Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов

Зрелов, Александр Павлович

Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборовтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов»

Нащивах рукогшси

ЗРЕЛОВ АЛЕКСАНДР ПАВЛОВИЧ

АДМИНИСТРАТИВНОЕ РАССЛЕДОВАНИЕ НАРУШЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ НАЛОГОВ И СБОРОВ

Специальность: 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва-2005

Работа выполнена на кафедре административного права Московского университета МВД России

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Килясханов Ильяс Шапиевич

доктор юридических наук, профессор Грачева Елена Юрьевна

заслуженный юрист Российской Федерации кандидат юридических наук, доцент Поспелова Людмила Ивановна

Ведущая организация:

Академия экономической безопасности МВД России

Защита состоится « 12 » мая 2005 г. в часов на заседании диссертационного совета Д 203. 019.01 при Московском университете МВД России (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.

Автореферат разослан « » ОЦ 2005

Ученый секретарь диссертационного совета

И.В. Голованев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Актуальность исследования организационно-правового аспекта административного расследования нарушений в области налогов и сборов обусловлена произошедшими за последние несколько лет изменениями в налоговом и административном законодательстве. Эти изменения были связаны с принятием Налогового кодекса РФ, нового Кодекса об административных правонарушениях (КоАП РФ) и других нормативных актов. Вступившие в силу нормативные акты содержат принципиально иной порядок выявления, раскрытия и расследования нарушений в области налогов и сборов.

В частности, в ст.28.7. нового КоАП РФ предусмотрена возможность проведения административного расследования по фактам нарушения законодательства в области налогов и сборов. Данный институт был введён впервые в истории современного законодательства и требует не только соответствующей научной оценки, но и выработки практических рекомендаций по его реализации.

Отличительной особенностью административного расследование нарушений в области налогов и сборов является необходимость соблюдения требований не только административного, но и налогового законодательства. При этом в отдельных случаях расследование может проходить и в смешанном правовом режиме.

Как показывает практика, на современном этапе далеко не во всех регионах должностные лица налоговых органов используют предоставленные им полномочия по проведению административного расследования и привлечению виновных лиц к административной ответственности за нарушения в сфере налогов и сборов. Если же административное расследование по выявленному факту всё же проводится, то высока вероятность несоблюдения должностными лицами налоговой администрации порядка его проведения, а в ряде случаев имеет место и грубое игнорирование процессуальных норм.

Закономерным следствием подобного пренебрежения процессуальными требованиями становится обжалование в судебном порядке собранной доказательственной базы.

Таким образом, наиболее актуальным в настоящее время является исследование вопросов, связанных с осуществлением процесса выявления, раскрытия и расследования фактов нарушения налогового законодательства в режиме производства по делам об административных правонарушениях. Актуальность данной проблемы диктуется насущными проблемами современной теории и практики противодействия налоговой преступности.

Степень научной разработанности темы. Различным вопросам административного расследования нарушений законодательства в области налогов и сборов уделялось внимание в трудах учёных в области общей теории государства и права, административного права, а также налогового права.

Большое значение для исследования сущности административного расследования имеют труды таких учёных, как А.А. Баландина, А.Н. Борисова, А.В. Вишневой, А.А. Гравиной, А.Е. Лунева, В.В. Кизилова, И.Ш. Килясха-нова, В.Р. Кисина, А.П. Коренева, А.К. Костылёва, В.Ф. Ломакиной, И.Е. Махрова, В.В. Парыгиной, И.С. Персиковой, В.В. Селиванова, АА Тедеева,

A.С. Телегина и др.

Основу представленной диссертационной работы составляют фундаментальные труды А.П. Балакиной, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, Л.А. Калининой, Ю.Ф. Кваши, Д.Е. Ковалевской, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, А.П. Коренева, Л.А. Коротковой, Е.В. Малашина, А.А. Николаева, О.В. Панковой, Э.Н. Ренова, Т.В. Савинко, Н.Г. Салищевой, В.Е. Севрюгина, Ю.П. Соловей,

B.Д. Сорокина, Л.К. .Терещенко, М.П. Шестакова, О.В. Чекалиной, В.В. Черникова, А.Ю. Якимова и др.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие между налогово-обязанными субъектами и представителями налоговой администрации, возникающие в процессе административного расследования нарушений законодательства в области налогов и сборов.

Предметом исследования является система норм, составляющая институт административного расследования; данные, характеризующие состояние, динамику и систему административного расследования нарушений в области налогов и сборов; нормы и институты действующего законодательства; методические и тактические приёмы, используемые налоговыми органами для выявления, раскрытия и расследования фактов правонарушений в режиме законодательства об административных правонарушениях.

Цели и задачи исследования. Целью настоящей работы является формирование научно-обоснованной концепции административного расследования нарушений в области налогов и сборов путём отражения организационно-правового аспекта указанной деятельности в контексте требований современного законодательства и общей теории расследования.

Реализация данной цели предполагает решение следующих задач:

1) оценку места, занимаемого административным расследованием нарушений законодательства в области налогов и сборов, в общей системе государственных расследований;

2) исследование правового режима административного расследования нарушений законодательства в области налогов и сборов;

3) анализ состояния правоприменительной практики в области проведения административных расследований фактов нарушения налогового законодательства;

4) обобщение обстоятельств, способствующих совершению административно-налоговых правонарушений в контексте средств и способов их выявления в административном порядке;

5) разработку научно-обоснованных мер совершенствования действующего законодательства об административных правонарушениях и устранения существующих межотраслевых правовых коллизий;

6) оценку и оптимизацию основных методических и тактических приёмов выявления, раскрытия и расследования фактов нарушения налогового законодательства.

Теоретико-методологическая база исследования. Методологической базой диссертационного исследования являются основополагающие законы, категории и понятия философии, общенаучные и частнонаучные методы. Методологическую основу исследования составляют общенаучный метод познания, метод системного анализа, нормативно-логический метод, методы сравнительного правоведения, правового моделирования и прогнозирования. В настоящем исследовании используются философские, экономические и специально-юридические категории, что позволяет наиболее точно определить организационно-правовой статус административного расследования нарушений законодательства в области налогов и сборов. Положения и выводы диссертационного исследования основываются на анализе норм Конституции РФ, актов административного, налогового, гражданского, уголовного законодательства, постановлениях и определениях высших судебных органов Российской Федерации, ведомственных нормативных актов исполнительных органов власти и др.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных учёных различных отраслей права, а также публикации в периодической печати по вопросам, связанным с исследуемой проблемой.

Научная новизна исследования. Научная новизна настоящего исследования состоит в создании единой комплексной научно-обоснованной концепции современного организационно-правового обеспечения административного расследования нарушения законодательства в области налогов и сборов в контексте требований общей теории расследования правонарушений. Полученные результаты являются фактически первым комплексным исследованием существующего процесса проведения административного расследования нарушений в области налогов и сборов в правовом режиме КоАП РФ.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Административное расследование следует признать в качестве одной из стадий юридического процесса в форме производства по делам об адми-

нистративных правонарушениях. Поводом для назначения административного расследования является необходимость сбора и уточнения доказательственной базы по выявленному административному правонарушению посредством проведения целенаправленных процессуальных действий. Таким образом, административное расследование является факультативной стадией производства по делам об административных правонарушениях, проводимой после выявления факта административного правонарушения в случае недостаточности информации обо всех обстоятельствах подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст.26.1. КоАП РФ, в случае если выяснение указанных обстоятельств возможно только посредством проведения процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.

