Правовая сущность государственной службы до последнего времени оставалась недостаточно исследованной. Ученые, исследуя проблемы государственного управления, касались в основном общеорганизационных, экономических, социальных, психологических, информационно-кибернетических и иных аспектов.
Разработка современной отечественной теории государственного управления началась в 60-е годы. Основополагающей публикацией на этот счет явилась статья М.И. Пискотина, Б.М. Лазарева, Н.Г. Салищевой и Ю.А. Тихомирова «О науке управления»1, в которой подчеркивалась многоаспектность государственного управления.
Преимущественно организационный и социально-психологические факторы управленческой деятельности, а также назначение управленческих кадров нашли отражение в монографии «Управление. Социология. Право» (отв. редакторы И.В. Павлов и В.П. Казимир-чук)2, в статье Г.А. Туманова «Об основаниях, содержании и перспективах теории государственного управления»3.
Юридическую направленность имели монографии Ю.А. Розен-баума «Формирование управленческих кадров. Социально-правовые проблемы»4 и А.В. Оболонского «Человек и государственное управление»5.
Весомый вклад в развитие отечественной науки государственной службы внесли Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, В.А. Воробьев, Б.Н. Габричидзе, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, И.Н. Пахомов, М.И. Пискотин, Л.Л. Попов, Л.А. Сергиенко, Ц.А. Ям-польская и ряд других исследователей.
Большое внимание вопросам военной службы как вида государственной службы уделили преподаватели образованной в 1936 г. Военно-юридической академии: С.С. Студеникин, А.Е. Лунев, И.Ф. Побежимов, Н.А. Виноградов, П.И. Романов, Г.Н. Колибаба,
1 Советское государство и право. 1964. № 9.
2 М.: Юридическая литература, 1971.
3 Советское государство и право. 1984. № 1.
4 Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров. Социально-правовые проблемы. М.: Наука, 1982.
5 Оболонский А.В. Человек и государственное управление. М.; Наука, 1987.
Н.И. Кузнецов щ другие, которые написали ряд диссертаций, монографий и разработок по вопросам военной службы.
В 1992—1996 гг., когда начала готовиться и проводиться реформа государственной службы в условиях перехода России к новой общественно-политической системе, по этим вопросам были опубликованы статьи К.С. Вельского, А.А. Гришковца, А.Ф. Ноздра-чева, Ю.Н. Старилова, а также главы в учебниках по административному праву1. В последнее время появились фундаментальные исследования Ю.Н. Старилова2, В.М. Манохина3.
Диссертант также стремился внести свой вклад в науку административного права и прежде всего по вопросам государственной службы. Результаты его 40-летних исследований административно-правовых проблем государственной службы нашли отражение в опубликованных работах, совокупность которых представляется к защите. Содержание диссертационных исследований составляют 14 книг (учебники, пособия) и 22 другие авторские работы. Все они имеют внутреннее единство, так как посвящены родственному научному направлению (административному праву и военной администрации), важнейшей составной частью которого является институт государственной службы.
Кроме того, резулыаты исследований проблем государственной, в том числе военной, службы использованы для разработки диссертантом ряда важных нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке в СССР, России и Республике Куба.
Целью диссертационной работы является комплексное поа-вовое исследование института государственной службы и ее особого вида — военной службы, а также отражение полученных результатов в отечественном законодательстве и практической деятельности соответствующих государственных, в том числе военных, органов управления.
В соответствии с целевой установкой в диссертации поставлены и решаются следующие теоретические, прикладные и прогностические задачи: раскрываются проблемы, которые обусловили необходимость проведения реформы государственной службы при переходе России к новой общественно-политической системе;
1 См., например: АлвхинА-П, КозловЮ.М. Административное право Российской Федерации. М.: Теис, 4995. Ч. I.
2 Старилов Ю.Н. Служебное право. М.: БЕК, 1996.
3 Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. М.: Юристь,1997. прогнозируются основные мероприятия российского государства по подготовке и проведению реформы государственной службы; подробно исследуется административно-правовой аспект вновь введенного института государственной службы; определяется специфика военной службы, которая должна учитываться при ее правовом регулировании, а также при выборе правовых средств, обеспечивающих укрепление этого вида государственной службы; анализируются проблемы правового характера, возникающие в связи с началом военной реформы в стране; освещается содержание крупнейших научных работ диссертанта, а также проектов нормативных правовых актов, в разработке которых он принимал участие.
Методологическую и теоретическую основу диссертации составляют общенаучный диалектический метод познания, а также частно-научные методы исследования: сравнительно-правовой, ис-торико-аналитический; конкретно-социологический, статистический и другие. Диссертация основывается на действующем законодательстве о государственной службе, на проведенном критическом анализе практики его применения органами государственного, в том числе военного, управления. При подготовке проектов нормативных правовых актов, учебников и пособий по вопросам государственной службы осуществлялось взаимодействие с соответствующими органами управления и учебными заведениями Использовались научные труды ученых-административистов и специалистов других отраслей российского права: конституционного, теории государства и права, трудового, финансового, уголовного
Научная новизна, теоретическая и практическая значимость проведенных исследований заключается в том, что их результаты были положены в основу научных публикаций, которые были первыми для своего времени или остаются таковыми в настоящее время, используются в учебном процессе высших учебных заведений и практической деятельности соответствующих государственных органов, учреждений и организаций, а также в Вооруженных Силах России.
1. В 1986 г., будучи преподавателем Всесоюзного юридического заочного института, диссертант предложил ввести преподавание спецкурса по вопросам государственной службы. Проблема заключалась в том, чтобы подготовить учебное пособие, которое содержало бы прежде всего ответы на неурегулированные законодательством и спорные вопросы государственной службы. В учебном пособии «Советская государственная служба», опубликованном в 1987 г., было дано определение понятия государственной службы, которое отсутствовало в законодательстве, а также сформулированы основные принципы государственной службы. Эти и некоторые другие понятия в определенной мере были использованы разработчиками проекта федерального закона о государственной службе в Роскадрах, куда автором представлялось пособие по их просьбе в 1992 г.
Спецкурс государственной службы с 1987 г. преподается в Московской государственной юридической академии (ранее ВЮЗИ), а позднее стал преподаваться и в других юридических вузах.
В 1996 г. диссертант опубликовал учебное пособие «Государственная служба Российской Федерации». Как отмечено ответственным редактором пособия профессором Г.А. Тумановым, это первый научный труд, в котором раскрыт правовой аспект государственных преобразований, связанных с введением принципиально нового для современной России института государственной службы.
Разработки диссертанта о государственной службе составляют разделы учебников по военной администрации для средних и высших военно-учебных заведений (1957 и 1964 гг.), главы учебника для юридических вузов «Советское административное право» (1990 г.), учебных пособий «Административное право» (1994,1995 и 1997 гг.).
2. В январе 1993 г. Центром социально-стратегических исследований опубликована научная разработка диссертанта «Прогноз о развитии государственной службы Российской Федерации в 1993 году», которая была заказана Главным управлением по подготовке кадров государственной службы при Правительстве Российской Федерации (Роскадры). Разработка была одобрена экспертами Центра социально-стратегических исследований и рекомендована Роскадрам для использования при подготовке проектов нормативных правовых актов по вопросам государственной службы.
В разработке предлагалось определение понятия государственной службы; дан всесторонний анализ состояния российской государственной службы и обоснована необходимость ее реформирования; внесен ряд конкретных предложений по улучшению работы с кадрами государственного аппарата.
3. По просьбе Департамента государственной службы и кадров аппарата Правительства Российской Федерации диссертант разработал и представил проект Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего. Этот проект являлся одним из материалов, рассматривавшихся при подготовке Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 1996 г.
4. По просьбе Конституционного Суда Российской Федерации диссертант подготовил заключение и выступил с ним в качестве эксперта на заседании суда по делу о проверке конституционности абзаца 2 части седьмой статьи 19 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции» в связи с жалобой гражданина В.М. Минакова.
Диссертант доказывал, что формулировка данного Закона, предусматривающая, что сотрудник милиции может быть уволен с государственной службы по такому основанию, как выслуга срока службы, дающего право на пенсию, является неопределенной, поскольку не содержит указания, по чьей инициативе осуществляется увольнение сотрудника, и это в ряде случаев приводит к существенному нарушению прав сотрудников милиции. Позиция диссертанта об уточнении формулировки данного основания увольнения нашла отражение в постановлении Конституционного Суда от 6 июня 1995 г.
5. Работая в центральных органах Министерства обороны СССР более 15 лет, диссертант занимался исследованием ряда правовых проблем, касающихся военной службы как особого вида государственной службы, что завершилось следующими результатами. а) В связи с тем, что после принятия в 1967 г. нового Закона СССР о всеобщей воинской обязанности потребовалось по-новому решать многие вопросы военной службы офицеров, серьезной проблемой являлось создание новых нормативных правовых актов. В течение 1968—1971 гг. диссертант в составе рабочей группы Главного управления кадров Министерства обороны СССР разрабатывал проект нового Положения о прохождении воинской службы офицерским составом Вооруженных Сил СССР и Инструкцию о порядке применения этого Положения. Положение было утверждено постановлением Совета Министров СССР от 18 ноября 1971 г. №846 (объявлено приказом Министра обороны СССР № 265 1971 г.).
В Положении отражены требования, предъявляемые к офицерскому составу, новая система воинских званий и условия их присвоения, порядок комплектования, назначения на должности, перемещения, продвижения по службе, аттестации, предоставления отпусков, права и обязанности офицеров, порядок увольнения их с
1 СЗРФ. 1996. №11. Ст. 1036.
2 СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2342. военной службы и прохождения службы в запасе, а также особенности прохождения действительной военной службы офицерами, призванными из запаса на 2—3 года.
