АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административный аппарат и органы самоуправления на Подолии во второй половине XIX в.»
НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО
МЕЛЬНИЧУК ОЛЬГА ФЕДОРІВНА
УДК 34(477.43/44) (09)
АДМІНІСТРАТИВНИЙ АПАРАТ ТА ОРГАНИ САМОВРЯДУВАННЯ НА ПОДІЛЛІ У ДРУГІЙ ПОЛОВИНІ XIX СТОЛІТТЯ
Спеціальність 12.00.01. - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень
АВТОРЕФЕРАТ дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук
КИЇВ - 2000
Дисертацією є рукопис
Роботу виконано у відділі історико-політологічних досліджень держави і пра] України Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України
Науковий керівник: кандидат юридичних наук, старший науковий співр бітник УСЕНКО Ігор Борисович, завідувач відділу і торико-політологічних досліджень держави і пра] України Інституту держави і права ім. В.М. Корсцько] НАН України
Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор ЯРМИШ Олеї сандр Назарович, перший проректор з наукової робот Університету внутрішніх справ МВС України
кандидат юридичних наук, доцент СНІСАРЕНК Лариса Юріївна, доцент кафедри права законотворчого процесу Української академії державної управління при Президентові України
Провідна установа: Національна юридична академія Україї
ім. Ярослава Мудрого, кафедра історії держави і права
Захист відбудеться “9 ” 3£¿¿2- 2000 року о і£ годині на засідан
спеціалізованої вченої ради Д 26.236.03. по захисту' дисертацій на здобуг наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і праї ім. В.М. Корецького НАН України (01001, м. Кнїв-1, вул. Трьохсвятител ська, 4).
З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту.
Автореферат розіслано 6 ” ҐҐІ/іоЗі~иЯ-2§№ р.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради УСЕНКО І. Б.
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми. В умовах розбудови незалежної української держави зростає роль наукових досліджень історії вітчизняної державності і права. Особливо це стосується тих проблем, висвітлення яких сприятиме сучасному процесу державотворення в Україні. Адже врахування досвіду минулого дасть змогу не лише уникнути повторення помилок, але й обрати найоптимальніший шлях розвитку українського суспільства.
Одним із завдань, яке потребує нагального вирішення, є проведення державно-правової реформи, складовою частішою якої є побудова ефективних систем державної виконавчої влади та місцевого самоврядування. Значною мірою її результативність залежатиме від правильного вибору стратегії подальшого розвитку державно-управлінських інститутів, від реалізації положень Конституції України, від стану правової культури в суспільстві, від досконалої організації місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування.
Впровадження адміністративної реформи, вдосконалення діяльності місцевого адміністративного апарату та органів місцевого самоврядування неможливі без глибокого наукового обгрунтування, без дослідження їх організаційно-правових аспектів. При вивченні проблеми особливо слід зосередити увагу на специфіці регіонів, бо її врахування певною мірою визначає результативність роботи місцевих органів влади.
В цих умовах постає нагальна потреба у створенні нових історико-юридичних праць, в яких на основі глибокого аналізу та неупередженого ставлення необхідно узагальнити досвід функціонування державно-правових інститутів на українських землях, в тому числі, і в період перебування їх у складі Російської імперії.
Дослідження адміністративного апарату та органів місцевого самоврядування у Подільській губернії в другій половині XIX ст. є складовою частиною вивчення загальної проблеми реформування суспільства періоду буржуазних реформ. На прикладі даного, досить спеціалізованого регіонального дослідження висвітлюються особливості організації та функціонування місцевої виконавчої влади та самоврядування у Подільській губернії.
Ступінь дослідження проблеми. Обираючи тему дисертації, автор врахувала ступінь її наукового розроблення. До дореволюційних праць ¡агального характеру, в яких проаналізовано як центральні так і місцеві установи Росії, належать роботи російських державознавців З.Д. Градовського, М.М. Коркунова, С.О. Корфа, М.О. Куплеваського, ЗЛО. Нольде та ін.
Місцеві установи були об’єктом спеціального дослідження у працях К.Ф. Головіна, O.A. Преображенського, П.Н. Подлігайлова.
Зі спеціальних досліджень проблем міського самоврядування можна вирізнити роботу І. І. Дитягина з підготовки Міського положення 1870 р. та
В.М. Гессена про міське питання у Кахановській комісії.
Заслуга дореволюційних дослідників полягає в тому, шо вони піднесли на відповідний рівень важливі питання державного та громадського управління, спробували проаналізувати їх співвідношення, доцільність співіснування. Вони опрацювали значний матеріал і залишили цінну наукову спадщину, значення якої сьогодні належним чином ще не оцінено.
Наприкінці XIX - початку XX ст. зародилася і розвинулася ленінська концепція історичного розвитку, що була побудована на марксистському вченні. Основним положенням даної концепції було обгрунтування неминучості соціалістичної революції в Росії, а державні інституції змальовувалися як виключно “експлуататорські”.
Деякі зрушення мали місце наприкінці 1950-х - початку 60-х рр., коли з’явилися перші комплексні дослідження, які ставили за мету грунтовне вивчення адміністративного апарату і органів самоврядування. Дослідниками були залучені не лише основні законодавчі акти, а й інструкції, що тлумачили положення законів, циркуляри, діловодна та звітна документація губернатора, постанови міських дум, спогади міських голів.
З історії державних установ дореволюційної Росії спеціалізувався М.М. Єрошкін. В його працях систематично і послідовно викладена історія центральних та місцевих органів влади Росії до 1917 р. Значний фактичний матеріал з історії російського самодержавства міститься у монографіях П.А. Зайончковського.