2. Процессуальными действиями, требующими значительных временных затрат и могущих по этой причине стать причиной проведения административного расследования являются: проведения экспертизы (ст.26.4. КоАП РФ), направление поручения по делу об административном правонарушении (ст.26.9. КоАП РФ), направление запроса по делу об административном правонарушении (ст.26.9. КоАП РФ) и истребование сведений (ст.26.10. КоАП РФ). Решение о проведении административного расследования также может быть принято, если в силу объективных обстоятельств в течении двух дней с момента выявления административного правонарушения не представляется возможным завершить проведение процессуальных действий, предусмотренных главой 26 КоАП РФ, или реализовать меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, указанных в ст.27.8., 27.10., 27.11., а также ст.28.5. КоАП РФ. -

суальных действий, требующих значительных временных затрат, с целью сбора и уточнения доказательственной базы по выявленному административному правонарушению. Основными этапами данной стадии производства по делам об административных правонарушениях являются: инициирование административного расследования; планирование и организация административного расследования; разрешение исходной ситуации административного расследования; проведение процессуальных действий в рамках административного расследования; этап аналитической обработки; оформление результатов административного расследования.

4. Административное расследование в области налогов и сборов может проводиться только по фактам правонарушений, признаваемых действующим законодательством административными правонарушениями в области налогов и сборов. В действующем КоАП РФ такие административные правонарушения предусмотрены ст.15.3.-15.9. и ст.15.11.

5. Административное расследование нарушений в области налогов и сборов является одним из четырёх правовых режимов проведения расследования нарушений налогового законодательства (наряду с правовыми режимами законодательства о налогах и сборах; таможенного законодательства; уголовно-процессуального законодательства). Основным отличительным признаком, позволяющим выделить административное расследование в области налогов и сборов из общей совокупности расследований, является особый правовой режим расследования и специфический состав его объектов. Отличительной особенностью административного расследование нарушений в области налогов и сборов, в том числе и при исключительной реализации норм КоАП РФ по выявленному правонарушению, является необходимость соблюдения требований не только административного, но и налогового законодательства. Правовой режим административного расследования нарушений в области налогов и сборов базируется на органическом сочетании требований налогового и административного права. Налоговое право определяет процедуру и особенности реализации правоотношений в налоговой сфере.

Административное право вводит критерии выявления административных проступков в этой сфере, а также нормативным образом регламентирует проведение административного расследования. Решение конкретных задач административного расследования нарушений в области налогов и сборов достигается путём применения методик, являющихся предметом разработки и изучения криминалистической теории.

6. Комплексный характер правового режима административного расследования нарушений в области налогов и сборов обуславливает необходимость преемственности для целей производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, доказательственной базы, собранной в ходе контрольно-проверочной деятельности органами налоговой администрации.

7. Административное расследование нарушений в области налогов и сборов выступает в качестве логической и функциональной связи между контрольно-проверочной и административно-юрисдикционной деятельностью по фактам административных правонарушений законодательства о налогах и сборах. Начало производства по делу о выявленном административном правонарушении в области налогов и сборов и вынесение решения о проведении административного расследования по данному факту возможно на любом этапе контрольно-проверочной деятельности налоговых органов при получении достаточных данных, свидетельствующих о наличии в действиях правонарушителя состава административного правонарушения.

8. В налоговых инспекциях по районам, районам в городах, городам без районного деления, межрайонного уровня, фактическими полномочиями в области производства по делам об административных правонарушениях и проведению административных расследований обладают должностные лица четырёх из пяти предусмотренных структурных элементов: отдела общего обеспечения; отдела работы с налогоплательщиками; отдела контроля налогообложения физических лиц; отдела налогообложения юридических лиц.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение материалов настоящего исследования состоит в формировании научной концепции административного расследования нарушений в области налогов и сборов в контексте требований общей теории расследования.

Практическое значение исследования состоит в создании систематизированного комплексного описания общих закономерностей и специфики административного расследования нарушений в области налогов и сборов и разработке методического комплекса их проведения.

Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем правового регулирования административного расследования нарушений законодательства в области налогов и сборов, реальной возможностью апробации ряда выработанных диссертантом предложений и рекомендаций в процессе дальнейшего развития налоговых правоотношений и методов государственного налогового администрирования, при разработке нового или совершенствовании действующего налогового законодательства, практики административной и налоговой деятельности государства. Выводы и предложения автора имеют непосредственное отношение к сложной и зачастую противоречивой практике налогового администрирования в Российской Федерацией. Содержащиеся в диссертационном исследовании рекомендации, связанные с совершенствованием правового регулирования организации и проведения административных расследований, могут быть использованы в правотворческой деятельности государства. Разработка и исследование основных вопросов административного расследования нарушений законодательства в области налогов и сборов может представлять интерес для должностных лиц органов налоговой администрации, в том числе и как информационная основа различных профилактических мероприятий

Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в учебном процессе в высших учебных заведениях при чтении курсов «Финансовое право», «Административное пра-

во», «Налоговое право», а также в преподавании смежных учебных дисциплин, спецкурсов «Ответственность за нарушения налогового законодательства», «Административно-налоговая юрисдикция» и др., в процессе подготовки специалистов юридических и финансово-экономических специальностей, а также при обучении лиц по специальности «Налоги и налогообложение»

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации и выводы нашли своё отражение в научных публикациях автора, а также апробированы при чтении лекций, проведении практических и семинарских занятий по налоговому праву, дисциплине «Контрольно-проверочные органы Российской Федерации» во Всероссийской государственной налоговой академии Министерства Российской Федерации по налогам и сборам; в выступлениях на научно-практических конференциях.

Разработанные в ходе диссертационного исследования методические рекомендации по проведению административного расследования нарушений в области налогов и сборов направлены в департамент организации налогового контроля МНС России (письмо от 7.06.2004, в/н 2666). Авторские методические рекомендации по проведению административного расследования нарушений законодательства в области налогов и сборов, рекомендованы Письмом МНС России №14-1-05/2881 от 7 июля 2004 года для использования при разработке актов МНС России, регулирующих вопросы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Структура диссертации: Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих по три параграфа и заключения.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрывается новизна выносимых на защиту положений, показывается теоретическая и практическая значимость полученных выводов и сделанных предложений, указываются сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава «Правовое обеспечение административного расследования нарушений налогового законодательства» посвящена анализу правовой сущности административного расследования, особенностям его правового регулирования в действующем законодательстве Российской Федерации.

Глава первая состоит из трёх параграфов.

В первом параграфе раскрывается правовая природа административного расследования.

Административное расследование является правовым институтом, признаваемым в качестве одной из стадий производства по делам об административных правонарушениях национальными системами многих стран. Введение административного расследования является правовой новеллой российского административного законодательства.

Несмотря на высокую степень востребованности потенциала административного расследования, современную теоретическую проработку вопросов его проведения можно охарактеризовать как недостаточную и поверхностную. Предметом научного спора до сих пор являются не только отдельные элементы теории административного расследования, но и сама роль данной стадии в производстве по делам об административных правонарушениях. Не выработано общего подхода при определении рассматриваемого понятия. В отдельных случаях проведение административного расследования отождествляется с иными стадиями производства по делам об административных правонарушениях. Известны случаи применения рассматриваемого понятия для обозначения иных видов государственных и частных расследований.

