Бюджетная система России

Шевелева, Наталья Александровна

Бюджетная система Россиитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Бюджетная система России»

Санкт-Петербургский государственный университет

Специальность 12.00.14 — Административное право, финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

На пра;

Шевелева Наталья Александровна

Бюджетная система России: проблемы правового регулирования в период интенсивных реформ

Санкт-Петербург 2005

Работа выполнена на кафедре государственного и административного права Санкт-Петербургского государственного университета

Официальные оппоненты:

Заслуженный юрист Российской Федерации

доктор юридических наук, профессор Нина Ивановна Химичева

доктор юридических наук, профессор Елена Юрьевна Грачева

Заслуженный юрист Российской Федерации доктор юридических наук, профессор Сергей Дмитриевич Князев Ведущая организация: Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации

Защита состоится » 2005 г. в 16.00 часов на заседании

диссертационного совета Д 212.232.31 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук при Санкт-Петербургском государственном университете (199026, г. Санкт-Петербург, Васильевский остров, 22 линия, д. 7, зал заседаний Ученого совета).

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке им. А. М. Горького при Санкт-Петербургском государственном университете (г. Санкт-Петербург, Университетская наб., д. 7/9).

Автореферат разослан

2005 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

А. В. Поляков

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Россия начала третьего тысячелетия —государство, в котором проводятся интенсивные реформы общественного и государственного устройства. Бюджетная система Российской Федерации находится одновременно и в стадии создания, и в стадии реформирования. Осмыслению подвергается недолгий опыт функционирования самостоятельных бюджетов в Российской Федерации, на его основе вырабатываются новые подходы и стратегия финансовой политики, предпринимаются попытки учесть зарубежный опыт в регулировании межбюджетных отношений в России.

Правовое регулирование межбюджетных отношений меняется ежегодно, однако даже в небольшом временном интервале (с 1993 по 2004 г.) можно обнаружить периоды стабильности и периоды интенсификации изменений. Надлежащее качество правового регулирования общественных отношений в такой ситуации зависит от наличия хорошо проработанной теории. Вместе с тем законодательные изменения значительно опережают теоретические разработки, в результате чего сложилась ситуация, когда научная мысль не успевает отреагировать на одну группу изменений, как они уже подверглись очередным новациям. Теоретическое осмысление правового регулирования и практики складывающихся в России межбюджетных отношений находится в зачаточном состоянии; в настоящее время наука бюджетного права переживает, этап накопления эмпирических знаний, которые ложатся в основу ситуационного комментария законодательных нововведений. Выработку концепции бюджетных и межбюджетных отношений осложняет одновременно возникшая огромная законодательная база в виде постоянных и ежегодных бюджетных законов субъектов Российской Федерации, а также нормативных актов муниципальных образований, регулирующих бюджетные отношения на уровне местного самоуправления.

Значительное количество нормативных актов, принятых на разных уровнях публичной власти, не может не образовывать коллизионные поля, прежде всего в сфере определения доходов бюджетов и осуществления расходов. Несоответствие нормативных актов местного самоуправления в бюджетной сфере федеральному и региональному законодательству; несоответствие региональных бюджетных актов федеральным законам и актам органов местного самоуправления, принятым в пределах их компетенции — широко распространенное явление. Установление фактов несоответствия, поиски способов их устранения и предотвращения вызывают у практических работников существенные затруднения в силу сложности самих бюджетных споров и отсутствия должной квалификации у правоприменителей. Показательной является ситуация, сложившаяся в рассмотрении бюджетных споров в судах. Подавляющее большинство споров между публичными субъектами, связанных с установлением бюджетных прав или обязанностей и дошедших до Высшего Арбитражного Суда РФ, отменяются высшей судебной инстанцией и направляются на новое рассмотрение в связи с тем, что арбитражными судами не были исследованы все необходимые обстоятельства. Значительное количество решений, выносимых Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ по бюджетным спорам, опираются на теорию гражданско-правовых отношений, что не может не сказываться отрицательно на качестве судебных актов. Конституционный Суд РФ, рассматривая бюджетные дела, испытывает очевидные затруднения. Приведенные примеры указывают на то, что проблемы, возникающие у правоприменителей даже самой высокой квалификации, вызваны в том числе и отсутствием в современной России хорошо проработанной теории межбюджетных отношений. По большей части бюджетные споры — это споры о компетенции, которые являются самыми сложными в ситуации отсутствия четкого разграничения расходных полномочий между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Особенностью проблемы межбюджетных отношений является то обстоятельство, что она не может рассматриваться замкнуто внутри одного только финансового права. Бюджетная система и межбюджетные отношения представляют собой одно из проявлений федерализма современного российского государства. Теория федерализма (как в мировом масштабе, так и в отдельно взятой России) достаточно хорошо проработана представителями конституционного права и теории государства и права. Влияние идей и работ конституционалистов на исследователей бюджетного федерализма очевидно. Тесная взаимосвязь теории федеративного устройства России и ее бюджетной системы привели к тому, что межбюджетные отношения исследовались специалистами финансового права в аспекте основной идеи федерализма — идеи укрепления и развития самостоятельности субъектов Российской Федерации во всех сферах, в том числе и бюджетной. Вместе с тем процессы укрепления власти федерального центра, отчетливо проявившиеся в 2002-2004 гг., наиболее интенсивно, но в скрытой форме развивались именно в бюджетной сфере. Представляется, что оценивать уровень развития российского федерализма и направленность его развития сегодня необходимо с позиций, закрепленных в новой модели межбюджетных отношений, в которой главенствующая роль принадлежит федеральному центру. Исследование изменений регулирования бюджетных отношений с 2000 г. показывает, что нынешние радикальные изменения бюджетной системы Российской Федерации явились результатом последовательных действий законодателя в регулировании бюджетных и межбюджетных отношений.

Обновление ряда норм Бюджетного кодекса РФ, касающихся регулирования межбюджетных отношений, проведенное в 2004 г., открывает очередной этап бюджетной реформы. Достижение заявленных ею целей невозможно без тщательного изучения опыта первых изменений правового регулирования межбюджетных отношений, их влияния на иные области общественных отношений и прежде всего на социальную и

экономическую сферы. Одной из важнейших задач такого анализа является учет отрицательных результатов, для того чтобы исключить компрометацию самой идеи бюджетной реформы, жизненно важной для современной России. Все сказанное обусловливает актуальность темы исследования и ее теоретическую непроработанность.

Цели и задачи исследования. В работе предпринята попытка реализовать несколько целей. Во-первых, необходимо системно проанализировать развитие федерального и регионального бюджетного законодательства после принятия Бюджетного кодекса РФ. Во-вторых, выявить основные закономерности в развитии системы правового регулирования межбюджетных отношений, которые могли бы быть положены в основу концептуальной модели взаимодействия бюджетов в рамках бюджетной системы России. В-третьих, обнаружить отклонения текущих бюджетных законов от требований Бюджетного кодекса РФ и предложить способы преодоления несоответствий.

Для достижения поставленных целей решались следующие задачи, составившие существо диссертационного исследования:

— анализ структуры бюджетной системы Российской Федерации;

— выявление сущностных признаков (свойств) бюджетной системы Российской Федерации;

— анализ бюджетов всех уровней бюджетной системы в разрезе трех элементов —доходов, расходов и заимствований — для выявления общих и особенных черт федерального, региональных и местных бюджетов;

— установление пределов действия принципа самостоятельности бюджетов;

— выявление соотношения собственных и закрепленных доходов бюджетов и их изменения в период 2000-2004 гг.;

— установление видового разнообразия доходов бюджетов;

— выявление степени самостоятельности публичных органов в сфере осуществления расходов в зависимости от точности разграничения полномочий органов власти;

— выработка определения бюджетных средств;

— исследование правового регулирования движения бюджетных средств (передачи бюджетных средств) внутри бюджетной системы;

— классификация межбюджетных отношений;

— выявление содержания порядка предоставления финансовой помощи из федерального бюджета и порядка предоставления финансовой помощи из региональных бюджетов, их сопоставление.

Методологическая и теоретическая основы исследования. Методологической основой диссертационного исследования является теория познания, общенаучные методы: системно-структурный, логический, диалектический, социологический. Использовались и специальные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой и др.

Работа опирается на труды представителей общей теории права (С. С. Алексеева, А. Б. Венгерова, Ю. А. Тихомирова, В. С. Нерсесянца, Р. О. Халфиной и др.), конституционного и муниципального права (С. А. Авакьяна, М. В. Баглая, О. Е. Кута-фина, Н. А. Богдановой, Н. С. Бондаря, В. В. Бойцовой, Е. В. Гриценко, А. Н. Кокотова, С. Д. Князева, А. Н. Костюкова, В. В. Невинского, И. А. Умновой и др.), административного права (Ю. М. Козлова, Д. Н. Бахраха, Б. П. Курашвили, Ю. Н. Старилова, И. Л. Бачило и др.). В основе исследования лежат работы основоположников современного финансового права М. И. Пискотина, С. Д. Цыпкина, В. В. Бесчеревных, Е. А. Ровинского).

Наиболее существенное влияние на формирование авторской концепции межбюджетных отношений оказали труцы ученых — специалистов в области финансового и налогового права (К. С. Бельского, Д. В. Винницкого, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, Н. М. Добрынина, М. В. Карасевой, А. Н. Козырина, Ю. А. Крохиной, М. В. Кустовой, Н. П. Кучерявенко, О. А. Ногиной, С. Г. Пепеляева, Н. И. Химичевой).

Научная новизна исследования. Научная новизна заключается в системной оценке изменений, предлагаемых законодателем в рамках реформы межбюджетных отношений, опирающейся на изучение процессов изменения федерального регулирования распределения доходных источников, расходных полномочий, форм и способов оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Бюджетная система современной России может быть отнесена к бюджетным системам, характерным для унитарных государств. Соотношение между принципом единства бюджетной системы и принципом самостоятельности бюджетов, образующих систему, сложилось не в пользу децентрализации управления. Способами эффективного решения бюджетных проблем, являющихся основой для преодоления экономического и социального кризиса российского общества и государства, признаны способы централизованного управления. Принцип единства бюджетной системы приобрел довлеющий характер.

2. Лицо бюджетной системы России начала XXI в. определяют свойства унитарности, иерархичности, централизации и целевого характера бюджетных средств. С 2000 г. отчетливо проявляется тенденция усиления названных свойств и уменьшение значения принципа самостоятельности бюджетов.

Показательным является то, что сужение сферы действия принципа самостоятельности касается только региональных и местных бюджетов. Реформа межбюджетных отношений имеет ту же направленность: более четкое разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления приведет к усилению их зависимости через повышение ответственности региональных и местных властей перед федеральными органами. Упорядочение бюджетных потоков как итог повышения качества управления бюджетными средствами будет происходить за счет сокращения сферы усмотрения территориальных органов.

3. Усиление свойства унитарности бюджетной системы проявилось в следующих положениях, включенных в ежегодные федеральные законы о федеральном бюджете:

— использование счетов федерального казначейства для распределения всех федеральных налогов и сборов, платежей по федеральным специальным режимам, а также региональных и местных налогов в отношении субъектов — получателей дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности;

— установление дополнительных условий для получения средств федерального бюджета (использование счетов, открытых субъектам РФ в органах федерального казначейства; непременное соблюдение бюджетного и налогового законодательства; проведение ревизий и др.);

— применение специальных мер принуждения в отношении субъектов Российской Федерации, нецелевым образом использующих средства федерального бюджета либо не возвративших средства в установленные сроки;

— использование субъектами Российской Федерации всех вышеперечисленных приемов в отношении местных бюджетов.

4. Соотношение Бюджетного кодекса РФ и ежегодных финансовых законов о федеральном бюджете сложилось не в пользу Бюджетного кодекса. С 2000 г. основные параметры (структура, принципы построения, свойства и направления развития) бюджетной системы, "заложенные Бюджетным

кодексом РФ, интерпретировались в ежегодных бюджетных законах. Правоприменительная практика указывает на две тенденции. Первая заключается в том, что положения Бюджетного кодекса РФ творчески развивались с учетом потребностей регулирования межбюджетных отношений в конкретных экономических условиях и вошли в текст Кодекса в процессе бюджетной реформы. Вторая указывает на отторжение ряда требований кодифицированного акта текущими законами в течение нескольких лет и уклонение законодателя от устранения противоречия между Бюджетным кодексом РФ и федеральным законом о федеральном бюджете. Разрешение такого противоречия невозможно путем использования обычных правовых способов. В частности, не может быть использован критерий «более поздний закон», поскольку финансовые законы — законы временного действия, они не могут менять акт постоянного действия. Не могут они рассматриваться и как «специальные акты» в силу временного характера, кроме того, содержание законов о бюджете определено Бюджетным кодексом РФ.

5. Одним из сущностных подходов к регулированию бюджетных отношений, внутренне присущих Бюджетному кодексу РФ, было предпочтительное законодательное регулирование на всех уровнях бюджетной системы. Правительство РФ и исполнительные органы субъектов Российской Федерации имели достаточно узкое поле для издания нормативных актов. Федеральные и региональные законы о бюджетах отвергли названный подход и постоянно наделяли органы исполнительной власти дополнительными, год от года расширяющимися полномочиями. Значительная часть из них нашла закрепление в Бюджетном кодексе РФ в 2004 г. Названный аспект бюджетного регулирования отражает, на наш взгляд, общую направленность развития бюджетной системы РФ в сторону усиления ее унитарных свойств.

6. Базовым понятием финансового права является термин «бюджетные средства». Представляется, что бюджетные

средства имеют в рамках бюджетной системы РФ универсальный правовой режим, сохраняющийся в процессе движения бюджетных средств внутри бюджетной системы.

Правовой режим бюджетных средств представляет собой «многослойное» образование, дополнительные «слои» в котором возникают при каждой последующей передаче бюджетных средств: от федерального бюджета к региональному; от регионального к местному. При этом денежные средства, выделенные из федерального бюджета, не перестают быть средствами федерального бюджета до передачи их конечному получателю, несмотря на то что право собственности на них утрачено Федерацией в момент первой же передачи бюджету субъекта Российской Федерации.

Сохранение изначального режима бюджетных средств (режима федеральных бюджетных средств или режима средств бюджета субъекта РФ) является основой для существования контрольных полномочий первоначального собственника на всех этапах передачи и использования и применения мер принуждения в случае нецелевого их использования или невозврата в установленный срок.

7. Доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы можно классифицировать как собственные, закрепленные и регулирующие. Критерием классификации является объем полномочий соответствующих органов каждого уровня публичной власти. Значение классификации заключается в выявлении уровня самостоятельности каждого бюджета в вопросах формирования собственной доходной базы. При этом самостоятельность могла быть оценена как с точки зрения объема собственных доходов, так и с точки зрения объема прав на собственное правовое регулирование.

рования остаются собственные налоговые доходы, обозначенные в Налоговом кодексе РФ как налоги субъектов Российской Федерации, и местные налоги с конкретными полномочиями органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Большинство федеральных налогов (налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, акцизы, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, государственная пошлина и др.) и все налоги, уплачиваемые в рамках специальных налоговых режимов, становятся закрепленными доходами, по которым у субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления возникают права требования в той части, в которой они закреплены за ними в бюджетном или налоговом законодательстве. Функцию регулирующих доходов в новой системе межбюджетных отношений в части, относящейся к финансовой помощи, будут играть межбюджетные трансферты.

8. Понятие «финансовая помощь» устойчиво понимается законодателем не только как право вышестоящего бюджета на предоставление бюджетных средств нижестоящему бюджету, но в ряде случаев и как обязанность оказать такую «финансовую помощь». На наш взгляд, имеется ситуация, когда право нижестоящего бюджета просить о помощи превращается в требование, и ему корреспондирует обязанность дарующего бюджета предоставить бюджетные средства. Речь идет о дотациях на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности (по новой терминологии — дотациях на выравнивание бюджетной обеспеченности). Дотации на выравнивание были задуманы как механизм обеспечения минимальных государственных социальных стандартов, гарантированных гражданам Конституцией РФ. Поэтому при наличии определенных условий (при нормативах минимальной бюджетной обеспеченности ниже установленных пределов) отказ в такой дотации невозможен. Ту же самую ситуацию воспроизводят и нормы обновленного Бюджетного кодекса РФ, закрепляя порядок предоставления дотаций из фондов

финансовой поддержки, которые создаются в вышестоящем бюджете в целях выравнивания бюджетной обеспеченности нижестоящих публичных образований.

Другим случаем возникновения обязанности по оказанию «финансовой помощи» являлась субвенция на финансирование переданных государственных полномочий. В настоящее время субвенции, предоставляемые из фондов компенсаций на реализацию государственных полномочий, не относятся законодателем к «финансовой помощи», а приобретают самостоятельную форму межбюджетных трансфертов. Тем не менее при передаче государственных полномочий на уровень субъектов Российской Федерации или муниципальных образований передача субвенций является обязательной. Законодательство, регулирующее деятельность государственных органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, устанавливает, что обязанность у органов, которым передаются полномочия, возникает только при условии передачи финансовых и материальных средств, а ответственность на них может быть возложена только в объеме полученных ресурсов.

9. Правовая природа мер принуждения, реализуемых федеральными органами в период с 2000 по 2004 г. в соответствии с ежегодными федеральными законами о федеральном бюджете, отличается существенной спецификой. Представляется наиболее верным выделение их в отдельную группу мер государственного принуждения — мер бюджетного реагирования:

Такими мерами бюджетного реагирования в частности являлись:

— приостановление предоставления средств федерального бюджета субъектам РФ;

— приостановление перечисления налогов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты;

— приостановление предоставления иного государственного имущества (небюджетные средства);

— изъятие сумм нецелевого использования либо невозвра-щенных сумм.

На принудительный характер предусмотренных федеральным законом о бюджете мер бюджетного реагирования указывают отсутствие необходимости получения согласия субъектов Российской Федерации и обязанность федеральных органов действовать согласно предписанию закона. Считаем, что на сегодняшний день отсутствуют основания относить названные меры бюджетного реагирования к мерам ответственности (финансовой или бюджетной) в силу двух причин: а) законодатель не преследует цели наказания публичного субъекта в сфере межбюджетных отношений, целью применения мер принуждения является обеспечение исполнения бюджетных норм; б) отсутствует законодательно прописанная процедура (процедуры) применения мер принуждения. В отношении порядка реализации приостановления или изъятия не определены ни уполномоченные органы, ни сроки, ни способы защиты прав субъектов Российской Федерации. Очевидно одно: применение мер бюджетного реагирования осуществляется не в судебном, а в административном порядке.

Особенности мер бюджетного реагирования обусловлены следующими обстоятельствами:

а) меры реагирования применяются к особому субъекту — публичному образованию (субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию);

б) они направлены прежде всего на сохранение (защиту) средств федерального бюджета, с достаточной долей условности их можно отнести к восстановительным мерам принуждения;

в) названные меры восприняты субъектами Российской Федерации и применяются ими в отношении муниципальных образований.

Представляется, что указанные меры близки к понятию «принудительного исполнения обязанности» (в данном случае — бюджетной обязанности). Они должны стимулировать переход субъекта правонарушения к правомерному поведению.

Во всех случаях у правонарушителя — субъекта Российской Федерации — возникают негативные последствия, например, в виде неполучения региональным бюджетом средств, предусмотренных в законе о бюджете к использованию на нужды субъекта Российской Федерации либо муниципальных образований.

10. Практически все субъекты Российской Федерации в законах об утверждении бюджетов предусматривают приме -нение мер принуждения к муниципальным образованиям, аналогичных мерам, применяемым федеральными органами. Чаще всего такими мерами выступают приостановление предоставления финансовой помощи и изъятие (списание) сумм нецелевого использования.

Подобная практика реализации субъектами Российской Федерации властных полномочий в отношении органов местного самоуправления не опирается, на наш взгляд, ни на Конституцию РФ, ни на законодательство о местном самоуправлении, ни на Бюджетный кодекс РФ.

Однако обладание определенными мерами принуждения является объективной потребностью практики бюджетной сферы, в связи с чем органы государственной власти используют федеральные принудительные механизмы в отношениях с местными бюджетами. Совершать подобные действия органы государственной власти субъектов Российской Федерации вынуждает свойство иерархичности бюджетной системы: вышестоящий уровень осуществляет управление нижестоящими бюджетами и в процессе управления управляющему уровню очевидно необходимы властные полномочия принудительного характера.

Вместе с тем, пока указанные полномочия не будут закреплены в Бюджетном кодексе РФ, практика их применения не может рассматриваться в качестве правомерной.

Апробация результатов исследования и их практическая значимость. Основные результаты научного исследования опубликованы в монографиях, учебниках, учебных пособиях,

статьях в общероссийских и региональных периодических изданиях, тематических сборниках, тезисах материалов научных конференций. Общий объем публикаций составляет более 40 печатных листов.