Опубліковано чимало праць, присвячених селянській реформі 1861 р. і наступному розвитку аграрних відносин в Росії. Перша спроба дослідження структури, складу, компетенції волосного управління в Україні належить
A.B. Боцдаревському. Слід віддати належне досліднику в тому, що він на основі широкого кола архівних матеріалів, спробував зробити комплексне дослідження вказаної проблеми.
В 80 - 90-х рр. відроджується інтерес вчених до проблем місцевого самоврядування та державного управління. Так, у 1984 р. побачила світ комплексна робота В.А. Нардової з міського самоврядування в Росії. Немовби продовженням теми започаткованої В.А Нардовою, з’являються у російській історіографії нові дослідження І.В. Дойнікова, В.І. Фадєєва, М.М. Шумілова та ін.
В 90-х р. відбулися зрушення і в українській історіографії. Зокрема, тему адміністративного апарату царизму в Україні кінця XIX - поч. XX ст. досліджував О.Н. Ярмиш. У його роботі, присвяченій місцевому
з
адміністративно-поліцейському апарату, представлено цінний фактичний матеріал, зроблено об’єктивні висновки. Згодом, зацікавившись проблемою ролі особистості в історії, продовжуючи тему місцевої державної влади, але вже на регіональному рівні, О.Н. Ярмиш в співавторстві з
С.І. Посоховим підготували біографічний словник з відомостями про життя і діяльність Харківських губернаторів та генерал-губернаторів.
Першою комплексною працею з міського самоврядування за реформою 1870 р. в Україні стала дисертаційна робота В.П. Горбачова. Дослідник зробив аналіз законодавства, що регламентувало міське самоврядування, вивчив процес практичної реалізації реформи в Україні. На конкретному джерельному матеріалі розглянув співвідношення законодавства і реальної практики його застосування. Значний внесок у розроблення проблеми зробив О.М. Марченко, який в 1997 р. захистив дисертацію з теми міського самоврядування на Півдні України.
Вчені О.Н. Ярмиш, О.М. Головко, Л.П. Добреля, В.В. Пікіна присвятили окремий том серії “Харківський біографічний словник” керівникам Харківського міського самоврядування з 1767 р. до теперішнього часу.
Селянське самоврядування другої половини XIX ст. практично залишається за рамками вивчення, хіба що можна назвати публікацію
В.В. Головченка про організацію волосного самоврядування в Лівобережній Україні.
Таким чином, у працях 90-х р. даються нові оцінки інститутів гу бернської влади, місцевого самоврядування, їх ролі в системі державного управління. З’являються нові напрями досліджень, вивчаються недосліджені або малодосліджені проблеми.
Варто приділити увагу й західній історіографії проблеми. Зваженістто оцінок відрізняються праці німецьких вчених Е. Амбургера та М. Хіддермаєра, англійських - Д. Орловські, Б. Лінкольна, X. Торке та ін. Хоча загалом у зарубіжній історіографії знайшли висвітлення лише деякі аспекти проблеми діяльності адміністративного апарату та органів самоврядування.
Отже, як бачимо, стан вітчизняної та зарубіжної історіографії вимагає подальших досліджень проблеми місцевого адміністративного апарату і органів самоврядування в Україні. На наш погляд, вивчення даної теми доцільно здійснювати за окремими регіонами України з метою осмислення конкретних місцевих умов, їх впливу на специфіку діяльності державних і громадських установ, щоб полегшити роботу з написання узагальнюючої праці.
Зв’язок з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження узгоджується з науково-дослідною роботою
‘Теоретико-методологічні проблеми історії української державності та права”, яка здійснюється відділом історико-політологічних досліджень держави і права України Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.
Предметом дослідження є місцевий адміністративний апарат і органи самоврядування на Поділлі у другій половині XIX ст.
Об’ сктом дослідження є статус, компетенція, організаційно-правові форми діяльності губернатора, губернської управи, справника, повітової поліцейської управи та селянських і міських органів самоврядування у Подільській губернії в другій половині XIX ст.
Однак, дисертація не стільки стосується адміністративного апарату (про це написано чимало праць), скільки його відносин з органами міського та сільського самоврядування. Саме тому ряд суттєвих аспектів проблеми (відносини з іншими державними установами, органами дворянського самоврядування тощо) розглядаються лише в обсязі, необхідному для досягнення мети дисертації, повніше ж їх висвітлення потребує спеціального дослідження.
Хронологічні рамки дослідження охоплюють другу половину XIX ст. Даний період характеризується проведенням буржуазних реформ, що вплинули на трансформацію багатьох сторін суспільного і державного життя. Вони значною мірою змінили систему управління на місцях, надавши їй рис децентралізації, з одного боку, та стимулюючи процес уніфікації суспільних відносин, з іншого. Такі умови істотно вплинули на правове становище органів місцевої державної влади та самоврядування. Оскільки реалізація реформ на практиці здійснювалася неоднаково у різних регіонах України, це зумовило особливості організації місцевої влади.
В територіальному плані дослідження грунтується на регіоні Поділля (в основному в межах сучасних Вінницької та Хмельницької областей), що у зазначений період входив до складу Російської імперії.
Система імперського управління цією територією мала свої особливості, які зумовлювались економічними, політичними, соціальними чинниками (тривале перебування у складі Польщі, прикордонне розташування, строкатість національного складу, іустонаселеність тощо), що й вплинуло на своєрідність повноважень і функцій адміністративного апарату та органів самоврядування, а також на відносини між ними.