Действующее законодательство не содержит легального определения понятия административного расследования. По этой причине одной из задач первоначального этапа проведённого автором исследования, стал поиск оптимальной формулировки, наиболее точно отражающей сущность данного понятия. Как показывает проведённое исследование, административное расследование является' факультативной стадией производства по делам об административных правонарушениях, проводимой после выявления факта административного правонарушения в случае недостаточности информации обо всех обстоятельствах, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, если выяснение указанных обстоятельств возможно только посредством проведения процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. Данное определение административного расследования предлагается зафиксировать в новой редакции ст.28.7. КоАП РФ. Одновременно предлагается исключить из текста действующих по настоящее время нормативных актов Российской Федерации и СССР, применяющие понятие административного расследования в ином, отличном от предложенного значения. Реализованная в этих актах попытка введения специализированного определения административного расследования для целей военно-административного законодательства аргументировано признано нецелесообразной.

Административное расследование представляет собой систему правоохранительных и иных функций, где системообразующим фактором выступает противоправное деяние, квалифицируемое как административное правонарушение. Основным'отличием административного расследования от расследования в целом является отраслевая специализация и его проведение в особом правовом режиме административного законодательства. Административное расследование относится к категории государственных правоохранных расследований. Правовой режим административного законодательства, в котором проводится административное расследование, не только регламентирует саму процедуру такою расследования, но и производит корректиров-

ку цели и задач подобной деятельности, состав субъектов и объектов расследования применительно к административной проблематике.

Предметом административного расследования является совокупность обстоятельств, подлежащих обязательному выяснению по делу. Содержание предмета административного расследования в каждом конкретном случае определяется в зависимости от предмета доказывания по делу об административном правонарушении.

Второй параграф главы первой посвящен исследованию современного состояния и перспектив развития института административного расследования в российской правовой системе.

Характеризуя правовую сущность процедуры административного расследования российское законодательство в тексте КоАП РФ определяет основания для его проведения; порядок принятия решения о проведении административного расследования; место проведения административного расследования; срок проведения административного расследования и порядок оформления результатов административного расследования.

Не ставя под сомнение вопрос целесообразности введения нового правового института в систему российского административного права, автор обращает внимание на многочисленные правовые коллизии и пробелы, характерные для его современного законодательного регулирования. Нормативные недоработки имеют место в отношении сущностной характеристики административного расследования и определения его места и роли в производстве по делам об административных правонарушениях. Достаточно много нареканий вызывает и современная регламентация законодателем процессуальной стороны административного расследования. Современное несовершенство правового регулирования в области административного расследования признано автором в качестве одного из главных факторов, затрудняющих его проведение на практике и приводящее к формированию искажённого восприятия должностными лицами органов исполнительной власти и общества в целом, а также сущности административного расследования и его роли в со-

временной процедуре производства по делам об административных правонарушениях. По результатам проведённого исследования предложено решение основных организационно-правовых проблем в сфере проведения административного расследования. Так, нормы действующего законодательства не определяют состав целей и задач проведения административного расследования. В работе аргументирована авторская позиция, согласно которой административное расследование не может проводиться в случаях, когда первоначальных данных недостаточно для возбуждения дела об административном правонарушении или нельзя сделать вывод о наличии или отсутствии материальных оснований для возбуждения дела об административном правонарушении.

Приведены критерии определения «иных процессуальных действий», требующих проведения административного расследования. Перечень подобных действий современным КоАП не предусмотрен. Процессуальными действиями, требующими проведения административного расследования, необходимо признать такие действия, на проведение и оформление результатов которых требуется более двух дней. Основанием для проведения административного расследования могут стать только процессуальные действия, носящие административно-процессуальный характер.

Внесено предложение о нормативной фиксации обязательной процедуры уведомления лиц, заинтересованных в исходе дела, о проведении административного расследования, а также возможности допуска с этого момента к участию в производстве по делу об административном правонарушении защитника и представителя.

Параграф третий главы первой диссертационного исследования посвящен анализу особенностей правовой регламентации административного расследования нарушений законодательства в области налогов и сборов.

Административное расследование в области налогов и сборов может проводиться только по фактам правонарушений, признаваемых действую-

щим законодательством административными правонарушениями в области налогов и сборов. В действующем КоАП РФ такие административные правонарушения предусмотрены ст. 15.3.-15.9. и ст. 15.11. Действующее законодательство позволяет проводить административное расследование по любому из вышеуказанных административных правонарушений в сфере налогов и сборов. Данные о факте административного правонарушения в области налогов и сборов могут быть получены на любой стадии контрольно-проверочной деятельности налоговых органов в том числе на начальной стадии налоговой проверки, во время ее проведения, а также по ее результатам. Производство по делам об административных правонарушениях и привлечение к ответственности по ним производится вне зависимости от результатов рассмотрения материалов налоговой проверки и вынесения решения по акту налоговой проверки. Все стадии производства по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах, содержащих признаки административного правонарушения, должны проводится в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

Автором внесены предложения по модернизации отдельных норм действующего законодательства (например, норм п.7 ст. 101 и п. 13 ст. 101.1 Налогового кодекса, ст.26.2 КоАП РФ) с целью устранения правовых коллизий и пробелов в данной сфере, а также возможности использования в целях административного производства доказательственной базы, собранной в правовом режиме контрольно-проверочной деятельности. Определён состав административных правонарушений в области налогов и сборов, по которым может быть проведено административное расследование.

Предложенная автором концепция модернизации комплекса норм, посвященных процедуре административного расследования, в качестве первоочередной меры предполагает новую редакцию ст.28.7. КоАП РФ. В рамках разработанной концепции также предлагается провести корректировку содержания ст.26.2., ч.2 ст.28.4. и п.2 ч.4 ст.28.1. КоАП РФ. Кроме того сфор-

мулирована новая редакция норм п.7 ст. 101 и п. 13 ст. 101.1 Налогового кодекса РФ.

По результатам диссертационного исследования автором предложена концепция правовой модернизации норм, посвященных процедуре административного расследования. В качестве первоочередной меры эта авторская концепция предполагает принятие ст.28.7 КоАП РФ в следующей редакции: Статья 28.7. Административное расследование

1. Административное расследование является факультативной стадией производства по делам об административных правонарушениях, проводимой после выявления факта административного правонарушения в случае недостаточности информации обо всех обстоятельствах, подлежащих выяснению по делу, предусмотренных ст.26.1 настоящего Кодекса и когда выяснение указанных обстоятельств возможно только посредством проведения процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.

2. Решение о проведении административного расследования может быть принято в случае, если после выявления административного правонарушения для выяснения обстоятельств, указанных в ст.26.1 настоящего Кодекса требуется проведение процессуальных действий, предусмотренных ст.26.4 (проведение экспертизы), ст.26.9 (направление поручения или запроса по делу об административном правонарушении), ст.26.10 (истребование сведений) настоящего Кодекса, а также если в силу объективных обстоятельств в течении двух дней с момента выявления административного правонарушения не представляется возможным завершить проведение иных процессуальных действий, предусмотренных главой 26 или реализовать меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, указанных в ст.27.8,27.10,27.11, а также ст.28.5 настоящего Кодекса.

3. Проведение административного расследования допустимо при выявлении административного правонарушения в области:

1) антимонопольного законодательства;

2) законодательства о рекламе;

3) законодательства о выборах и референдумах;

4) законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

5) валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;

6) законодательства о защите прав потребителей;

7) законодательства о налогах и сборах;

8) таможенного законодательства;

9) законодательства об охране окружающей среды;

10) производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

11) пожарной безопасности;

12) дорожного движения и на транспорте.

4. Решение о проведении административного расследования принимается немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.

5. Решение о проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со статьей 28.3 настоящего Кодекса составлять протокол об административном правонарушении или прокурором.