Положения и выводы диссертационного исследования использовались автором при проведении занятий по финансовому, налоговому и муниципальному праву, чтении специальных курсов по налоговому праву на юридическом факультете Санкт-Петербургского государственного университета.

Автор неоднократно выступал на научных и научно -практических конференциях по проблемам налогового, бюджетного и муниципального права, проводившихся в 2002-2004 г.: в Москве в 2003 г. (Научно-практическая конференция «Фискальные сборы: правовые признаки и порядок регулирования»); в Санкт-Петербурге в 2002 г. (Научная конференция «Финансовое право на рубеже веков»); в Саратове в 2003 г. («Федеральные и региональные аспекты финансового права»), в Барнауле в 2004 г. (Международный научно-практический семинар «Федерализм и местное самоуправление в России и Германии»).

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, пятнадцати параграфов и заключения.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновываются актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, называются методологические и теоретические источники, формулируются принципы, на которых проводилось исследование и основные научные подходы к заявленной теме, излагаются основные положения, выносимые на защиту, раскрываются теоретическая и практическая значимость работы.

Первая глава («Структура и свойства бюджетной системы России») раскрывает подход автора к исследованию бюджетной системы РФ через совокупность ее свойств, впервые выделенных в научной литературе.

В §Ц«Понятие и структура бюджетной системы России») формулируется тезис об отнесении бюджетной системы современной России к типу бюджетных систем унитарных государств. В пользу такого вывода свидетельствуют основные свойства бюджетной системы России: ее унитарность, централизация, иерархичность, целевой характер бюджетных средств.

Свойство унитарности системы появилось и стало развиваться как противовес свойству самостоятельности элементов бюджетной системы (бюджетов публичных образований). Негативные моменты самостоятельности бюджетов (потеря управляемости финансовых потоков в масштабе всей страны; нежелание или неспособность органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления брать на себя ответственность за нарушения в бюджетной сфере) вынудили федеральный центр пойти на сокращение бюджетных полномочий регионов и местного самоуправления, на введение в бюджетную сферу элементов косвенного, а затем и прямого принуждения. Бюджетный унитаризм возник как инструмент, позволяющий организовать слаженное функционирование всей бюджетной системы России. Интенсивное и разнообразное использование бюджетных норм, включающих элементы принуждения, привели к превалированию унитаризма над федерализмом в сущностных свойствах всей бюджетной системы Российской Федерации. О существенном перерождении бюджетной системы свидетельствует, на взгляд автора, и то обстоятельство, что принудительные механизмы переносятся (мультиплицируются) на иные уровни бюджетной системы: субъекты РФ используют те же принудительные инструменты в отношении местных бюджетов.

Иерархичность и централизация являются в некотором роде антиподами, поскольку централизация предполагает наличие единственного центра управления системой, иерархичность же указывает на существование нескольких управляющих воздействий. В бюджетной системе России названные свойства

не противоречат, а дополняют друг друга и лишь усиливают ее унитарность. Свойство централизации характеризует сущность управляющего воздействия — оно формируется в одном центре, является обязательным для всех бюджетов и подкреплено едиными мерами принуждения. Иерархичность обеспечивает доведение управляющего воздействия до каждого элемента бюджетной системы и контроль за его исполнением. Жесткая централизация бюджетной системы могла бы быть ослаблена механизмом обратной связи, заставляющим в обязательном порядке учитывать интересы региональных и местных бюджетов. Свойство иерархичности «исправляется» включением в действие согласительных процедур при разногласиях между выше- и нижестоящим бюджетами. Отдельные элементы согласительных процедур, а также обратная связь как неотъемлемый институт управления любой системой присутствуют в бюджетной системе России, однако их роль и значение невелико и не позволяет нейтрализовать усиливающиеся свойство унитарности системы.

В §2 («Унитарность бюджетной системы») проводится детальный анализ свойства унитарности, приобретенного бюджетной системой России и усиливающегося в рамках проводимой реформы межбюджетных отношений. Для анализа свойства унитарности используется метод противопоставления принципу самостоятельности бюджетов, который призван обеспечить бюджетный федерализм в федеративном государстве. В Бюджетном кодексе РФ предусмотрены ограничения принципа самостоятельности, среди которых можно выделить организационные, доходные, расходные ограничения и ограничения в сфере автономной имущественной ответственности.

В результате делается вывод о том, что заявленная Бюджетным кодексом РФ самостоятельность бюджетов присутствует как правовое явление, однако реальное влияние принципа самостоятельности на совокупность существующих бюджетов не приводит к возникновению свойства федерализма бюджетной системы Российской Федерации.

Все предусмотренные в Бюджетном кодексе РФ ограничения, а также используемые в текущем бюджетном законодательстве отступления от принципа самостоятельности бюджетов приводят к тому, что бюджетная система России приобретает дополнительные свойства, характерные именно для бюджетных систем государств унитарного типа.

В устройстве бюджетной системы России сочетаются два принципа: иерархичности и централизации. Такое сочетание обеспечивает, с одной стороны, единство бюджетной системы, а с другой — позволяет учитывать существенные особенности регионов России. Иерархичность системы, предполагающая некоторую децентрализацию, не выходит за рамки, обрисованные необходимостью обеспечения централизованного принятия и исполнения решений в бюджетной сфере.

Структура бюджетной системы России иерархична, отношения между уровнями системы исследованы в § 3 («Иерархичность бюджетной системыI»), Иерархичность бюджетной системы может быть понята через сопоставление ее с принципом единства бюджетной системы. Выяснение объема бюджетных полномочий органов публичной власти вышестоящего уровня бюджетной системы по отношению к бюджетам нижестоящего уровня позволяет утверждать, что свойство иерархичности бюджетной системы России, обусловленное федеративным устройством государства, обеспечивает, главным образом, единство бюджетной системы. В управляющем воздействии вышестоящего бюджета преобладают предписывающие команды, в ущерб процедурам согласования и координации.

Внутри бюджетной системы России существуют как вертикальные, так и горизонтальные управленческие отношения. Горизонтальные бюджетные отношения имеют слабую правовую основу, поэтому не используется их демократический потенциал. Вертикальные отношения возникают и реализуются не только между уровнями бюджетной системы, но и внутри одного уровня между субъектами, имеющими равный правовой статус.

Обратная связь, необходимая в управлении любой сложной системой выражена недостаточно отчетливо. В рамках реформы межбюджетных отношений появились отдельные примеры придания юридического значения информации, полученной по каналам обратной связи (например, п. 8 ст. 131 Бюджетного кодекса РФ).

Недостатком иерархической системы, каковой является бюджетная система России, следует признать слабую законодательную проработку контрольных полномочий органов вышестоящего уровня по отношению к органам нижестоящего уровня бюджетной системы. Право проведения проверок бюджетов нижнего уровня и получение всей необходимой информации требует ювелирно выверенной определенности в Бюджетном кодексе РФ для сохранения той самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которая вытекает из конституционных положений.

Следует отметить в качестве парадокса Российской Федерации попытку организовать равноправие двух субъектов в бюджетной сфере, один из которых находится на территории другого. На втором уровне бюджетной системы между краями (областями) и автономными округами возникают бюджетные отношения, правовая природа которых не позволяет отнести их однозначно к вертикальным либо горизонтальным управленческим отношениям.

Реформа межбюджетных отношений не меняет трехуровневую структуру бюджетной системы Российской Федерации. Создание правовой основы для вертикальных межбюджетных отношений на третьем уровне, уровне местного самоуправления, лишь упорядочивает управление органов государственной власти субъектов Российской Федерации финансовыми средствами путем частичной передачи полномочий регионов муниципальным районам.

В £ 4 («Централизация бюджетной системы») централизация рассматривается как объективно существующее свойство бюджетной системы России, усиление действия этого свойства—

результат сознательных действий законодателя, вынужденного действовать именно таким образом в целях обеспечения конституционных прав граждан на всей территории РФ.

Питательной почвой для развития свойства централизации является существование консолидированного бюджета как свода бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. При отсутствии собственной правовой формы консолидированный бюджет вынуждает публичные органы проводить единообразные действия по предоставлению аналитических и отчетных данных, необходимых для формирования экономической, финансовой и налоговой политики государства.

Противовесом тенденции усиления централизации бюджетной системы может рассматриваться создание гибкого механизма координации всех бюджетов системы со страховыми элементами, позволяющего сочетать самостоятельность бюджетов с «субсидиарной» бюджетной ответственностью всей бюджетной системы.

Централизация бюджетной системы России имеет несколько отчетливых проявлений, в том числе установление федеральными органами единообразных правил бюджетного процесса для бюджетов всех уровней; осуществление операций со средствами всех бюджетов через счета Федерального казначейства; применение мер принуждения к публичным субъектам по изъятию и восстановлению бюджетных средств, переданных на другой уровень.

В £ 5 («Целевой характер бюджетных средств») целевой характер бюджетных средств раскрывается применительно к бюджетным средствам как на этапе выделения из бюджета, так и на этапе их использования получателями.

Целевой характер бюджетных средств, рассматриваемый как предназначенность средств заранее установленным целям, обусловливает деятельность всех участников бюджетного процесса (как властных органов, так и организаций — получателей бюджетных средств) в определенном режиме,

отклонение от которого порицается бюджетным законодательством с различной степенью жесткости.

Целевой характер является системным свойством, поскольку присущ бюджетным средствам бюджетов всех уровней, критерии целевого/нецелевого использования бюджетных средств едины для всей системы. При передаче бюджетных средств с одного уровня бюджетной системы на другой целевой характер бюджетных средств сохраняется в качестве целевой предназначенности. Федеративное устройство государства привносит необходимость разграничения полномочий по обеспечению целевого характера бюджетных средств, прежде всего контрольных полномочий, а также полномочий по изъятию средств, использованных нецелевым образом. Свойство унитарности бюджетной системы России приводит к тому, что все правовое регулирование в части применения мер ответственности за нецелевое использование бюджетных средств сосредоточено в руках федерального законодателя.

Средствам, поступающим в бюджет, также имманентен целевой характер, заключающийся в том, что в бюджет должно поступить столько средств, сколько необходимо для отправления публичной власти. Целевой характер поступающих средств связан с объемом и структурой бюджетных расходов или публичных функций и задач, решение которых принимает на себя государство.

Вторая глава («Бюджетные средства») посвящена сложной проблеме уяснения содержания правового режима бюджетных средств, его сохранения и изменения в процессе движения бюджетных средств от одного уровня бюджетной системы к другому, а также правовому режиму автономных образований бюджетных средств внутри самого бюджета.

В §1 («Правовойрежим бюджетных средств») предпринята попытка обозначить параметры правового режима бюджетных средств.

Правовой режим бюджетных средств характеризуется тем, что бюджетные средства находятся в ведении публичного

субъекта; распоряжение бюджетными средствами осуществляется исключительно публичным субъектом и единственно допустимым способом — утверждением бюджета; бюджетные средства имеют исключительно целевой характер и предназначены для реализации публичного интереса; они облекаются в специальную правовую форму — форму закона о бюджете; операции с бюджетными средствами подлежат специальному учету, основанному на принципе «единства кассы»; целевой характер бюджетных средств предполагает непрерывный государственный (муниципальный) финансовый контроль за любыми получателями бюджетных средств; нарушение целевого характера бюджетных средств влечет их изъятие у правонарушителя и применение специальных мер принуждения, в том числе публично-правовой ответственности; бюджетные средства защищены от неосновательного изъятия институтом «иммунитетов бюджетов».

Бюджетный кодекс РФ оперирует термином «бюджетные средства», не определяя его и не отграничивая от смежных явлений, например, от внебюджетных средств и средств внебюджетных фондов. Не представляется возможным установить смысловые различия между терминами «бюджетные средства» и «средства бюджетов». Неопределенно и содержание понятия «передача бюджетных средств».

Четкость в содержании понятия «бюджетные средства» требуется в связи с тем, что правовой режим их предполагает совершенно конкретные права и обязанности участников исполнения бюджетов, тотальный государственный (муниципальный) контроль не только за государственными организациями, но и за любыми получателями бюджетных средств; кроме того, нецелевое использование бюджетных средств означает возникновение оснований применения специальных мер принуждения.

Предлагаются два критерия отнесения денежных средств к бюджетным. Первый — возможность собственника (Российской Федерации, субъекта РФ либо муниципального образо-

вания) распорядиться денежными средствами по своему усмотрению. Этот критерий действует «от обратного»: во всех случаях, когда иное лицо не смогло доказать свое право на распоряжение денежными средствами, презюмируется правовой режим бюджетных средств. Второй (учетный) — бюджетными средствами признаются средства, зачисленные на счет соответствующего бюджета (учтенные в бюджете), открытый уполномоченному органу в установленном порядке.

§2 («Правовойрежим средств целевых бюджетных фондов и целевых программ») раскрывает особенности, а также общие черты целевых бюджетных фондов и целевых программ.

Эти два бюджетно-правовых института объединяет то, что они оба являются внутренними относительно обособленными структурами соответствующих бюджетов, обладают их признаками и, кроме того, имеют свои особенности в рамках бюджетного процесса.

Необходимость существования целевых бюджетных фондов и целевых программ объясняется необходимостью решать конкретные задачи по финансированию расходов в условиях возможной или реальной недостаточности бюджетных средств, вынужденным установлением приоритета некоторых бюджетных целей и возможностью более эффективного управления финансовыми ресурсами при их обособлении. Вместе с тем целевые бюджетные фонды являются исключением из принципа общего (совокупного) покрытия расходов (ст. 35 БК РФ), заключающегося в том, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Целевые фонды и целевые программы могут пересекаться, что говорит об их близкой правовой природе, вытекающей из свойств бюджетных расходов.

Анализ региональных законов показывает, что субъекты РФ используют в бюджетной практике и целевые фонды, и целевые программы сдостаточно разнообразным правовым регулированием, не всегда вписывающимся в правила Бюджетного кодекса РФ.

Третья глава («Правовой режим бюджетов бюджетной системы России») раскрывает общие и особенные характеристики федерального, региональных и местных бюджетов путем анализа основных элементов бюджетов — доходов, расходов и заимствований в период с 2000 по 2004 г. Этот период развития бюджетной системы России был выбран в связи с вступлением в силу с 1 января 2000 г. Бюджетного кодекса РФ.

В § 1 («Свойства бюджетов как составной части бюджетной системы Российской Федерации») называются общие свойства, характерные для бюджетов всех уровней, и определяются опорные элементы структуры бюджета.

Принцип единства бюджетной системы обусловливает наличие обязательных элементов у всех бюджетов; таковыми являются доходы, расходы и заимствования бюджетов.

Правовое регулирование каждого элемента бюджета складывается из обязательных для любого уровня бюджетной системы требований, а также дополнительных, но разрешенных положений, образующих своеобразный лик отдельно взятого бюджета. Разграничение компетенции в бюджетной сфере между уровнями публичной власти при сохранении единого правового поля приводит к возникновению правового режима бюджета. При этом можно различать правовой режим федерального бюджета; правовой режим бюджетов субъектов РФ; правовой режим местных бюджетов, а также правовой режим отдельно взятого бюджета в конкретном бюджетном тоду. Для доходов бюджетов всех уровней бюджетной системыхарактерно следующее. Доходы бюджетов существуют на принципе признания права (права требования) публичных субъектов на долю в производимом национальном внутреннем валовом продукте; это право универсально, распространяется на всех публичных субъектов права и позволяет Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям формировать свои централизованные фонды денежных средств. Вторым принципом доходов бюджетов выступает преимущество публичного субъекта в притязаниях на доход:

доход презюмируется доходом бюджета, если не доказано иное. Третий принцип, который позволяет выделить действующее бюджетное законодательство, заключается в признании принадлежности дохода соответствующему бюджету. Не существует дохода бюджета вообще, существует доход конкретного бюджета.

К общим свойствам дохода относится его способность удовлетворять потребности публичного субъекта; степень обладания денежными средствами должна позволять ими распорядиться, т. е. использовать на государственные (муниципальные) нужды.

Для доходов свойственно также существование в денежной форме, поскольку она позволяет максимально быстро удовлетворять публичные потребности.

Бюджетный кодекс РФ выделяет три вида доходов бюджетов: налоговые, неналоговые и безвозмездные и безвозвратные перечисления. Избранное законодателем деление не опирается на единый критерий, в каждом из видов присутствуют «чуждые» по природе конкретные доходы; например, к налоговым доходам отнесены штрафы; в безвозмездных и безвозвратных перечислениях присутствуют как межбюджетные трансферты, так и пожертвования граждан.

Представляется более логичной классификация доходов бюджета по характеру лежащих в их основе гражданских, бюджетных, административных, налоговых, уголовных правоотношений.

Расходы бюджетов предопределены государственными (муниципальными) функциями и существовать помимо публичных нужд не могут. Само существование расходов бюджетов базируется на принципе соответствия расходов государственным (муниципальным) задачам и функциям.

Другой принцип расходов бюджетов заключается в том, что расход следует публичному полномочию.

До 2004 г. идеологической основой расходов бюджетов была опора на социальные государственные минимальные стандарты

(ст. 65 БК РФ). Именно они должны были определять тот размер расходов бюджетов, уменьшение которого было недопустимо, иначе под угрозу будут поставлены конституционно гарантированные права граждан. Опыт формирования и исполнения бюджетов в период с 2000 по 2004 г. заставил законодателя отказаться от идеи социальных государственных минимальных стандартов. С 2005 г. базой для расчета расходов будут служить нормативы расчетной бюджетной обеспеченности.

Другим свойством расходов бюджетов является их целевой характер. Цель любого расхода бюджета — обеспечить достижение публичной цели; при этом нормативные цели лежат вне самого бюджета — в предметах ведения и полномочиях соответствующего уровня публичной власти. Утвержденные в бюджете расходы должны им соответствовать.

В рамках реформы межбюджетных отношений к первоначальному пониманию расходов как денежных средств, направляемых на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления, добавился аспект законодательного установления оснований совершения таких расходов. С 1 января 2005 г. определяющим станет понимание расходов бюджетов в качестве расходных обязательств соответствующих бюджетов. Расходным обязательством прежде всего признается обязанность публичного образования по предоставлению средств бюджетов субъектам, имеющим право на их получение. Существенен тот факт, что в предоставлении средств бюджета определяющим является не право на получение, а обязанность по их предоставлению. Таким образом, активным центром в правоотношении является обязанный публичный субъект. В силу новой редакции ст. 65 БК РФ расходы бюджета на соответствующий финансовый год образует совокупность расходных обязательств.

Заимствования бюджетов. Заимствования бюджетов подчиняются принципу сбалансированности бюджетов, предполагающему равенство объема расходов бюджета объему его доходов или сумме объема доходов и поступлений из

источников финансирования дефицита бюджета (ст. 33 БК РФ). Соответственно заимствования бюджетов зиждутся на принципе предельной величины дефицита и принципе минимизации его величины. Для заимстовований характерна заданность форм: они не могут существовать иначе как в предусмотренных Бюджетным кодексом формах.

Решая проблему текущего бюджета (финансирование его дефицита), заимствования обременяют последующие бюджеты, поэтому подчинены целому ряду правил и ограничений, нарушение которых приводит (может привести) к потере самостоятельности бюджетов (ст. 112 БК РФ).

В параграфе подробно изложена проблема деления доходов на собственные и регулирующие. По мнению диссертанта, сохраняет свое значение деление доходов на собственные, закрепленные и регулирующие, поскольку поступления в бюджеты имеют различное происхождение и органы публичной власти обладают различным объемом полномочий (объемом прав требований) в отношении различных видов доходов.

В § 2 («Правовой режим федерального бюджета») подробно анализируются собственные, закрепленные и регулирующие доходы федерального бюджета за 2000-2004 бюджетные годы, расходы и заимствования федерального бюджета. Обнаруживается значительное количество проблем правового регулирования доходов, касающихся прежде всего выхода ежегодных федеральных законов о бюджете за пределы, очерченные Бюджетным кодексом РФ.

Одна из них заключается в том, что не все включенные в федеральные законы о бюджете доходы предусмотрены в Бюджетном кодексе РФ.

Обнаруживается необходимость в уяснении правовой природы такого дохода федерального бюджета, как «лицензионные и регистрационные сборы». В налоговом законодательстве в качестве единственного федерального сбора были предусмотрены лицензионные сборы за выдачу лицензий и право на производство и оборот этилового спирта, спирто-

содержащей и алкогольной продукции. Что касается регистрационных сборов, то они вообще отсутствуют в перечне федеральных налогов и сборов. Единственным налоговым сбором, имеющим должное правовое регулирование, являются сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов (гл. 25-1 НК РФ, введенная в действие с 2004 г.).