Мста та основні завдання дослідження - виявити закономірності організації, структури, повноважень, відносин адміністративного апарату та органів місцевого самоврядування у Російській імперії другої половини XIX ст. та їх особливості на Поділлі.
Поставлена мета реалізується шляхом вирішення наступних завдань :
- розкрити специфіку системи імперського управління в Південно-Західному краї;
- з’ясувати особливості правового статусу, основних напрямів, форм та методів діяльності адміністративного апарату в Подільській губернії;
- на основі аналізу нормативно-правових актів дати правову характеристику системі органів місцевого самоврядування на Поділлі;
- проаналізувати правові відносини, які виникали між губернськими органами влади та органами місцевого самоврядування;
Методологічною основою дослідження стали концептуальні здобутки основних філософських систем сучасності, зокрема цивілізаційний підхід до аналізу суспільних явищ. При підготовці дисертаційного дослідження застосовувалися традиційні загальнонаукові методи, а також спеціальний інструментарій історико-юридичної науки, зокрема: формально-догмапгчний, порівняльно-правовий, історико-юридичний та інші методи.
Джерельна база дослідження. На даний час існуючу джерельну базу з проблем місцевого адміністративного апарату та органів самоврядування умовно можна розділити на окремі групи.
Першу за значенням групу джерел складають нормативно-правові акти Російської імперії. Основний нормативний матеріал почерпнуто з “Повного зібрання законів Російської імперії” та “Зводу законів Російської імперії”. Крім того, опрацьовано збірники підзаконних актів Російської імперії.
Другу групу джерел складають матеріали офіційного та місцевого діловодства: циркуляри міністерства внутрішніх справ та генерал-
губернаторів; щорічні звіти губернаторів; донесення повітових поліцейських управ; різного роду службове листування; протоколи міських дум та управ, сільських і волосних сходів тощо.
Третю групу джерел складають статистичні матеріали, в яких містяться дані про адміністративно-територіальний устрій Російської імперії, про кількість міст, волостей, сіл, жителів, сільських громад, адміністративних установ, посадових осіб.
До четвертої групи джерел належать матеріали періодичної преси кінця XIX - початку XX ст., які значною мірою компенсують нестачу архівних матеріалів при розгляді того чи іншого аспекта досліджуваної проблеми. Насамперед було проаналізовано наступні видання: «Подольские губернские ведомости», «Вестник Европы», «Вестник права», «Новое слово», «Русское богатство», «Русский вестник».
До п’ятої групи відносяться мемуари учасників тих подій. Незважаючи на певний суб’єктивізм авторів в оцінці тих чи інших явищ, дане джерело дає нам цінний фактичний матеріал для наукового аналізу. Це, зокрема, спогади Ф.Ф. Воропонова, ДД. Броневського, М.А. Крилова, Н. Астирєва
про політику уряду в селянському питанні, становище селян у Південне Західному краї, про ставлення селян до реформи 1861 р., запровадженії інституту мирових посередників.
Враховуючи регіон дослідження, автором була обрана, відповідно, : архівна географія, що охоплює Центральний державний історичний архі України у м. Києві (фонди: 442 - Канцелярія київського, подільського волинського генерал-губернатора; 1342 - Канцелярія подільського волинського тимчасового військового губернатора; 568 - Подільська повітов; комісія для розгляду справ про учасників польського повстання 1831 р.; 385 Одеське жандармське управління; 301 - Подільське губернське жандармські управління; 294 - Канцелярія Київського окремого цензора), а такої Державшій архів Вінницької області (34 фонди волосних правлінь, 11 фонд» мирових посередників, 6 фондів поліцейських управ, 7 фондів поиітови.' судів, 8 фондів міських управ) та Державний архів Хмельницької област (фонди: 228 - Канцелярія подільського губернатора і 227 - Подільськг губернська управа).
Наукова новизна одержаних результатів. Використовуючі документальний матеріал, автор зробила спробу вперше висвітлити організацію та діяльність, взаємозв’язок місцевого адміністративного апарату та органів самоврядування у Подільській губернії (друга половина XIX ст.). Досліджено відносини губернської влади з генерал -губернатором та міністерством внутрішніх справ, до відомства якого вони входили; особливості повноважень Подільського губернатора; основні способи здійснення ним функції нагляду в губернії. Дістала подальший розвиток проблема необхідності реформування губернської управи та проведення адміністративної реформи. Зроблено порівняльний аналіз Міських положень другої половини XIX ст., вивчено їх практичне втіленій у Подільській губернії. Проаналізовано організацію селянського самоврядування за реформою 1861 р. у Подільській губернії. Обгрунтовано необхідність надання самостійності органам самоврядування у своїй діяльності та зміни порядку їх відповідальності.