6. Решение о проведении административного расследования принимается в форме:

1) постановления о возбуждении дела об административном правонарушении - при принятии решения о проведении административного расследования прокурором;

2) определения о возбуждении дела об административном правонарушении - при принятии решения о проведении административного расследования иными лицами, указанными в п.5 ст.28.7 настоящего Кодекса.

7. В определении о возбуждении дела об административном правонарушении указываются дата и место составления определения; должность; фа-

милия и инициалы лица; составившего определение; повод для возбуждения дела об административном правонарушении; данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; статья настоящего Кодекса либо закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение; причины проведения по выявленному факту административного расследования; перечень процессуальных действий обуславливающих необходимость такого расследования и должностных лиц, на которых возложена обязанность по проведению расследования.

Допускается составление определения о возбуждении дела об административном правонарушении по двум и более одновременно выявленным административным правонарушениям.

8. Должностное лицо, принявшее решение о проведении административного расследования, в/течение двух суток извещает об этом лиц, заинтересованных в исходе дела, а также знакомит их с текстом определения (постановления) о возбуждении дела об административном правонарушении.

9. Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения.

10. Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному мотивированному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца, а по делам о нарушении таможенных правил начальником вышестоящего таможенного органа на срок до шести месяцев.

11. По окончании административного расследования должностным лицом, указанным в п. 5 настоящей статьи, составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

12. Проведение дополнительного или повторного административного рас-

следования не допускается.

Автор предлагает дополнить текст ч.4 ст.25.5 КоАП РФ нормой следующего содержания:

«В случае принятия решения о проведении административного расследования по выявленному событию административного правонарушения защитник допускается к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента вынесения такого решения».

Для устранения имеющих место правовых коллизий, относящихся к сфере участия прокурора в назначении и проведении административного расследования предлагается внести поправки в ч.2 ст.28.4 КоАП РФ. Данную норму следует изложить в следующей редакции:

«2. О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление. При необходимости проведения административного расследования, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении должно содержать сведения, предусмотренные ч.6 и 7 статьи 28.7 настоящего Кодекса, а в остальных случаях постановление оформляется по правилам, установленным в ст.28.2 настоящего Кодекса.

Постановление о возбуждении дела об административном правонарушении выносится в сроки, установленные соответственно статьей 28.7 или 28.5 настоящего Кодекса.» ,

Текст ст.26.2 КоАП РФ предлагается дополнить, включив в его содержание п.4 следующего содержания:

«4. Доказательствами по делу об административном правонарушении признаются любые фактические данные, собранные и надлежащим образом зафиксированные, на момент выявления факта административного правонарушения, органами и должностными лицами исполнительной власти при реализации ими правоохранительной, контрольно-проверочной, мониторинговой, учётно-регистрационной деятельности в пределах установленной компетенции, установленной законом.»,

С учётом требований действующего законодательства, автор обосновывает необходимость включения в текст НК РФ п.7 ст. 101 и п. 13 ст. 101.1 в следующей редакции:

«7. По выявленным налоговым органом нарушениям, за которые налогоплательщики или должностные лица налогоплательщиков-организаций подлежат привлечению к административной ответственности, уполномоченное должностное лицо налогового органа составляет протокол об административном правонарушении, а при необходимости проведения административного расследования - определение о возбуждении дела об административном правонарушении. Проведение административного расследования, рассмотрение дел об этих правонарушениях и применение административных санкций в отношении лиц, виновных в их совершении, производится в соответствии с административным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.»

«13. По выявленным налоговым органом нарушениям законодательства о налогах и сборах, за которые лица подлежат привлечению к административной ответственности, уполномоченное должностное лицо налогового органа составляет протокол об административном правонарушении, а при необходимости проведения, административного расследования - определение о воз-

'■ I

буждении дела об административном правонарушении. Проведение административного расследования, рассмотрение дел об этих правонарушениях и применение административных санкций в отношении лиц, виновных в их совершении, производится в соответствии с административным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.»

Вторая глава «Проблемы реализации административного расследования нарушении налогового законодательства» посвящена анализу практических аспектов административных расследований нарушений в области налогов и сборов.

Глава вторая состоит из трёх параграфов.

В первом параграфе приведены результаты авторского исследования современной практики административных расследований нарушений в области налогов и сборов. Для решения поставленной задачи, автором, в частности, были проанализированы материалы около 350 судебных споров по результатам проведения административного расследования органами налоговой администрации и ставших предметом разбирательства арбитражных судов различного уровня в период 2002-2004 годах.

Проведённое исследование позволило автору сформулировать аргументированные рекомендации о целесообразности назначения административного расследования по каждому из выявленных составов административных правонарушений в области налогов и сборов. В частности, сделан вывод о целесообразности проведения административного расследования в случае выявления признаков административных правонарушений, предусмотренных в ст.15.3.-15.7.и 15.11.КоАПРФ.

Определены причины и основания для назначения административного расследования по итогам различных форм налогового контроля.

Выявленная в ходе работы тенденция обусловила аргументированный вывод о том, что проведение экспертизы является не характерным основанием для назначения административного расследования по факту совершения административного правонарушения в сфере налогов и сборов.

Во втором параграфе главы второй отражено современное организационное обеспечение процесса административного расследования нарушений в области налогов и сборов.

На основании анализа современного организационного обеспечения процесса административного расследования нарушений в области налогов и сборов сделан вывод, что в налоговых инспекциях по районам, районам в городах, городам без районного деления, межрайонного уровня, полномочиями в области производства по делам об административных правонарушениях и проведению административных расследований наделяются должностные лица четырёх из пяти предусмотренных структурных элементов:

1) отдела общего обеспечения;

2) отдела работы с налогоплательщиками;

3) отдела контроля налогообложения физических лиц;

4) отдела налогообложения юридических лиц.

Решение о проведении административного расследования нарушений в области налогов и сборов в системе налоговых органов полномочны принимать должностные лица, в чью компетенцию входит непосредственное участие в производстве по делам об административных правонарушениях. Функциональная обязанность по оказанию организационной помощи по процессуальным вопросам производства судебных и административных дел по налоговым правонарушениям, по мнению автора, не может рассматриваться в качестве основания для инициирования таким должностным лицом налогового органа административного расследования, но может означать возможность участия этого лица в проведении уже начатого расследования.

В целях повышения эффективности норм законодательства, регулирующего административную юрисдикцию налоговых органов России также предложено провести комплекс правовых мер, направленных на унификацию

1 I

производства по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах; разграничение и четкая нормативная фиксация процессуальных действий, осуществляемых в ходе налоговых проверок, от производства по делу о правонарушении; подробная правовая регламентация различных видов адми-нистративно-юрисдикционных производств.

В третьем параграфе главы второй подробно рассматриваются отдельные этапы административного расследования нарушений законодательства в области налогов и сборов.

В числе основных этапов административного расследования нарушений законодательства в области налогов и сборов автором диссертационной работы рассматриваются: инициирование административного расследования; планирование и организация административного расследования; разрешение исходной ситуации административного расследования; проведение процес-

суальных действий в рамках административного расследования; этап аналитической обработки; оформление результатов административного расследования.

В заключении подводятся итоги исследования, обобщаются выводы, предложения и рекомендации, направленные на совершенствование организационно-правового и методического регулирования проведения административного расследования нарушений в области налогов и сборов.