В текст этого Положения в 1985 г. были внесены некоторые изменения, но его основа сохранена при утверждении постановлением Совета Министров СССР от 18 марта 1985 г. № 240 нового Положения о прохождении военной службы офицерским составом (приказ Министра обороны СССР от 6 мая 1985 г. № 100 «Об объявлении актов законодательства о военной службе офицерского состава Вооруженных Сил СССР»), Оно действует поныне и в Вооруженных Силах Российской Федерации. б) Проблема административного процесса, которая полностью до сих пор не решена как в теоретическом, так и в законодательном отношении, весьма актуальна и для Вооруженных Сил. С нею чаще всего командиры (начальники) встречаются при решении вопросов военной службы, особенно когда речь идет о привлечении военно-сужащих к дисциплинарной и материальной ответственности, выяснении обстоятельств и причин нарушений, не являющихся преступлением.
Диссертантом на основании проведенных исследований было опубликовано в 1960 г. пособие для офицерского состава Вооруженных Сил СССР «Служебное расследование». Это первая и до сих пор единственная книга по данному вопросу. В ней 38 лет тому назад были определены основные контуры административного процесса как действенного правового средства, применяемого для укрепления законности в сфере военного управления. Пособие было направлено не только в воинские части, но и в органы военной прокуратуры для использования в практической деятельности. Оно послужило источником, идеи которого были в дальнейшем развиты в ряде кандидатских диссертаций. Оно может быть использовано также при подготовке нормативных актов, предусматривающих процедуры привлечения государственных служащих к материальной и дисциплинарной ответственности в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации».
Кроме пособия, диссертантом опубликован в военных журналах ряд статей о правовой сущности служебного расследования и его роли в решении вопросов военной службы, а обзорная статья о служебном расследовании в 1976 г. включена в военную энциклопедию. в) Весьма важной в теоретическом и практическом отношении является проблема использования офицерских товарищеских судов чести при решении таких вопросов, как снижение в должности, воинском звании, отчисление из высшего учебного заведения, увольнение из кадров Вооруженных Сил и других вопросов военной службы, укрепления дисциплины среди офицеров.
В пособии «Воспитательная роль офицерских товарищеских судов чести», изданном в 1962 г. и предназначенном для командиров (начальников) и членов судов чести, на основании обобщения военно-административного законодательства .и материалов, взятых из жизни войск, автором сделаны некоторые теоретические выводы и внесены практические предложения, направленные на улучшение деятельности офицерских товарищеских судов чести.
В период работы в Главном управлении кадров Министерства обороны СССР диссертанту было поручено разработать проект нового Положения об офицерских товарищеских судах чести Вооруженных Сил СССР. Оно было утверждено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 13 июля 1966 г.
С целью разъяснения требований этого Положения и правильного решения правовых вопросов, наиболее часто встречающихся у членов судов чести и командиров в практике применения Положения, диссертантом в 1969 г. издана книга «Суд офицерской общественности», а также опубликован ряд консультаций, а обзорная статья по этому вопросу в 1976 г. была включена в военную энциклопедию. Содержание этих публикаций составляют такие вопросы, как: роль и задачи офицерских товарищеских судов чести; организация их деятельности, участие в предупреждении нарушений воинской дисциплины среди офицеров; характер дел, подлежащих рассмотрению в судах чести; порядок расследования и подготовки дел к рассмотрению; порядок проведения заседаний судов чести и принятия ими решений; обжалование и исполнение решений судов чести; погашение и досрочное снятие мер общественного воздействия; руководство офицерскими товарищескими судами чести, помощь и содействие в их работе. При этом главное внимание уделено правовым вопросам, которые возникали на практике, но не были отражены в Положении об офицерских товарищеских судах чести либо нуждались в разъяснении.
Пособие, кроме воинских частей и соединений, было направлено в военные суды и органы военной прокуратуры для использования в повседневной практике.
6. В кандидатской диссертации на тему «Прохождение действительной военной службы офицерским составом Вооруженных Сил СССР», которую соискатель защитил в 1972 г., были раскрыты правовые основы военной службы как особого вида государственной службы. Они были использованы диссертантом при разработке проектов законов и других нормативных правовых актов в Республике Куба, где он находился с 1973 по 1976 г. в качестве военного специалиста. В этот период были приняты: Закон Республики Куба № 1257 от 1 декабря 1973 г. о воинских званиях офицерского состава Революционных вооруженных сил; Положение о прохождении военной службы офицерским составом РВС от 14 июля 1976 г.; Положение об аттестации офицерского состава от 15 января 1975 г. и еще более 10 основополагающих нормативных правовых актов по вопросам службы офицерского состава.
Таковы новизна, теоретическая значимость и практическая апробация проведенных исследований автора по вопросам государственной службы.
За значительные научные и учебно-методические труды, используемые в педагогической практике, диссертанту решением Государственного комитета Российской Федерации по высшему образованию от 27 июля 1994 г. было присвоено ученое звание профессора без защиты докторской диссертации.
Положения, выносимые на защиту:
1. Проблемы, обусловившие необходимость реформы государственной службы: организационная нестабильность государственных структур, нескончаемые ломки и перетряски государственных органов; слабая профессиональная подготовленность, некомпетентность значительной части государственных служащих, особенно в правовых, кадровых и экономических вопросах; значительная коррумпированность государственного аппарата; снижение престижа государственной службы; резкое снижение служебной дисциплины в государственном аппарате; недостаточность и несистемность нормативно-правового регулирования вопросов работы с кадрами и кадровой работы государственных органов; недостатки в организационном обеспечении, укомплектовании и техническом оснащении органов, занятых вопросами государственной службы.
2. Проблемы, связанные с введением нового правового института государственной службы: научное определение понятий «государственная служба» и «государственный служащий»; определение круга и содержания нормативных правовых актов для регулирования вопросов государственной службы; правовое значение и классификация государственных должностей, квалификационных разрядов, прав и обязанностей государственных служащих, оснований прекращения государственной службы; сущность и причины противоречий между законодательством о федеральной государственной службе и законодательством о государственной службе субъектов Российской Федерации.
3. Проблемы, касающиеся военной службы как особого вида государственной службы: особенности военной службы и правовые средства ее укрепления; научное определение понятия «военная служба» и вытекающие отсюда проблемы при проведении военной реформы и сокращении численности Вооруженных Сил; снижение штатных категорий по воинским должностям; установление новых предельных возрастов состояния на действительной военной службе для лиц, проходящих службу по контракту; сохранение в Вооруженных Силах молодых офицеров; повышение материального благополучия и морального духа военнослужащих; внесение изменений в законодательство об ответственности за уклонение от военной службы лиц, проходящих службу по призыву.
Комплекс выносимых на защиту и связанных с ними разноуровневых положений в своей совокупности образует основу формирования современной государственной службы и ее неотъемлемой части — военной службы.
Раздел
КРАТКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОБЛЕМ, РАССМОТРЕННЫХ И РЕШЕННЫХ В ОПУБЛИКОВАННЫХ РАБОТАХ
1. Проблемы, обусловившие необходимость реформы государственной службы Важной предпосылкой успешного реформирования России и ее государственного аппарата является знание тех глубинных причин, которые обусловливают необходимость введения принципиально нового для нашей страны государственно- и административно-правового института государственной службы.
Основная из этих причин — это, несомненно, происшедшие начиная с конца 1991 г. и продолжающиеся изменения в характере требований, предъявляемых к государственным служащим. В России происходит перераспределение государственных управленческих функций. В обозримой исторической перспективе будет уже не прежняя командно-административная, но еще и не рыночная, а соответствующая переходному периоду система государственного управления. Поэтому идет поиск наилучшей структуры управления. Крупномасштабная реорганизация управления России происходила уже четырежды — в 1992, 1994, 1996 и 1997 гг., реорганизация возможна и в дальнейшем по мере изменения задач и функций государства. Формирование новых систем государственного управления неразрывно связано с реформой государственной службы, так как задачи и функции государства осуществляются государственными служащими. Можно сказать, что они представляют собой государство. От них в значительной степени зависят ход реформ, наведение порядка при исполнении законов, преодоление коррупции, захлестнувшей многие государственные о- эны, обеспечение гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина. Корпус государственных служащих — важнейший гарант их необратимости.
В настоящее время в системе органов исполнительной власти занято 86 процентов государственных служащих. Остальная часть государственных служащих — в органах законодательной и судебной власти и прокуратуры. Поэтому особенно актуален последовательный курс на укрепление органов исполнительной власти и повышение ответственности за результаты реформ и их социальную направленность.
Конечно, с этим связано и повышение требований, предъявляемых в современных условиях к государственным служащим, прежде всего проходящим службу в органах исполнительной власти, призванных осуществлять организационно-управленческую и исполнительно-распорядительную деятельность, обеспечивающую постоянное, бесперебойное функционирование государства и его аппарата. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Правительству РФ, федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных должности! < лиц. В их распоряжении имеются материальные и денежные средства, людские и информационные ресурсы. Органы исполнительной власти не только исполняют законы, претворяют их в жизнь, но и наделены правом принимать решения по своему усмотрению — конечно, в рамках закона — и издавать нормативные правовые акты и ненормативные акты применения права. Вот почему вопрос о совершенствовании системы исполнительной власти, правильном определении компетенции каждого ее органа и должностного лица, укреплении исполнительской дисциплины, повышении профессиональной квалификации и ответственности государственных служащих является одним из важнейших в формировании эффективной российской государственности.
Во многих странах государственный служащий исполнительной власти — это всегда профессионал, получивший необходимую специальную подготовку. Естественно, современная действительность России требует новых подходов в решении кадровых проблем, особенно в органах исполнительной власти. Кадровое обновление, де-политизация, повышение профессионализма и компетентности должны стать главными направлениями кадровой политики.