Новизну дослідженім відбивають такі найважливіші науково-теоретичні положення, сформульовані у дисертації:
- особливістю трьох губернії! Південно-Західного краю було тривале (до 1914 р.) збереження посади генерал-губернатора, який своєю владою обмежував повноваження підпорядкованого губернатора;
- губернатори Правобережної України в силу умов, у яких опинилися губернії, мали більш широкі функції порівняно з іншими начальниками губерній, що потребувало додаткових сил та енергії з одного боку, а з іншого - викликало додаткову опіку генерал-губернатора;
- перебування селянських органів самоврядування у загальній системі державного управлініи Російської імперії призводило до викривлення наданого самоврядування, до пріоритетності в їх діяльності адміністративно-поліцейських функцій над громадськими;
- значна кількість у Південно-Західному краї осіб польської та єврейської національностей, які виступали проти великодержавницької російської політики і підтримували пропольські настрої, стала перешкодою до своєчасного впровадження міської реформи на даній території, до поширення її на приватновласницькі містечка;
- ділова активність гласних Подільської губернії більше проявлялася у перші роки дії Міського положення, тоді як зі вступом у силу контрреформи посилився вплив губернської адміністрації, що призводило до зменшення їх активності;
- на Правобережній Україні існував особливий порядок затвердження міських голів та заступаючих їх місце, що проявлявся у праві губернатора не затверджувати їх не лише у випадку порушень, а й тоді, коли він через якісь причини «затруднявся» допустити вибрану особу до займаної посади;
- контрреформа посилила втручання місцевої адміністрації у справи міського самоврядування, що проявлялося у необхідності одержаній дозволу на проведення позачергових засідань дум, у праві незатвердження посадових осіб та їх призначення, у збільшенні прав губернатора відносно контролю за думськими рішеннями.
- попри недоліки контрреформа містила раціональні зерна: збільшешгя кількості грамотних осіб, жорстка регламентація кола компетенції, встановлення санкцій за безпідставне невідвідування засідань.
Практичне значення одержаних результатів дисертації полягає в тому, що її матеріали можуть бути корисними у подальших загальнотеоретичних дослідженнях адміністративного апарату та органів місцевого самоврядування, у законотворчій діяльності щодо удосконалення структури, компетенції, діяльності місцевих державних адміністрацій та органів самоврядування. Вошг можуть бути використані для підготовки нормативних і спеціальних курсів лекцій, у процесі навчання та перепідготовки юридичних кадрів, юридичному всеобучі громадян.
Особистий внесок здобупача. Ідеї, використані у дисертації, належать автору. Всі наукові праці, в яких відображено зміст дисертації, написані без співавторів.
Апробація результатів дисертації. Положення і висновки дисертації знайшли відображення у семи опублікованих наукових працях дисертанта, в тому числі у доповідях і повідомленнях на всеукраїнських науково-практичних конференціях «Управління в перехідному суспільстві на порозі
XXI століття» (Київ, 1999), «Україна: минуле, сьогодення, майбутнє» (Київ, 1999) та XIX обласній історико-краєзнавчій конференції (Вінниця, 1999).
Структура роботи зумовлена особливостями авторського підходу до розробки обраної теми. Вони полягають у поєднанні загально-теоретичного аналізу з вивченням на основі актів законодавства та архівних матеріалів питань діяльності місцевого адміністративного апарату та органів самоврядування на Поділлі у другій половині XIX ст.
Робота складається із вступу, трьох розділів, які нараховують загалом десять підрозділів, висновків, списку використаних джерел та літератури (395 найменувань), додатків. У додатках подаються: перелік подільських губернаторів та віце-губернаторів другої половини XIX ст.; національний склад міського населення Правобережної України (станом на 1897 р.). Загальний обсяг роботи 209 сторінок.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі обгрунтовується актуальність теми дослідження, ступінь наукової розробки, зв’язок з науковими програмами, планами, темами, визначаються предмет та об’єкт, хронологічні рамки, мета та основні завдання дослідження, характеризуються методологічна основа, джерельна база дисертаційної роботи, наукова новизна, особистий внесок здобувача, практичне значення одержаних результатів тощо.
В першому розділі «Органи адміністративної влади у Подільській губернії» аналізується правовий статус місцевого адміністративного апарату, коло повноважень, порядок субординації.
В роботі вказуються причини, які спонукали царизм зберегти, на відміну від інших регіонів, посаду генерал-губернатора для трьох губерній Південно-Західного краю. Проаналізовано законодавчі акти, які регламентували права, обов’язки, коло компетенції, порядок підпорядкування “головних начальників краю”. В зазначений період правовий статус генерал-губернаторів визначала “Загальна інструкція генерал-губернаторам” від 29 травня 1853 р., що ввійшла до другого тому Зводу законів. Значно більші можливості для адміністрування на підпорядкованій території з’явилися у генерал-губернаторів з прийняттям “Положення про заходи щодо охорони державного порядку та громадського спокою” від 14 серпня 1881 р.
У дисертації зазначається, що генерал-губернатор мав ширші повноваження порівняно з губернатором, про що свідчив встановлений порядок зносин з центральною владою, заміщення на посаді тощо. Посада генерал-губернатора сковувала ініціативу безпосереднього начальника
губернії, зумовлювала паперову тяганину, бюрократизм, зайві витрати коштів. .
Встановлено, що ставлення царизму до губернської адміністрації було недовірливе, у ньому проявлялося прагнення забезпечити повновладдя цеіггру над провінцією. Регламентувало діяльність адміністративного апарату на місцях МВС. Фактично губернатор перебував у прямому підпорядкуванні в міністра. Система імперського управління вже не відповідала вимогам часу; оскільки була жорстко централізованою, а це негативно позначалося на авторитеті та діловій активності місцевої адміністрації.