Результаты проведённого исследования положены в основу авторской модели методических рекомендаций по проведению административного расследования нарушений в области налогов и сборов, оформленных в виде приложения к диссертационной работе. Необходимость разработки и внедрения настоящих методических рекомендаций обусловлена современным состоянием организационно-правового обеспечения административного расследования в области налогов и сборов, а также имеющей место неблагоприятной тенденции правоприменительной деятельности налоговых органов в указанной сфере. Методические рекомендации базируются на результатах правового анализа норм действующего законодательства в указанной сфере, контент-анализе материалов арбитражной практики, а также учитывают практические рекомендации, полученные автором диссертапионного исследования от руководства УМНС: по Республике Карелия; по Республике Ингушетия; по Республике Марий Эл; Республике Саха (Якутия); по Приморскому краю; по Магаданской области; по Чукотскому Автономному округу; по Мурманской области.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1. Зрелов А.П. Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов - М.: Издательство «Альфа-Пресс», 2004. -176 с.

2. Зрелов А.П. Административное расследование нарушений налогового законодательства. // Аудиторские ведомости. 2004. №11. С.63-72

3. Зрелов А.П. Административное расследование: особенности правового регулирования, коллизии и правовые пробелы КоАП РФ // Право и экономика. 2004. №7. С.65-77

4. Зрелов А.П. Административное расследование нарушений // Аудит и налогообложение. 2004. №7 С.26-31

5. Зрелов АЛ. Административное расследование нарушений в области налогов и сборов // Всё о налогах, (научно-практический журнал) 2004. №6. С.43-50

6. Зрелов А.П. Современные проблемы административного расследования и производства по фактам нарушений в налоговой сфере. // Вестник Всероссийской государственной налоговой академии№4 - 2003 г. / Под научной ред. А.П. Балакиной, А.А. Воронина. - М.: ВГИА МНС России, 2003. С.94-98.

7. Зрелов А.П. Институт административного расследования нарушений налогового законодательства в системе обеспечения налоговой безопасности Российской Федерации // Ломоносов-2003: Международная конференция студентов, аспирантов и молодых учёных по фундаментальным наукам, МГУ им. М.В. Ломоносова 15-17 апреля 2003. Сборник тезисов. / Под общ. ред. В.Н. Сидоренко и др. - М.: ТЕИС, 2003. С.459-461

8. Зрелов А.П. Проблемы современного административно-налогового противодействия проблемному поведению в налоговой сфере // Использование систем налогообложения для стимулирования реструктуризации экономики государства и предприятий: Материалы международной межвузовской конференции государств - членов СНГ 13-14 марта 2003 года / Под общ. ред. А.П. Балакиной, И.С. Цыпина, Ю.Ф. Кваши. - М.: ВГНА МНС России, 2003. С.127-130

9. Зрелов А.П. Назначение административного наказания. // Финансовая газета. Региональный выпуск. 2003. №19. С. 13

Ю.Зрелов А.П. Современные проблемы налогового, административного, таможенного, уголовного расследования и производства по фактам нарушений в налоговой сфере, как фактор необходимости создания единого процессуального законодательства Российской Федерации и совершенствования системы образования в этой сфере // Антикризисное управление в России в современных условиях. Тезисы докладов V Всероссийской молодёжной научно-практической конференции. - М.: МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2003. С.139-141.

11. Зрелов А.П. Налоговый контроль: налоговые проверки и производство по фактам налоговых правонарушений: Учебно-практическое пособие / Под общ. ред. Ю.Ф. Кваши - М.: Изд-во: Юристь. 2001. - 540 с.

12.3релов А.П. Концепция организации деятельности системы межрегиональных налоговых инспекций по федеральным округам Российской Федерации // Вестник налоговой академии: вып.2. (кн.З) / Под общ. ред. Ю.Ф. Кваши - М.: Изд-во: ВГНА МНС России. 2001. С.29-43

13.3релов А.П. Ответственность за противоправное поведение в сфере налогообложения // Вестник налоговой академии: вып.2. (кн.4) / Под общ. ред. Ю.Ф. Кваши - М.: Изд-во: ВГНА МНС России. 2001. С.56-81

14.Зрелов А.П. Административно-налоговая юрисдикция: Учебно-методический комплекс «Организация и методика налоговых проверок» / Под общ. ред. Ю.Ф. Кваши. - М.: Изд-во: ВГНА МНС России. 2000. -150 с.

Подписано к печати

Объем 1. пл. ЗаказТираж ЮО ОПРИОМосУ МВД России

í "'. ,1859

2? ш\(15-' -

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Зрелов, Александр Павлович, кандидата юридических наук

Содержание

ВВЕДЕНИЕ

1. Правовое обеспечение административного расследования нарушений налогового законодательства

§1. Правовая природа административного расследования

§2. Институт административного расследования: состояние и перспективы развития

§3. Особенности правовой регламентации административного расследования нарушений законодательства в области налогов и сборов

2. Проблемы реализации административного расследования нарушений налогового законодательства

§1. Общая характеристика практики административных расследований нарушений в области налогов и сборов

§2. Субъекты, уполномоченные осуществлять административное расследование нарушений в области налогов и сборов и их правовой статус

§3. Этапы административного расследования нарушений законодательства в области налогов и сборов

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов"

Актуальность темы исследования. Завершающее десятилетие XX века стало этапом тотального реформирования системы российской государственности. Произошла кардинальная смена ориентиров развития всей государственной и общественной системы. Переход государства от социалистических к рыночно-демократическим принципам вызвал необходимость скорейшего преобразования, модернизации или обновления существующих государственных и общественных институтов. Новая экономическая модель потребовала скорейшего пересмотра роли отдельных систем государственного устройства. К числу таких систем следует отнести и национальную систему налогообложения.

Единая государственная система налогообложения в Российской Федерации стала важнейшим элементом системы обеспечения государственных потребностей. В современной России налоги - важнейший источник доходной части бюджета.

Помимо проблем, обусловленных процессом формирования самой системы налогообложения, российское государство столкнулось со сравнительно новым для него явлением - формированием, а затем гигантским ростом налоговой преступности. Современный уровень налоговой преступности позволяет говорить об этой проблеме как о существенной угрозе не только налоговой, но и национальной безопасности государства.

За весьма короткий исторический период в стране были созданы системы государственного контроля и правоохраны в сфере налогообложения. В настоящее время основу их деятельности составляют не только материалы практики, наиболее полно учитывающие реальную обстановку, но и систематизированный комплекс научных знаний в сфере налогообложения.

Актуальность исследования организационно-правового аспекта административного расследования нарушений в области налогов и сборов обусловлена произошедшими за последние несколько лет изменениями в налоговом, административном и уголовно-процессуальном законодательстве. Эти изменения были связаны с принятием Налогового кодекса РФ, нового Кодекса об административных правонарушениях (КоАП РФ) и других нормативных актов. Вступившие в силу нормативные акты содержат принципиально иной порядок выявления, раскрытия и расследования нарушений в области налогов и сборов.

A.С. Телегина и др.

B.Д. Сорокина, Л.К. Терещенко, М.П. Шестакова, О.В. Чекалиной, В.В. Черникова, А.Ю. Якимова и др.

Реализация данной цели предполагает решение следующих задач:

Методологическую основу исследования составляют общенаучный метод познания, метод системного анализа, нормативно-логический метод, методы сравнительного правоведения, правового моделирования и прогнозирования. В настоящем исследовании используются философские, экономические и специально-юридические категории, что позволяет наиболее точно определить организационно-правовой статус административного расследования нарушений законодательства в области налогов и сборов. Положения и выводы диссертационного исследования основываются на анализе норм Конституции РФ, актов административного, налогового, гражданского, уголовного законодательства, постановлениях и определениях высших судебных органов Российской Федерации, ведомственных нормативных актов исполнительных органов власти и др.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных учёных различных отраслей права, а также публикации в периодической печати по вопросам исследуемой проблемы.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Административное расследование следует признать в качестве одной из стадий юридического процесса в форме производства по делам об административных правонарушениях. Поводом для назначения административного расследования является необходимость сбора и уточнения доказательственной базы по выявленному административному правонарушению посредством проведения целенаправленных процессуальных действий. Таким образом, административное расследование является факультативной стадией производства по делам об административных правонарушениях, проводимой после выявления факта административного правонарушения в случае недостаточности информации обо всех обстоятельствах подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст.26.1. КоАП РФ, в случае если выяснение указанных обстоятельств возможно только посредством проведения процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.