В числе неналоговых доходов сборы и платежи, обладающие признаками сборов, многочисленны: консульский сбор, взимаемый на территории РФ; плата за выдаваемые паспорта, в том числе заграничные, документы о приглашении в Российскую Федерацию лиц из других государств, визы и вид на жительство в Российской Федерации иностранным гражданам и лицам без гражданства; плата за предоставление информации по единому государственному реестру налогоплательщиков; пробирная плата (пробирный сбор) и др.

Разграничить налоговые и неналоговые сборы с достаточной степенью определенности возможно исключительно по формальному признаку: включение/невключение в перечень взимаемых на территории РФ налогов и сборов. Разграничение необходимо в большей степени для решения проблем, возникающих в рамках налоговых отношений, поскольку отнесение сбора к налоговому платежу означает распространение на него общего режима налогообложения. В бюджетной сфере такое разграничение необходимо для правильного учета доходов в рамках бюджетной классификации.

Следует признать, что правовое регулирование целого ряда доходов бюджетов, объединяемых под условным наименованием «фискальные сборы», не позволяет однозначно отнести конкретный платеж к группе налоговых или неналоговых платежей, что приводит на практике к многочисленным спорам плательщиков с налоговыми органами»

Среди неналоговых доходов существует целый ряд платежей, не имеющих наименования «сбор», однако обладающих признаками фискальных сборов.

Существует настоятельная необходимость отграничивать фискальные сборы от неналоговых платежей, возникающих в рамках гражданско-правовых отношений. Потребность в разграничении диктуется бюджетными требованиями — обязательностью зачисления доходов бюджетов (ст. 283, 303 БК РФ). Орган, уполномоченный обеспечивать поступление фискальных сборов, не может уменьшить размер сбора, установленный надлежащим образом. Платежи, возникающие в рамках возмездного пользования государственным (муниципальным) имуществом, в силу воздействия норм гражданского права могут быть уменьшены или заменены на натуральную форму. Правомерно совершенное уменьшение неналоговых платежей не может квалифицироваться как бюджетное правонарушение.

Термин «сбор» используется в бюджетном законодательстве применительно к самым разным явлениям, относящимся к различным видам доходов бюджетов, что не может не приводить к возникновению спорных ситуаций. Логичной видится постановка вопроса о правомерности незачисления сборов и иных аналогичных платежей, взимаемых публичными органами в соответствующие бюджеты. Отказ от использования таких платежей в качестве источника дополнительного бюджетного финансирования органов государственной власти позволит упорядочить их сметно-бюджетное финансирование и снизит заинтересованность органов в оказании «платных услуг», приводящую к недопустимой коммерциализации власти.

Приведенные в диссертационном исследовании примеры свидетельствуют о том, что доходы бюджета могут возникать не только в результате прямого действия норм налогового или бюджетного законодательства, но и как косвенный результат действия норм самых различных отраслей законодательства (например, избирательного).

Совокупность различных норм, реализация которых может привести к образованию дохода федерального бюджета, позволяет сделать вывод об отсутствии законодательного запрета на зачисление любых сумм в качестве доходов

бюджетов, несмотря на указание ст. 42 БК РФ о том, что доходы должны быть предусмотрены в законодательстве.

Для характеристики доходов важнее не их законодательная допустимость (определенность), а свойство обязательности зачисления, основывающееся на принципе полноты отражения доходов и расходов (ст. 32 БК РФ).

Признав обязательность зачисления доходов бюджета базовым свойством, а также то обстоятельство, что исчерпывающий перечень в отношении неналоговых доходов невозможен, можно сформулировать правило о том, что любой доход признается доходом бюджета (бюджетной системы), пока не доказано обратное.

Кроме доходов, подлежащих зачислению в доход федерального бюджета, финансовые законы содержат указание на доходы, подлежащие учету в федеральном бюджете, и признают ихдополнительными источниками бюджетного финансирования.

Такого рода доходы являются исключением из общего правила, предписывающего средства, полученные бюджетными организациями в рамках предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, зачислять в соответствующие бюджеты. Вместе с тем они сохраняют свойства доходов бюджетов, в частности, целевой характер, так как используются на публичные нужды (через достижение целей бюджетного учреждения). Использование их осуществляется на основе сметы доходов и расходов бюджетного учреждения (ст. 161 БК РФ) и предполагает контроль со стороны государства. Осуществление операций с такими средствами происходит (должно происходить) через лицевые счета федерального казначейства (ст. 254 БК РФ). Представляется, что государство сохраняет свое полное право на распоряжение этими средствами и от порядка учета их в бюджете может перейти к порядку зачисления. Однако подобное изменение режима внебюджетных средств потребует изменения (или, по крайней мере, согласования) с гражданско-правовым законодательством, поскольку этому препятствуют ст. 120 и п. 2 ст. 298 ГК РФ: доходы от

разрешенной приносящей доходы деятельности, полученные учреждениями (в том числе и бюджетными) поступают в самостоятельное распоряжение и учитываются на отдельном балансе.

Расходы федерального бюджета распадаются на две группы: первая — расходы, которые могут осуществляться только из федерального бюджета; вторая — расходы, которые вынужденно осуществляются из федерального бюджета.

Расходы первой группы обусловлены предметами исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и были перечислены в ст. 84 БК РФ. Расходы второй группы предназначены для обеспечения сбалансированности всех бюджетов и вытекают из особого положения федерального бюджета в бюджетной системе РФ, выступающего финансовой гарантией обеспечения конституционных прав граждан на всей территории РФ.

Вышеприведенная конструкция позволяет выделить обязательные расходы федерального бюджета, от которых государство не имеет права отказаться, поскольку у граждан или их объединений появляется право требовать выделения бюджетных средств в свою пользу.

Ежегодные федеральные законы о федеральных бюджетах указывают на необходимость расширения перечня форм бюджетных расходов и уточнения компетенции Правительства РФ в части образования новых форм бюджетных расходов. Наблюдается отступление от позиций, заложенных в Бюджетном кодексе РФ. В частности, ст. 69 БК РФ содержит исчерпывающий перечень форм расходов, тогда как в ежегодных законах о бюджетах присутствуют расходы в формах, ею не предусмотренных, например, в форме отказа от дохода: уменьшение задолженности получателей средств федерального бюджета (ст. 24, 70 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год»); финансирование создания государственных предприятий (ст. 104 названного Закона) и др.

В части соблюдения требований Бюджетного кодекса РФ, относящихся к сбалансированности бюджетов, следует отметить, что введение в ежегодный федеральный закон о бюджете нового института «финансовый резерв» не соответствовало положениям кодифицированного акта и было устранено, путем включения необходимых норм в Бюджетный Кодекс РФ.

Доходы, расходы и заимствования региональных бюджетов на примере 69 бюджетов субъектов Российской Федерации и 5 федеральных бюджетов (за2000-2004 гг.) исследуются в §3 («Право -войреоктм бюджетов субъектов Российской Федерации»)

Одним из принципов бюджетной системы России является равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации. Однако провозглашенное Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ равноправие субъектов Российской Федерации в бюджетных отношениях не имеет места — регионы имеют различный объем прав и обязанностей. В частности это касается автономных округов, находящихся на территории другого субъекта Российской Федерации, а также субъектов — получателей финансовой помощи из федерального бюджета. Обнаруженная разница в бюджетных полномочиях не является произвольной, зависящей исключительно от воли федеральных органов; дополнительные обязанности и усеченные права получателей финансовой помощи есть результат воздействия реально существующих экономических отношений на бюджетно-правовые. Кроме того, необходимо помнить, что оборотной стороной усечения в правах в бюджетной сфере субъектов Российской Федерации является обеспечение конституционных прав граждан. Так, существенное ограничение в бюджетных правах высокодотационных субъектов Российской Федерации обусловлено жесткой необходимостью обеспечения выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы.

Анализ региональных бюджетов за 2003 и 2004 гг. позволяет выявить некоторые общие для всех регионов черты.

Правовое регулирование налоговых доходов, произведенное органами государственной власти субъектов Российской

Федерации, как правило соответствует федеральным нормам налогового и бюджетного законодательства. Вместе с тем достаточно часто встречаются примеры вторжения в сферу федерального регулирования, чаще всего это выражается в предоставлении налоговых льгот по федеральным налогам.

Обращает на себя внимание широкое использование «связанных» доходов и расходов. Несомненно, во многом субъекты Российской Федерации следуют рекомендациям федерального, законодателя, но и сами они расширяют применение «целевых» доходов и рекомендуют такую же практику органам местного самоуправления.

В отношении неналоговых доходов субъекты Федерации с незначительными изъятиями применяют нормы ст. 41-46 Бюджетного кодекса РФ. Отсутствуют, например, такие виды доходов, как проценты, полученные от размещения в банках и кредитных организациях временно свободных средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Чаще всего присутствуют доходы от имущества, находящегося в собственности субъектов РФ в форме арендной платы; дивидендов по акциям; части прибыли унитарных предприятий, и доходы от отчуждения имущества.

В правовом регулировании расходов региональных бюджетов существенные затруднения вызывает определение перечня допустимых расходов. Пределы допустимости бюджетных расходов ограничиваются предметами ведения субъектов Федерации, которые «материализуются» в полномочиях органов государственной власти. При этом в компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации присутствуют как собственные (исключительные) полномочия, так и переданные для исполнения полномочия федеральных органов исполнительной власти. Субъекты Российской Федерации не могут финансировать расходы на решение вопросов, которые отнесены к компетенции федеральных органов государственной власти и не переданы им.

Несомненным движением вперед в вопросе разграничения расходов бюджетов являются нормы Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"». Указанный закон закрепляет принципиально иную схему финансирования расходов из бюджетов субъектов РФ.

Следует отметить, что перечень полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, перечисленный в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, финансирование которых осуществляется за счет средств региональных бюджетов, несовершенен, так как включает в себя и собственные, и совместные расходы.

По всем полномочиям, осуществление которых происходит за счет средств бюджетов субъектов Федерации (п. 2 ст. 26.3 указанного Закона), возможно принятие федеральных законов (п. 4 ст. 26.3 этого же Закона). Таким образом, правовое регулирование отношений в бюджетной сфере по осуществлению таких расходов бюджетов субъектов РФ либо изымается из ведения субъектов РФ, либо осуществляется в качестве дополнительного (к федеральному) регулирования.

Принцип сбалансированности бюджетов является непреложным требованием и для региональных бюджетов. Бюджетная практика свидетельствует о его соблюдении в части правил, относящихся к дефициту. Из 76 региональных бюджетов за 2003 г. 55 были утверждены с дефицитом, 9 бюджетов — с профицитом. В каждом случае дефицитного бюджета в региональном законе указываются источники покрытия дефицита.

В § 4 («Правовойрежим местных бюджетов») подробно исследуются доходы, расходы и заимствования местных бюджетов различных регионов России. В отношении муниципальных образований Санкт-Петербурга проанализированы законы Санкт-Петербурга о бюджете за 5 лет (2000 - 2004 гг.), а также нормативные акты муниципальных образований о

бюджетах практически всех 111 муниципальных образований (начиная с 2001 г.).

Правовой режим местных бюджетов обусловлен конституционно-правовым статусом самого местного самоуправления. Согласно ст. 3 Конституции РФ местное самоуправление — форма народовластия, осуществляемая наряду с государственной властью, но таковой не являющаяся. Особость местного самоуправления закреплена в ст. 12, 130-133 Конституции и проявляется в таких сущностных признаках, как автономность, самостоятельность, независимость и ответственность муниципальных образований. В рамках централизованного финансового регулирования Бюджетный Кодекс РФ определяет местные бюджеты на третьем уровне бюджетной системы. Действующее бюджетное законодательство и в первую очередь Бюджетный Кодекс РФ обязаны обеспечить в правовом регулировании местных бюджетов оптимальное соотношение их самостоятельности и подчиненности бюджету субъекта РФ и федеральному бюджету. Иными словами бюджетное законодательство должно обеспечить достижение и государственного интереса, и интереса местного самоуправления.

Представляется заслуживающим внимания вопрос о том, должен ли Бюджетный кодекс РФ содержать нормы, обеспечивающие дополнительные гарантии самостоятельности местных бюджетов. Такие дополнительные гарантии логично вытекают из Европейской Хартии Местного самоуправления 1985 г., предусматривающей в ст. 9 право органов местного самоуправления на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могли бы свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Кроме того, совершенно очевидно, что местные бюджеты являются наиболее слабым звеном в бюджетной системе, и мировой опыт свидетельствует о необходимости их дополнительной поддержки. Анализ норм всего Бюджетного кодекса РФ с очевидностью показывает, что такая цель законодателем не ставилась, правовой режим местных бюджетов в части своей

самостоятельности, т. е. в принципиальном аспекте, ничем не отличается от правового режима региональных бюджетов.

В рамках проводимой реформы межбюджетных отношений был отвергнут институт минимального местного бюджета, который использовался в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» как бюджетно-правовая гарантия самостоятельности местного самоуправления. За основу бюджетных правомочий муниципальных образований принят институт расчетной бюджетной обеспеченности. Признавая объективную необходимость ограничения принципа самостоятельности бюджетов в целях сохранения единства бюджетной системы РФ, нельзя не признать и того факта, что сужение бюджетной самостоятельности муниципальных образований не должно приводить к потере сущностных свойств самого местного самоуправления: автономности органов местного самоуправления, самостоятельности в пределах собственной компетенции, независимости в решении вопросов местного значения, ответственности за принятые решения. В противном случае конституционные нормы де-факто прекращают свое действие. Поиски оптимального сочетания зависимости и самостоятельности местных бюджетов осуществляются с 1993 г.; результатом пока являются неочевидная самостоятельность местных бюджетов и очевидная зависимость их от региональных бюджетов.

Следует также обратить внимание на то, что Бюджетный Кодекс РФ устанавливает равный правовой режим всех местных бюджетов, поскольку все они отнесены к одному уровню бюджетной системы России. Статья 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» прямо запрещала подчиненность одних муниципальных образований другим, аналогичная норма сохранена и в новой редакции Закона. Вместе с тем указанный Закон учитывал проблемы, возникающие при организации местного самоуправления в муниципальном

образовании, расположенном на территории другого муниципального образования. Равный правовой статус местных бюджетов изначально включал в себя и допустимые изъятия законом субъекта Федерации либо уставом города. Следует учитывать, что равный правовой статус местных бюджетов противоречит и исторически сложившейся в России двухуровневой системе местного управления. Введение Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» раздельных понятий «местные бюджеты поселений» и «местные бюджеты муниципальных районов», «местные бюджеты городских округов» снимает фактическое противоречие и восстанавливает привычную управленческую структуру: район — населенный пункт.

Доходы местных бюджетов были проанализированы по трем позициям: доходы, подлежащие зачислению в местные бюджеты согласно требованиям федерального законодательства; доходы, подлежащие зачислению в местные бюджеты согласно положениям регионального законодательства; доходы, подлежащие зачислению в местные бюджеты согласно положениям муниципальных актов. Правовое регулирование, осуществляемое муниципальными образованиями при утверждении местных бюджетов, свидетельствует о некоторых общих тенденциях развития местного нормотворчества и проблемах соответствия его региональному и бюджетному законодательству.

На всей территории России в местных бюджетах присутствуют «связанные» доходы и расходы на финансирование переданных отдельных государственных полномочий (Российской Федерации или субъектов Российской Федерации). В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями при двух условиях: а) передача должна осуществляться законом;

б) реализация отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должна быть обеспечена необходимыми материальными и финансовыми ресурсами. Бюджетный Кодекс РФ передаваемые финансовые ресурсы признает доходом местных бюджетов. Представляется, что в силу узкоцелевого характера передаваемых ресурсов целесообразно в местном бюджете использовать для них форму целевого бюджетного фонда (ст. 17 БК РФ), имеющего собственные доходные источники и узкоконкретную цель расходования. В процессе реформирования межбюджетных отношений законодатель избрал для решения указанной задачи форму фонда компенсаций.

Правовое регулирование расходов местных бюджетов осуществляется федеральными актами, законами субъектов РФ и актами самих органов местного самоуправления, прежде всего в решениях об утверждении местных бюджетов. Многочисленны примеры издания актов органов местного самоуправления, противоречащих Бюджетному кодексу РФ. Главная причина принятия неправомерных актов местного самоуправления в части регулирования расходов местных бюджетов заключается в нечеткости произведенного федеральным законодателем разграничения полномочий, затрудняющего и разграничение расходных полномочий. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предлагается иная схема разграничения расходных полномочий: исчерпывающий перечень расходов, подлежащих финансированию из местных бюджетов, установлен каждому уровню местного самоуправления — поселению и муниципальному району (городскому округу) (ст. 14-16 указанного Закона). Статья 17 указанного Закона содержит дополнительный перечень полномочий, свойственных любому муниципальному образованию; в него включены полномочия по конституированию муниципальных публичных органов (принятие устава, установление официальных символов и др.). Статья 19

указанного Закона содержит исключительно важное, с нашей точки зрения, положение, согласно которому переданным государственным полномочием признаются полномочия, «установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения». Такая формулировка устраняет существующую в настоящее время неопределенность в сфере признания тех или иных полномочий переданными государственными полномочиями.

Широко распространена практика включения в местные бюджеты заведомо «чужих» расходов, расходов из перечня ст. 84 и 86 Бюджетного кодекса РФ, т. е. относящихся к федеральному или региональному бюджету. Чаще всего это финансовая помощь федеральным или региональным органам, действующим на территории местного самоуправления: налоговым, правоохранительным органам, судам, военным комиссариатам и др. Средства местных бюджетов предназначаются, главным образом, на укрепление и развитие материально-технической базы указанных органов и восполняют недостающее федеральное или региональное финансирование. В результате возникает ситуация формирования государственной собственности за счет средств местных бюджетов, явно противоречащая целевому характеру бюджетных средств и конституционно-правовому статусу местного самоуправления.

Изменение бюджетного законодательства и специального законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод об усилении зависимости местных бюджетов от региональных (иерархичность бюджетной системы) с ясно просматривающейся определяющей ролью федерального бюджета (централизация бюджетной системы).

Длязаимствований местныхбюджетов характерно следующее. Большинство местных бюджетов утверждаются с дефицитом. Анализ утвержденных местных бюджетов на 2003 г. показывает, что в качестве источников финансирования дефицита бюджета чаще всего используется изменение остатков средств на счетах

по учету средств местного бюджета. Выпуск муниципальных ценных бумаг используется крайне редко (только крупными городами), поскольку эмитирование ценных бумаг требует соблюдения ряда норм бюджетного и гражданского законодательства, что не под силу мелким муниципальным образованиям. Статья 107 БК РФ требует установления верхнего предела муниципального долга — не более объема доходов соответствующего бюджета (без финансовой помощи). Указанное требование обычно соблюдается.

Четвертая глава (Межбюджетные отношения) посвящена исследованию признаков и видов межбюджетных отношений, в ней сформулировано определение межбюджетных отношений, названы виды и показаны особенности предоставления финансовой помощи из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Свойства межбюджетных отношений описываются в § 1 («Понятие и виды межбюджетных отношений»). Межбюджетными отношениями могут рассматриваться отношения, возникающие между публичными образованиями по поводу предоставления/получения средств бюджета одного уровня бюджетом другого уровня на условиях, установленных предоставляющим публичным образованием. Финансовую помощь следует понимать в качестве специального правового режима бюджетных средств, возникающего при реализации межбюджетных отношений.

Отличительной особенностью межбюджетных отношений является состав их участников; таковыми являются исключительно публичные образования: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Для межбюджетных отношений характерно то, что на каждой стороне действует совокупность органов (представительный и исполнительный) и только их согласованные действия позволяют развиваться межбюджетному отношению.

Еще одной особенностью межбюджетных отношений является отсутствие равенства между сторонами отношений —

вышестоящим («дарующим») бюджетом и нижестоящими (получающими). Это неравенство вытекает из свойств самой бюджетной системы (ее унитарности, иерархичности, централизации), а также из того, что в качестве финансовой помощи используются собственные средства «дарующего» бюджета, а само отношение по поводу предоставления финансовой помощи есть не что иное, как отчуждение имущества (распоряжение собственником собственными денежными средствами). Собственник предоставляемых средств («дарующий» бюджет), несомненно, является сильной стороной в межбюджетном отношении, стороной облеченной правомочиями; бюджет, принимающий финансовую помощь, — слабой стороной, обремененной большими обязанностями.

Представляется, что непременным свойством межбюджетного отношения является наличие у его сторон различных статусов — статуса нижестоящего бюджета и статуса вышестоящего бюджета, соответствующих уровню бюджетной системы РФ. Разность статусов сторон межбюджетного отношения проявляется в соотношении их прав и обязанностей: у дарующего бюджета наблюдается сосредоточение прав относительно решения о предоставлении либо непредставлении бюджетных средств, объема предоставления, условий и порядка использования и др. Получающий бюджет наделен обязанностями по выполнению условий предоставления финансовой помощи. Вместе с тем у получающего бюджета имеется неоспоримое право — право обращаться к вышестоящему бюджету за помощью; это право вытекает из конституционных статусов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также из иерархичности бюджетной системы: «вышестоящий бюджет отвечает за нижестоящий».