Переход к рыночной экономике кардинально изменил отношения между федеральными органами исполнительной власти и подведомственными структурами. У последних, будь это местная власть или руководители предприятий, резко расширились рамки самостоятельности, появилась возможность принимать самостоятельные единоличные решения. Это автоматически поставило перед федеральными органами исполнительной власти задачу резко менять стиль руководства и, что самое главное, не только действовать, но и мыслить по-новому.
В настоящее время государственные должности в сфере исполнительной власти укомплектованы фактически за счет служащих государственного аппарата бывшего СССР. Нам достался, по сути, старый чиновничий корпус, воспитанный на советских традициях максимальной централизации власти, всеобъемлющей опеки «низов». С другой стороны, после 1991 г. в сферу государственного управления пришло немало людей, не имеющих специальных знаний, профессиональных навыков. Исторически, еще с довоенных времен, сложилось так, что государственный аппарат в России формировался прежде всего из числа лиц с инженерным образованием. Доля их — около 80 процентов, имея в виду как федеральный, так и местный уровень.
У нас еще нет полной ясности, какова роль государства в подготовке кадров, способных выполнять свои обязанности в условиях рыночной экономики.
Целенаправленное развитие профессиональных возможностей каждого работника требует планирования его служебной карьеры с использованием стажировок в должности, ротации, участия в разнообразных целевых проблемных группах, проектах и программах, а то и стажировок за границей. Однако на практике существует убежденность, что главное — это быть назначенным, а там, мол, сама должность придаст необходимый авторитет, да и советники помогут. В действительности же важен деловой авторитет, а не формальный статус должности.
Сейчас первостепенная задача — готовить и выращивать на практике государственных служащих, способных работать в современных и будущих политических и экономических условиях. Переориентация исполнительной власти на управление боле сложными социальными процессами и разнообразными объектами хозяйства в связи с правопреемством Россией задач и обязательств СССР, изменение методов и форм регулирования экономики предъявляют более высокие требования к профессиональной подготовке государственных служащих Управление требует прежде всего способ! jc-тей к комплексному, системному и прогностическому видению общественных явлений, процессов, отношений. Эти качества необходимы всем руководителям, самостоятельно принимающим управленческие решения, и другмм государственным служащим, участвующим в подготовке таких решений. Работники органов исполнительной власти должны уметь добывать нужную информацию и пользоваться ею владеть методами научной ооганизации управленческого труда. Они должны иметь необходимые экономические, правовые и доугие специальные знания и непрерывно повышать свою квалификацию. Главным критерием пригодности для занятия той или иной должности в сфере исполнительной власти становится профессиональная подготовка на уровне мировых стандартов, с учетом специфики России
В связи с распадов СССР и созданием Содружества Независимых Государств (СНГ; к государственным служащим новых федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъепов i'оссииско^1 Федерации предъявляются новые по своему характеру требования. Сейчас на многих государственных должностях должны быть не просто специалисты, а творческие личности, которые будут действовать, общаясь с представителями других независимых государств и республик, входящих в состав Российской Федерации, с предпринимателями и объединениями, основанными на различных формах собственности.
Государственные служащие должны быть ориентированы на решение неотложных и долговременных проблем общества и государства, а не на обслуживание политических интересов правящей партии. Политики приходят и уходят, , а государственная машина должна при всех обстоятельствах работать безупречно. Важно создать высокопрофессиональный управленческий аппарат, не только независимый от политических веяний и перетрясок, но и устойчивый против коррупции, так как даже отдельные подобные факты серьезно отражаются на его репутации и эффективности.
Исследования различных материалов позволяют диссертанту сделать вывод, что качественный состав государственных служащих и как следствие — функционирование государственного аппарата в условиях перехода России к рыночным отношениям — в значительной степени не соответствуют задачам осуществления рыночных реформ и в связи с этим возникла настоятельная необходимость в реформировании государственной службы.
Наиболее острыми проблемами, которые требовалось решить и которые до сих пор во многом остаются нерешенными, являются следующие.
1. Организационная нестабильность государственных структур. В государственном аппарате начиная с 1992 г. происходили нередко необоснованные структурные преобразования, ломки и перетряски государственных органов. Ежегодные кампании по сокращению аппарата проходят формально, без достаточной научной проработки. Вместо сокращения и упрощения, характерных для экономических методов регулирования, происходит разбухание аппарата, нагромождение дублирующих, противоречивых структур, неоправданное увеличение штатов. В первую очередь это относится к федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов Федерации. Не случайно в Указе Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»1 подчеркивается необходимость в упорядочении состава территориальных органов исполнительной власти. Особое внимание при этом должно быть уделено исключе
1 СЗ РФ. 1996. №34. Ст. 4082. нию дублирования и параллелизма в деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации, более четкому разграничению их функций и полномочий.
2, Слабая профессиональная подготовленность, некомпетентность значительной части государственных служащих, особенно в правовых, кадровых и экономических вопросах. В целом профессионализм работников государственных органов остается невысоким, а правовая культура зачастую просто удручающей. По оценкам большинства практиков и ученых, качественное состояние персонала государственных органов сейчас оказалось намного ниже не только по сравнению с тем, которое требуется в условиях политических и экономических реформ, но и по сравнению с дореформенным уровнем. Не стало единой системы подбора кадров для органов исполнительной власти. Чрезмерна сменяемость кадров. Новое время вознесло к власти достойных людей. Но оказались при ней и такие, которые хороши были только на митингах. В государственный аппарат пришло много людей некомпетентных, не имеющих специальных знаний. Даже около половины следователей не имеют высшего юридического образования.
Крупные провалы в экономике явились следствием, в том числе, ошибок, допущенных в подборе членов правительств некоторых субъектов Федерации и других руководящих кадров.
3. Значительная коррумпированность государственного аппарата стала большим злом. Коррупция ущемляет конституционные права и интересы граждан, подрывает демократические устои и правопорядок, дискредитирует деятельность государственного аппарата, извращает принцип законности, препятствует проведению экономических реформ. К сожалению, меры, предусмотренные Указом Президента РФ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» а также Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», не дали должных результатов. Число случаев совмещения должностей в государственных органах и предпринимательских организациях практически не уменьшилось. Взяточничество процветает, особенно в таможенной, налоговой службах, госавтоинспекции, правоохранительных органах.
Ббльшая часть коррумпированных лиц по-прежнему остается безнаказанной в силу пробелов в законодательстве о государствен
1 Ведомости. 1992. Ый 17. Ст. 923. ной службе. Федеральный закон «О борьбе с коррупцией» пока отсутствует.
4. Снижение престижа государственной службы стало заметным явлением. Наблюдается безразличие, безынициативность, слабая заинтересованность значительного количества государственных служащих в результатах своей служебной деятельности как из-за невысокой зарплаты, так и из-за неопределенности в' будущем, непрочности служебного положения, особенно тех, кто используется не по проф. лю имеющегося образования. Указом Президента РФ от 9 апреля 1997 г. «О денежном содержании федеральных государственных служащих» в 2—2,5 раза увеличен размер денежного содержания, и процесс ухода наиболее квалифицированных специалистов из государственных органов несколько затормозился. Но он еще продолжается, так как разрыв в уровне их оплаты и работников, занятых в коммерческих структурах, сохраняется. А государственные служащие с недостаточной заработной платой не дорожат своими местами, стремятся извлечь пользу из своего служебного положения, в том числе получая взятки.
5. Резкое снижение служебной дисциплины в государственном аппарате является следствием как непрерывных оргмероприя-тий, недостаточной личной заинтересованности государственных служащих в результатах своей деятельности, так и ослабления требовательности со стороны руководителей всех уровней к себе и своим подчиненным. Правовой нигилизм в ряде случаев достиг беспредела. Законы, акты Президента и Правительства РФ, нормативные правовые акты субъектов Федерации зачастую просто не выполняются. Меры ответственности за нарушения законности применяются крайне редко. Почти отсутствует реакция на критику со стороны средств массовой информации. Для многих государственных служащих характерными стали махровый бюрократизм, формальное выполнение, а фактически невыполнение своих должностных обязанностей. Не случайно поэтому 6 июня 1996 г. Президентом РФ издан специальный Указ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»1. Наиболее серьезными должностными проступками названы те из них, которые приводят к нарушению или неиспопнению федеральных законов, указов Президента и решений судов. Согласно Указу, теперь руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов Федерации несут персональную ответствен
1 СЗРФ. 1996. №24. Ст. 2868. ность за состояние исполнительской дисциплины в руководимых ими органах.
6. Недостаточность и несистемность нормативно-правового регулирования вопросов работы с кадрами и кадровой работы государственных органов является одной из основных причин, снижающих эффективность усилий по укреплению российской государственности и реализации задач проводимых реформ. Нормотворческая работа по вопросам государственной службы, по существу, только начата. 6 сентября 1995 г. был издан Указ Президента РФ «О первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы и реализации Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»1. На первых лорах появился ряд предусмотренных этим Указом федеральных нормативных актов, но в целом план первоочередных мероприятий не выполнен. До сих пор нет федеральных законов о федеральной государственной службе, о денежном содержании государственных служащих, о видах поощрений и порядке их применения, о порядке применения и обжалования дисциплинарных взысканий, о материальной ответственности, о пенсиях за выслугу лет и других. В значительной мере это объясняется отсутствием единой государственной политики в области работы с кадрами, ее нескоординированности в различных звеньях государственного управления.
Из-за того что должностные обязанности и права многих государственных служащих четко не регламентированы, создаются условия для их самовольных действий, прежде всего в сфере исполнительной власти республик, краев, областей и других субъектов Федерации. Из-за отсутствия действенного механизма контроля за соблюдением прав и законных интересов государственных служащих многочисленны случаи нарушения законодательства в социальной сфере, по вопросам их дисциплинарной и материальной ответственности.