2. Процессуальными действиями, требующими значительных временных затрат и могущих по этой причине стать причиной проведения административного расследования являются: проведения экспертизы (ст.26.4. КоАП РФ), направление поручения по делу об административном правонарушении (ст.26.9. КоАП РФ), направление запроса по делу об административном правонарушении (ст.26.9. КоАП РФ) и истребование сведений (ст.26.10. КоАП РФ). Решение о проведении административного расследования также может быть принято, если в силу объективных обстоятельств в течении двух дней с момента выявления административного правонарушения не представляется возможным завершить проведение процессуальных действий, предусмотренных главой 26, или реализовать меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, указанных в ст.27.8., 27.10., 27.11., а также ст.28.5. КоАП РФ.

3. Административное расследование в области налогов и сборов в качестве одной из стадий юридического процесса в форме производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов является регламентированной нормами КоАП РФ деятельностью сотрудников различных подразделений налоговых органов по подготовке и проведению процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, с целью сбора и уточнения доказательственной базы по выявленному административному правонарушению. Основными этапами данной стадии производства по делам об административных правонарушениях являются: инициирование административного расследования; планирование и организация административного расследования; разрешение исходной ситуации административного расследования; проведение процессуальных действий в рамках административного расследования; этап аналитической обработки; оформление результатов административного расследования.

Материалы настоящего исследования могут быть использованы в учебном процессе в высших учебных заведениях при подготовке специалистов юридических и финансово-экономических специальностей, а также при обучении лиц по специальности «Налоги и налогообложение».

Материалы настоящего исследования могут быть использованы и в практической деятельности органов налоговой администрации, в том числе и как информационная основа различных профилактических мероприятий.

Структура диссертации: Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих по три параграфа и заключения.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Зрелов, Александр Павлович, Москва

До направления определения для исполнения должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, обязаны ознакомить с ним лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и потерпевшего, разъяснить им права, в том числе право заявлять отвод эксперту, право просить о привлечении в качестве эксперта указанных ими лиц, право ставить вопросы для дачи на них ответов в заключении эксперта. Эксперт дает заключение в письменной форме от своего имени. В заключении эксперта должно быть указано, кем и на каком основании проводились исследования, их содержание, должны быть даны обоснованные ответы на поставленные перед экспертом вопросы и сделаны выводы. Заключение эксперта не является обязательным для судьи, органа, должностного лица, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, однако несогласие с заключением эксперта должно быть мотивировано.

Направление запроса при производстве административного расследования осуществляется для получения доказательств по делу об административном правонарушении в области налогов и сборов. Направление запроса происходит с соблюдением нормативных требований ст.26.9. КоАП РФ и иных норм действующего законодательства. Информационный запрос, как правило, направляется с целью получения информации, носящей справочных характер. При проведении административного расследования запрос вправе направить любое должностное лицо, осуществляющее данное производство по делу об административном правонарушении. Основанием для подготовки запроса является необходимость получения доказательств по делу об административном правонарушении и материалов проведённых ранее проверок, а также наличие правовой базы сотрудничества с соответствующим контрольно-проверочным, правоохранительным или иными органами.

Запрос оформляется на бланке органа, проводящего административное расследование, и подписывается начальником этого органа либо его заместителем. Обязательными элементами при оформлении запроса являются:

1) Указание даты и места составления определения (включая полное наименование органа, направившего запрос и его почтовый адрес).

2) Должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение.

3) Номер дела.

4) Адресат запроса.

5) Основание для запроса (отражается существо предполагаемого административного правонарушения и возможная оценка его последствий).

6) Состав запрашиваемых документов (сведений) (после перечисления конкретных документов (сведений) допускается использование формулировки «а также другие документы (сведения), могущие иметь значение по делу»).

7) Лаконичное изложение обстоятельств возбуждения дела.

8) Ссылка на ст.26.9 КоАП России, регламентирующую право должностного лица органа, осуществляющего производство по делу, направить запрос в соответствующие территориальные органы исполнительной власти Российской Федерации, а также в международные организации.

Рекомендуется запрашивать только наиболее важную, существенную информацию, не следует загружать запрос второстепенными деталями. По возможности, должны быть указаны сведения, идентифицирующие личность правонарушителя фактический и юридический адреса, телефоны, факсы. К запросу обязательно должны быть приложены имеющие отношение к правонарушению документы (копии деклараций, счетов, контрактов, иных документов).

Направление запроса происходит в форме почтового отправления. Допускается передача запроса факсимильной связью или электронной почтой с обязательной досылкой по почте. Запрос по делу об административном правонарушении подлежит исполнению не позднее чем в пятидневный срок со дня получения указанного запроса. Законодатель не определяет, в какой срок территориальный орган — при невозможности исполнить запрос - должен уведомить об этом его отправителя. Рекомендуется направлять такой ответ незамедлительно, но не позже 5 дней со дня получения запроса.

Направление поручения в ходе административного расследования осуществляется при необходимости совершения отдельных процессуальных действий выходящих за пределы профессиональной компетенции лица, проводящего административное расследование или в ситуации, когда проведение таких действий указанным лицом представляется нецелесообразным в связи с территориальной удалённостью или иными объективными причинами. Поручение может быть направлено любому должностному лицу или органу государственной власти в чью компетенцию входит проведение соответствующих процессуальных действий.

В случае, если неизвестен территориальный орган, способный надлежащим образом исполнить поручение по делу, либо мероприятия, указанные в поручении, необходимо выполнить в зоне деятельности нескольких территориальных органов, поручение направляется вышестоящему органу соответствующего региона. Вышестоящий орган исполняет поручение самостоятельно либо перепоручает его исполнение соответствующему территориальному органу и контролирует ход исполнения поручения.

Поручение составляется на бланке органа, проводящего административное расследование, и подписывается должностным лицом, в производстве которого находится дело. Поручение должно содержать сведения:

1) об основных обстоятельствах дела;

2) о квалификации правонарушения;

3) о лицах, в отношении которых необходимо произвести процессуальные действия (фамилия, имя, отчество физического или должностного лица, его место проживания, место работы, должность, паспортные и другие данные, наименование, организационно-правовая форма юридического лица, его основной государственный регистрационный номер, коды ОКПО и ИНН, юридический и фактический адреса, номера телефонов, факсов и т.п.);

4) о документах (если они имеются), имеющих отношение к расследуемому нарушению (декларации, распечатки счетов, иные документы);

5) о процессуальных действиях, которые необходимо выполнить;

6) о сроке исполнения поручения (не позднее чем в пятидневный срок с момента получения);

7) иные сведения, имеющие значение для исполнения поручения.

При этом для опроса лица, в отношении которого ведется производство по делу, или свидетеля в поручении необходимо указать обстоятельства, которые необходимо выяснить и уточнить, последовательность и формулировку вопросов, которые необходимо задать и документы, которые опрашивающее лицо должно предъявить.

Для проведения осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов в поручении необходимо указать какие конкретно объекты необходимо осмотреть, их местонахождение и иную ориентирующую информацию, а также способы фиксации вещественных доказательств, которые необходимо применить при осуществлении осмотра.