Видымежбюджетныхотношений. Самым отличительным признаком межбюджетных отношений являются особые субъекты — публичные образования; этот признак позволяет относить к межбюджетным широкий круг правоотношений, среди которых необходимо выделить группу имущественных

межбюджетных отношений и группу организационных межбюджетных отношений.

К первой группе относятся: отношения по предоставлению дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности; отношения по предоставлению целевых субсидий и субвенций; отношения по предоставлению бюджетных средств на возвратной и (или) возмездной основе.

Вторую группу образуют: отношения по распределению доходных источников между уровнями бюджетной системы; отношения по закреплению расходных полномочий между уровнями бюджетной системы; отношения по осуществлению контроля за целевым использованием бюджетных средств, передаваемых в рамках межбюджетных отношений; отношения по предоставлению отчетов о получении и использовании бюджетных средств в рамках межбюджетных отношений.

В совокупности все перечисленные отношения образуют межбюджетные отношения в широком смысле. Объединяющим признаком является обязательное и исключительное участие публичных субъектов — Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Общей является и задача, решаемая в межбюджетных отношениях: достижение сбалансированности всех бюджетов бюджетной системы России.

Бюджетный кодекс РФ к межбюджетным отношениям относит не все отношения, возникающие между различными бюджетами, а только те из них, которые сопряжены с имущественным аспектом — передачей бюджетных средств, а также контролем и отчетностью об их целевом использовании. Такие отношения образуют межбюджетные отношения в узком смысле. По своей экономической сущности это отношения вторичного распределения финансовых ресурсов внутри бюджетной системы — «вторичные межбюджетные отношения».

Структура бюджетной системы РФ позволяет выделить вертикальные и горизонтальные межбюджетные отношения.

Именно для вертикальных межбюджетных отношений характерны вышеназванные признаки.

Бюджетная система Российской Федерации как любое иное системное образование предполагает существование «обратных» вертикальных отношений, их существование известно практике межбюджетных отношений. Бюджетный кодекс РФ не регулировал их, но в то же время не содержал запрета на их применение. Изменения, внесенные в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ, создали необходимую правовую основу для таких отношений.

Горизонтальные межбюджетные отношения, т. е. отношения между бюджетами одного уровня (между региональными бюджетами; между местными бюджетами), могут возникать по поводу предоставления финансовой помощи другому субъекту одного уровня бюджетной системы либо по поводу объединения финансовых средств для решения общих проблем. Возможность существования таких правоотношений вытекает из законодательства, регулирующего деятельность государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Бюджетное законодательство не регулирует горизонтальных отношений, что является сдерживающим фактором, поскольку такого рода отношения могли бы расширить самостоятельность региональных и местных бюджетов и освободить федеральные органы от необходимости решения проблем исключительно регионального или местного характера.

В £ 2 («Содержание вторичныхмежбюджетнык отношений») предпринята попытка описать содержание межбюджетных отношений, прежде всего по предоставлению финансовой помощи, а также отграничить межбюджетные отношения от иных смежных бюджетных отношений.

Содержание вторичных межбюджетных отношений составляет деятельность публичных органов по предоставлению, получению финансовой помощи, поскольку именно порядок оказания финансовой помощи федерального бюджета бюджетам

субъектов Российской Федерации и бюджетов субъекта Российской Федерации местным бюджетам регулируется гл. 16 БК РФ.

Содержание отношений по оказанию финансовой помощи можно попытаться определить через цели оказания такой помощи. Таковыми являются достижение выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности получателей финансовой помощи и финансирование из вышестоящего бюджета отдельных целевых расходов.

Изменение правового регулирования финансовой помощи, осуществляемое в ежегодных законах о бюджете, указывает на расширение целей, преследуемых федеральным законодателем при предоставлении финансовой помощи. Выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности российских регионов не является единственной целью; в рамках финансовой помощи происходит компенсация дополнительных расходов бюджетов субъектов Федерации, а также предпринимаются усилия по приданию стимулирующей функции предоставляемым средствам федерального бюджета.

Имеются основания для утверждения о близости (но не совпадении) содержания понятий «финансовая помощь», «вторичные межбюджетные отношения» и «безвозмездные перечисления из бюджетов другого уровня».

Отношения по предоставлению финансовой помощи составляют большую часть вторичных межбюджетных отношений, однако не исчерпывают их. В бюджетной деятельности публичных образований встречаются ситуации, отнесение которых к финансовой помощи вызывает возражения, в тоже время они, несомненно, являются вторичными межбюджетными отношениями, в рамках которых происходит передача/получение бюджетных средств на определенные цели.

Содержанием вторичного межбюджетного отношения по предоставлению/получению финансовой помощи является совокупность прав и обязанностей обеих сторон.

Для вышестоящего бюджета (бюджета, предоставляющего финансовую помощь) характерно наличие не только права

предоставить (или не предоставить) бюджетные средства нижестоящему бюджету, но и в ряде случаев обязанность их предоставить. Можно утверждать, что право на финансовую помощь у нижестоящего бюджета возникает при наличии условий, которые порождают обязанность вышестоящего бюджета такую помощь предоставить. Существование межбюджетных отношений в бюджетной системе порождает право вышестоящего бюджета на выбор формы финансовой помощи; на определение ее размера и порядка предоставления; право на использование иных инструментов бюджетного регулирования — первичного перераспределения (передача доходов или расходов на другой уровень); на осуществление проверки бюджета и др.

Показательно то, что в бюджетном законодательстве право вышестоящего бюджета на отказ в предоставлении финансовой помощи не предусмотрено. Этот факт может быть истолкован двояко: либо как абсолютность права на финансовую помощь, либо как неограниченность права вышестоящего бюджета на отказ. Следует заметить, что и само право нижестоящего бюджета на оказание ему финансовой прмощи сформулировано не прямо, а косвенно. Крайности редко бывают истиной. Право на финансовую помощь абсолютно в определенных границах — при невозможности обеспечить государственные минимальные социальные стандарты на соответствующей территории субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет собственных, закрепленных и регулирующих доходов отказ в финансовой помощи невозможен. В сфере действия государственных минимальных социальных стандартов возникает своеобразная «субсидиарная ответственность» вышестоящего бюджета за обеспечение" минимально необходимых расходов нижестоящего бюджета. Соответственно у нижестоящего бюджета возникает корреспондирующая обязанность (а не право!) представить доказательства невозможности обеспечить искомые государственные минимальные социальные стандарты за счет собственных ресурсов,

в состав которых входят неналоговые доходы (без финансовой помощи) и все налоговые.

Для понимания природы финансовой помощи следует иметь в виду, что такие отношения свойственны не только федеративному государству, они существуют и в унитарных государствах.

§ 3 («Правовоерегулирование финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета») показывает изменения, происходившие в правовом регулировании финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета с 2000 по 2004 г., тенденции развития законодательства относительно изменений, внесенных в нормы о межбюджетных отношениях в 2003 и 2004 гг.

В данном параграфе анализ правового регулирования предоставления финансовой помощи из федерального бюджета дан в сопоставлении норм Бюджетного кодекса РФ и ежегодных финансовых законов.

Финансовая помощь оказывается как региональным, так и местным бюджетам, однако передача средств федерального бюджета местным бюджетам представляет собой исключение из общего правила и имеет место только в тех случаях, когда такая помощь обусловлена обеспечением федерального интереса.

Формы, в которых осуществляется финансовая помощь, соответствуют допустимым формам, исчерпывающим образом описанным в ст. 133 БК РФ. Анализ ситуаций передачи федеральных средств, предусмотренных в бюджетах в 20002004 гг., показывает, что при использовании различной терминологии (компенсации, возмещение и др.) все случаи безвозвратной передачи подпадают под форму дотации, субвенции или субсидии. Иные формы финансовой помощи практикой на сегодняшний день не выработаны, очевидно, в этом нет практической надобности.

С 2005 г. передача средств из федерального бюджета будет осуществляться в формах, которые получили обобщенное название «межбюджетные трансферты», но по-прежнему остались дотациями, субвенциями, субсидиями и бюджетными

кредитами. Изменению подверглись лишь возвратные формы финансовой помощи: из двух существующих (бюджетные кредиты и бюджетные ссуды) законодатель оставляет лишь бюджетные кредиты.

Подробно исследованы условия предоставления финансовой помощи. Изначально предполагалось, что предоставлению (получению) финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности должно предшествовать выполнение обязательного условия — подписание соглашения об исполнении бюджета региона через органы федерального казначейства. Указанная норма БК РФ не нашла применения на практике, в ежегодных финансовых законах предписывалось переводить в принудительном порядке на кассовое обслуживание органами федерального казначейства только высокодотационные субъекты Российской Федерации.

С 2005 г. в качестве обязательных условий выдвигаются: соблюдение действующего бюджетного и налогового законодательства; подписание специального соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов (для дотаций из федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ); отсутствие просроченной задолженности (по бюджетным кредитам). Перевод на кассовое исполнение (кассовое обслуживание) в Федеральное казначейство бюджетов-получателей финансовой помощи уже не является обязательным условием, так как согласно ст. 215.1 БК РФ кассовое обслуживание исполнения всех бюджетов с 1 января 2006 г. возлагается на Федеральное казначейство.

Сохранена и сложившаяся практика установления дополнительных условий получения средств федерального бюджета в ежегодных законах о федеральном бюджете. Право устанавливать дополнительные требования получило и Правительство РФ (новая редакция ст. 130 БК РФ).

Логическим завершением нормы о выполнении установленных требований явилось включение в Бюджетный кодекс РФ

меры принуждения к нарушителям — приостановление предоставления межбюджетных трансфертов Министерством финансов РФ.

Размер дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности был поставлен в зависимость от государственных минимальных социальных стандартов, которые должны быть установлены федеральным законом.1 Порядок предоставления дотации и расчета ее конкретного размера также должен был определяться специальным федеральным законом (п. 4 ст. 135 БК РФ). Однако предусмотренные Кодексом законы не были приняты. В их отсутствие размер и порядок предоставления регулировались ежегодным финансовым законом.

Порядок предоставления финансовой помощи оказался подвержен ежегодным изменениям. Анализ федеральных законов о федеральных бюджетах 2000-2004 гг. показывает как общие, так и особенные черты такого порядка. При этом следует констатировать, что в течение пятилетнего периода сформировался устойчивый порядок выделения средств федерального бюджета из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (далее — ФФПСФ), а сам фонд утратил зависимость от уровня собираемости налогов, поскольку стал утверждаться не в процентном отношении от налоговых доходов, а в твердой сумме.

Если сравнить сложившейся порядок предоставления финансовой помощи из ФФПСФ с нормами Бюджетного кодекса РФ, то обнаруживаются очевидные расхождения в части установления дополнительных условий получения финансовой помощи, незнакомые БК РФ, а именно: выполнение субъектами РФ требований бюджетного законодательства «без каких-либо исключений, дополнений и (или) особых условий» и проведение ревизии бюджетов субъектов РФ. Не было установлено в БК РФ

1 Поручение Правительству РФ о разработке государственных минимальных социальных стандартов было дано еще в 1996 г. в Указе Президента от 23 мая 1996 г. № 769 «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов».

и непременное требование использования счетов по учету средств бюджетов субъектов РФ, открытых в органах федерального казначейства. Приведенные расхождения несомненно целесообразны и направлены на достижение целевого использования средств федерального бюджета, однако признание их полезности не снимает вопрос о несоответствии Бюджетному кодексу РФ.

Существенному изменению применяемый ранее порядок подвергнется в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений».

Фонд финансовой поддержки регионов не единственный фонд в составе федерального бюджета, из которого выделяются средства федерального бюджета; он продолжает играть роль основного, однако появляются и иные фонды, которые носят по отношению к нему специальный характер.

В Бюджетном кодексе РФ фонды, из которых предоставляются средства федерального бюджета, появляются только в 2004 г. Нормы, определяющие, правовой статус таких фондов, основаны на пятилетнем опыте регулирования их ежегодными финансовыми законами. Такими признанными Кодексом фондами являются Фонд регионального развития, Фонд софинансирования социальных расходов и Фонд компенсаций.

В каждом финансовом законе непременно присутствуют и иные случаи безвозмездной передачи средств федерального бюджета субъектам Федерации, не охватываемые ситуацией финансовой помощи. Таковыми, в частности, являлись «дорожные» субвенции; субвенции на капитальные вложения; субвенции на отселение; субвенция на реализацию программ развития городов как наукоградов РФ; и др.

В анализируемые бюджетные годы накопилась богатая практика регулирования бюджетных ссуд, включая механизмы продления сроков их возврата. Бюджетный кодекс РФ отказывается от этой формы межбюджетных трансфертов, сохраняя только возмездные бюджетные кредиты.

Финансовая помощь сопровождается реализацией контрольных полномочий федеральных органов. Следует заметить, что правовое регулирование контрольных полномочий федеральных органов более чем скупое, в части проведения проверок или ревизий бюджетов субъектов РФ контрольными федеральными органами исполнительной власти оно просто отсутствует.

Проведенный анализ ежегодных финансовых законов выявляет несколько существеннейших проблем. Одна из них — уяснение правовой природы тех мер принуждения, которые реализуются Российской Федерацией в рамках межбюджетных отношений.

Существует ряд ситуаций, которые расцениваются федеральным законодателем как нарушение действующего бюджетного законодательства со стороны субъектов РФ, требующих применения специальных мер реагирования, направленных на устранение допущенных нарушений и восстановление изначально существующего положения.

Правонарушением признаются: а) нецелевое использование федеральных бюджетных средств субъектами РФ; б) невозврат (несвоевременный возврат) бюджетных средств, выданных субъектам РФ на возвратной основе; в) неперечисление в федеральный бюджет налогов, подлежащих зачислению в федеральный бюджет.

Указанные правонарушения влекли за собой применение мер бюджетного реагирования со стороны федеральных органов (Министерства финансов РФ): приостановление и изъятие (приостановление предоставления средств федерального бюджета субъектам РФ; приостановление перечисления налогов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты; приостановление предоставления иного государственного имущества (не бюджетные средства); изъятие сумм нецелевого использования либо невозвращенных сумм).

Названные меры бюджетного реагирования по своему характеру являются мерами государственного принуждения, описанными теорией государства и права, конституционным

правом, а также административным правом. На принудительный характер предусмотренных федеральным законом о бюджете мер реагирования указывают отсутствие необходимости получения согласия субъектов РФ и обязанность федеральных органов действовать согласно предписанию закона. Учитывая значительную дискуссионность вопроса о природе мер государственного (в том числе федерального) принуждения, считаем необходимым выделить меры принуждения в бюджетной сфере в самостоятельное явление — меры бюджетного реагирования. Особенности мер бюджетного реагирования обусловлены следующими обстоятельствами:

а) меры реагирования применяются к особому субъекту — публичному образованию (субъекту РФ или муниципальному образованию);

1 б) они направлены прежде всего на сохранение (защиту) средств'федерального бюджета, с достаточной долей условности их можно отнести к восстановительным мерам принуждения;

Представляется, что указанные меры близки к понятию «принудительного исполнения обязанности», в данном случае — бюджетной обязанности. Указанные меры должны стимулировать переход субъекта правонарушения к правомерному поведению. Во всех случаях у субъекта РФ — правонарушителя возникают негативные последствия, например, в виде неполучения региональным бюджетом средств, предусмотренных в законе о бюджете к использованию на нужды субъекта Федерации либо муниципальных образований.

Пятилетний опыт включения в ежегодные финансовые законы разнообразных мер реагирования федеральных органов на бюджетные правонарушения привел к включению двух из них в ткань Бюджетного кодекса РФ.

В научной литературе ставится вопрос об отнесении названных мер принуждения к мерам ответственности, тем более что сам законодатель иногда использует термин

«санкции». Представляется, что говорить о возникновении нового вида ответственности — «межбюджетной ответственности» или «бюджетной ответственности» преждевременно, прежде всего в силу двух причин:

1) законодатель не преследует цели наказания публичного субъекта в сфере межбюджетных отношений, целью применения мер принуждения является обеспечение исполнения бюджетных норм;

2) отсутствие законодательно прописанной процедуры применения мер принуждения. В отношении порядка реализации приостановления или изъятия не определены ни уполномоченные органы, ни сроки, ни способы защиты прав субъектов РФ. Очевидно одно: применение мер принуждения осуществляется не в судебном, а в административном порядке.

В §4 («Правовоерегулирование финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов субъектов Российской Федерации») рассматривается практика реализации регионами норм Бюджетного кодекса РФ, регулирующих порядок предоставления финансовой помощи из региональных бюджетов. Анализу были подвергнуты 69 законов о бюджете в интервале с 2000 по 2004 г.

Финансовая помощь предоставляется в предусмотренных формах: дотации на выравнивание из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, субвенции и субсидии на финансирование отдельных целевых расходов. Термин «дотация» используется для предоставления средств региональных бюджетов в эксклюзивных случаях отдельным муниципальным образованиям. Провести различие между такой дотацией и целевой субвенцией или субсидией не представляется возможным. Довольно часто особые дотации получают города — столицы регионов.

Субвенции (субсидии) отчетливо разделяются на две группы (при равном правовом регулировании): первая группа — субвенции на финансирование исполнения федеральных социальных законов («О социальной защите инвалидов в РФ», «О государственных пособиях гражданам, имеющих детей», «О

реабилитации жертв политических репрессий» и др.), вторая — региональные субвенции на финансирование исполнения социальных законов самих субъектов РФ.

Возвратные бюджетные средства (бюджетные кредиты и бюджетные ссуды) также используются в практике предоставления средств бюджетов субъектам РФ и муниципальным образованиям. Бюджетные кредиты сравнительно редко используются в межбюджетных отношениях этого уровня, очевидно, в силу возмездности такого использования «чужих» бюджетных средств. Для правового регулирования бюджетных ссуд характерно продление сроков их возврата.

В региональных законах о бюджетах устанавливаются следующие правила предоставления средств региональных бюджетов в форме дотаций или субвенций:

а) требование соблюдения налогового и бюджетного законодательства, адресованное органам местного самоуправления;

б) предоставление финансовой помощи обусловливается открытием органами местного самоуправления счетов по учету средств местных бюджетов в органах федерального казначейства (или региональных финансовых органах);

в) субвенции, в рамках которых осуществляется компенсация расходов организаций или граждан, финансируются на основании документов, подтверждающих фактические расходы, предъявленные к возмещению за счет средств местных бюджетов;

г) субвенции и субсидии, выделяемые для финансирования исполнения федеральных законов («О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в РФ» и др.), образуют региональные фонды компенсаций и фонды софинансирования расходов;

д) получение финансовой помощи обусловливается заключением соглашений с органом, исполняющим региональный бюджет, о кассовом обслуживании исполнения местного бюджета;

е) повторяются ограничения, предусмотренные п. 3 ст. 134 БК РФ (касающиеся содержания муниципальных служащих); в законах отражается размер платы (обычно — часть ставки

рефинансирования Банка России), лимит средств регионального бюджета, предназначенных на выдачу бюджетных кредитов, предельные сроки предоставления бюджетных средств и цели бюджетных кредитов;

ж) в качестве дополнительного условия предоставления финансовой помощи встречается требование о направлении муниципальными образованиями не менее 70 % собственных средств на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы (Республика Карелия).

Приведенные нормы региональных законов свидетельствуют о том, что в качестве условий, которые регионы считают необходимым установить для предоставления финансовой помощи, выдвигаются как требования Бюджетного кодекса РФ, так и нормы из ежегодных федеральных законов о федеральных бюджетах. На наш взгляд, в подобном заимствовании проявляется свойство централизации бюджетной системы России — создание единообразных (универсальных) механизмов регулирования на всех уровнях бюджетной системы.

Практически во всех региональных бюджетах присутствуют нормы о контроле в форме проведения проверок местных бюджетов — потенциальных получателей финансовой помощи. Однако региональные нормы так же абстрактны, как и федеральные, они не предусматривают процедуру и последствия выявления фактов нарушения бюджетного законодательства (кроме случаев нецелевого использования). Обычно в законах о бюджетах субъектов РФ указаны только органы, имеющие право или обязанные проводить такие проверки.

На наш взгляд, органы субъектов Российской Федерации не наделяются Бюджетным кодексом РФ правом на изъятие сумм нецелевого использования у муниципальных образований. Предусмотренное в ст. 284-1 БК РФ право органов, исполняющих региональные бюджеты, на списание в бесспорном порядке сумм бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, касается получателей бюджетных средств — организаций. Статья 287 БК РФ, определяющая

порядок списания средств со счетов бюджетов субъектов РФ и со счетов местных бюджетов без распоряжения их финансовых органов, допускает только одно основание — решение арбитражного суда.