7. Недостатки в организационном обеспечении, укомплектовании и техническом оснащении органов, занятых вопросами государственной службы, стали одной из острейших проблем. Качественный состав персонала этих органов нуждается в улучшении, поскольку на многих должностях находятся лица, не имеющие соответствующей подготовки и опыта работы с людьми. По-прежнему, как и во всем государственном аппарате, здесь преобладают лица с инженерным образованием, тогда как желательно иметь больше лиц
1 СЗ РФ. 1995. № 37. Ст. 3586. с гуманитарным образованием, особенно юристов, экономистов, психолОгов и социологов.
Миров»» опыт, а также опыт первых лет российского государственного строительства показали, что улучшить качественный состав государственных служащих и устранить перечисленные и другие недостатки в сфере государственной службы можно только путем ее коренной реформы. Она заключается в принятии нового законодательства и осуществлении государством мероприятий по подготовке и переподготовке кадров, улучшению их социально-бытовых условий, конечной целью которых является создание хорошо оплачиваемой сравнительно небольшой группы неподкупных чиновников (около 800 тысяч), имеющих высокопрофессиональную подготовку и способных обеспечить четкую, эффективную и экономную деятельность государственного аппарата.
2. Проблемы, связанные с введением нового правового института государственной службы
1. Одной из важнейших административно-правовых проблем, касающихся государственной службы, является разработка и принятие научно обоснованного' понятийного аппарата, четко и правильно определяющего предмет правового регулирования. Наука административного права всегда уделяла и уделяет должное внимание административно-правовым категориям как наиболее общим понятиям в административном праве. Сюда относятся такие административно-правовые понятия, как «государственная служба» и «государственный служащий». Эти категории (и понятия) входят в административно-правовые нормы и акты, выражая сущность регулируемых ими государственно-служебных отношений. Невозможно раскрыть содержание правовых норм и правоотношений, не познав предварительно смысл названных административно-правовых категорий.
До реформы государственной службы, начатой в 1992 г., в нашем законодательстве не было определения понятия «государственная служба». В юридической литературе (монографиях, учебниках, научных статьях) в это понятие вкладывался различный смысл1.
Поэтому диссертант в своем учебном пособии для юридических вузов «Советская государственная служба», опубликованном в 1987 г., предложил следующее определение: под государственной службой
1 См., например: Манохин В.М. Советская государственная служба. М.: Юридическая литература, 1996. С. 10; Советское административное право: Учебник / Под ред. проф. .Козлова Ю.М. М.: Юридическая литература, 1985. С. 123. понимается выполнение служащими государственных органов, предприятий, учреждений и т.д. трудовой деятельности, предусмотренной занимаемыми должностями, направленной на осуществление задач и функций государства и оплачиваемой им. Были также сформулированы основные принципы государственной службы: подчинение государственной слу>кбы интересам народа; подконтрольность и подотчетность государственных служащих народу и его представительным органам; равенство прав всех граждан на государственную службу; подбор и расстановка кадров по политическим, деловым и моральным качествам; ответственность за порученный участок работы и сменяемость государственных служащих.
В пособии было дано и понятие государственного служащего как лица, занимающего в установленном порядке должность в государственной организации и за вознаграждение выполняющее определенную работу по осуществлению задач и функций государства. Раскрывались виды государственных служащих, их должностные обязанности и права, порядок комплектования должностей государственных служащих и прохождения ими службы, виды их поощрений и ответственности.
В соответствии с действовавшим в то время законодательством понятие «государственная служба» связывалось с понятием «государственный служащий», при этом государственными служащими считались все служащие, которые работали в любой государственной организации, а не только в государственных органах.
Иное содержание имеют эти понятия в современных условиях. Их новое правовое содержание подробно раскрывается диссертантом во втором учебном пособии «Государственная служба Российской Федерации» (1996 г.), которое является первым научным трудом, опубликованным по поводу современного института государственной службы. Из Федерал' ного закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»1 видно, что к государственным служащим относятся только лица, занимающие государственные должности в государственных органах, а не в любых государственных организациях (предприятиях, учреждениях и т.д.). При этом государственные должности разделены на категории «А», «Б» и «В» в зависимости от своего предназначения. Государственные должности категории «А», устанавливаемые Конституцией, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, предназначены для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.Должности категории "Б",учреждаемые законодательством РФ,предназначены для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А». Государственные должности категории «В» учреждаются государственными органами для исполнения и обеспечения их попномо
Исходя из такого деления государственных должностей законодателем дано и новое определение понятия «государственная служба». Теперь, согласно Федеральному закону, под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. К государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В». Понятие государственной службы на лиц, замещающих государственные должности категории «А», не распространяется.
Профессор В.М. Манохин в своей монографии «Служба и служащий в Российской Федерации», опубликованной в 1997 г.1, анализируя статус служащих на государственных должностях категории «А», отмечает, что эти служащие негосударственные и поэтому на них понятие государственной службы не распространяется.
По мнению диссертанта, нельзя считать негосударственными служащими Президента, Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров, депутатов, судей и других лиц, замещающих государственные должности категории «А». Это вытекает из содержания внешних и внутренних (внутриорганизационных) государственно-служебных отношений, которые возникают в связи с исполнением ими полномочий в пределах замещаемых государственных должностей.
Лица, замещающие государственные должности категории «А», непосредственно исполняют полномочия государственных органов. Именно в осуществлении государственной власти (законодательной, испопнитепьной, судебной) заключается их деятельность, конечно, в пределах полномочий по замещаемым должностям. Возникающие при этом их отношения (связи) с гражданами, государственными и негосударственными организациями, называются внешними отношениями. Они регулируются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Федерации.
Но кроме внешних, являющихся для них первостепенными, у лиц, замещающих государственные должности категории «А», существуют и внутренние (внутриорганизационные) отношения. Такими являются, во-первых, отношения (связи), которые возникают, изме
1 М.: Юристь, 1997. С. 111—113. няются и прекращаются между ними и соответствующими государственными органами (или их представителями) по поводу условий, срока и порядка замещения и освобождения от государственной должности категории «А», их прав, обязанностей, ответственности, материального и социального обеспечения. Во-вторых, их взаимоотношения с непосредственно подчиненными им лицами внутри соответствующего государственного органа, например, между руководителями государственных органов и сотрудниками их аппаратов.
Деление государственных должностей на категории «А», «Б» и «В», установленное Федеральным законом, нельзя признать удачным. В самом определении понятия «государственная служба» подчеркивается, что деятельность государственных служащих, замещающих должности категорий «Б» и «В», носит обслуживающий, вспомогательный характер: она предназначена для того, чтобы обеспечивать исполнение полномочий лицами, замещающими должности категории «А». Поэтому имеется отличие и в наименовании видов должностей: если должности категории «А» называются просто государственными должностями, то должности категорий «Б» и «В» — государственными должностями государственной службы.
Формулировка «обеспечение исполнения полномочий лицами, замещающими должности категории «А», имеет тот недостаток, что может вызывать понимание государственной службы как службы «при» высших государственных должностных лицах, а не у общества и государства. В действительности же государственная служба представляет собой вид общественно полезной профессионал!, ой деятельности, которая в конечном итоге заключается в осуществлении части полномочий того государственного органа, в котором государственный служащий занимает должность категории «Б» или «В». Иначе говоря, его профессиональная деятельность направлена на осуществление государственных функций, являясь выражением публичной власти, а не власти лица, замещающего должность категории «А». При этом разумеется, что объем полномочий лиц, замещающих должности категорий «Б» и «В», меньше, чем у лиц, замещающих должности категории «А», и первые поставлены в зависимость от вторых.
Кроме того, названным Законом установлено: государственная служба на государственных должностях категории «Б» ограничена сроком, на который назначаются или избираются лица, замещающие государственные должности категории «А». По существу, это означает юридическое закрепление института временных служащих. Лица, находящиеся на должностях категории «Б» (помощники, советники, консультанты, оеференты и др.), призваны непосредственно обеспечивать исполнение полномочий лиц, замещающих должности категории «А». Если эти лица сменяются, предполагается возможность замены лиц, замещающих должности категории «Б». Конечно, кто-то может остаться в прежней должности, но возможна и их одновременная замена. В других государствах иначе: партия у власти сменяется, а аппарат работает, будто ничего не случилось. Принцип зависимости службы лиц, замещающих должности категории «Б», от пребывания лиц в должностях категории «А» в определенной мере препятствует формированию профессионального, отстраненного как от их политических подвижек, так и от кадровых перетрясок аппарата управления.
2. Узловой проблемой в административном праве является определение круга и содержания тех нормативных правовых актов, которыми должны быть урегулированы все вопросы единой для страны государственной службы. Поэтому диссертант сформулировал условия (предпосылки), которые требуются для возникновения и реализации государственно-служебных отношений.
Здесь прежде всего имеется в виду, что до решения вопросов, связанных с замещением должности и осуществлением государственными служащими своих полномочий, необходимо: определить систему государственных органов и их внутреннюю (организационно-штатную) структуру; утвердить перечень государственных должностей и классифицировать их по категориям и группам; установить объем полномочий и функций по каждой должности, а также квалификационные требования к государственным служащим, замещающим эти должности (по образованию, стажу и опыту работы по специальности и т.д.).
При определении правового положения государственного служащего как участника государственно-служебных отношений в законодательстве должны быть установлены: его права, обязанности и гарантии; ограничения, связанные с государственной службой; поощрения и ответственность.
Правовыми нормами регулируются и вопросы прохождения службы: поступление на государственную службу; способы замещения вакантных должностей; аттестация государственного служащего; присвоение квалификационных разрядов; прекращение государственной службы.
Необходимой предпосылкой реализации государственно-служебных отношений является определение конкретных государственных органов и должностных лиц, которым предоставляется право осуществлять прием граждан на государственную службу, а также назначать и перемещать их в должностях, присваивать им квалификационные разряды (воинские и специальные звания, классы, чины, дипломатические ранги) при нахождении на государственной службе.