Для наложения ареста на товары, транспортные средства и иные вещи (изъятия вещей и документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении) в поручении необходимо указать сведения об идентификационных признаках и возможном местонахождении вещей и документов, способах фиксации вещественных доказательств, которые требуется применить при наложении ареста (изъятии), а также о том, кому передать и где хранить арестованные (изъятые) орудия совершения или предметы административного правонарушения.

Для осуществления административного задержания, личного досмотра физического лица и досмотра вещей, находящихся при нем, в поручении необходимо указать сведения о физическом лице, в отношении которого требуется применить соответствующую меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении, возможном наличии у лица оружия или иных предметов, которые могут быть использованы для причинения вреда жизни и здоровью других лиц, способах фиксации вещественных доказательств, которые требуется применить при осуществлении досмотра.

При необходимости поручение может сопровождаться письмом, составленным на бланке органа, проводящего административное расследование, и подписанным начальником этого органа либо его заместителем.

Для надлежащего исполнения поручения должностное лицо вправе производить неуказанные в нем процессуальные действия, если они неразрывно связаны с перечисленными в поручении.

Обстоятельства длительного отсутствия по месту жительства лица, подлежащего опросу, его фактическое местонахождение и прочие сведения устанавливаются объяснениями свидетелей (например, соседей, родственников, знакомых). При осуществлении мероприятий по установлению местонахождения лица, в отношении которого ведется производство по делу, свидетелей, орудия совершения или предмета административного правонарушения к материалам исполнения поручения прилагаются непроцессуальные документы (служебные и докладные записки, рапорты, справки и т.д.).

О причинах, в связи с которыми исполнить поручение надлежащим образом не представляется возможным, сообщается лицу, направившему поручение, не позднее чем в пятидневный срок со дня получения указанного поручения. При этом к сообщению прилагаются материалы, подтверждающие принятие всех необходимых мер по его исполнению, а также указывается срок завершения исполнения поручения.

Истребование сведений. Основанием для истребования сведений при проведении административного расследования является их необходимость для всестороннего, полного, объективного и своевременного разрешения дела. Проведение истребования осуществляется с соблюдением нормативных требований ст.26.10. КоАП РФ и иных норм действующего законодательства. Объектом истребования, как правило, являются сведения, носящие официальный характер. Сведения могут быть получены как путём истребования документов, так и в иной форме. При этом к таким документам могут быть отнесены материалы фото- и киносъёмки, звуко- и видеозаписи, информационных баз и банков данных и иные носители информации. Объектом истребования не могут быть документы и сведения, обладающие признаком вещественных доказательств. В отношении информационных объектов такого рода должна проводиться процедура изъятия.

Истребование сведений может быть произведено не только у государственных или муниципальных органов власти, но и у любых юридических лиц независимо от формы собственности, общественных организаций, не имеющих статуса юридического лица, и отдельных граждан.

Действующий КоАП РФ допускает процедуру истребования только в отношении организаций. Отсутствие отдельного упоминания в ст.26.10. КоАП РФ о процедуре истребования сведений у граждан хотя и признаётся правовым пробелом, требующим исправления, но при этом позволяет по формальным признакам признать процедуру истребования сведений у граждан не правомерной.

Истребование сведений в рамках проведения административного расследования производится на основании определения об истребовании сведений, вынесенном органом, должностным лицом, в производстве которого находится дело о расследуемом административном правонарушении.

Обязательными элементами определения об истребовании сведений являются:

2) Должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение.

3) Номер дела.

4) Наименование и адрес лица, у которого истребуются сведения.

5) Ссылка на ст.26.10 КоАП России, регламентирующую право должностного лица органа, осуществляющего производство по делу, вынести определение об истребовании сведений, необходимых для его разрешения.

6) Краткое изложение обстоятельств возбуждения дела.

7) Перечень истребуемых сведений (после перечисления конкретных обстоятельств допускается использование формулировки «а также другие сведения, могущие иметь значение по делу»).

8) Ссылку на статью 17.7 КоАП России, предусматривающую административную ответственность за умышленное невыполнение законных требований должностного лица, осуществляющего производство по делу.

Определение подписывает должностное лицо, в производстве которого находится дело. При необходимости определение может сопровождаться письмом, составленным на бланке органа и подписанным начальником этого органа либо его заместителем.

В целях соблюдения сроков производства для истребования сведений должны использоваться все доступные способы и средства связи (телетайп, телефакс и др.) с обязательной досылкой документов по почте. По возможности документы, содержащие истребуемую информацию, предоставляются в подлинниках. Истребуемые сведения предоставляются безвозмездно.

Истребуемые сведения должны быть направлены в трехдневный срок со дня получения определения, а при совершении административного правонарушения, влекущего административный арест, незамедлительно. При невозможности представления указанных сведений организация обязана в трехдневный срок уведомить об этом в письменной форме должностное лицо вынесшее определение. Обязанности извещения о невозможности предоставить истребуемое в действующей редакции КоАП РФ для граждан не предусмотрено. Это означает, что граждане вправе известить должностное лицо о невозможности предоставить истребуемую информацию в более поздний срок как в письменной, так и в устной форме.

Этап аналитической обработки. Цель рассматриваемого этапа административного расследования состоит в развернутом последовательном методическом доказывании. На этом этапе систематизируются, анализируются и оцениваются собранные доказательства. Определяются пути дальнейшего расследования.

Важным элементом этапа является определение главных задач, разрешение которых позволило бы ускорить расследование конкретного дела. Например, такой задачей может быть выявление важного свидетеля-очевидца, обнаружение орудия правонарушения и т.п., а также планомерное установление в процессе собирания доказательств всех обстоятельств дела, намеченных планом. На этапе аналитической обработки производится корректировка и дополнение плана административного расследования.

Основное содержание административного расследования на данном этапе заключается в проверке круга версий, сконструированных по вопросам предмета доказывания на базе материалов, собранных первоначальными действиями. После анализа и оценки собранных доказательств составляется план дальнейшего административного расследования для решения задачи установления лица, совершившего правонарушение, и только затем уже доказывание его виновности.

Административное расследование на данном этапе может осуществляться по двум типовым моделям:

1) лицо, в отношении которого ведется производство по делу, не установлено.

2) лицо, в отношении которого ведется производство по делу, установлено.

После того как административное расследование выявило лицо, в отношении которого ведется производство по делу (вторая модель расследования), начинается процесс его изобличения, детального установления всех обстоятельств дела, всех элементов предмета доказывания. Осуществляется проверка оснований привлечения его к ответственности, изучаются все связи между элементами состава правонарушения, устанавливаются причины и условия, способствовавшие совершению правонарушения.

Затем административное расследование сосредотачивается на решении следующих задач: а) проверка объяснений лица, привлекаемого к ответственности; б) исследование всех версий по делу; в) проверка всех доказательств и устранения противоречий; г) завершение работы по устранению причин и условий, способствовавших совершению правонарушения; д) систематизация всех материалов и решение вопроса о том, насколько объективно полно и всесторонне установлены все обстоятельства по делу.

Заключительный этап административного расследования. В содержание заключительного этапа административного расследования входят: а) процессуальные действия по завершению производства административного расследования; б) действия, проводимые по ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу, или по указанию вышестоящего налогового органа, суда; в) организационные и организационно-технические мероприятия, необходимые для завершения административного расследования.

В каждом конкретном случае содержание того или иного этапа административного расследования будет определяться индивидуальным характером конкретного дела.