У роботі проаналізовано основні законодавчі акти, які вносили зміни до компетенції, прав, обов’язків губернаторів протягом XIX ст. Правове становище “господаря губернії” продовжував визначати “Загальний наказ цивільним губернаторам” (1837 р. зі змінами та доповненнями). Крім того, права та обов’язки передбачалися окремими іншими нормативними актами: Статутами про народне харчування, громадську опіку, земські повинності, Міськими положеннями 1870 та 1892 рр. тощо. Спеціальних правових актів, які б визначали повноваження подільського губернатра не було. Своєрідність його функцій випливала з особливого становища, в якому перебувала Подільська губернія. Зокрема, передбачалися додаткові функції по встановленню посиленого нагляду за особами єврейської та польської національностей, проведенню заходів по виселенню їх з прикордонної зони, попередженню таємного переходу католико-римських єпископів через кордон, відкриттю польських шкіл, проведенню пропаганди серед католиків. Крім того, додаткові господарські обов’язки випливали з відсутності земств та запізнілого проведення міської реформи: страхування майна від пожеж, здійснення контролю за станом пожежних частіш, забезпечення благоустрою міст тощо.
Повноваження губернатора послідовно розширювалися протягом другої половини XIX ст., що було зумовлено розвитком революційного руху. У зв’язку з цим рядом законів від 22 липня 1866 р., 13 червня 1876 р., 14 серпня 1881 р. центральна влада посилила роль губернаторів на місцях. Але й не слід забувати, що це вже був наступ на демократичні реформи 60-70-х рр.
У дисертації визначаються структура, компетенція, порядок діяльності губернської управи. В другій половині XIX ст. вона перетворилася в установу, яка виконувала розпорядження свого голови - іубернатора. Не виправили становища неодноразові структурні організації ( 1845 та 1865 рр.)
- більшої самостійності управа не набула. Навпаки, посилилися ознаки бюрократизму, паперотворчості. Здійснюючи структурну перебудову, влада не переглянула коло повноважень губернської управи, що призводило до
дублювання однорідних справ між даною установою та різного роду присутствіями і комісіями.
Порядок розгляду справ у губернській управі змінювався протягом другої половини XIX ст., але дані зміни не могли принести позитивних результатів, оскільки через відсутність чіткого визначення статусу установи у законодавстві не можна було досягти колегіальності їх вирішення. Будучи в ролі виконавчого органу при губернаторі, виконуючи з ним однорідні функції, управа втрачала владні повноваження. Дана установа потребувала корінного реформування.
На підставі “Загального установлення губернського” (другий том Зводу законів) та ряду Статутів - про попередження і припинення злочинів, паспортного, цензурного, лікарського та ін. проаналізовано склад, компетенцію повітової державної адміністрації.
Якщо в губернії вся повнота влади належала гу бернатору, то у повітах
- справнику. Роль справника зросла після проведення поліцейської реформи 1862 р., згідно з якою повітова і міська поліція об’єднувалися в одну, утворюючи центральний орган - повітову поліцейську управу. Принцип централізації поліції позитивно вплинув на кращу організацію справ і чіткіше їх виконання адміністративно-поліцейськими органами. Але проведена реформа не ліквідувала ряду недоліків, що заважали ефективній роботі повітовій поліцейській управі. Схематично це можна виразити так: маленький штат - широке коло компетенції - обмежена самостійність. Значна помилка полягала ще й в тому, що не ставилося питання про відокремлення поліцейських органів від адміністративних.
Представником адміністративно-поліцейської влади у станах був пристав. Аналіз діяльності приставів дає підстави стверджувати, що вони були свавільними, повновладними господарями на підвладній території. По-перше, законодавство визначало не стільки його функції, скільки фіксувало моральні настанови діяльності у тих чи інших випадках. По-друге, зосередження значної кількості справ у руках однієї особи не могло успішно впливати на їх вирішення.
Другий розділ - “Селянське самоврядування па Поділлі” присвячений структурі, повноваженням, діяльності самоврядних органів у селах та волостях, а також їх стосункам з державною адміністрацією.
Процес утворення станових селянських органів самоврядування ознаменувався поспішністю, проведенням реформ “зверху”, тому селяни з невеликим бажаїшям зустрічали нововведення. Часто воші протестували і відмовлялися від виборів до даних установ. Однією з причин було незадоволення селян викупною операцією, запровадженням уставних грамот.
Царизм поспішав із відкриттям органів самоврядування тому, що по-перше, в умовах звільнення селян від кріпосної залежності від поміщика
виникла потреба в органі, який здійснював би керівництво цією «темною» масою населення. Царській владі потрібно було створити установи, що були б опорою справі забезпечення надходжень у скарбницю викупних платежів та зборів із селян. А по-друге, потрібна була інституція, яка забезпечувала б дисципліну і громадський порядок у місцевостях, що вийшли з-під влади поміщика. Отже, з самого початку селянське самоврядування було задумане як установа, в першу чергу, адміністративно-поліцейська.
Нижчою одиницею самоврядування у сільській місцевості була громада зі своїми органами: розпорядчим - сільським сходом та
виконавчим - сільським старостою. Негативно позначилась на діяльності розпорядчого органу масовість сходів, що ускладнювало обговорення та вирішення справ. Значною мірою ефективність їх роботи залежала від організаторських здібностей старости. Головна посадова особа селянського самоврядування не завжди відповідала встановленим вимогам. Крім того, авторитет сільського старости серед односельців підривали поліцейські функції, які переважали над громадськими.
В роботі досліджується діяльність волосного сходу, правління як установ самоврядування у волостях. Паралельність функцій волосного та сільського сходів зумовила перехід частини їх до компетенції останнього. Волосний схід перетворювався в орган з обмеженим колом компетенції, що зводилося в основному до розподілу податків та зборів серед селянства, вибір посадових осіб та визначення для них оплати.