Важный элемент работы с кадрами государственных органов — осуществление государственной кадровой политики, т.е. совокупности принципов и норм, которыми руководствуется государство при подборе и расстановке в должностях, подготовке, переподготовке и перемещении государственных служащих. Кадровая политика закрепляется в законах, других нормативных правовых актах и посредством их претворяется в жизнь. Эти акты должны быть максимально близки к реальной жизни. Успех кадровой политики прямо зависит от качества государственного аппарата, от исполнения им законодательства, от его исполнительской дисциплины.
Неотъемлемой частью работы с кадрами государственных органов является система органов, обеспечивающих управление государственной службой на всех уровнях. Эта система включает в себя федеральные органы государственной службы, соответствующие органы субъектов Российской Федерации и кадровые службы государственных органов.
Знание и учет всех перечисленных условий (предпосылок) возникновения и реализации государственно-служебных отношений необходимы органам законодательной и исполнительной власти при осуществлении ими своих задач и функций.
3. При применении на практике законодательства о государственной службе особо важное значение имеет правильное понимание правового значения классификации государственных должностей государственной службы, особенностей квалификационных разрядов, сущности прав и обязанностей государственных служащих, оснований прекращения государственной службы.
Все государственные должности государственной службы Федеральным законом от 31 июля 1995 г. разделены на пять групп: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие. Такое их деление необходимо для того, чтобы установить перечень их специализаций по профилю образования и квалификационные требования по уровню профессионального образования, стажу и опыту работы, уровню знаний законодательства и другим критериям к лицам, замещающим эти должности.
Правовой особенностью квалификационных разрядов (званий, классов, чинов, рангов) является прежде всего то, что они присваиваются персонально каждому государственному служащему, замещающему должность категории «Б» или «В», с учетом его личных достоинств, по результатам квалификационного экзамена или аттестации. Квалификационные разряды подразделяются на группы соответственно тем группам, на которые делятся государственные должности государственной службы. Этим выражается неразрывность сущности .квалификационного разряда с той или иной должностью категорий «Б» и «В», его — этого разряда — зависимость от замещаемой должности. Можно сделать вывод, что квалификационные разряды внешним видом (форма одежды, знаки различия) указывают на соответствие государственных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям государственной службы соответствующих групп. Отсюда также вытекает, что при продвижении на более высокую должность у государственного служащего, отвечающего другим установленным требованиям, возникает право на присвоение ему квалификационного разряда (звания, класса, чина, ранга), предусмотренного для этой должности.
Анализируя основы правового положения государственного служащего, диссертант подчеркивает, что права и обязанности государственных служащих — это особый вид установленных и гарантированных государством мер должного и возможного их поведения в области государственно-служебных отношений. При этом предлагается различать, во-первых, должностные права и обязанности, которые определяют полномочия по конкретной должности, и, во-вторых, общие права и обязанности, установленные для всех государственных служащих независимо от замещаемых ими государственных должностей.
Должностные права и обязанности производны от задач и функций государственного органа и выражают его полномочия. В перечнях государственных должностей государственной службы содержатся унифицированные наименования этих должностей, а конкретные права и обязанности для каждой должности устанавливаются соответствующими нормативными правовыми актами (законодательными актами, указами Президента, постановлениями Правительства, положениями и должностными инструкциями). Это может быть должность руководителя, другого должностного лица или рядового государственного служащего.
Общие права и обязанности государственных служащих впервые установлены Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». Они предусмотрены только для государственных служащих, замещающих должности категорий «Б» и «В». Характерной особенностью этих прав и обязанностей является то, что они выражают не полномочия по занимаемой должности, а общие правила поведения и действий служащих, условия >. меры организационного характера, которыми обеспечивается исполнение ими полномочий по замещаемым должностям. Можно сказать, что это своего рода служебный кодекс, характеризующий стиль и методы осуществления ими своих должностных обязанностей независимо от занимаемых должностей.
Особого внимания заслуживает право государственного служащего на продвижение по службе. Это право (право на карьеру) впервые закреплено в нашем законодательстве о службе. В советский период не принято было говорить о таком праве, более того, считалось нескромным обращаться самому служащему к начальникам по такому вопросу.
По мнению диссертанта, право на продвижение по службе может возникнуть у каждого служащего независимо от замещаемой должности, пока он находится на государственной службе. Однако о наличии такого права можно говорить лишь тогда, когда служащий по всем предъявляемым требованиям подходит для замещения высшей должности по сравнению с той, которую он замещает. Если же, например, у него нет требуемого по высшей должности образования, стажа работы на соответствующих должностях либо в последней аттестации отмечено, что он не обладает достаточными качествами для продвижения по службе, то у него нет оснований для продвижения по службе.
Конечно, данное право может быть реализовано лишь при наличии вакантной вышестоящей должности, а также если государственный служащий является кандидатом на продвижение по результатам оценки его служебной деятельности, а в случае замещения должности по конкурсу оказывается лучшим претендентом в соответствий с условиями конкурса.
Освещая основания для прекращения государственной службы, указанные в Федеральном законе, диссертант анализирует случаи, возникающие на практике, решения по которым должны приниматься с учетом разъяснений Министерства труда и социального развития Российской Федерации, рекомендаций Медико-социальной экспертной комиссии, заключения Конституционного Суда Российской Федерации по делу, участие в рассмотрении которого принимал диссертант в качестве эксперта.
Для подготовки заключения эксперта по данному делу диссертанту потребовалось изучить не только обширный материал по практике увольнения сотрудников милиции в соответствии с Законом «О милиции» и Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г., но также содержание Конвенции МОТ № 111 от 25 июня 1958 г. В результате проведенных исследований диссертант пришел к выводу, что фактически увольнение сотрудников милиции по такому основанию, как выслуга срока службы, дающего право на пенсию, производится в тех случаях, когда нет других оснований, предусмотренных статьей 19 Закона «О милиции», или когда начальник органа внутренних дел не считает возможным и удобным уволить сотрудника по таким основаниям, как служебное несоответствие, грубое либо систематическое нарушение дисциплины. Иначе говоря, формулировка «по выслуге срока службы, дающего право на пенсию» используется на практике как резервная, позволяющая - начальнику добиваться увольнения неугодного сотрудника по своему усмотрению независимо от его фактической работоспособности, показателей деятельности, профессионализма, деловых и личных качеств, а также от того, проводится ли сокращение штата и есть ли поэтому объективная необходимость в увольнении.
В заключении дана рекомендация эксперта об уточнении текста статьи 19 Закона «О милиции» с учетом сказанного. Эта точка зрения диссертанта нашла положительное отражение в заключении Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июня 1995 г.
4. Положения, заложенные в новом законодательстве о государственной службе, кардинально отличаются от ранее действовавших, так как, по существу, создается новый вид государственных служащих, определяется их новый правовой статус.
В настоящее время уже имеется более 50 федеральных законов, около 120 указов Президента и более 60 постановлений Правительства РФ по вопросам федеральной государственной службы, которые, естественно, нуждаются в кодификации. Однако для сформирования современной высокоэффективной государственной службы потребуется еще много усилий и средств из государственного бюджета, а также издания недостающих, нормативных правовых актов, прежде всего законодательных, по вопросам государственной службы.
Анализ законодательства о государственной службе субъектов Российской Федерации показывает, что в субъектах Федерации растет понимание важности совершенствования законодательства как условия успешного реформирования всех сфер общественной и государственной жизни, реального обеспечения приоритета и защиты прав и свобод человека и гражданина, а также укрепления собственного положения в рамках Федерации. В субъектах Федерации интен
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. Nfi 24. Ст. 2342. сивно идет также процесс принятия специальных нормативных правовых актов о государственной службе.
В то же время из материалов, опубликованных в печати1, видно, что существует серьезная проблема, требующая своего решения. Она заключается в том, что между законодательством о федеральной государственной службе и законодательством о государственной службе субъектов Федерации имеются противоречия (например, по вопросам классификации должностей, системы квалификационных разрядов и др.).
Одна из причин таких противоречий состоит в том, что некоторые субъекты Российской Федерации выходят за рамки полномочий, предоставленных им Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». Они не всегда учитывают, что самостоятельно регулировать вопросы своей государственной службы с учетом местных условий и обычаев они могут лишь в тех случаях, когда необходимо: определять порядок подбора лиц для замещения государственных должностей государственной службы; устанавливать перечень документов и условий для проведения конкурса на замещение вакантных должностей, порядок и условия проведения аттестации; определять размеры расходов на денежное содержание государственных служащих, другие требования к государственным служащим по соответствующим должностям; устанавливать порядок ведения личных дел, реестров государственных служащих, рассмотрения обращений и принятия по ним решений, участия государственного служащего в органе управления коммерческой организации; определять денежное содержание и иные выплаты и надбавки, порядок предоставления жилой площади, транспорта или компенсации транспортных расходов, расходов, связанных со служебными командировками; устанавливать дополнительные гарантии для государственных служащих, основной отпуск свыше 30 календарных дней; включать в стаж государственной службы дополнительные периоды; создавать органы по вопросам государственной службы.
Другая причина различий между федеральной государственной службой и государственной службой субъектов Федерации состоит в том, что многие нормативные правовые акты субъектами Федерации были приняты еще до издания Федерального закона от 31 июля
1 См. например: Гришковец А. Нужна присяга. Некоторые аспекты правового регулирования государственной службы республик а России// Президент. Парламент. Правительство. Июнь 1997 г.
1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации».
Ясно, что имеющиеся противоречия с Конституцией России и федеральным законодательством должны быть устранены в законодательстве о государственной службе как в республиках, так и в других субъектах Федерации.