Вместе с тем законы о региональных бюджетах наглядно говорят о том, что государственные органы субъектов Российской Федерации не сомневаются в своем праве на изъятие сумм финансовой помощи, использованной не по целевому назначению, но изъятие происходит не за счет иных средств местных бюджетов, а путем уменьшения размера финансовой помощи, предназначенной местному бюджету в следующих периодах. Таким образом, региональные законодатели используют те же принудительные механизмы, что и федеральный законодатель в отношении бюджетов самих субъектов Федераций.

Системный анализ норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также положений действующей Конституции Российской Федерации приводит к выводу об отсутствии надлежащей правовой основы для применения тех мер принуждения к муниципальным образованиям, которые предполагают удержание средств местных бюджетов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и не опираются на судебные решения.

Подобная практика реализации субъектами Федерации властных полномочий в отношении органов местного самоуправления не опирается ни на Конституцию РФ, ни на законодательство о местном самоуправлении, ни на Бюджетный кодекс РФ. Однако обладание определенными мерами принуждения является объективной потребностью практики бюджетной сферы, в связи с чем органы государственной власти используют федеральные принудительные механизмы в отношениях с местными бюджетами. Следует заметить, что к подобным действиям органы государственной власти субъектов РФ вынуждает свойство иерархичности бюджетной системы: вышестоящий уровень осуществляет управление

нижестоящими бюджетами и в процессе управления управляющему уровню очевидно необходимы властные полномочия принудительного характера.

Несоответствием Бюджетному кодексу РФ следует признать повсеместно распространенную практику предоставления значительных полномочий в сфере бюджетного регулирования финансовым органам, правительствам и губернаторам субъектов Российской Федерации.

Подобные полномочия исполнительных органов субъектов Российской Федерации не опираются на Бюджетный кодекс РФ, который в ст. 139 предписывает использование законов субъектов Федерации для установления порядка предоставления и расчета финансовой помощи на выравнивание, а также субвенций на финансирование целевых расходов. Орган исполнительной власти правомочен только в вопросе определения порядка и условий предоставления бюджетных ссуд. Совершенно очевидно, что в такой ситуации самостоятельность местных бюджетов исчезает вовсе: получение финансовой помощи полностью зависит от исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Муниципальные образования лишены возможности воспользоваться «парламентскими» процедурами, которые могут быть реализованы во время обсуждения проекта регионального бюджета при обсуждении порядка и условий предоставления финансовой помощи местным бюджетам.

Определенные особенности регулирования межбюджетных отношений имеют место в Санкт-Петербурге. Специфика местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге обусловлена двойным статусом указанных городов федерального значения. Являясь субъектами Российской Федерации, они осуществляют государственную власть, будучи при этом городами, — реализуют полномочия местного самоуправления. Эти особенности отражены в ст. 6 и 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В целях сохранения единства городского хозяйства органы местного самоуправления ограничены в принятии

решений в сфере определения своей компетенции, в территориальном устройстве, в вопросах определения объектов муниципальной собственности и в бюджетной сфере. В бюджетной сфере на уровень субъекта Федерации переданы полномочия по установлению источников доходов местных бюджетов муниципальных образований.

Сложившаяся практика регулирования межбюджетных отношений в городах федерального значения получает правовую основу в ст. 135 БК РФ (в новой редакции). Норма Бюджетного кодекса РФ предусматривает право городов Москвы и Санкт-Петербурга собственными законами устанавливать формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов.

Вступление в полном объеме с 1 января 2006 г. Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» изменит схему межбюджетных отношений, сложившуюся в 2000-2004 гг.

Федеральный закон от 20 августа 2003 г. № 120-ФЗ уточнил параметры новой модели межбюджетных отношений между регионами и муниципальными образованиями. Новые редакции ст. 135-142.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации создают систему межбюджетных отношений между региональным и местными бюджетами и между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселений.

Принципиально новыми, отторгающими предыдущий опыт правового регулирования, являются отказ от выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности и переход к выравниванию финансовых возможностей поселений. Весьма любопытной представляется норма о том, что дотация на выравнивание из регионального фонда поддержки поселений или муниципальных районов (городских округов) может быть заменена на дополнительный норматив отчислений от налога на доходы физических лиц. Из п. 4 ст. 137 и п. 4 ст. 138 БК РФ не следует, что такая замена должна происходить по инициативе самого муниципального образования, что было бы логичным,

поскольку риск возникновения потерь в доходах бюджета несет само муниципальное образование. Впрочем, и «сверхдоходы» также не изымаются, а остаются в распоряжении органов местного самоуправления. Если же муниципальные образования будут переводиться на дополнительный норматив принудительно, то такая практика неизбежно приведет к массовым судебным разбирательствам о защите прав местного самоуправления.

Появляются обратные вертикальные бюджетные отношения, в том числе связанные с изъятием «излишка» средств у местных бюджетов, что свидетельствует об ограничении принципа самостоятельности бюджетов и усилении свойства централизации бюджетной системы Российской Федерации.

Появление в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 понятия «вопросы межмуниципального характера» повлекло необходимость решения проблемы источника их финансирования. Согласно ст. 142.3 БК РФ такого рода вопросы должны финансироваться из бюджетов муниципальных районов за счет субвенций из бюджетов поселений. Следует заметить, что согласия либо участия самих поселений в определении размеров таких субвенций не предусматривается, их размер определяется представительным органом муниципального района. Нарушение установленного свыше порядка повлечет снижение нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов (п. 4 ст. 142.3).

Новым моментом для России в регулировании субвенций является заранее предусмотренная законодателем мера обеспечения принудительного характера. В случае, если в местном бюджете не предусматривается необходимая сумма субвенции либо если она не перечисляется, допускается снижение для конкретного муниципального образования нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов (значит, они уже не могут рассматриваться как собственные доходы), а если этого недостаточно — то должна происходить централизация доходов от местных налогов (!).

Подобного рода меры принуждения встречались в законах о бюджетах субъектов РФ в 2000-2004 гг., теперь очевидный пример ограничения самостоятельности местных бюджетов получил закрепление в Бюджетном кодексе РФ.

Правовое регулирование обратных вертикальных отношений свидетельствует, на наш взгляд, об устойчивой тенденции развития унитаризма бюджетной системы РФ, который обеспечивает более высокое качество управления публичными финансами в масштабе всего государства.

В Заключении формулируются выводы и предложения, изложенные в соответствующих главах и параграфах.

Основные положения диссертации опубликованы в научных трудах:

1. Понятие налога в законодательстве // Правоведение. 1994. № 4. — 1 п. л.

2. Правовой статус налогоплательщика в российской налоговой системе // Правоведение. 1996. № 3. — 1 п. л.

3. Обобщение практики арбитражных судов с участием территориальных фондов обязательного медицинского страхования. М., 1996. — 1,5 п. л. (в соавторстве).

4. Социальный налог: различие правового режима страховых взносов на ОМС и правового режима налоговых платежей // Экономика здравоохранения. 1997. № 10/22. — 0,5 п. л. (в соавторстве).

.5. Сборник задач и заданий по финансовому праву. СПб., 1997. — 1 п. л. (в соавторстве).

6. Муниципальное право России: Учебное пособие / Под ред. Н. А. Шевелевой. СПб., 1998. — 1 п. л. (введение, гл. VII).

7. Часть 1 Налогового кодекса РФ — начало налоговой реформы // Кодекс ИНФО. 1998. № 41. — 0,5 п. л.

8. Организационно-правовое обеспечение деятельности муниципального образования, правовой мониторинг нормативной базы //Местное самоуправление: технологии социально-экономического роста. СПб., 1998. — 0,5 п. л. (в соавторстве).

9. Коммерческое право: Учебник. Ч. 2. СПб., 1998. — 15 п. л. (гл. XIV).

10. Часть 1 Налогового кодекса РФ — начало налоговой реформы // Налоговый кодекс: юридические аспекты правоприменения. СПб., 1999. — 0,5 п. л.

11. Муниципальное право России: Программа курса. СПб., 1999. —0,5 п. л.

12. Налоговое право России: Программа спецкурса. СПб., 1999. — 1,5 п. л. (в соавторстве).

13. Некоторые вопросы исполнения налоговой обязанности по Налоговому кодексу РФ // Налоговый кодекс: юридические аспекты правоприменения. СПб., 1999. — 0,5 п. л.

14. Правовой статус территориальных фондов обязательного медицинского страхования и проблемы уплаты страховых взносов (платежей) органами местного самоуправления. М, 2000. — 6,5 п. л. (в соавторстве).

15. Налогообложение при ликвидации дебиторской задолженности // Правовые проблемы ликвидации дебиторской задолженности: Материалы научно-практических семинаров юридического факультета Санкт-Петербугского государственного университета. Вып. 1. СПб., 2000. — 1 и. л.

16. Налоговое право России. Общая часть: Учебник / Отв. ред. Н. А. Шевелева. М., 2001. — 5 п. л. (гл. 1,4 (кроме § 8), § 1 гл. 7)

17. Финансовое право: новый этап развития // Правоведение. 2002. № 5. — 0,7 п. л.

18. Особенности судебных споров, возникающих в связи с уплатой страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения // Бюджетное право: вопросы теории и практики. СПб., 2002. — 1,4 п. л.

19. Коммерческое право: Учебник/ Под ред. В. Ф. Попон-допуло и В. Ф. Яковлевой. Ч. 1. 3-е изд. перераб. и доп. М., 2002. — 1 п. л. (§ 9 гл. 8).

20. Практикум по налоговому праву России: Общая часть. СПб., 2002. — 5,5 п. л. (в соавторстве).

21. Споры по взысканию страховых взносов (платежей) на неработающее население // Материалы по обобщению арбитражной практики по делам с участием территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Т. 7 / Под общ. ред. А. М. Туранова и др. М., 2004. — 1 п. л.

22. Финансовое право: Программа учебной дисциплины. СПб., 2004. — 1 п. л. (в соавторстве).

23. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб., 2004. — 17,5 п. л.

24. Налоговое право. Особенная часть: Учебник /Отв. ред. Н. А. Шевелева. М., 2004. — 8 п. л. (введение, гл. 4; § 1-2 гл. 7; §1,3, 4 гл. 10).

25. Правовое регулирование оказания финансовой помощи местным бюджетам (сложившаяся практика и предстоящие изменения) // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы научно-практической конференции. Омск, 2004. — 0,5 п. л.

26. Муниципальное право: Учебник. СПб., 2005. — 1 п. л. (гл.7).

Редактор Я. С. Лосев Подготовка к печати Д. Н. Ермаков

Гарнитура Times Уч.-изд. л. 2,76. Усл. печ. л. 4. Тираж 150 экз.

Редакционно-издательская служба ЮФ 199106, Санкт-Петербург, 23-я линия, д. 26.

Редакционно-издательская служба ЮФ тел. (812) 329-28-23; факс (812) 321-54-62 199106, Санкт-Петербург, 23-я линия, д. 26.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Шевелева, Наталья Александровна, доктора юридических наук

Введение.

Глава 1. Структура и свойства бюджетной системы России

§ 1. Понятие и структура бюджетной системы России.

§ 2. Унитарность бюджетной системы.

§ 3. Иерархичность бюджетной системы.

§ 4. Централизация бюджетной системы.

§ 5. Целевой характер бюджетных средств.

Глава 2. Бюджетные средства л

§ 1. Правовой режим бюджетных средств.

§ 2. Правовой режим средств целевых бюджетных фондов и целевых программ.

Глава 3. Правовой режим бюджетов бюджетной системы России

§ 1. Свойства бюджетов как составной части бюджетной системы

Российской Федерации.

§ 2. Правовой режим федерального бюджета.

§ 3. Правовой режим бюджетов субъектов Российской Федерации.

§ 4. Правовой режим местных бюджетов.

Глава 4. Межбюджетные отношения

§ 1. Понятие и виды межбюджетных отношений.

§ 2. Содержание вторичных межбюджетных отношений.

§ 3. Правовое регулирование финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета.

§ 4. Правовое регулирование финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов субъектов Российской Федерации.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Бюджетная система России"

Актуальность темы исследования. Россия начала третьего тысячелетия — государство, в котором проводятся интенсивные реформы общественного и государственного устройства. Бюджетная система Российской Федерации находится одновременно и в стадии создания, и в стадии реформирования. Осмыслению подвергается недолгий опыт функционирования самостоятельных бюджетов в Российской Федерации, на его основе вырабатываются новые подходы и стратегия финансовой политики, предпринимаются попытки учесть зарубежный опыт в регулировании межбюджетных отношений в России.

Правовое регулирование межбюджетных отношений меняется ежегодно, однако, даже в небольшом временном интервале (с 1993 по 2004 год) можно обнаружить периоды стабильности и периоды интенсификации изменений. Надлежащее качество правового регулирования общественных отношений в такой ситуации зависит от наличия хорошо проработанной теории. Вместе с тем, законодательные изменения значительно опережают теоретические разработки, в результате чего сложилась ситуация, когда научная мысль не успевает отреагировать на одну группу изменений, как они уже подверглись очередным новациям. Теоретическое осмысление правового регулирования и практики, складывающихся новых для России межбюджетных отношений, находится в зачаточном состоянии, в настоящее время наука бюджетного права переживает этап накопления эмпирических знаний, которые ложатся в основу ситуационного комментария законодательных нововведений. Выработку концепции бюджетных и межбюджетных отношений осложняет одновременно возникшая огромная законодательная база в виде постоянных и ежегодных бюджетных законов субъектов Российской Федерации, а также нормативных актов муниципальных образований, регулирующих бюджетные отношения на уровне местного самоуправления.

Значительное количество нормативных актов, принятых на разных уровнях публичной власти, не могут не образовывать коллизионные поля, прежде всего в сфере определения доходов бюджетов и осуществления расходов. Несоответствие нормативных актов местного самоуправления в бюджетной сфере федеральному и региональному законодательству; несоответствие региональных бюджетных актов федеральным законам и актам органов местного самоуправления, принятым в пределах их компетенции — широко распространенное явление. Установление фактов несоответствия, поиски способов их устранения и предотвращения вызывают у практических работников существенные затруднения, в силу сложности самих бюджетных споров и отсутствия должной квалификации у правоприменителей. Показательной является ситуация, сложившаяся в рассмотрении бюджетных споров в судах. Подавляющее большинство споров между публичными субъектами, связанные с установлением бюджетных прав или обязанностей, дошедшие до Высшего Арбитражного Суда РФ, отменяются высшей судебной инстанцией и направляются на новое рассмотрение в связи с тем, что арбитражными судами не были исследованы все необходимые обстоятельства. Значительное количество решений, выносимых Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ по бюджетным спорам, опираются на теорию гражданско-правовых отношений, что не может не сказываться отрицательно на качестве судебных актов. Конституционный Суд РФ, рассматривая бюджетные дела, испытывает очевидные затруднения. Приведенные примеры указывают на то, что проблемы, возникающие у правоприменителей даже самой высокой квалификации, вызваны, в том числе и отсутствием хорошо проработанной теории межбюджетных отношений современного периода развития России. По большей части бюджетные споры являются спорами о компетенции, которые являются самыми сложными в ситуации отсутствия четкого разграничения расходных полномочий между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Особенностью проблемы межбюджетных отношений является то обстоятельство, что она не может рассматриваться замкнуто внутри одного только финансового права. Бюджетная система и межбюджетные отношения представляют собой одно из проявлений федерализма современного российского государства. Теория федерализма как в мировом охвате, так и в отдельно взятой России достаточно хорошо проработана представителями конституционного права и теории государства и права. Влияние идей и работ конституционалистов на исследователей бюджетного федерализма очевидно. Тесная взаимосвязь теории федеративного устройства России и ее бюджетной системы привели к тому, что межбюджетные отношения исследовались специалистами финансового права в аспекте основной идеи федерализма — укрепление и развития самостоятельности субъектов Российской Федерации во всех сферах, в том числе и бюджетной. Вместе с тем, процессы укрепления власти федерального центра, отчетливо проявившиеся в 2002-2004 годах, наиболее интенсивно, но в скрытой форме, развивались именно в бюджетной сфере. Представляется, что оценивать уровень развития российского федерализма и направленность его развития сегодня необходимо с позиций, закрепленных в новой модели межбюджетных отношений, в которой главенствующая роль принадлежит федеральному центру. Исследование изменений регулирования бюджетных отношений с 2000 года показывает, что нынешние радикальные изменения бюджетной системы Российской Федерации явились результатом последовательных действий законодателя в регулировании бюджетных и межбюджетных отношений.

Обновление ряда норм Бюджетного кодекса РФ, касающихся регулирования межбюджетных отношений, проведенное в 2004 году открывает очередной этап бюджетной реформы. Достижение заявленных ею целей невозможно без тщательного изучения опыта первых изменений правового регулирования межбюджетных отношений, их влияния на иные области общественных отношений и, прежде всего, на социальную и экономическую сферы. Одной из важнейших задач такого анализа является учет отрицательных результатов, для того чтобы исключить компрометацию самой идеи бюджетной реформы, жизненно важной для современной России. Все сказанное обуславливает актуальность темы исследования и ее теоретическую непроработанность.

Для достижения поставленных целей решались следующие задачи, составившие существо диссертационного исследования: анализ структуры бюджетной системы Российской Федерации; выявление сущностных признаков (свойств) бюджетной системы Российской Федерации; анализ бюджетов всех уровней бюджетной системы в разрезе трех элементов - доходов, расходов и заимствований для выявления общих и особенных черт федерального, региональных и местных бюджетов; установление пределов действия принципа самостоятельности бюджетов; выявление соотношения собственных и получаемых доходов бюджетов и их изменение в периоде 2000 - 2004 годов; установление видового разнообразия доходов бюджетов;

- выявление степени самостоятельности публичных органов в сфере осуществления расходов в зависимости от точности разграничения полномочий органов власти; выработка определения бюджетных средств; исследование правового регулирования движения бюджетных средств (передачи бюджетных средств) внутри бюджетной системы; классификация межбюджетных отношений; выявление содержания порядка предоставления финансовой помощи из федерального бюджета и порядка предоставления финансовой помощи из региональных бюджетов, их сопоставление. Методологическая и теоретическая основа исследования.

Методологической основой диссертационного исследования является теория познания, общенаучные методы: системно-структурный, логический, диалектический, социологический. Использовались и специальные методы — формально-юридический, сравнительно-правовой и др.

Работа опирается на труды представителей общей теории права (С.С.Алексеева, А.Б.Венгерова, Ю.А.Тихомирова, В.С.Нерсесянца, Р.О.Халфиной и др.), конституционного и муниципального права (С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, О.Е.Кутафина, Н.А.Богдановой, Н.С.Бондаря, В.В.Бойцовой, Е.В.Гриценко, А.Н.Кокотова, С.Д.Князева, А.Н.Костюкова, В.В.Невинского, И.А.Умновой и др.), административного права (Ю.М.Козлова, Д.Н.Бахраха, Б.П.Курашвили, Ю.Н.Старилова, И.Л.Бачило и др.). В основе исследования лежат работы основоположников современного финансового права М.И.Пискотина, С.Д.Цыпкина, В.В.Бесчеревных, Е.А.Ровинского).

Наиболее существенное влияние на формирование авторской концепции межбюджетных отношений оказали труды ученых - специалистов в области финансового и налогового права (К.С.Бельского, Д.В.Винницкого, О.Н.Горбуновой, Е.Ю.Грачевой, Н.М.Добрынина, М.В.Карасевой,

А.Н.Козырина, Ю.А.Крохиной, М.В.Кустовой, Н.П.Кучерявенко, О.А.Ногиной, С.Г.Пепеляева, Н.И.Химичевой).

Теоретические положения и выводы диссертационного исследования опираются на действующую Конституцию Российской Федерации, федеральные законы о федеральном бюджете, законы 69 субъектов Российской Федерации о бюджетах, акты органов местного самоуправления о местных бюджетах. Проанализированы решения Конституционного Суда РФ, касающиеся бюджетных норм, опубликованные решения Верховного суда РФ по бюджетным спорам, а также более 50 решений арбитражных судов, касающихся споров между органами различных уровней публичной власти по поводу доходов, расходов бюджетов или финансовой помощи. Научная новизна исследования. Научная новизна заключается в системной оценке изменений, предлагаемых законодателем в рамках реформы межбюджетных отношений, опирающейся на изучение процессов изменения федерального регулирования распределения доходных источников, расходных полномочий, форм и способов оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям. Основные положения, выносимые на защиту:

1. Бюджетная система России современного периода развития может быть отнесена к бюджетным системам, характерным для унитарных государств. Соотношение между принципом единства бюджетной системы и принципом самостоятельности бюджетов, образующих систему, сложилось не в пользу децентрализации управления. Способами эффективно решения бюджетных проблем, являющихся основой для преодоления экономического и социального кризиса российского общества и государства признаны способы централизованного управления. Принцип единства бюджетной системы приобрел довлеющий характер.