Волосне правління було колегіальним виконавчим органом самоврядування. Але фактично вирішення справ залежало від волосного старшини та, в окремих випадках, писаря.
Адміністративна влада контролювала діяльність селянського самоврядування за допомогою спеціально створених інститутів: мирових посередників, повітових мирових з’їздів, губернських у селянських справах присутствій, з 1889 р. ще й земських начальників (крім Південно-Західного краю). Адміністрація постійно втручалася у справи селянських органів. Порушуючи принцип виборності посадових осіб, вона могла призначати їх, а також звільняти неугодних виконавців своєї політики. Відповідальність посадових осіб селянського самоврядування по вертикалі зумовлювала потребу коритися держадміністрації.
В дисертації аналізується склад, компетенція, порядок судочинства волосного суду, який згідно зі ст. 69 «Загального положення про селян, що вийшли з кріпосної залежності», був органом селянського самоврядування. Склад суду визначався формою і процедурою виборів суддів, принципами голосування, ставленням селян до посади волосного судді. Суть виборів зводилася до гласної розкладки між селянами черговості по виконанню
суддівських обов’язків. Дотримання черговості, а не відбір придатних до судочинства в силу особистих якостей селян, було головним критерієм під час формування складу волосних судів.
Нечіткість визначення кола компетенції у нормативно-правових актах, паралельність функцій, відсутність досвіду роботи, неграмотність селян, становий характер реформи, посилена опіка з боку губернської адміністрації позначилися на малоефективній діяльності органів селянського самоврядування. Попри все, надання селянам самоврядування, хоча й обмеженого, було позитивним явищем, оскільки створювало можливість вирішувати важливі справи громадою, сприяло зростанню правосвідомості.
В третьому розділі “Міське самоврядування у Подільській губернії’ розглядаються порядок формування, структура, компетенція органів міського самоврядування. Вказується, що міська реформа проводилася у Подільськії! губернії із запізненням. Уряд не задовольняла перевага у краї осіб польської та єврейської національностей, яким він боявся надати право самоврядування через їх супротив царській політиці.
Виборча система,' за якою формувалися дані установи, була недосконалою. Надаючи громадськості можливість самостійно формувати органи самоврядування, самодержавство зберегло обмеження щодо реалізації даного права стосовно віросповідання, статі, майнового становища. Недоліки полягали у незручному порядку складання виборчих списків - не в алфавітному порядку, а залежно від суми сплачуваного податку, що ускладнювало процедуру ознайомлення з ними. Відсутність передвиборчої програми, заборона агітації за кандидатів зводили весь процес до виборів “кота в мішку”.
У роботі проаналізовано правове положення міських дум, управ та міських голів. Правовий статус міської думи вдало визначався ст. 54, в якій вказувалося, що цей орган представляє усю міську громаду. На цій підставі вона мала право обговорювати справи, що стосувалися усієї міської громади і діяти від її імені. Міське положення утворило нову за характером і завданнями систему управління містами Російської імперії. Функції органів самоврядування докорінно змінилися. Коли раніше їх завдання в основному зводилося до збирання податків, виконання різного роду повинностей, надання коштів урядовим установам, тепер на перший план виступали суто муніципальні питання.
Думі була надана самостійність у такій важливій сфері, як призначення утримання виборним посадовим особам міського громадського управління, встановлення розміру міських зборів та податків, звісно, що у межах, визначених законом. Вона завідувала міським майном, приймала рішення про клопотання перед урядом з господарських питань. Міська дума самостійно визначала порядок розгляду справ і голосування відповідно до
законодавства, крім порядку вибору посадових осіб, кандидатів на їх місце, звільнення із займаних посад, віддання до суду. У цих випадках було передбачено закрите голосування.
Виконавчим органом міського самоврядування була управа, що обиралася думою після виборів посадовій осіб. Це був колегіальний орган. Складалася вона з невеликої кількості осіб. (До речі, цей досвід непогано було б врахувати за нинішніх умов).
Законодавець не зробив чіткого розмежування компетенцій розпорядчого і виконавчого органів, що стало причиною перекладення обов’язків думи на управу. Сприяло такому положенню ще й те, що головував в обох органах міський голова. Одночасне головування у думі та управі міського голови свідчило про надані широкі повноваження головній посадовій особі самоврядування. Це було зроблено не лише з метою контролю за діяльністю самоврядних органів, а й для того, щоб підняти авторитет голови.
Невиправданою була надмірна опіка за діяльністю даних установ місцевого адміністративного апарату. Додатковими повноваженнями наділялися губернатори Південно-Західного краю - вони мали право призначати міських голів повітових міст.
Стосунки адміністрації та міського самоврядування були нездоровими, хоча й зовні безконфліктними. Міські думи виявляли прихований протест проти обмеження самостійності.
У дисертації вказується, що міська коїпрреформа поставила у більшу залежність органи самоврядування від місцевої адміністрації. Замість виборів міських голів, їх заступників, членів управ та секретарів, практикувалося їх призначення. Дані норми розповсюджувалися на всю територію українських ісмєль. Місцева державна влада надавала дозвіл на проведення позачергових іасідань дум, отримала повноваження на призначення або незатвердження тосадових осіб самоврядування. Збільшилися права губернатора стосовно контролю за думськими рішеннями.