5. Многие вопросы государственной службы еще не урегулированы законодательством или требуют научной разработки. Например, ни в теории, ни в законодательстве не определены понятия должностного лица, представителя власти.
Спорным, хотя и интересным, является мнение Ю.Н. Старилова по поводу места института государственной службы в системе российского права, высказанное им в монографии «Служебное право»1. Он считает, что институт государственной службы ввиду его специфики и важности следует выделить из административного права, а вместе с муниципальной службой должен он составлять служебное право как самостоятельную отрасль российского права.
Диссертант полагает, что это предложение заслуживает внимания и поддержки с тем, чтобы в юридических вузах был введен такой учебный курс.
3. Проблемы, касающиеся военной службы как особого вида государственной службы
1. Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» установлено, что на его основе федеральными законами определяются особенности государственной службы в отдельных государственных органах. Такие особенности присущи прежде всего военной службе, которую проходят военнослужащие в составе Вооруженных Сил Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях, имеющихся в ряде федеральных органов исполнительной власти (МВД, МЧС, Федеральная пограничная служба, ФАПСИ и др.).
В отечественном законодательстве нет определения понятия «военная служба» и указания на то, что она является особым видом государственной службы. Между тем необходимость в юридическом закреплении этих понятий очевидна, особенно сейчас, когда в связи с началом военной реформы рассматривается вопрос о возможном изменении правового положения военнослужащих, проходящи.
1 М.:БЕК, 1996. С. 21. службу вне Вооруженных Сил. Поэтому одна из важнейших проблем состоит в том, чтобы определить ту специфику военной службы, которая должна учитываться при ее правовом регулировании, а также при выборе и использовании правовых средств, обеспечивающих укрепление этого вида государственной службы.
Становление современного российского государства напрямую связано с дальнейшим развитием и усилением Вооруженных Сил как наиболее стабильного государственного механизма, опираясь на который решаются стоящие перед страной внешние и внутренние проблемы.
Решение о создании Вооруженных Сил России было принято 7 мая 1992 г.1 на основе принципов подконтрольности военных структур высшим органам государственной власти, соответствия организационной структуры, боевого состава и численности войск (сил) концепции безопасности России, многонациональной кадровой армии, единоначалия, постоянной боевой готовности, учета национально-исторических традиций, норм международного права и мирового опыта военного строительства.
Новая армия создавалась из «осколков» бывших Вооруженных Сил Советского Союза, которые дислоцировались в России. С объявлением решения о создании Вооруженных Сил Российской Федерации стала создаваться законодательная база для обеспечения их деятельности.
На первых порах приходилось руководствоваться ранее действовавшим законодательством СССР. Практика нового нормотворчества по вопросам военной службы, как и всего российского законодательства, складывалась постепенно. В настоящее время военная служба регулируется статьей 59 Конституции Российской Федерации, законами РФ от 31 мая 1996 г. «Об обороне»2, от 22 января 1993 г. «О статусе военнослужащих»3,от 11 февраля 1993 г. «О воинской обязанности и военной службе»4, воинскими уставами и другими нормативными актами. Одним из них является Положение о прохождении военной службы офицерским составом Вооруженных Сил СССР от 18 марта 1985 г. Его основу составляет предыдущее Положение 1971 г., в разработке которого принимал активное участие диссертант.
1 Ведомости. 1992. № 19. Ст. 1077.
2 СЗ РФ. 1996. Na 23. Ст. 2750.
3 Ведомости. 1993. Na 6. Ст. 188; СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4560.
4 Ведомости. 1993. № 9. Ст. 325; СЗ РФ. 1995. Na 18. Ст. 1597.
На основе анализа законодательства СССР и Российской Федерации о военной службе, практики его применения, а также личного опыта 40-летней службы в Вооруженных Силах диссертант пришел к выводу, что военная служба имеет многие отличия от гражданской государственной службы.
Назначение военной службы состоит в защите государственного суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, обеспечении безопасности государства, отражении вооруженного нападения, а также в выполнении задач в соответствии с международными обязательствами России. Военная служба предусматривает исполнение военнослужащими специфических обязанностей, в том числе, при необходимости, участие в боевых действиях, несение боевого дежурства (боевой службы), защиту жизни, здоровья, чести и достоинства личности, оказание помощи правоохранительным органам в обеспечении законности и правопорядка. Естественно, эта деятельность связана не только с критическими и психологическими нагрузками, но и с риском для жизни и здоровья. Именно это порождает особые требования, предъявляемые к возрасту, состоянию здоровья и морально-психологическим качествам лиц, зачисляемых на такую государственную службу.
К военнослужащим относятся офицеры, прапорщики, мичманы, курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования, сержанты, старшины, солдаты и матросы, поступившие на военную службу по контракту, сержанты, старшины, солдаты и матросы, проходящие военную службу по призыву, а также курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения контракта. Лицо армии всегда определяет офицерский корпус — стержень армии, основа ее существования. Именно офицерский корпус концентрирует и воплощает в себе национальные военные традиции, в его среде вырабатывается преемственность поколений носителей воинской славы страны. Каков офицер — такова армия.
Требование российского гражданства и обязательность военной службы для лиц, указанных в законе, — характерные ее черты. Характерной чертой военной службы является и то, что поступление на нее осуществляется по смешанному способу, который сочетает обязательный призыв с возможностью добровольного поступления на военную службу по контракту. Такой способ комплектования Вооруженных Сил призван ускорить создание профессиональной армии с хорошей выучкой и крепкой дисциплиной, здоровым морально-психологическим климатом и высокой боевой готовностью. К соответствующим мерам побуждала и сама ситуация: все явственнее ощущается по ряду причин нехватка призывных ресурсов, которая может сохраниться даже в условиях значительного сокращения численности Вооруженных Сил. Но содержание солдата (сержанта) по контракту ежегодно обходится государству во много раз дороже содержания военнослужащего по призыву.
Гражданин, впервые поступивший на военную службу или не проходивший военной службы и впервые призванный на военные сборы, по прибытии к месту прохождения службы или сборов приносит военную присягу. Факт ее принятия имеет не только моральное, но и большое юридическое значение. До принятия присяги военнослужащий не может назначаться на воинские должности, привлекаться к выполнению боевых задач, на него не может налагаться дисциплинарное взыскание в виде ареста.
Соответствие уровня профессиональной подготовки военнослужащих квалификационным требованиям, предъявляемым к занимаемым ими должностям, характеризуется воинскими званиями. У них определенная форма одежды, знаки различия и другие военные атрибуты. Для определенных категорий военнослужащих установлена особая система аттестации.
Военнослужащие имеют право на занятие воинских должностей и перемещение по службе с повышением в должности в соответствии с полученной квалификацией, достигнутыми в служебной деятельности результатами и на конкурсной основе.
Каждому военнослужащему присваивается персональное воинское звание, что важно для обеспечения ясности во взаимоотношениях между ними, поддержания воинской дисциплины, организованности и порядка, особенно в боевой обстановке. Установленные категории военнослужащих (солдаты и матросы, сержанты и старшины, прапорщики и мичманы, офицеры) и соответствующие им воинские звания позволяют отчетливо выразить военную и специальную квалификацию, служебный стаж и заслуги, служебное положение и авторитет каждого военнослужащего. По воинским званиям установлены отношения старшинства и подчиненности в дополнение к отношениям их подчиненности по должности.
Соответственно воинским званиям установлен и порядок увольнения с военной службы. Применительно к воинским званиям установлен также предельный возраст пребывания на военной службе и в запасе.
Военнослужащим установлены особые права и льготы, обусловленные спецификой этого вида государственной службы.
Для этого вида государственной службы характерны строгая дисциплина и субординация, которые регламентируются специальными уставами и (или) положениями, и на их основе военнослужащие привлекаются к дисциплинарной ответственности. Кроме того, в особом порядке они несут административную и материальную ответственность.
В Вооруженных Силах России используются применявшиеся в Вооруженных Силах СССР и оправдавшие себя правовые средства и формы укрепления военной службы. В частности, важным средством, используемым командирами-единоначальниками в борьбе с нарушениями законности, воинской дисциплины и установленного в армии и на флоте порядка, при воспитании подчиненных в духе неуклонного исполнения требований законов, воинских уставов и приказов начальников, является служебное расследование. Оно представляет собой расследование проступков и событий (фактов), которые заведомо не содержат признаков преступления и, следовательно, не влекут за собой уголовной ответственности, но нуждаются в выяснении для правильного решения командирами (начальниками) служебных вопросов в пределах предоставленных им прав.
Учитывая, что в Вооруженных Силах между командирами (начальниками), принимающими решение по результатам такого расследования, и лицами, привлекаемыми к ответственности за совершенные проступки, существуют отношения служебной подчиненности, а проступки относятся к сфере служебной деятельности подчиненных, диссертантом такое расследование и названо «служебным». Этим подчеркивается его отличие от административных расследований, проводимых по поводу административных проступков, совершаемых не подчиненными по службе лицами (например, органами милиции в отношении проступков граждан). Термин «служебное расследование» в настоящее время применяется в теории и на практике именно в таком понимании, как он был определен диссертантом в пособии с таким же наименованием.
Своевременно и качественно проведенное служебное расследование позволяет командирам (начальникам) установить обстоятельства и причины правонарушения с тем, чтобы в дальнейшем не только наказать виновных, но и восстановить нарушенный порядок, обеспечить защиту интересов государства, воинской части, прав и законных интересов военнослужащих, гражданского персонала, а также исключить повторность подобных и других правонарушений в будущем.
Диссертантом определены и изложены в ряде публикаций (пособии, статьях) возможные условия (основания и поводы) и порядок назначения такого расследования. Это могут быть случаи обязательного назначения расследования, т.е. указанных в соответствующих нормативных актах (например, в случаях причинения государству материального ущерба, утраты или хищения определенных документов, для установления причин и обстоятельств возникновения пожаров, аварий, несчастных случаев и т.д. и т.п.), а также иные поступки, события и факты, когда проведение служебного расследования не обязательно и зависит от усмотрения командира.