2. Лицо бюджетной системы России начало XXI века определяют свойства унитарности, иерархичности, централизации и целевого характера бюджетных

• средств. Начиная с 2000 года, отчетливо проявляется тенденция усиления названных свойств и уменьшение значения принципа самостоятельности бюджетов. Показательным является то, что сужение сферы действия принципа самостоятельности касается только региональных и местных бюджетов. Реформа межбюджетных отношений имеет ту же направленность: более четкое разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления приведет к усилению их зависимости через повышение ответственности региональных и местных властей перед федеральными органами. Упорядочение бюджетных потоков как итог повышения качества управления бюджетными средствами будет происходить за счет сокращения сферы усмотрения территориальных органов.

3. Усиление свойства унитарности бюджетной системы проявилось в следующих положениях, включенных в ежегодные федеральные законы о федеральном бюджете: использование счетов федерального казначейства для распределения всех федеральных налогов и сборов, платежей по федеральным специальным режимам, а также региональных и местных налогов в отношении субъектов - получателей дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности; установление дополнительных условий для получения средств федерального бюджета (использование счетов открытых субъектам РФ в органах федерального казначейства; непременное соблюдение бюджетного и налогового законодательства; проведение ревизий и др.); применение специальных мер принуждения в отношении субъектов Российской Федерации, нецелевым образом использующих средства федерального бюджета либо не возвративших средства в установленные сроки; использование субъектами Российской Федерации всех вышеперечисленных приемов в отношении местных бюджетов.

4. Соотношение Бюджетного кодекса РФ и ежегодных финансовых законов о федеральном бюджете сложилось не в пользу Бюджетного кодекса. С 2000 года основные параметры (структура, принципы построения, свойства и направления развития) бюджетной системы, заложенные Бюджетным кодексом РФ,. интерпретировались в ежегодных бюджетных законах. Правоприменительная практика указывает на две тенденции. Первая заключается в том, что положения Бюджетного кодекса РФ творчески развивались с учетом потребностей регулирования межбюджетных отношений в конкретных экономических условиях и вошли в текст Кодекса в процессе бюджетной реформы. Вторая указывает на отторжение ряда требований кодифицированного акта текущими законами в течение нескольких лет и уклонение законодателя от устранения противоречия между Бюджетным кодексом РФ и федеральным законом о федеральном бюджете. Разрешение такого противоречия невозможно путем использования обычных правовых способов. В частности, не может быть использован критерий «более поздний закон», поскольку финансовые законы - законы временного действия, они не могут менять акт постоянного действия. Не могут они рассматриваться и как «специальные акты», в силу временного характера, кроме того, содержание законов о бюджете определено Бюджетным кодексом РФ.

5. Одним из сущностных подходов к регулированию бюджетных отношений внутренне присущим Бюджетному кодексу РФ было предпочтительное законодательное регулирование на всех уровнях бюджетной системы. Правительство РФ и исполнительные органы субъектов Российской Федерации имели достаточно узкое поле для издания нормативных актов. Федеральные и региональные законы о бюджетах отвергли названный подход и постоянно наделяли органы исполнительной власти дополнительными, год от года расширяющимися полномочиями. Значительная часть из них нашла закрепление в Бюджетном кодексе РФ в 2004 году. Названный аспект бюджетного регулирования отражает, на наш взгляд, общую направленность развития бюджетной системы РФ в сторону усиления ее унитарных свойств.

6. Базовым понятием финансового права является термин «бюджетные средства». Представляется, что бюджетные средства имеют в рамках бюджетной системы РФ универсальный правовой режим, сохраняющийся в процессе движения бюджетных средств внутри бюджетной системы.

Правовой режим бюджетных средств представляет собой «многослойное» образование, дополнительные «слои» в котором возникают при каждой последующей передаче бюджетных средств: от федерального бюджета к региональному; от регионального к местному. При этом денежные средства, выделенные из федерального бюджета, не перестают быть средствами федерального бюджета до передачи их конечному получателю, несмотря на то, что право собственности на них утрачено Федерацией в момент первой же передачи бюджету субъекта Российской Федерации.

Сохранение изначального режима бюджетных средств (режима федеральных бюджетных средств или режима средств бюджета субъекта РФ) является основой для существования контрольных полномочий первоначального собственника на всех этапах передачи и использования и применения мер принуждения в случае нецелевого их использования или не возврата в установленный срок.

7. Доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы можно классифицировать на собственные, закрепленные и регулирующие. Критерием классификации является объем полномочий соответствующих органов каждого уровня публичной власти. Значение классификации заключается в выявлении уровня самостоятельности каждого бюджета в вопросах формирования собственной доходной базы. При этом самостоятельность могла быть оценена как с точки зрения объема собственных доходов, так и объема прав на собственное правовое регулирование.

Отказ законодателя от понятия регулирующих доходов и объявления всех доходов собственными (кроме субвенций из фондов компенсаций) не устраняет теоретического значения классификации по критерию объема полномочий соответствующих органов. В рамках обновленного правового регулирования остаются собственные налоговые доходы, обозначенные в Налоговом кодексе РФ, как налоги субъектов Российской Федерации и местные налоги с конкретными полномочиями органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Большинство федеральных налогов (налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, акцизы, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, государственная пошлина и др.) и все налоги, уплачиваемые в рамках специальных налоговых режимов становятся закрепленными доходами, по которым у субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления возникают права требования в той части, в которой они закреплены за ними в бюджетном или налоговом законодательстве. Функцию регулирующих доходов в новой системе межбюджетных отношений будут играть межбюджетные трансферты, в части относящейся к финансовой помощи.

8. Понятие «финансовая помощь» устойчиво понимается законодателем не только как право вышестоящего бюджета на предоставление бюджетных средств нижестоящему бюджету, но в ряде случаев и как обязанность оказать такую «финансовую помощь». На наш взгляд, имеется ситуация, когда право нижестоящего бюджета просить о помощи превращается в требование, и ему корреспондирует обязанность дарующего бюджета предоставить бюджетные средства. Речь идет о дотациях на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности (дотациях на выравнивание бюджетной обеспеченности по новой терминологии). Дотации на выравнивание были задуманы как механизм обеспечения минимальных государственных социальных стандартов, гарантированных гражданам Конституцией РФ. Поэтому при наличии определенных условий (при нормативах минимальной бюджетной обеспеченности ниже установленных пределов) отказ в такой дотации невозможен. Ту же самую ситуацию воспроизводят и нормы обновленного Бюджетного кодекса РФ, закрепляя порядок предоставления дотаций из фондов финансовой поддержки, которые создаются в вышестоящем бюджете в целях выравнивания бюджетной обеспеченности нижестоящих публичных образований.

Другим случаем возникновения обязанности по оказанию «финансовой помощи» являлась субвенция на финансирование переданных государственных полномочий. В настоящее время субвенции, предоставляемые из фондов компенсаций на реализацию государственных полномочий, не относятся законодателем к «финансовой помощи», а приобретают самостоятельную форму межбюджетных трансфертов. Тем не менее, при передаче государственных полномочий на уровень субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, передача субвенций является обязательной. Законодательство, регулирующее деятельность государственных органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, устанавливает, что обязанность у органов, которым передаются полномочия, возникает только при условии передаче финансовых и материальных средств, а ответственность на них может быть возложена только в объеме полученных ресурсов. 9. Правовая природа мер принуждения, реализуемых федеральными органами, в период с 2000 по 2004 год, в соответствии с ежегодными федеральными законами о федеральном бюджете отличается существенной спецификой. Представляется наиболее верным выделение их в отдельную группу мер государственного принуждения - меры бюджетного реагирования.

Такими мерами бюджетного реагирования выступали в частности:

- приостановление предоставления средств федерального бюджета субъектам РФ;

- приостановление перечисления налогов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты;

- приостановление предоставления иного государственного имущества (не бюджетные средства);

- изъятие сумм нецелевого использования либо невозвращенных сумм.

На принудительный характер предусмотренных федеральным законом о бюджете мер бюджетного реагирования указывает отсутствие необходимости получения согласия субъектов Российской Федерации; обязанность федеральных органов действовать согласно предписанию закона. Считаем, что на сегодняшний день отсутствуют основания относить названные меры бюджетного реагирования к мерам ответственности (финансовой или бюджетной), в силу двух причин: а) законодатель не преследует цели наказания публичного субъекта в сфере межбюджетных отношений, целью применения мер принуждения является обеспечение исполнения бюджетных норм; б) отсутствует законодательно прописанная процедура (процедуры) применения мер принуждения. В отношении порядка реализации приостановления или изъятия не определены ни уполномоченные органы, ни сроки, ни способы защиты прав субъектов Российской Федерации. Очевидно одно: применение мер бюджетного реагирования осуществляется не в судебном, а в административном порядке.

Особенности мер бюджетного реагирования, обусловлены следующими обстоятельствами: а) меры реагирования применяются к особому субъекту - публичному образованию (субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию); б) они направлены, прежде всего, на сохранение (защиту) средств федерального бюджета, с достаточной долей условности их можно отнести к восстановительным мерам принуждения; в) названные меры восприняты субъектами Российской Федерации и применяются ими в отношении муниципальных образований.

Представляется, что указанные меры близки к понятию «принудительного исполнения обязанности», в данном случае - бюджетной обязанности. Они должны стимулировать переход субъекта правонарушения к правомерному поведению. Во всех случаях у правонарушителя - субъекта Российской Федерации - возникают негативные последствия, например, в виде неполучения региональным бюджетом средств, предусмотренных в законе о бюджете к использованию на нужды субъекта Российской Федерации либо муниципальных образований.

10. Практически все субъекты Российской Федерации в законах об утверждении бюджетов предусматривают меры принуждения к муниципальным образованиям, аналогичные мерам, применяемым федеральными органами. Чаще всего такими мерами выступают приостановление предоставления финансовой помощи и изъятие (списание) сумм нецелевого использования.

Однако обладание определенными мерами принуждения является объективной потребностью практики бюджетной сферы, в связи с чем, органы государственной власти используют федеральные принудительные механизмы в отношениях с местными бюджетами. Совершать подобные действия органы государственной власти субъектов Российской Федерации вынуждает свойство иерархичности бюджетной системы: вышестоящий уровень осуществляет управление нижестоящими бюджетами и в процессе управления управляющему уровню очевидно необходимы властные полномочия принудительного характера.

Апробация результатов исследования и их практическая значимость. Основные результаты научного исследования опубликованы в монографиях, учебниках, учебных пособиях, статьях в общероссийских и региональных периодических изданиях, тематических сборниках, тезисах материалов научных конференций. Общий объем публикаций составляет более 40 печатных листов.

Автор неоднократно выступал на научных и научно-практических конференциях по проблемам налогового, бюджетного и муниципального права, проводившихся в 2002 - 2004 годах: в Москве в 2003 году (Научно-практическая конференция «Фискальные сборы: правовые признаки и порядок регулирования»); в Санкт-Петербурге в 2002 году (Научная конференция «Финансовое право на рубеже веков»); в Саратове в 2003 году («Федеральные и региональные аспекты финансового права»), Барнауле в 2004 году (Международный научно-практический семинар «Федерализм и местное самоуправление в России и Германии»).

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Шевелева, Наталья Александровна, Санкт-Петербург

Заключение

Правовое регулирование отношений между бюджетами различных уровней публичной власти не может оставаться в неизменном состоянии в силу динамики самих межбюджетных отношений. Предложенные федеральной властью в 2003 году реформы в отношениях между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, а также между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами направлены, прежде всего, на устранение реально существующих и объективно сложившихся диспропорций в экономическом и социальном развитии регионов и территорий. Нельзя не увидеть, что при этом не решаются ранее известные правовые проблемы и порождаются новые.

Бюджетная система РФ обладает совокупностью свойств, не позволяющих отнести ее к бюджетным системам, соответствующим принципу федерализма. Таковыми свойствами~являются ее">^итарностьриерархичность/ централизация. - ---—J

Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований происходит за счет сужения прав публичных субъектов в межбюджетных отношениях, в том числе, тех прав, которые ранее рассматривались в качестве «конституционно данных». Вероятно, необходимо пересмотреть устоявшиеся представления о конституционном статусе субъектов РФ и муниципальных образований в бюджетной сфере, согласно которым каждый уровень публичной власти имеет самостоятельный бюджет, формирующийся за счет собственных доходов. В русле идеологии проводимои реформы межбюджетных отношений, бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления следует признать производными от полномочий федеральных органов, призванных обеспечить сбалансированное функционирование всех бюджетов бюджетной системы. Опорой такого вывода является неоспоримый факт принятия Федерацией на себя конституционных обязанностей по обеспечению конституционныхправ граждан на всей территории Российской

Федерации. Значение его усиливается по мере укрепления позиций федеральной власти. Соотношение прав и обязанностей в межбюджетных отношениях сместилось в сторону увеличения доли обязанностей, реализуемых Российской Федерацией, и уменьшения прав субъектов РФ и муниципальных образований в плане самостоятельного распоряжения публичными финансами.

Реформа межбюджетных отношений, в той ранней стадии, на которой она находится осенью 2004 года, обнаруживает ряд проблем, которые, очевидно нуждаются в дальнейшем внимательном изучении и осмыслении.

Суть нового видения межбюджетных отношений нашла закрепление в пункте 2 статьи 18 Федерального закона № 1Э1-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Финансовая самостоятельность местных бюджетов ограничена обязанностью решать вопросы местного значения за счет средств местных бюджетов. При этом допускается возможность получения субвенций из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ по решению (по воле) соответствующих федеральных органов либо органов субъекта РФ. По воле указанных органов допускается и дополнительное финансирование решения вопросов местного значения. Объем средств местного бюджета полностью зависит от решения все тех органов. Таким образом, обязанность по финансированию деятельности органов местного самоуправления по решению ими вопросов местного значения закрепляется за всеми уровнями публичной власти, уменьшая тем самым самостоятельность местного самоуправления до полной его безответственности. Представляется, что в такой схеме у органов местного самоуправления право требования обеспечения им достаточных источников доходов исчезает, а появляется право просить субвенции для обеспечения муниципальных нужд.

Нелогичной выглядит схема местных налогов двух видов -поселенческихи районных. Статьи 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 Г.№131-Ф3 предусматривают право на установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, как поселений (первого уровня местного самоуправления), так и районов и городских округов (второго уровня местного самоуправления). Учитывая, что к числу наиболее значимых местных налогов относится земельный налог и налог на имущество физических лиц, разграничить плательщиков этих налогов между районным бюджетом и находящимся на территории этого же района бюджетом поселения не представляется возможным в силу действия принципа уплаты налога по месту нахождения налогоплательщика. Место нахождения налогоплательщика -организации определяется его регистрацией в районной налоговой инспекции, налогоплательщика - физического лица - его регистрацией в районном отделе внутренних дел. «Приписка» налогоплательщика к юрисдикции районных органов, делает необходимым использование механизма распределения доходов бюджетов через счета органов федерального казначейства. Такая достаточно эффективная практика имеется, однако она делает излишней какие-либо налоговые полномочия органов местного самоуправления поселений.

Серьезной заявкой на устранение многочисленных нарушений, совершаемых должностными лицами и органами местного самоуправления в бюджетной сфере, является статья 21 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3, предусматривающая более определенные формы государственного контроля за реализацией переданных государственных полномочий. В частности у уполномоченных государственных появляется право на получение документов и дачу обязательных предписаний. Вместе с тем, сохраняется неясность в том, может ли указанная статья рассматриваться как правовое основание для применения «бюджетных» мер принуждения к органам и должностным лицам местного самоуправления, таких как блокировка расходов и приостановление операций по счетам открытым в органах федерального казначейства для учета средств местных бюджетов. Пункт 4 статьи 52 указанного закона, например, предписывает муниципальным образованиям представлять в федеральные органы отчеты об исполнении местных бюджетов в порядке, установленном федеральными законами. В отсутствующем пока порядке необходимо, на наш взгляд, отразить в какой момент должен представляться отчет об исполнении местного бюджета: до его утверждения представительным органом или после? Возможность признания такого отчета не соответствующим действующему законодательству каким-либо государственным органом федеральный закон не предусматривает, хотя логика предложенного правового регулирования требует этого, как и допущения применения мер конституционно-правовой ответственности по отношению к органам местного самоуправления.

Использование субъектами Российской Федерации для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований^специальных фондов, формируемых за счет изъятия средств из местных бюджетов (обратных трансфертов) способно дать как положительный, так и отрицательный эффект. Последний вернее всего может проявиться в концентрации финансовых ресурсов в региональном бюджете и неизбежном соблазне использовать их на иные цели, нежели нужды местного самоуправления.

Радикальной новеллой представляется возможность осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ~~ в отношении муниципальных образований в бюджетных отношениях, предусмотренная в анализируемом законе. Нельзя не признать, что основания, предусмотренные в статье 73 Федерального закона №131-Ф3 от 6 октября 2003 г., для временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления действительно существенные, указанные обстоятельства (стихийное бедствие, несостоятельность местного бюджета, нецелевое использование бюджетных средств) создают угрозу нарушения прав граждан. Вместе с тем, следует понимать, что включение в перечень оснований факта нецелевого использования бюджетных средств, установленного соответствующим судом, крайне опасная вещь, поскольку закон не содержит никаких гарантий, способных защитить права местного самоуправления: отсутствует указание на предельный срок временного осуществления полномочий органами государственной власти; не указаны сами эти органы; не назван и суд, решение которого явится основой введения «прямого государственного управления» на территории муниципального образования.

Консолидированный бюджет применяется федеральным законодателем как скрытая форма ограничения полномочий местного самоуправления. Он порождает дополнительную зависимость местных бюджетов от бюджетов субъектов РФ.

Действующие до 2004 года федеральное законодательство создавало правовое неравенство субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в бюджетной сфере, а именно в отношениях между региональными бюджетами и федеральным бюджетом; между местными бюджетами и бюджетами субъектов РФ. Принятые изменения бюджетного законодательства не устраняют имеющегося неравноправия. Представляется необходимым признать факт невозможности достижения даже правового равенства публичных субъектов в межбюджетных отношениях. Уточнение бюджетных прав и обязанностей с определение границ допустимых изъятий для категорий бюджетов позволит устранить имеющееся отступление от заявленного принципа и создать гарантии прав публичных субъектов с «усеченными» бюджетными полномочиями.

В рамках реформы межбюджетных отношений происходит существенное ухудшение положения местных бюджетов в части их самостоятельности, в то же время повышаетсягарантированность формирования~доходной~базы за счет получения субвенций из вышестоящих бюджетов. "

Сужение самостоятельности органов местного самоуправления в бюджетном процессе наблюдается по следующим позициям: запрет на использование иных форм (не предусмотренных в Бюджетном кодексе РФ) образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований (статья 14 Бюджетного кодекса в редакции Федерального закона от 20 августа 2004 г.№120-ФЗ, далее — БК РФ);

- обязательное разделение средств на исполнение расходных обязательств по вопросам местного значения и по переданным государственным полномочиям (статья 14 БК РФ);

- право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность местных бюджетов (статья 31 БК РФ);

- ограничение права на самостоятельное осуществление бюджетного процесса случаями, предусмотренными БК РФ (статья 31 БК РФ);

- ограничение права самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (статья 31 БК РФ); сокращение местных налогов и сборов до 2 наименований (статья 61 пункт 1, статьи 61.1, статьи 61.2 БК РФ);

- ограничение в праве предоставления отсрочек и рассрочек по уплате налогов в части федеральных и региональных налогов (пункт 5 статьи 64 БК РФ);

- ограничение размера заработной платы законом субъекта РФ (пункт 4 статьи 86 БК РФ);

- запрет на установление и исполнение расходных обязательств (не отнесенных к чьей-либо компетенции, в том числе вновь возникших), кроме как за счет собственных доходов, при этом из собственных доходов исключаются все дотации, субсидии и субвенции, полученные из вышестоящих бюджетов (пункт 5 статьи 86 БК РФ);

- обязанность вести реестры расходных обязательств и представлять его в исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (статья 87 БК РФ);

- установление условий получения межбюджетных трансфертов: соблюдение бюджетного и налогового законодательства; отсутствие просроченной задолженности органов местного самоуправления перед бюджетом субъекта РФ (по бюджетным кредитам); запрет на предоставление средств бюджетных кредитов, полученных из бюджета субъекта РФ, в качестве бюджетных кредитов юридическим лицам; установление законом субъекта РФ дополнительных условий предоставления финансовой помощи тем муниципальным образованиям, у которых суммарная доля дотаций в общем объеме собственных доходов превышала 50% в двух из трех последних отчетных лет; установление нормативным актом органов государственной власти (а не только законом) дополнительных условия предоставления субсидий из бюджета субъекта РФ; установление меры принуждения к нарушителям (всех условий!) - приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (кроме субвенций из фонда компенсаций) решением органа, исполняющего бюджет (статья 136 БК РФ); предоставление Правительству РФ и исполнительным органам государственной власти субъектов РФ права определять порядок расходования субвенций (ранее было - законом субъекта РФ) (пункт 5 статьи 140 БК РФ); предоставление права исполнительным органам государственной власти субъектов РФ издавать нормативные акты наряду с законами субъектов РФ, определяющих основания, порядок предоставления, пользования и возврата бюджетных кредитов (пункт 1 статьи 141 БК РФ); установление меры принуждения (восстановительного характера) в случае невозврата бюджетного кредита (пункт 2 статьи 141 БК РФ); отказ от безвозмездных бюджетных ссуд (статья 141 БК РФ);

- установление порядок образования районных фондов финансовой поддержки (дополнительного к региональному) поселений законом субъекта РФ, хотя он формируется за счет средств самого муниципального района (пункт 2 статьи 142.1 БКРФ); установление обязательных субвенций в региональный бюджет или бюджет муниципального района (статьи 142.2 и 142.3 БК РФ);

- установление объема обратных субвенций (из местных бюджетов в бюджет субъекта РФ) законом субъекта РФ (статья 142.2 БК РФ); меры принуждения к «неплательщикам» обратных субвенций (пункт 5 статьи 142.2 и пункт 4 статьи 142.3 БК РФ).