У новому законі вже не вказувалося на те, що «громадське управління lie самостійно». Законодавцем переслідувалася мета урізати надану до цього іасу самостійність, посилити адміністративну опіку над громадськими ірганами. Оскільки в міру розвитку самоврядування ставало очевидним, що пшикала серйозна загроза політичному пануванню дворян, яких активно ¡нтісняла буржуазія, міщани. В країні поширювалися ідеї лібералізму. Нова «форма повинна була зупинити ці процеси, корінним чином змінити стату с іісцевого самоврядування по відношенню до системи державних установ, міцнити положення адміністрації на місцях. Завдання контрреформи ¡одягало у перетворенні місцевих самоврядних органів у різновид
виконавчих при губернській владі. Попри цс контрреформа містила хоча б незначні за кількістю та раціональні зерна.
Позитивно позначилися на діяльності органів самоврядування заходи по скороченню штату міських дум та управ, що сприяло економії коштів та залученню їх у народне господарство. Контрреформою були встановлені санкції до гласних за їх відсутність на засіданнях без поважних причин. Даний захід поліпшив дисципліну та ефективність роботи міського самоврядування. Крім того, цьому сприяла більша кількість освічених осіб, жорстка регламентація кола компетенції в законодавстві.
Незважаючи на значні обмеження, в яких працювали дані установи, на не зовсім досконалі нормативно-правові акти, що регламентували їх діяльність, вони залишалися органами самоврядування, про що свідчить порядок їх утворення, коло компетенції.
У висновках вказується, що самодержавство, загалом, нівелюючи будь-які особливості в організації влади на місцях, змушене було для трьох губерній Правобережної України, до складу якої входило Поділля, зберегти посаду генерал-губернатора. Така посада була викликана потребою здійснення посиленого нагляду в краї, що тривалий час входив до ворожої для Росії держави - Польщі. Посада генерал-губернатора негативно впливала на ділову активність губернської адміністрації.
Центральна влада з недовірою ставилася до місцевого державного апарату, жорстко регламентуючи його діяльність. Губернська адміністрація фактично перебувала у прямому підпорядкуванні МВС, якому доповідала про будь-яке прийняте серйозне рішення, та однаковою мірою, як і царю, щорічно звітувала про стан губернії.
Адміністративний апарат у губернії потребував корінного реформування. Для нього були характерні бюрократичні методи управління, невизначеність функцій і повноважень, їх різнохарактерність, вкрай низька відповідальність, що породжувало свавілля та корупцію. Недоліком організації було те, що не ставилось питання про відокремлення поліцейських органів від адміністративних, що ускладнювало роботу.
Реформи 60-х - 70-х рр. проголосили курс на децентралізацію влади. Однак самодержавна бюрократично-централізована система державного управління протидіяла демократичним перетворенням у країні, не хотіла надати самостійності громадським органам та залучити народні маси до активного політичного життя. Реформа 1861 р. проголосила організацію селянського самоврядування, але вона не вилучила дані органи із системи державного управління. Тому вони одночасно виконували функції місцевої держадміністрації та органів самоврядування, що спричиняло пріоритетність державних інтересів над громадськими.
З пересторогою поставилося самодержавство до надання права на самоврядування містам Південно-Західного краю. Цс зумовлювалося, насамперед, політичними чинниками. Саме тому перетворення тут здійснювалися із запізненням і майже збігалися з періодом контрреформ. Так, всестанова земська реформа була проведена в Подільській губернії лише в 1911 р.
Реформа міського управління певною мірою відповідала вимогам часу, потребам розвитку буржуазного міста. Органи самоврядування у відведених владою межах наділялися відносною самостійністю і незалежністю від адміністрації. Зрозуміло, що це був далеко не класичний зразок самоврядування. Для того, щоб підкреслити другорядність самоврядних органів, уряд назвав їх «громадським управлінням».
Невиправданою була надмірна опіка місцевого адміністративного апарату за діяльністю органів самоврядування. Контрреформи 80-х - 90-х рр. XIX ст. узаконили втручання державної адміністрації у справи самоврядних органів, поставивши їх ще у більшу залежність.
Стосунки адміністративного апарату та органів самоврядування зовні були безконфліктними, хоча їх не можна назвати здоровими. Якщо органи селянського самоврядування, включені в систему державного управління, в умовах темноти та правового безкультур’я мирилися із своїм становищем, то міські думи виявляли прихований протест проти обмеження самостійності, який виражався у непокорі губернській адміністрації.
Знання про організацію та діяльність адміністративного апарату та органів місцевого самоврядування в Російській імперії другої половини XIX століття повинні бути застереженням для сучасників. Дана модель не може бути прийнятною для України, оскільки грунтувалася на бюрократичних силових методах управління. Прикро, що для нинішнього апарату управління характерні вади минулого, що він не тільки не позбувся їх, а став ще бгорократичнішим і корумпованішим, такті, що ігнорує потреби й інтереси простих людей. Дослідження доводить необхідність децентралізації влади, широкого залучення до управління народних мас, а при здійсненні реформи -врахування менталітету, традицій, інтересів та потреб населення.
Основні положення дисертації викладені у таких опублікованих працях автора:
Відносини губернської адміністрації та органів міського самоврядування в Україні у другій половині XIX ст. // Держава і право. 36. наук, праць. - К.: Видавничий Дім “Юридична книга”, 1999. - Вип. 3. -С. 55-61.
Губернська влада на Поділлі у другій половині XIX століття. // Актуальні проблеми державного управління. Наук. зб. (спеціальний випуск) № 2 (4). - Харків, 1999. - С. 101-105.
Сільське самоврядування в Подільській іубернії (друга пол. XIX ст.) // Юридический вестник. - 1999. - № 3. - С. 103-105.