На заключительном этапе административного расследования принимаются меры для обеспечения соблюдение права привлекаемого к ответственности лица на участие в производстве по делу, в том числе на этапе оформления протокола. Уклонение лица, совершившего правонарушение, от участия в производстве по делу, в том числе в случаях, когда юридические лица скрывают свое местонахождение от государственных органов, препятствуя тем самым осуществлению ими фискальных функций, не должно служить препятствием к привлечению правонарушителя к ответственности за совершение противоправных действий.

Результаты административного расследования. Полученная в ходе расследования информация распределяется по четырём основным категориям.

Объект противоправного деяния - информация о наличии нарушенного материального или нематериального блага, защищаемого действующими нормами права (сведения данной группы достаточно часто составляют основание для самого расследования, поэтому основная их часть добывается ещё на стадии получения информации, а в процессе расследования информация данной группы лишь проверяется и дополняется).

Субъект противоправного деяния - лицо, совершившее данное противоправное посягательство.

Объективная сторона противоправного деяния - само противоправное деяние (его квалификация), результат его совершения, а также причинно-следственная связь между деянием и результатом.

Субъективная сторона противоправного деяния - вина, т.е. отношение правонарушителя к деянию и его результату в форме умысла или неосторожности.

По результатам проведённого административного расследования на основании ч.б ст.28.7. КоАП РФ может быть составлен протокол об административном правонарушении либо вынесено постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

Протокол об административном правонарушении является основным процессуальным документом, на основании которого принимается решение по делу об административном правонарушении. В этом документе фиксируются основные сведения, отражающие сущность совершенного правонарушения и характеризующие лицо, привлекаемое к ответственности. Протокол составляется только в том случае, когда налицо все признаки (элементы) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность. И только в этом случае, когда выявлены все элементы проступка (субъект, субъективная сторона, объект, объективная сторона), возможно составление протокола об административном правонарушении. В протоколе систематизируются доказательства, собранные по делу, отражаются результаты проведённых процессуальных действий, формулируются выводы.

На основании требований ст.28.2. КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении, составленном по результатам административного расследования нарушений в области налогов и сборов, должны быть указаны:

1) дата и место его составления;

2) должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол;

3) сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении;

4) фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, (если имеются свидетели и потерпевшие);

5) место, время совершения и событие административного правонарушения;

6) статья КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение;

7) объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело;

8) иные сведения, необходимые для разрешения дела.

При составлении протокола фиксация времени совершения административного правонарушения предполагает точное указание числа, месяца, года. Сведения о личности нарушителя (фамилия, имя, отчество, год рождения, гражданство, место жительства, место работы) заносятся в протокол на основании документа, удостоверяющего личность. К иным сведениям необходимым для разрешения дела относятся в том числе показания потерпевшего и свидетелей административного правонарушения. Необходимость отражения этих показаний в протоколе об административном правонарушении установлена в ч.2 ст.26.3. КоАП РФ.

Объяснения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показания потерпевшего и свидетелей в соответствии с требованием ч.1 ст.26.3. КоАП РФ должны представлять собой сведения, имеющие отношение к делу и сообщенные указанными лицами в устной или письменной форме.

В описательной части протокола излагается сущность дела, указываются место и время совершения административного правонарушения, его способы, мотивы, последствия и другие существенные обстоятельства, а также результаты проведенных процессуальных действий и обстоятельства, смягчающие административное наказание. Если по делу об административном правонарушении проходят несколько лиц, то при изложении сущности дела указывается роль каждого из них. Сведения о лице, в отношении которого проводится административное расследование, должны быть достоверными.

В случае изменения по результатам администативного расследования указанной в определении о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования суммы ущерба, нанесённого административным правонарушением, такие изменения следует отражать в пояснительной записке.

При оформлении протокола следует помнить, что фактически любое нарушение предусмотренного КоАП РФ порядка оформления протокола об административном правонарушении, может стать основанием для отказа в удовлетворении требования о привлечении к административной ответственности либо для признания его незаконным и отмены принятого на его основании решения

Извещение лиц, участвующих в деле о результатах административного расследования. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему должна быть вручена под расписку копия протокола об административном правонарушении (п.6 ст.28.2. КоАП РФ). Процедура передачи копии протокола должна производиться вне зависимости от наличия или отсутствия соответствующей просьбы субъекта правонарушения

Проведение административного расследования и оформление его результатов при отсутствии лица, совершившего правонарушение. Решение вопроса о возможности составления протокола об административном правонарушении и проведении иных процессуальных действий в отсутствии привлекаемого к ответственности лица ставится в зависимость от выполнения требований действующего законодательства, направленных на обеспечение соблюдения прав лиц, в том числе путём направления извещений с уведомлением по имеющимся адресам, повесток о вызове для дачи объяснений, принятии мер к установлению местонахождения лица.

При отсутствии физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, при составлении протокола об административном правонарушении необходимо принимать меры к его надлежащему уведомлению о совершении данного процессуального действия. Например, в адрес этого лица может быть направлено соответствующее извещение с уведомлением. Таким образом, если виновное в правонарушении должностное лицо отсутствует на месте или отказывается от ознакомления и получения протокола, копия протокола отправляется ему по почте по месту работы должностного лица, а при необходимости и на его домашний адрес. В таких случаях следует прилагать к материалам дела документы, свидетельствующие о принятии налоговым органом всех необходимых мер по розыску и уведомлению указанных лиц. После получения протокола лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении или их законные представители вправе представить объяснения и замечания по его содержанию, которые прилагаются к протоколу.

При отсутствии привлекаемого к ответственности лица в момент составления протокола об административном правонарушении необходимо принимать меры к его надлежащему уведомлению о совершении данного процессуального действия. Например, в адрес этого лица может быть направлено соответствующее извещение с уведомлением. Таким образом, если виновное в правонарушении должностное лицо отсутствует на месте или отказывается от ознакомления и получения протокола, последний отправляется ему по почте по месту работы должностного лица, а при необходимости и на его домашний адрес.

Обжалование решения и результатов административного расследования. Действующее административное законодательство не предусматривает процедуры обжалования вынесенного определения о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, на основании которого было инициировано административное расследование, а также составленного по его результатам протокола об административном правонарушении. На основании ст.30.1. КоАП РФ обжалованию может быть подвергнуто только постановление об административном правонарушении.

Порядок рассмотрения дела об административном правонарушении, по которому проводилось административное расследование. Дело об административном правонарушении, по которому было проведено административное расследование, должно рассматриваться по месту нахождения органа, проводившего административное расследование (ч.2 ст.29.5. КоАП РФ). Дела об административных правонарушениях, которые указаны в ч.1, 2 ст.23.1. и производство по которым осуществлялось в форме административного расследования, рассматриваются судьями районных судов (абз.2 ч.З ст.23.1. КоАП РФ). Нормой абз. 2 ч.З ст.23.1. КоАП России не установлена альтернативная подведомственность дел об административных правонарушениях административным или судебным органам в зависимости от факта проведения административного расследования по делам, а определена подсудность дел, отнесенных к компетенции судей общей юрисдикции и переданных им на рассмотрение в соответствии с ч.2 ст.23.1. КоАП России. На основании ч.2 ст.23.1. КоАП России рассмотрение указанных дел судьями производится только в тех случаях, когда орган, должностное лицо передают дело на рассмотрение судье.

Автор: Зрелов, Александр Павлович
Город: Москва
Год: 2005
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборовтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Зрелов, Александр Павлович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Зрелов, Александр Павлович, Москва

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Зрелов, Александр Павлович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Зрелов, Александр Павлович, Москва