По ряду позиций наблюдается также сужение самостоятельности региональных бюджетов: запрет на использование иных форм (по отношению к БК РФ) образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств региональных бюджетов (статья 14 БК РФ);

- обязательное разделение средств на исполнение расходных обязательств по собственным полномочиям и по переданным федеральным полномочиям (статья 14 БК РФ); обязанность органов государственной власти субъектов РФ самостоятельно обеспечивать сбалансированность региональных бюджеты (статья 31 БК РФ);

- ограничение права самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (самостоятельность сохраняется только в рамках дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности) (статья 31 БК РФ);

- запрет на установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет нескольких бюджетов или консолидированного бюджета или без определения бюджета (статья 31 БК РФ);

- обязанность вести реестры расходных обязательств и представлять его в БК РФ (статья 87 БК РФ); ограничение права на предоставление иных дотаций и субсидий местным бюджетам 10% общего объема финансовой помощи (пункт 3 статьи 139 БК РФ).

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Бюджетная система России»

1. Федеральные законы

2. Закон Российской Федерации от 18 октября 1991г. № 1759 -1 «О дорожных фондах»

3. Закон Российской Федерации от 9 декабря 1991г. № 2005-1 «О государственной пошлине»

4. Закон Российской Федерации от 19 декабря 1991г. № 2060-1 «Об охране окружающей среды»

5. Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»

6. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992г. № 2395-1 «О недрах»

7. Закон Российской Федерации от 10 июля 1992г. № 3266-1 «Об образовании»

8. Федеральный закон от 11 января 1995г. № 4-ФЗ «О Счетной Палате Российской Федерации»

9. Федеральный закон от 24 апреля 1995г. №52-ФЗ «О животном мире»

10. Федеральный закон от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

11. Ю.Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995г. № 167-ФЗ

12. Федеральный закон от 22 ноября 1995г.№ 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»

13. Федеральный закон от 29 декабря 1995г. № 222-ФЗ «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства»

14. Федеральный закон от 30 декабря 1995г. № 224-ФЗ «О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы»

15. Федерального закона от 30 декабря 1995г.№ 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»

16. Федеральный закон от 15 августа 1996г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации»

17. Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997г. № 22-ФЗ

18. Федеральный закон от 25 сентября 1997г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»

19. Федеральный закон от 8 января 1998г. № 5-ФЗ «О сборах за выдачу лицензии и право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции»

20. Федеральный закон от 6 мая 1998г. № 71-ФЗ «О плате за пользование водными объектами»

21. Федеральный закон от 24 июля 1998г. № 125-ФЗ «Об обязательном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»

22. Налоговый кодекс Российской Федерации (Часть первая) от 31 июля 1998г. № 146-ФЗ

23. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998г.№ 145-ФЗ

24. Федеральный закон от 31 июля 1998г.№ 148-ФЗ «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности»

25. Федеральный закон от 31 июля 1998г. № 150-ФЗ ЗАТО «О закрытом административно-территориальном образовании»

26. Федерального закона от 7 апреля 1999г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации»

27. Федеральный закон от 9 июля 1999г. № 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации»

28. Налоговый кодекс Российской Федерации (Часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ

29. Федеральный закон от 17 декабря 1999г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ»

30. Федеральный закон от 31 декабря 1999г. № 227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год»

31. Федеральный закон от 27 декабря 2000г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год»

32. Федеральный закон от 30 декабря 2001г. № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год»

33. Федеральный закон от 10 января 2002г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей природной среды»

34. Федеральный закон от 12 июня 2002г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

35. Федеральный закон от 29 мая 2002г. № 61-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда РФ на 2002 год»

36. Федеральный закон от 25 июня 2002г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»

37. Федеральный закон 24 декабря 2002г. № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год»

38. Федеральный закон от 27 декабря 2002г. № 182-ФЗ «О налоге на игорный бизнес»

39. Федеральный закон 23 декабря 2003г. № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год»

40. Федеральный закон от 4 июля 2003г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

41. Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

42. Указы Президента Российской Федерации

43. Указ Президента РФ от 8 декабря 1992г. №1556 «О федеральном казначействе»

44. Указе Президента от 23 мая 1996г. № 769 «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов»

45. Постановления Правительства Российской Федерации

46. Постановление Правительства РФ от 27 августа 1993г. № 864 «О федеральном казначействе»

47. Постановление Правительства РФ от 17 июня 1998г. № 600 «Об утверждении программы экономии государственных расходов»

48. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001г. № 584 «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года»

49. Постановление Правительства РФ от 11 октября 2001г. № 714 «Об утверждении Положения о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета»

50. Постановление Правительства РФ от 8 мая 2002г. № 301 «Об утверждении Положения о предоставлении и расходовании субсидий из фонда реформирования региональных финансов»

51. Постановление Правительства РФ от 22 мая 2002г. № 334 «Об утверждении правил предоставления и расходования в 2002 году средств Фонда компенсаций на реализацию Закона РФ «О реабилитации жертв политических репрессий»

52. Постановление Правительства РФ от 12 июня 2003г. № 343 «О предоставлении средств федерального бюджета на жилищные субсидии в 2003 году гражданам, выезжающим или выехавшим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей»

53. Постановление Правительства РФ от 16 июля 2003г. № 433 «Об утверждении методики распределения по субъектам РФ средств федерального бюджета на жилищные субсидии гражданам, выезжающимвыехавшим) из районов крайнего севера и приравненных к ним местностей»

54. Постановление Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2004г. № 83 «Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов»

55. Законы субъектов Российской Федерации

56. Закон Красноярского края от 20 июня 1995г. №6-131 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Красноярском крае».

57. Закон Ленинградской области от 10 июня 1997г. .№ 12-03 «О социальных стандартах Ленинградской области»

58. Закон Санкт-Петербурга от 29 декабря 1999г. № 267-33 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2000 год»

59. Закон Санкт-Петербурга от 21 декабря 2000г. № 668-75 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2001 год»

60. Закон Воронежской области от 25 декабря 2000г .№ 200 II-03 «Об областном бюджете Воронежской области на 2001 год»

61. Закон Ленинградской области от 6 декабря 2001г. № 65-03 «О бюджете Ленинградской области на 2002 год»

62. Закон Санкт-Петербурга от 13 декабря 2001г. № 818-109 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2002 год»

63. Закон Санкт-Петербурга 18 ноября 2002г. № 535-56 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год»

64. Закон Санкт-Петербурга от 21 июня 2002г. № 263-22 «О целевой программе Санкт-Петербурга «О завершении строительства Юго-Западных очистных сооружений»

65. Ю.Закон Санкт-Петербурга от 12 июля 2002г. № 322-30 «О целевом бюджетном фонде развития инфраструктуры Санкт-Петербурга»

66. Закон Санкт-Петербурга 9 декабря 2003г. № 676-101 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2004 год»

67. Решения Конституционного Суда РФ:

68. Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996г. №20-П

69. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области»

70. Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июля 1998г. № 23-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 102 Федерального закона «О Федеральном бюджете на 1998 год»

71. Определение Конституционного Суда РФ от 9 апреля 2002г. № 68-0 «По запросу Арбитражного суда Республики Карелия о проверке конституционности пункта 5 статьи 83 БК РФ, статей 4 и 11 Закона РФ «О донорстве крови и ее компонентов»

72. Определение Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2003г. № 131-0 «По запросу Арбитражного суда Сахалинской области о проверке конституционности положений статьи 17 Закона РФ «О медицинском страховании граждан в РФ»

73. Определение Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2004г. №137-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Ростовской области о проверке конституционности статей 15.14, 15.15, 15.16 и 23.7 КоАП»

74. Решения Верховного Суда Российской Федерации:

75. Постановление Президиума ВС РФ от 18 апреля 2001г. № 23ПВ-01

76. Определение Верховного Суда РФ от 17 ноября 2000г. (Судебная коллегия по гражданским делам)

77. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ от 3 июня 2002г. № 55-Г02-Ю

78. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 1 октября 2002г. № 53-Г02-26

79. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 января 2003г. № 72-Г02-15

80. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 января 2003г. № 61-В02пр-7

81. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 января 2003г. № бО-ГОЗ-1

82. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 февраля 2003г. № 58-ГОЗ-З

83. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 февраля 2003г. № 56-Г03-5

84. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 марта 2003г. № 56-Г03-6

85. Определение Верховного Суда РФ от 3 апреля 2003г. № КАСОЗ -111

86. Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ от 6 мая 2003г. № 58-ГОЗ-9

87. Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ от 27 июня 2003г. № 64-ГОЗ 3

88. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 8 августа 2003г. № 58-ГОЗ-18

89. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 12 августа 2003г. № 58-ГОЗ-21

90. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 22 августа 2003г. № 58-ГОЗ-2517.0пределение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 29 августа 2003г.№ 56-ГОЗ-14

91. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ от 19 сентября 2003г. № 58-ГОЗ-28

92. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ от 9 октября 2003г. № 53-Г03-26

93. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ от 28 января 2004г. № 7-ГОЗ-15

94. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ от 31 марта 2004г. № 68-Г04-1

95. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ от 28 апреля 2004г. № 89-Г04-6

96. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ от 1 сентября 2004г. № 53-Г04-38

97. Решения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации:

98. Постановление Президиума ВАС от 17 декабря 2002г. № 11131/02

99. Постановление Президиума ВАС от 10 декабря 2002г. № 10338/02

100. Постановление Президиума ВАС от 9 июля 2002г. № 2124/02

101. Информационное письмо ВАС РФ от 11 февраля 2000г. № С5-7/УЭ-130

102. Решения арбитражных судов:

103. Постановление ФАС СЗО от 19 сентября 2000г. № А56-10522/2000

104. Постановление ФАС СЗО от 14 ноября 2000г. № А26-3036/00-01-02/137

105. Постановление ФАС ЗСО от 14 февраля 2001г. № Ф04/393-8/А02-2001

106. Постановление ФАС СЗО от 17 мая 2001г. № 4861

107. Постановление ФАС СЗО от 25 декабря 2001г. № А26-3448/01-01-05/130

108. Постановление ФАС СЗО от 14 января 2002г. № А05-7284/01-344/20

109. Постановление ФАС СЗО от 18 марта 2002г. № А52/1957/2001/2

110. Постановление ФАС СЗО от 22 апреля 2002г. № А13-6544/01-07

111. Постановление ФАС СЗО от 22 апреля 2002г. № А05-363/02-20/14

112. Постановление ФАС СЗО от 13 мая 2002г. № А26-697/02-02-07/0

113. Постановление ФАС СЗО от 26 августа 2002г. № А26-4608/01-01-10/176

114. Постановление ФАС СЗО от 18 февраля 2003г. № А42-6175/02

115. Постановление ФАС ВСО от 26 августа 2003г. № Ф02-2637/03-С1

116. Постановление ФАС СЗО от 18 сентября 2003г. № А44-2113/01-С11

117. Постановление ФАС СЗО от 12 января 2004г. № А56-17858/03

118. Постановление ФАС СЗО от 26 мая 2004г. № А56-5921/03

119. Постановление ФАС СЗО от 4 июня 2004г. № А56-21697/021. Научная литература

120. Абрамова, А. М. Финансы, денежное обращение и кредит / А. М. Абрамова, JI. С. М.: Гардарика, 1996.

121. Административное право зарубежных стран : Учебное пособие. М.: Спарк, 1996.-229 с.

122. Алексеев, С. С. Тайна права. Его понимание, назначение, социальная ценность / С. С. Алексеев. М.: НОРМА, 2001.- 176 с.

123. Алехин, А. П. Административное право РФ : Учебник / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов. М.: ЗЕРЦАЛО, 1998. - 672 с.

124. Барциц, И. Н. Федеративная ответственность : Конституционно-правовые аспекты / И. Н. Барциц. М., 1999.

125. Бахрах, Д. Н. Административное право / Д. Н. Бахрах . М., 1993.

126. Бачило, И. JI. Организация советского государственного управления : Правовые проблемы / И. JI. Бачило. М.: Наука, 1984. - 237 с.

127. Вельский, К. С. Финансовое право / К. С. Вельский. М. : Юристъ, 1995.

128. Бежаев, О. Г. Межбюджетные отношения : Теория и практика реформирования / О. Г. Бежаев ; Под ред. д.э.н. М. А. Яхъяева М.: Экзамен, 2001 - 112с.

129. Бесчеревных, В. В. Компетенция Союза ССР в области бюджета / В. В. Бесчеревных. М., 1976.

130. Бесчеревных, В.В. Советское финансовое право / В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкин. М.: Юрид. лит., 1982.

131. Брэбан, Г. Французское административное право / Г. Брэбан. М., 1988.

132. Бухвальд, Е. Альтернатива российской модели бюджетного федерализма / Е. Бухвальд //Федерализм. 2001. - № 3. - С. 143 - 166.

133. Бухвальд, Е. Межбюджетные отношения: текущее состояние и основные тенденции развития / Е. Бухвальд, А. Игудин //Федерализм. 2002. - № 2.

134. Бюджетный процесс в Российской Федерации: Учебное пособие/ JI. Г. Баранова и др. М.: Перспектива: Инфра-М, 1998. - 222 с.

135. Бюджетный федерализм : Опыт развитых стран. М., 1996.

136. Бондарь, Н. С. Гражданское общество и местное самоуправление как социально-правовое выражение нового конституционного строя России / Н.

137. С. Бондарь // Основы конституционного строя Российской Федерации: понятие, содержание, значение : Сб.ст. /Под ред.В. В. Невинского. Барнаул : Изд-во Алт.ун-та, 2003. - С. 3 - 33.

138. Бюджетное устройство в Российской Федерации / Ред.-сост. О. Б. Сидорович. М., 1997. - 88 с.

139. Бюджетное право : Учебное пособие для вузов/ Под ред. проф. А. М. Никитина. — 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА : Закон и право, -2003. - 199 с.

140. Васильев, А. А. Совершенствование правовых основ финансового (бюджетного) контроля в Российской Федерации / А. А. Васильев // Законодательство и экономика. 2003. - № 1.

141. Венгеров, А. Б. Теория государства и права / А. Б. Венгеров. М. : Юриспруденция, 2000.

142. Винницкий, Д. В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики / Д. В. Винницкий. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. -397 с.

143. Винницкий, Д. В. Налоги и сборы : Понятие. Юридические признаки. Генезис / Д. В. Винницкий . М.: НОРМА, 2002. - 144 с.

144. Винницкий, Д.В. Предмет и система финансового права на современном этапе / Д. В. Винницкий//Правоведение. 2002.- № 5.- С. 30-42.

145. Винницкий, Д. В. Субъекты налогового права / Д. В. Винницкий. — М.: НОРМА, 2000.- 192 с.

146. Витрянский, В. В. Налоговые органы, налогоплательщик и Гражданский кодекс / В. В. Витрянский, С. А. Герасименко. М. : Международный центр финансово-экономического развития, 1995. - 144 с.

147. Воронин, А. Г. Основы управления муниципальным хозяйством : Учебное пособие / А. Г. Воронин, В. А. Лапин, А. Н. Широков. М. : Дело, 1998. — 128 с.

148. Вознесенский, Э. А. Дискуссионные вопросы социалистических финансов / Э. А. Вознесенский . JI.: Изд-во Ленинградского университета, 1969.

149. Вознесенский , Э. А. Финансовый контроль в СССР / Э. А. Вознесенский . — М., 1973.

150. Выдрин, И. В. Муниципальное право России : Учебник для вузов / И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов. М.: НОРМА - ИНФРА- М. - 1999. - 368 с.

151. Гаджиев, Г. А. Конституционные принципы рыночной экономики / Г. А. Гаджиев. М.,2002.

152. Галицкая, С. В. Теория и практика бюджетного федерализма / С. В. Галицкая . М. : Экзамен, 2002. - 128 с.

153. Годин, А. М. Бюджет и бюджетная система РФ : Учебное пособие / А. М. Годин, И. В. Подпорина. М.: Издат. дом «Дашков и К», 2001. - 276 с.

154. Годме, Поль Мари. Финансовое право / П. М. Годме . М.: Прогресс, 1978.

155. Горбунова, О. Н. Бюджетное право России : Учебное пособие / О. Н. Горбунова, А. Д. Селюков, Ю. В. Другова М.: ООО «ТК Велби», 2002.

156. Горбунова, О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России / О. Н. Горбунова . М.: Профобразование, 2003.

157. Горбунова, О. Н. Финансовый мониторинг и проблемы финансового права / О. Н. Горбунова//Правоведение. 2002.- №5.- С. 42-50.

158. Государственные и территориальные финансы : Учебник / Под общей ред. J1. И. Сергеева. Калининград : Изд-во «Янтарный сказ», 2000. - 367 с. - С. 83.

159. Градовский, А. Начала русского государственного права. Том III : Органы местного управления / А. Градовский. С.-Петербург, 1883.

160. Грачева, Е. Ю. Финансовое право России / Е. Ю. Грачева, Н. А. Куфакова , С. Г. Пепеляев. М., 1995.

161. Грачева, Е. Ю. Финансовое право / Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко. -М.: Проспект, 2003.

162. Грачева, Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля / Е. Ю. Грачева. М. : Юриспруденция, 2000.

163. Гринкевич, А. Гражданско-правовая ответственность казны / А. Гринкевич // Хозяйство и право. 1996. - № 4. - С. 75 - 81.

164. Гринченко, Н. Я. К вопросу о межбюджетных отношениях субъектов Российской Федерации с муниципальными образованиями / Н. Я. Гринченко //Правоведение. 2002.- №5.- С. 68-73.

165. Гриценко, Е. В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства : Значение опыта ФРГ для России / Е. В. Гриценко . Иркутск : Изд-во ИГЭА, 2001. - 448 с.

166. Демченков, В. С. Регулирование местных бюджетов (распределение доходов между бюджетами) / В. С. Демченко, М. Ф. Ужвенко. М. : Финансы, 1975. -88 с.

167. Добрынин, Н. М. Новый федерализм : модель будущего государственного устройства Российской Федерации : Монография / Н. М. Добрынин. — Новосибирск: Сибирская издат. фирма «Наука» РАН, 2003.

168. Домрин, А. Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах / А. Н. Домрин // Журнал российского права. 1998. -№3.~ С. 103-117.

169. Драго, Р. Административная наука / Р. Драго. -М. : Прогресс, 1982. 244 с.

170. А.А. Замотаев. М., 1999. 59.3апольский, С. В. О предмете финансового права / С. В. Запольский

171. Иванов, А. А. Государство как субъект гражданского права// Кодекс info.2002.- № 1-2.- С. 16-27.

172. Ивлиева, М. Ф. Пределы и механизмы правового регулирования государственных и частных финансов/ М. Ф. Ивлиева // Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства. Выпуск 1.- Черновцы : Рута,2003.-С. 57-60.

173. Ивлиева, М. Ф. Правовые проблемы косвенного налогообложения в Российской Федерации / М. Ф. Ивлиева //Правоведение. 2002. - № 5. - С. 107-119.

174. Исаков, В. Б. Законодательство субъектов: объем, структура, тенденции развития / В. Б. Исаков // Журнал российского права. 1999. - № 12. - С. 58 -74.

175. Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. М.: Изд-во БЕК, 1996. 269 с.

176. Казначейская система: опыт Санкт-Петербурга //Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2002.

177. Калинина, J1. А. Функции исполнительной власти : проблемы теории и практики / J1. А. Калинина // Административное право и административный процесс : актуальные проблемы / Отв. ред. JI. J1. Попов, М. С.Студеникина — М.: Юристъ, 2004. С. 59 - 72.