Право назначать служебное расследование предоставлено командирам (начальникам) воинских частей, соединений, учреждений, заведений и вышестоящим начальникам и вытекает из их полномочий в области командной, воспитательной и административно-хозяйственной деятельности.
Диссертантом освещены правовые вопросы, относящиеся к производству служебного расследования, методы и техника его проведения, порядок принятия и исполнения решений командиров (начальников) по материалам расследования. Сформулированы также основные обязанности и права лица, проводящего служебное расследование. Показаны особенности расследования некоторых категорий дел, наиболее часто встречающихся на практике. Разработаны образцы документов, которые рекомендованы для использования-а ходе и по окончании расследования.
Другим- важным- средством, использование которого направлено на укрепление законности и воинской дисциплины, являются товарищеские суды чести. Это выборные общественные органы, призванные охранять честь и достоинство воинского звания, активно содействовать должному воспитанию военнослужащих; укреплению воинской дисциплины, правопорядка и предупреждению их нарушений.
Результаты исследований, проведенных диссертантом, отражены как в двух пособиях для офицеров и ряде статей, так и в Положении об офицерских товарищеских судах чести, разработчиком которого он был. При этом главное внимание диссертантом уделено ответам на правовые вопросы, которые возникали на практике, но не были отражены в военном законодательстве.
2. В 1992—1996 гг. к нуждам Вооруженных Сил России не проявлялось должного внимания. В результате негативные явления, которые характерны в целом для государственной службы, наиболее ярко отразились на военной службе. На первый план вышли проблемы финансирования и социальной защиты военнослужащих. Нынешняя армия не по карману стране. Военную службу наши соотечественники проходят в более чем двадцати самостоятельных организациях. Все это — распыление сил и средств государства, потеря военного потенциала страны из-за отсутствия единого подхода к структуре, численности, подготовке, организации управления и боевой готовности войск.
Намеченная военная реформа должна привести к созданию меньших по численности, но мобильных, хорошо оснащенных и высокопрофессиональных Вооруженных Сил.
В настоящее время в Совете обороны и Министерстве обороны Российской Федерации готовятся многие документы, определяющие порядок проведения реформы, в том числе касающиеся военной службы.
Президент РФ 16 июля 1997 г. издал Указ «О первоочередных мерах по реформированию Вооруженных Сил Российской Федерации и совершенствованию их структуры»1, которым с 1 января 1999 г. устанавливается штатная численность Вооруженных Сил страны 1,2 млн человек и определены основные направления проведения оргмероприятий и их финансирования.
В условиях значительного сокращения Вооруженных Сил России возник ряд проблем, касающихся военной службы. Прежде всего это относится к самому понятию «военная служба».
Изложенные выше характерные черты военной службы, по мнению диссертанта, могут служить основанием для определения этого вида государственной службы. Предлагается следующая формулировка: военная служба — это особый вид федеральной государственной службы, заключающийся в исполнении специфических должностных обязанностей, во-первых, гражданами России, поступившими на службу по контракту как имеющими военную или соответствующую профессиональную подготовку, и, во-вторых, гражданами России, находящимися в составе Вооруженных Сил и других воинских формирований по призыву для выполнения конституционной воинской обязанности. Перечень должностей, замещаемых военнослужащими в воинских формированиях, находящихся вне Вооруженных Сил, утвеождается Президентом Российской Федерации — Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами.
Основные признаки, содержащиеся в этом определении, нуждаются в отдельных пояснениях.
Военная служба может относиться только к федеральным видам государственной службы исходя из существующего устройства Вооруженных Сил, управления ими и остающимися воинскими формированиями вне Вооруженных Сил. Разновидностью государст
1 СЗРФ. 1997. №29. Ст. 3516. венной службы субъектов Российской Федерации она не может быть.
Лица, избирающие военное дело своей профессиональной деятельностью, должны иметь соответствующую подготовку. Контрактники — это офицеры, прапорщики, мичманы и другие специалисты. Сроки их военной службы определяются контрактами, которые они подписывают при поступлении на службу или продлении действия контракта.
Для военнослужащих, проходящих военную службу в порядке обязательного призыва для выполнения своего конституционного долга, сроки службы устанавливаются законом с учетом гражданского образования, места службы, участия в боевых действиях и других обстоятельств — в пределах от 12 до 24 месяцев. Разумеется, за такие короткие сроки они не могут стать высококвалифицированными специалистами, какими являются кадровые военные. Круг лиц мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, имеющих право на освобождение или отсрочку от призыва, определяется законом.
Войска, воинские формирования и органы, в которых устанавливается военная служба и, следовательно, куда будет осуществляться призыв молодежи, должны быть конкретизированы, чтобы общая численность военнослужащих соответствовала принятым решениям. По нашему мнению, этот вопрос должэн решаться Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами. Это крайне важно, так как в ходе военной реформы должно быть резко сокращено количество военнослужащих, как, например, в Минатоме, Федеральном специализированном управлении по строительству в восточных районах России, Госкомитете по связи и информатизации, Федеральном дорожно-строительном управлении при Минобо-роне и Федеральном управлении специального строительства при Правительстве РФ. Здесь основная ставка делается на гражданских строителей, а количество военнослужащих планируется сократить в 4—5 раз. Такие структуры, как внутренние, пограничные, железнодорожные войска и другие, планируется демилитаризовать или преобразовать в специальные государственные службы. К лицам, у которых изменится правовое положение, поскольку они перестанут быть военнослужащими, применять понятие «военная служба» нельзя.
3. Одним из правовых средств, применение которых обеспечивает сокращение расходов на содержание военнослужащих, является снижение штатных категорий по воинским должностям, в первую очередь высшего офицерского состава.
Министерством обороны РФ планируется к 2000 г. иметь генералов на 45 процентов меньше, чем теперь. С 1998 г. должно быть только 1507 штатных должностей, занимаемых высшими офицерами, в том числе: 9 должностей генералов армии, 64 должности генерал-полковников, 365 должностей для генерал-лейтенантов и 1089 должностей для генерал-майоров. У нас после всех сокращений будет один генерал на 843 военнослужащих. Для сравнения: в армии США — один на 1200, в ФРГ — на 1650, в Англии и Франции — на 446—553 солдата и офицера.
Задача заключается в том, чтобы правильно определить перечень должностей офицерского состава, штатные категории по которым можно снизить без нанесения ущерба боеготовности Вооруженных Сил.
4. При сокращении численности Вооруженных Сил, по предварительным расчетам Министерства обороны РФ, потребуется уволить в запас около 120 тыс. генералов, офицеров, прапорщиков и мичманов, уменьшить число призываемых на действительную военную службу, сократить число военных училищ и академий и соответственно прием курсантов и слушателей.
Чтобы сохранить в Вооруженных Силах наиболее молодых офицеров, отвечающих предъявленным требованиям, было бы целесообразно несколько снизить предельные возрасты состояния на действительной военной службе для определенных категорий военнослужащих. Для этого потребуется внести соответствующие изменения в Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе», а также в Положение о порядке прохождения военной службы офицерским составом
5. Серьезную проблему в период реформирования Вооруженных Сил составляет сохранение молодых перспективных офицеров. Ее непременно надо решать, так как за такими офицерами будущее армии и флота. Помимо денег, главное здесь — жилье. По данным социологических служб, каждый четвертый профессионал, связавший свою жизнь с армией, не имеет крыши над головой. Из-за отсутствия жилья многие офицеры (до 8 процентов) намерены оставить службу. Поэтому идет проработка вопроса, чтобы давать офицерам деньги на приобретение или постройку жилья.
6. Важной слагаемой боеспособности Вооруженных Сил является благополучие военнослужащих и зависимый от этого моральный дух. Армий дешевых, но сильных не бывает. Все ее беды идентичны проблемам «гражданской» России. Средств на содержание войск и поддержание их в боевой готовности не хватает. Правовая защита военнослужащих — на низком уровне. Медицинское обеспечение приходит в упадок. Денежное содержание офицеров, прапорщиков и мичманов не обеспечивает нормальных условий жизни и не соответствует их труду. К тому же задержка денежного содержания составляет от 3 до 5 месяцев. В 1996 г. армия получила относительно утвержденных законом сумм: на продовольственное обеспечение — 55,7, а на вещевое довольствие — 45,8 процента. Неуставные отношения во многом порождаются скудостью всей нашей жизни. Усугубляет ситуацию бытовая неустроенность военнослужащих.
Совершенно очевидно, что успешное осуществление военной реформы невозможно без принятия законов, в которых особое внимание уделяется заботе о личном составе, предусмотрены меры экономической и социальной поддержки, призванные компенсировать негативные последствия реформы.
7. Необходимо также внести изменения в законодательство об ответственности за уклонение от военной службы лиц, проходящих службу по призыву.
В 1997 г. число «уклонистов» составило около 31 тыс. человек; по России бродит целая дивизия дезертиров — 7 тыс. человек. Почему не хотят служить? По данным опроса, проведенного фондом «Общественное мнение», 46 процентов считают главным недостатком армии дедовщину, 34 процента утверждают, что в армии процветает коррупция, 32 процента говорят о низкой дисциплине. К сожалению, у нас плохо поставлена система поиска, нет в этом деле единого хозяина.
Как известно, Государственная Дума России рассматривает проект нового Кодекса об административных правонарушениях, который предусматривает значительное увеличение штрафов за неисполнение гражданами и должностными лицами правил воинского учета.
Диссертант поддерживает идею о создании военной полиции, которая занималась бы как поимкой «уклонистов» и дезертиров, так и поддержанием порядка в военных формированиях. Кроме закона о военной полиции, было бы целесообразно принять новые законы по усилению борьбы с различными правонарушениями в воинской среде.