Из опыта самоуправления в Украине (по реформе 1870 г.) // Сб. науч. трудов “Проблемы управления в переходном обществе на пороге ХХЗ века” (приложение к научному журналу “Персонал” № 4 (52), 1999). - К, 1999.
- С. 54-57.
Реалізація виборчого права в Подільській губернії за Міським положенням 1870 р. // Наукові записки Вінницького державного педагогічного університету ім. М Коцюбинського. Серія: Історія. - Вінниця, 1999.-Вип. І.-С. 45-49.
Виконавча влада в Подільській губернії (II пол. XIX ст.) // 36. наук, праць “Україна: минуле, сьогодення, майбутнє”. - К., 1999. - С. 138-146.
Повітова виконавча влада Подільської губернії в другій половині XIX ст. // Тези доповідей і повідомлень дев’ятнадцятої Вінницької обласної історико-краєзнавчої конференції. - Вінниця, 1999. - С. 33-34.
АНОТАЦІЇ
Мелышчук О.Ф. Адміністративний апарат та органи самоврядування на Поділлі у другій половині XIX ст. - Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.01. - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень. - Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - Київ, 2000.
На основі аналізу нормативно-правових актів, архівних джерел і спеціальної літератури досліджується система місцевих органів державної влади та самоврядування в Подільській губернії другої половини XIX ст. Узагальнено значний матеріал щодо структури, правового становища, напрямів та особливостей діяльності, стосунків місцевого адміністративного апарату та органів самоврядування. Практичне значення роботи полягає в узагальненні досвіду (як позитивного так і негативного) реформування місцевого управління та самоврядування з метою його використання в сучасних умовах.
Ключові слова: адміністративний апарат, місцеве самоврядування, губернатор, правовий статус, компетенція, Подільська губернія.
Мельничук О.Ф. Административный аппарат и органы самоуправления на Подолии во второй половине XIX в. - Рукопись.
Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.01. - теория и история государства и права; история политических и правовых учений. - Институт государства и права им. В.М. Корецкого НАН Украины. - Киев, 2000.
На основе анализа нормативно-правовых актов, архивных источников и специальной литературы исследуется система местных органов государственной власти и самоуправления в Подольской губернии второй половины XIX ст. Обобщен значительный материал относительно структуры, правового положения, направлений и особенностей деятельности, отношений адмшшстративного аппарата и органов самоуправления в Подольской губернии.
В диссертации указывается, что система имперского управления в Юго-Западном крае несколько отличалась от других регионов. Здесь сохранялась должность генерал-губернатора, который своими полномочиями ограничивал власть губернаторов. Централизация власти осуществлялась с помощью Министерства внутренних дел.
Система местного управления нуждалась в кардинальном реформировании. Ее нужно было избавить от бюрократизма, неопределенности и разнохарактерности полномочий органов власти.
Проигнорировав проведение административной реформы, царизм не смог должным образом наладить работу местного самоуправления. Данные учреждения были включены в общую систему государственного управления, в результате чего стали исполнительными органами местной администрации. Над крестьянским самоуправлением была установлена чрезмерная опека. Администрация постоянно вмешивалась в его дела, нарушая принцип выборности должностных лиц, она могла назначать и увольнять их. Ответственность органов самоуправления по вертикали вынуждала подчиняться местной администрации, выполнять ее волю.
Нечеткость определения в нормативно-правовых актах компетенции, отсутствие опыта работы, усиленная опека губернской администрации этображались на малоэффективной деятельности органов крестьянского :амоуправления. Несмотря на это, предоставление права на самоуправление фестьянам было положительным явлением, поскольку они приобретали зпрсделенный опыт работы, учились самостоятельно решать важные юпросы, получали элементарные правовые знания.
В работе исследуются особенности проведения городской реформы в Тодольской губернии. Органы городского самоуправления наделялись ггноситсльной самостоятельностью и независимостью от администрации, 'убернаторы Юго-Западного края имели дополнительные полномочия
относительно городского самоуправления - могли назначать уездных городских голов. Несмотря на административную опеку, думы и управы выражали скрытый протест против ограничений их прав на самоуправление.
Усилила зависимость городского самоуправления от местной администрации конгрреформа 1892 г.: практиковалось назначение
должностных лиц самоуправления, расширялись права губернатора относительно контроля за думскими решениями . Но контрреформа имела и некоторые рациональные зерна. Были проведены меры по сокращению штата, регламентации полномочий в законодательстве, пополнению данных органов более грамотными людьми.
Ключевые слова: административный аппарат, органы местного самоуправления, хубернатор, правовой статус, компетенция, Подольская губерния.
Mclnichuk O.F. Administrative Staff and municipal authorities in Podolije in the second half of the XIX Centura. - Manuscript.
Thesis for obtaining a ¡scientific degree of Candidate of Sciences (Law) on the speciality 12.00.01 - the theory and history of state and law; the history of political and law teachings. - V.M. Koretsky Institute of State and Law of the National Ukrainian Akademy of Sciences . - Kyiv, 2000.
On the basis of analysis of the normative-legal statements, archives sources and special literature the system of local state power organs and municipal authorities in the Podilsk province in the second half of the XIX century is under research. Considerable number of materials concerning strukture, legal position, directions and particularities of activity, relation ships of the local administrative Staff with the local authorities has been studied. Practical significance of the work is that experience (both negative and positive) of reforming of legal government and local authorities with the purpose to use it nowadays has been completely generalised.
Key words: administrative Staff, local authorities, governor, legal status, competence, Podilsk province.