178. Карасева, М. В.Финансовое право. Общая часть: Учебник / М. В. Карасева. -М.: Юристъ, 2000. 256 с.

179. Карасева, М. В. Финансовое правоотношение / М. В. Карасева М.: Издат. группа НОРМА-ИНФРА, 2001.-288 с.

180. Карасева, М. В. Финансовое право и политика в современной России / М. В. Карасева // Правовая политика и правовая жизнь . Саратов. - 2000, №11.-С. 90 - 102.

181. Карасева, М. В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект) / М. В. Карасева. М.: Юристъ, 2003. - 173 с.

182. Карасева, М. В. Финансовое право России в XXI веке: иные акценты / М. В. Карасева// Правоведение. 2002. - № 5. - С. 12 - 16.

183. Князев, С. Д. Российское муниципальное право: Учебное пособие / С. Д. Князев, Е. Н. Хрусталев. Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 1977. — 344 с.

184. Ковалева, Г. А. Стратегия преобразований и регулирования межбюджетных отношений в России / Г. А. Ковалева, Э. В. Пешина //Федерализм. 2001. -№4.

185. Ковешников, Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия / Е. М. Ковешников. — М.: Издательство НОРМА , 2002. 272 с.

186. Колотова, Н. В. Система социально-экономических прав: федеральные и региональные механизмы / Н. В. Колотова // Правовая политика и правовая жизнь. 2000, ноябрь. - С. 78 - 84.

187. Коммерческое право: Учебник /Под ред. В. Ф.Попондопуло, В. Ф. Яковлевой. СПб. : Изд-во С.-Петербург, ун-та, 1997. - 518 с.

188. Комягин, Д. JI. О понятии бюджетных средств / Д. JI. Комягин //Финансы. -2000.-№ 10.

189. Комягин, Д. JI. О собственнике средств, поступающих от сбора федеральных налогов и иных обязательных платежей / Д. JI. Комягин // Право и экономика. 1999. - № 8.

190. Кондратов, А. А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции Российской Федерации / А. А. Кондрашов //Государство и право. 2000. - № 2. — С. 10 -15

191. Конституции государств Европейского Союза / Под общ. ред. JI. А. Окунькова.- М.: Издат. группа НОРМА-ИНФРА- М,1999. 816 с.

192. Конституции зарубежных государств: учебное пособие / Сост. проф. В. В. Маклаков, 3-е изд., перераб. и доп. - М.: БЕК, 2000. - 234 с.

193. Конюхова, И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития / И. А. Конюхова. М. : Городец : Формула права, 2004. - 592 с.

194. Королев, С. В. Теория муниципального управления / С. В. Королеа. М., 1999. - 141 с.

195. Костюков, А. Н. Муниципальное право как отрасль российского права: Монография / А. Н. Костюков М.: ЮНИТИ-ДАНА. : Закон и право, 2003. - 304 с.

196. Костюков, А. Н. Дискуссионные вопросы предмета и системы российского финансового права : Учебное пособие / А. Н. Костюков. Омск : Омский гос. ун-т, 2002.

197. Костюков, А. Н. Муниципально-правовые отношения: Монография / А. Н. Костюков, С. Г. Копысова. Омск : Омск. гос. ун-т, 2001. - 208 с.

198. Крохина, Ю.А. Город как субъект финансового права / Ю. А. Крохина. -Саратов : Поволжская акад. Гос. службы, 2000. 208 с.

199. Крохина, Ю. А. Правовые основы бюджетной политики Российской Федерации / Ю. А. Крохина // Правовая политика и правовая жизнь. — 2000, №11.- С. 102- 109.

200. Крохина, Ю. А. Правовая политика: федеральные и региональные проблемы / Ю. А. Крохина // Правовая политика и правовая жизнь. — 2000, ноябрь. -С. 160- 168.

201. Крохина, Ю. А. Базисные категории бюджетного права: доктрина и реальность/ Ю. А. Крохина // Журнал российского права. 2002. - № 2. - С. 24-32

202. Крохина, Ю. А. Системообразующие категории бюджетного права Ю. А. Крохина// Правоведение. 2002. - № 5. - С. 61 - 67.

203. Крохина, Ю. А. Юридический конфликт в финансовой сфере: причины, сущность и процедуры преодоления / Ю. А. Крохина // Журнал российского права. 2003. - № 9. - С. 68 - 76.

204. Крохина, Ю. А. Финансовое право России : Учебник для вузов / Ю. А. Крохина . М.: Норма, 2004. - 704 с.

205. Крохина, Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм / Ю. А. Крохина ; под ред. проф. Н. И. Химичевой. М.: Издательство НОРМА,2001.-352 с.

206. Крохина, Ю. А. Теоретические основы финансово-правовой ответственности / Ю. А. Крохина //Журнал российского права. — 2004. № 3.- С. 87-95.

207. Курашвили, Б. П. Очерк теории государственного управления / Б. П. Курашвили. М.: Наука, 1987. - 293 с.

208. Кустова, М. В. Анализ практики рассмотрения арбитражными судами гражданско-правовых споров, связанных с обращением взысканий на казну / М. В. Кустова, А. А. Кустов // Бюджетное право: вопросы теории и практики. СПб. : Питер, 2002. - С. 41 - 66

209. Кустова, М. В. Баланс имущественных интересов частных лиц и публичного субъекта в свете новой бюджетно-правовой концепции /М. В. Кустова // Бюджетное право: вопросы теории и практики. СПб.: Питер,2002. С. 6 - 22

210. Кутафин,0. Е. Компетенция местных Советов : учебное пособие / ОГ. Е. Кутафин, К. Ф. Шеремет. М.: Юрид. лит., 1982. - 232 с.

211. Кучерявенко, Н. П. Налоговая обязанность: содержание и особенности правового регулирования / Н. П. Кучерявенко // Правоведение. 2002. - № 5.- С. 96-98.

212. Лазарев, Б. М. Компетенция органов управления / Б, М. Лазарев. М.: Юрид. лит., 1972.

213. Лебедев, А. Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика) / А. Н. Лебедев. М., 1999.

214. Лебедев, П. Н. Социальное управление / П. Н. Лебедев. Л. : Изд-во Ленингр. ун-та, 1982. - С. 150 - 159.

215. Лебедев, В. А. Финансовое право / В. А. Лебедев //У истоков финансового права. М.: Статут, 2000. - С. 116 - 202 (Золотые страницы российского финансового права ; Том 2).

216. Лушникова, М.В. Правовой режим налогового планирования: учебное пособие / М. В. Лушникова . Ярославль : Ярославский гос. ун-т, 1999. - 103 с.

217. Малый А. Ф. Органы государственной власти области: проблемы организации / А. Ф. Малый Архангельск: Изд-во Поморского гос. ун-та, 1999.-240 с.

218. Мандрица, В. М. Финансовое право / В. М. Мандрица, И. В. Рукавишникова, Д. Н. Дружинин ; под ред. проф. В. М. Мандрицы. Ростов на/Д : Феникс, 1999. - 448 с. - (Учебники, учебные пособия).

219. Марков, М. Теория социального управления / М. Марков. М.: Прогресс, 1978.-446 с.

220. Местные и муниципальные органы государственного управления буржуазных стран : Реферативный сборник. М., 1984. - 186 с.

221. Москва Санкт-Петербург: местное самоуправление в городах федерального значения / Под общ. ред. И. П. Михайлова. - науч. изд. - СПб. : ГОУ ВПО СПбГУАП, 2004. - 76 с.

222. Муниципальное право: Учебник для юридических вузов/ Отв. ред. и рук. авт.кол. д-р юрид. наук, проф. А. И. Коваленко. М.: Новый юрист, 1997. -432 с.

223. Найговзина, Н. Б. Система здравоохранения в Российской Федерации: организационно-правовые аспекты / Н. Б. Найговзина, М. А. Ковалевский . 2-е изд., испр. и доп. - М.: ГЭОТАР-МЕД, 2004. - 451 с.

224. Налоговое право России : Учебник для вузов/ Отв. ред. д-р юрид. наук, проф. Ю. А. Крохина. М.: НОРМА, 2003. - 656 с.

225. Налоговые системы зарубежных стран: Учебник для вузов/ Под ред. проф. В. Г. Князева, проф. Д. Г.Черника. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Закон и право : ЮНИТИ, 1997. - 191 с.

226. Нерсесянц, В. С. Юриспруденция. Введение в курс общей теории права и государства / В. С. Нерсесянц . М.: Издат. группа НОРМА - ИНФРА- М, 1998.-288 с.

227. Нестеренко, Т. М. Государство должно контролировать бюджет / Т. М. Нестеренко // Финансы, 1999. - № 8.

228. Ногина, О. А. Правовая природа государственных внебюджетных социальных фондов в РФ / О. А. Ногина//Правоведение. 1996.- №4.- С. 63 - 78.

229. Ногина, О. А. Проблемы правового регулирования исполнения бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования / О. А. Ногина // Бюджетное право: вопросы теории и практики. СПб : Питер, 2002.- С. 111 -124.

230. Ногина, О. А. Проблемы правового регулирования исполнения бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования / О. А. Ногина //Бюджетное право: вопросы теории и практики. СПб.: Питер,2002. -С. 111 - 124.

231. Пауль, А. Г.Финансово правовое регулирование отношений собственности / А. Г. Пауль / Журнал российского права. - 2004. - №1. - С. 21-30.

232. Переход, И. А. Практика рассмотрения арбитражными судами споров с применением бюджетного законодательства / И. А. Переход, С. Н. Иванова, Ю. В. Крачун//Вестник Федерального арбитражного суда СевероКавказского округа. 2002. - №3.

233. Петров, Д. В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления / Д. В. Петров. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2002.-361 с.

234. Пиголкин, А. С. Проблемы правотворчества субъектов Федерации / А. С. Пиголкин. М.,1998.

235. Погосян, Н. Д. Счетная палата Российской Федерации / Н. Д. Погосян. — М.: Юристь, 1998.

236. Покачалова, Е. В. Доктрина финансового права и новое финансовое законодательство об институтах государственного кредита и государственного долга / Е. В. Покачалова //Правоведение. 2002. - № 5. -С. 50 - 57.

237. Поролло, Е. В. Налоговый контроль: принципы и методы проведения / А. В. Поролло. Ростов н/Д : Экспертное бюро ; М. : Гардарика, 1996. — 280 с.

238. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации/Под ред. канд. юрид. наук. Г. В. Петровой. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003. - 835 с.

239. Преображенский, Б. Г. О развитии бюджетного законодательства Российской Федерации / Б. Г. Преображенский //Журнал российского права. 2002. - № 5. - С. 33 - 41.

240. Проблемы теории государства и права : Учебник / Под ред. С. С. Алексеева. -М., 1987.

241. Пушкарева, В. М. История финансовой мысли и политики налогов. М., 1996.

242. Пушкарева, В. М. История финансовой мысли и политики финансов : Учебное пособие. -М.: Финансы и статистика, 2001. 256 с.

243. Разгильдиева, М. Б. Налоговая ответственность в системе юридической ответственности / М. Б. Разгильдиева //Правоведение,. 2002. - № 5. - С. 128-133.

244. Рассолов, М. М. Финансовое право / М. М. Рассолов. М. : ЮНИТИ, 2002.

245. Реформирование межбюджетных отношений: опыт Германии и России/ Под ред. Н. С. Максимовой и др. М.: Финансы и статистика, 2003. - 280 с.

246. Ровинский, Е. А. Финансовое право / Е. А. Ровинский. М., Юрид. лит., 1982.

247. Рубан, В. А. Финансовые проблемы местного самоуправления В. А. Рубан // Государственная власть и местное самоуправление в России. М., 1998.

248. Рыбаков, Ф. Ф. Экономика Санкт-Петербурга: прошлое, настоящее, будущее / Ф. Ф. Рыбаков. СПб.: Гидрометеоиздат, 2000.

249. Сабо, И. Основы теории права / И. Сабо. М.: Прогресс, 1974.

250. Скворцов, А. В. Некоторые вопросы применения статей 15.25, 15.26 КОАП РФ / А. В. Скворцов //Судебно-арбитражная практика Московского региона : Вопросы правоприменения. 2004. - № 2.

251. Смирникова, JI. Ю. Финансово-правовой статус субъекта РФ / JI. Ю. Смирникова // Журнал российского права. 2002. - № 6. - С. 39 - 45

252. Советское финансовое право / Под ред. Е. А. Ровинского. 3-е изд. -М.: Юрид. лит., 1978.-344 с.

253. Солянникова, С. П. Бюджеты территорий / С. П. Солянникова. М.: Финансы и статистика, 1993. - 96 с.

254. Сорокина, Ю. В. Система финансовых государственных органов России XIX столетия. Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 1998. - 64 с.

255. Сорокина, Ю. В. Финансовое управление и правовое регулирование финансовых отношений в России в конце XYIII нач. ХХвв. / Ю, В. Сорокина. — Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та,, 2001. - 208 с.

256. Сперанский, М. М. План финансов / М. М. Сперанский // У истоков финансового права. М. : Статут, 1998. - С. 17 - 107 (Золотые страницы российского финансового права).

257. Старилов, Ю. Н. Административное право на уровень правового государства / Ю. Н. Старилов . - Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2003. -80 с.

258. Стрельников, Г. А. Федеративные отношения: становление, развитие, тенденции / Г. А. Стрельников. М., 2001.

259. Толстой, Ю. К. Гражданское право и гражданское законодательство /Ю. К. Толстой // Правоведение. 1998. - № 2. - С. 128 - 149.

260. Толстопятенко, Г. П. Европейское налоговое право : Сравнительно-правовое исследование / Г. П. Толстопятенко. М.: НОРМА, 2001. - 336 с.

261. Толстошеев, В. В. Региональное экономическое право / В. В. Толстошеее. М., 1999.

262. Тургенев, Н. И. Опыт теории налогов / Н. И. Тургенев // У истоков финансового права. . М.: Статут, 1998. - С. 121 - 268 (Золотые страницы российского финансового права ; Том 1).

263. Тихомиров, Ю. А. Курс административного права и процесса / Ю. А. Тихомиров. -М. : Издание г-на Тихомирова М. Ю., 1998. 792 с.

264. Тихомиров, Ю. Правовое регулирование экономики: федеративные аспекты / Ю. Тихомиров // Федерализм. 2002. - № 3.

265. Тихомиров, Ю. А. Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие / Ю. А. Тихомиров. М., 2000.

266. Тихомиров, Ю. А. Административная реформа : взаимоотношение власти и бизнеса / Ю. А. Тихомиров //Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. JI. JI. Попов, М. С. Студеникина М.: Юристь, 2004. - С. 17 - 25.

267. Умнова, И. А. Конституционные основы современного российского федерализма / И. А. Умнова. М.: Дело, 1998.

268. Фадеев, В. И. О реформе местного самоуправления / В. И. Фадеев //Проблемы эффективности публичной власти в Российской Федерации : Сборник материалов учебной научно-практической конференции. Ростов н/Д.: Издат. дом «Проф-Пресс», 2003 - С. 11 - 29.

269. Фадеев, Д. Е. Проблемы соблюдения основных положений теории бюджетного федерализма в отдельных нормативных правовых актах Российской Федерации / Д. Е. Фадеев // Законодательство и экономика. -2002. №7.

270. Фадеев, Д. Е. Совершенствование бюджетного федерализма и стабилизация рыночных отношений / Д. Е. Фадеев //Журнал российского права.-2001.- № 11.- С. 25 -30.

271. Финансово-экономические проблемы муниципальных образований / Под ред. д-ра экон. наук, проф. Н. Г.Сычева, д-ра экон. наук, проф. К. И. Таксира. М.: Финансы и статистика, 2002. - 704 с.

272. Финансовое право : Учебник / Под ред. д-ра юрид. наук О. Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 2000.

273. Финансовое право / Под ред. д.-ра юрид. наук. Н. И. Химичевой. М. : БЕК, 1995.

274. Финансовое право /Под ред. Е. Ю. Грачевой, Г. П. Толстопятенко. М. : Проспект, 2003.

275. Финансовое право : Учебник /Отв. ред. Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко. М. : ТК Велби : Проспект, 2004. - 536 с.

276. Тосунян, Г. А. Государственное управление в области финансов и кредита в России : Учебное пособие / Г. А. Тосунян. М. : Дело, 1997. - 304 с.

277. Финансовый контроль: Учебное пособие / Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко, Е. А. Рыжкова. М.: Издат. дом «Камерон», 2004. - 272 с.

278. Фискальные сборы: правовые признаки и порядок регулирования / Под ред. С. Г. Пепеляева. М.: Издательско-консультационная компания «Статус-Кво 97», 2003. - 168 с.

279. Хабриева, Т. Я. Российская Конституция и эволюция федеративных отношений / Т. Я. Хабриева // Государство и право. 2004. - № 8. — С. 5 — 13.

280. Химичева, Н. И. Субъекты советского бюджетного права / Н. И. Химичева. Саратов, 1979.

281. Химичева, Н. И. Финансовое право / Н. И. Химичева. М. : Юристь, 2001.

282. Химичева, Н. И. Финансовое право: федеральные и региональные аспекты развития / Н. И. Химичева // Правоведение. 2002. - № 5. - С. 16 -25.

283. Хурсевич, С. Перспективы стимулирования субъектов Российской Федерации к достижению бюджетной самодостаточности / С. Хурсевич, Е. Дмитришина //Федерализм. 1999. -№2.

284. Цыпкин, С. Д. Доходы государственного бюджета СССР: правовые вопросы / С. Д. Цыпкин. М.,1973.

285. Черкасов, А. Сравнительное местное управление: теория и практика / А. Черкасов. М.: ИНФРА- М, 1998. - 160 с.

286. Шохин, С. О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации / С. О. Шохин. М.: Финансы и статистика, 1999.

287. Шугрина, Е. С. Муниципальное право : Учебное пособие / Е. С. Шугрина. Новосибирск : Изд-во Новосиб. ун-та, 1995. - 268 с.

288. Шульженко, Ю. JI. Споры в сфере федеративных отношений / Ю. JI. Шульженко // Правовая политика и правовая жизнь. 2000, ноябрь. - С. 70 -78.

289. Щекин, Д. М. Юридические презумпции в налоговом праве: Учебное пособие/Д. М. Щекин ; под ред. С. Г. Пепеляева М.: Академический правовой университет, 2002. - 252 с.

290. Щербаков, Н. В. Местное самоуправление в России: теория и практика / Н. В. Щербаков, Е. С. Егорова. Ярославль, 1996. - 100 с.

291. Эбзеев, Б. С. Российский федерализм: равноправие и ассиметрия конституционного статуса субъектов / Б. С. Эбзеев, JT. М. Карапетян J1.M. // Государство и право. 1995. - № 3. - С. 3 - 12.

292. Якимчук, Н. Я. Теоретико-правовые проблемы понятия субъекта бюджетных правоотношений / Н. Я. Якимчук // Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства. Выпуск 1.- Черновцы : Рута,2003.-С. 13-141.

293. Янжул, И. И. Основные начала финансовой науки : Учение о государственных доходах / И. И. Янжул.- 2-е изд. С-Петербург, 1895.1. Авторефераты

294. Бутаков, А. В. Метод нормативного структурализма в теории государства (к исследованию новейшей истории российской государственности): дис. .докт. юрид. наук / Бутаков А. В. СПб, 1997.

295. Костюков, А. Н. Муниципальное право как отрасль российского права (предмет, принципы, режимы, конструкции, система): дис. .докт. юрид. наук : 12.00.02 / Костюков Александр Николаевич. Екатеринбург, 2003.

296. Макарова, Н. С. Бюджетная ответственность: понятие, основания и особенности реализации : дис. . канд. юрид. наук / Макарова Н. С. М.,2004.

297. Поветкина, Н. А. Российская Федерация как субъект бюджетного права : дис. . канд. юрид. наук / Поветкина Н. А. М., 2004.

298. Рудовол, И. П. Финансово-правовое регулирование казначейского исполнения бюджета : дис. .канд. юрид. наук : 12.00.14 / Рудовол Иван Павлович. Омск, 2003.

299. Смирникова, Ю. JL Финансово-правовой статус субъектов РФ : дис. . канд. юрид. наук / Смирникова Ю. JL М., 2002.

300. Четверикова, JI. В. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации : опыт и проблемы (по материалам Республики Коми) : дисс. канд. юрид. наук / Четверикова JL В. СПб., 1998.

Автор: Шевелева, Наталья Александровна
Город: Санкт-Петербург
Год: 2005
Звание: доктора юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Бюджетная система России тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Бюджетная система Россиитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Бюджетная система России»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Шевелева, Наталья Александровна, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Бюджетная система России"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Шевелева, Наталья Александровна, Санкт-Петербург

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Бюджетная система России»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Бюджетная система России»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Шевелева, Наталья Александровна, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Бюджетная система России"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Шевелева, Наталья Александровна, Санкт-Петербург

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Бюджетная система России»