Проведенные исследования позволяют диссертанту сделать некоторые общие выводы и указать на основные проблемы государственной службы, которые предстоит решать в ближайшей перспективе.
Начиная с 1992 г. в России проделана большая работа по реформированию государственной службы. Созданы ее правовые основы. Это позволило заместить государственные должности как работавшими ранее в государственных структурах СССР, так и новыми кадрами, прошедшими обучение во вновь созданных российских академиях государственной службы и других учебных заведениях. Государственный аппарат в федеральных органах власти за последнее время обновился более чем наполовину, а в регионах — примерно на треть за счет отвечающих современным требованиям лиц. Однако ясно, что подготовка новых кадров и замена кадров, не в полной мере отвечающих предъявляемым требованиям, — процесс длительный. Поэтому он нуждается в тщательном и продуманном планировании, учете всего комплекса проблем.
В их числе прежде всего следует отметить то, что в России пока нет стройной системы государственной службы. В частности, между президентскими структурами, Правительством, министерствами и ведомствами много дублирования, поскольку нет четкого представления о том, какие структуры нужны и с какими функциями. Еще не достигнут необходимый баланс в разделении функций между Федерацией и ее субъектами. Во многих субъектах Федерации отсутствует их законодательство о государственной службе, а в конституциях некоторых субъектов Федерации есть положения, которые не согласуются с Конституцией России.
Очень серьезная проблема заключается и в том, что еще не получила законодательного закрепления кадровая политика государства в переходный период, не сформулированы положения, определяющие порядок подбора и расстановки кадров государственного аппарата. Так, в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» указано, что на государственные должности государственной службы категории «Б» назначение производится по представлению лиц, замещающих должности категории «А», либо уполномоченных ими лиц или государственных органов. На государственные должности государственной службы 1-й группы (младшие) категории «В» впервые или вновь поступающие на государственную службу граждане назначаются соответствующим руководителем; порядок подбора кандидатур определяется федеральными нормативными правовыми актами и актами субъектов Федерации. К сожалению, таких актов пока нет. Поэтому зачастую подбор кадров в органы исполнительной власти производится руководителями «под себя», исходя из соображений личной преданности, родства, землячества, прежней совместной службы и т.п., а не профессионализма и компетентности.
Именно такая практика чаще всего порождает провалы в работе государственных органов.
Среди нормативных правовых актов по вопросам государственной службы сейчас преобладают подзаконные акты. Такое положение нельзя считать нормальным, так как важнейшие положения, например, по вопросам материальной и дисциплинарной ответственности, денежного и пенсионного обеспечения должны регулироваться законами. Это обеспечивает более прочное правовое положение государственных служащих.
Еще не приняты новые федеральные законы, определяющие современные особенности государственной службы сотрудников органов внутренних дел, в федеральных органах налоговой полиции, в таможенных органах, государственной службы казачьих обществ. Необходимость в принятии таких законов за последнее время резко возросла.
Нуждаются в теоретической разработке вопросы о пределах использования законодательства о труде при регулировании государственно-служебных отношений, о соотношении государственной службы с муниципальной.
Решение перечисленных и других важных проблем является необходимым условием формирования современной высокоэффективной государственной службы.
Раздел III
СПИСОК ОПУБЛИКОВАННЫХ РАБОТ П/П Наименование Хзраки!р!ргй&у|ы! Иыксадные данные Объем Соавторы
11 Государственная служба [Российской Федерации Учебное пособие для студентов вузов Юристъ, М., 1996 13 п.л.
2 Советская государственная служба Учебное пособие для студентов вузов Изд-во [ВЮЗИ, м., 1987 4,5 п.л.
3 Прогноз о развитии государственной службы Российской Федерации в 1993 г. Научная разработка по заказу Главного управления по подготовке кадров для гос. службы (Рос-кадры) Издана Центром социально-стратегических исследований. М. 1993 1.25 п.л.
4 Административное право Учебное пособие для юридических вузов Манускрипт, М., 1994 12 п.л.
5 Административное право Учебное пособие для юридических вузов Юристъ, М„ 1995 19п.л.
6 Административное право Учебное пособие для юридических вузов Юристъ, М., 1997 28 п.л.
7 Служебное расследование Пособие для офицерского состава С А и ВМФ Воениздат МО СССР, 1960 8,6 пл.
8 Воспитательная роль офицерских товарищеских судов чести Пособие для офицерского состава СА и ВМФ Воениздат МО СССР, 1964 4,1 п.л.
1 2 3 4 5 в
9 Суд офицерской общественности Пособие для офицерского состава СА и ВМФ Воениздат МО СССР, 1969 3,4 п.л.
10 Военная администрация Учебник для военных училищ Воениздат МО СССР, 1957 Всего 14,25 п.л. (у соискателя 12.25 п.л.) Васильев В.В. (2 п.л.)
11 Учебник по военной администрации для курсантов средних и высших учебных заведений Ответственный редактор и автор учебника Воениздат МО СССР, 1964 Всего 14,5 (у соискателя 10 п.л.) Кролевец А.Г. и Проколович Е.В. (4,5 п.л.)
12 Военная' администрация
Глава 16 учебника Военный институт МО СССР, М. 1980 1 п.л. Коллектив авторов
13 Советское административное право Главы 8, 9,10 учебника для юридических вузов Юридическая литература, М„ 1990 Зп.л. Коллектив авторов
14 Прогнозиоова-ние и сценка боеспособности личного состава Вооруженных Сил Научная разработка (секретное издание) Воениздат МО СССР, 1978 4,5 п.л.
15 Организация «психологической» войны Научная разработка (секретное издание) Воениздат МО СССР, 1979 4,5 п.л.
16 Понятие и принципы советской государственной службы Статья в «Трудах ВЮЗИ» Изд-во ВЮЗИ, М„ 1988 1 п.л.
17 Олрепедавании военной администрации Статья в Воеммо-педагогическом сборнике, выл. 22 боениздат МО СССР, 1957 1 п.л. ——
18 Административное расследование (В помощь командиру) Статья в журнале «Военный вестник» № 9 Воениздат МО СССР, 1957 0,5 п.л.
19 Воспитательная роль офицерских товарищеских судов чести Статья в журнале «Вестник противовоздушной обороны» №6 Воениздат МО СССР, 1959 0,25 п.л.
20 Административное расследование Статья в военной энциклопедии Воениздат МО СССР, 1976 0,25 л.л.
21 Офицерские товарищеские суды чести Статья в военной энциклопедии Воениздат МО СССР, 1976 0,25 п.л.
22 Административное расследование Статья в журнале «Военный вестник» №1 Воениздат МО СССР, 1981 0,25 п.л.
23 Вопросы применения Закона о народном контроле в СССР Статья в «Трудах ВЮЗИ» Изд-во ВЮЗИ, М., 1983 0,5 п.л.
24 0 порядке перевода офицеров Статья в журнале «Вестник противовоздушной обороны» №4 Воениздат МО СССР, 1961 0,25 п.л.
25 Перевод офицеров в другую местность по их просьбе Статья в Информ. сб. по работе с офицер, кадрами СА и ВМФ № 5 (секретное издание) Воениздат МО СССР, 1961 0,25 п.л.
26 Всемерно укреплять звено заместителей командиров и начальников Статья в Информ. сб. по работе с офицер, кадрами СА и ВМФ № 13 (секретное издание) Воениздат МО СССР, 1965 0,5 П.Л.
27 Изучать и оценивать офицерские кадры по результатам их практической деятельности Статья в Информ. сб. ПО работе с офицер, кадрами СА и ВМФ № 12 (секретное издание) Воениздат МО СССР, 1964 0,25 п.л.
28 Роль и задачи кадровых органов по обеспечению законности в работе с офицерскими кадрами Статья в Информ. сб. по работе с офицер, кадрами СА и ВМФ № 17 (секретное издание) Воениздат МО СССР, 1970 0,5 п.л.
29 Строго соблюдать ленинские принципы подбора и расстановки кадров Статья в Информ. сб. по работе с офицер. кадрами СА и ВМФ Nfl 17 (секретное издание) Воениздат МО СССР. 1970 0,5 п.л.
30 Прохождение действительной военной службы офицерским составом Вооруженных Сил СССР Автореферат кандидатской диссертации (секретное издание) Изд-во Военно- политической академии, 1972 2п.л.
31 Комплектование, поощрение и ответственность служащих органов государственного управления в современных условиях Статья в «Трудах ВЮЗИ» Изд-во ВЮЗИ, М„ 1985 1 п.л.
Публикации в области государственной службы за рубежом
32 Офицерские кадры Революционных вооруженных сил Республики Куба Статья в журнале «Вердэ оливо» Nb 51 Республики Куба Изд-во РВС Республики Куба, 1973 0,25 п.л.
33 Новые воинские звания офицерского состава — еще один шаг в развитии Революционны: вооруженных сил Статья в журнале «Вердэ оливо» № 52 Республики Куба Изд-во РВС Республики Куба, 1975 0,5 п.Л.
34 0 воинских званиях офицеров-техников, инженеров, интендантской, медицинской, юридической и административной служб Статья в журнале «Вердэ оливо» № 3 Республики Куба Изд-во РВС Республики Куба, 1975 0,5 п.л.
35 Аттестация офицеров Революционных вооруженных сил Статья в журнале «Вердэ оливо» № 9 Республики Куба Изд-во РВС Республики Куба, 1975 0,5 п.л.
36 Офицерские кадры РВС Республики Куба Статья в Военно-историческом журнале № 12 Воениздат МО СССР, 1977 0,5 п.л.
Ряд выводов, предложений и рекомендаций по теме диссертации содержится и в других опубликованных учебных и методических работах автора (всего работ около 50, общий их объем более 160 п.л.).
