АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Глава Российского государства как гарант Конституции Российской Федерации»
004617186
На правах рукописи
ПОЛУНИНА ИРИНА ЕВГЕНИЕВНА
ГЛАВА РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА КАК ГАРАНТ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
Специальность 12.00.02 - конституционное право, муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
-9 пс.'( т
Москва - 2010
004617186
Диссертация выполнена на кафедре конституционного и административного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Московский городской университет управления Правительства Москвы"
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Писарев Александр Николаевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации Глебов Игорь Николаевич
кандидат юридических наук, доцент Трофимов Максим Сергеевич
Ведущая организация: Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Российская академия Государственной службы при Президенте Российской Федерации"
Защита состоится 18 декабря 2010 года в 12 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций ДМ 212.256.12 при ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» по адресу: 355009, г. Ставрополь, ул. Пушкина, 1, корпЛа, ауд. 416.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет».
Автореферат разослан «15» ноября 2010 года.
Учёный секретарь
совета по защите докторских и
кандидатских диссертаций ДМ 212.256.12, у^р
кандидат юридических наук, доцент Т.И. Демченко
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования.
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. ознаменовало собой начало принципиально нового этапа в развитии отечественной государственности на основе демократических принципов. В ежегодном послании Президента России Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., во многом основанном на анализе государственно-правовых механизмов обеспечения эффективной реализации и социальной исполнимости положений Конституции Российской Федерации, закрепляющих основы формирования и развития в России правового, социального государства, обращено особое внимание на главное предназначение Конституции -"утверждение общепризнанных ценностей в качестве юридических понятий, придания им практической силы и поддержания всеми ресурсами государства, всем авторитетом Основного Закона"1.
Особая роль среди всех государственных органов, участвующих в обеспечении реализации положений Конституции Российской Федерации, отведена Президенту России, который наделен статусом гаранта Конституции. Статус гаранта составляет основу статуса Главы Российского государства, поскольку функции гарантирования Конституции подчинены иные конституционные функции и полномочия Президента Российской Федерации и, прежде всего, связанные с обеспечением согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Это означает, что Глава Российского государства как гарант Конституции призван не только сам действовать в рамках конституционных полномочий, но и обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие как органов конституционного контроля и надзора, так и иных федеральных и региональных органов государственной власти, наделенных полномочиями в данной области, по формированию и реализации единых для всей территории Российской Федерации государственно-правовых стандартов и организационно-юридических гарантий претворения в жизнь, обеспечения
1 Российская газета. 2008.06 ноября. № 230.
реальности, социальной исполнимости, включения в общественную практику, охране и защите положений Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем, несмотря на наличие большого количества государственно-правовых исследований, посвященных анализу как общего понятия статуса Главы государства, так и отдельных его функций и полномочий, до настоящего времени в российской юридической науке отсутствует обстоятельная научная разработанность правовой регламентации функции гарантирования Президентом России положений Конституции. Проблема усугубляется тем, что в большинстве зарубежных государств, при наличии фактической деятельности Главы государства по гарантированию Конституции такого рода его функция, как правило, не регламентируется в основном законе государства. Все это приводит в раде случаев к неоднозначным оценкам в зарубежной и отечественной науке функции гарантирования Президентом России Конституции, с точки зрения её соответствия принципу разделения властей.
Особую актуальность, научную и практическую значимость проблематика настоящего исследования приобретает в связи с имеющимися в разных регионах Российской Федераций существенными различиями в уровне обеспечения и гарантированное™ реализации положений Конституции, закрепляющих основы правового регулирования общественных отношений, прежде всего, в таких важнейших для каждого человека и гражданина сферах как образование, здравоохранение, культура, социальная помощь и др.
К сожалению, действующая Конституция Российской Федерации чаще воспринимается в качестве политико-правовой декларации, контрастирующей с реальными процессами государственно-правового строительства, не во всем оправдывает свое социальное назначение и не всегда отвечает потребностям человека, общества и государства. Не изжитыми остаются случаи нарушения Конституции России в деятельности органов и должностных лиц органов публичной власти всех уровней. Только начинают формироваться государственно-правовые механизмы их
привлечения за такие нарушения Главой Российского государства к конституционно-правовой ответственности.
Это свидетельствует о необходимости комплексных исследований вопросов правового регулирования деятельности Главы Российского государства по гарантированию Конституции Российской Федерации, представляющих важное направление развития российской государственности. Это предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертации.
Диссертантом проанализировано около 250 различных научных и правовых источников многоаспектной проблематики государственно-правового обеспечения гарантирования Конституции.
В основу настоящего диссертационного исследования легли труды, посвященные проблемам общего статуса Главы государства, характеристике его отдельных функций и полномочий, за исключением функции гарантирования Конституции, следующих ученых-государствоведов: СЛ. Авакьяна, Л.В. Акопова, М.В. Баглая, Г.В. Дёгтева, Ю.Л. Дмитриева, И.С. Иксанова, Л.М. Карапетяна, М.А. Краснова, Е.Л. Кузнецова, Б.М. Лазарева, В.О. Лучина, C.B. Мордковича, А.Н. Мещерякова, Ж.И. Овсепян, Л.А. Окунькова, А.Н. Писарева, A.A. Панова, В.А. Рощина, В.И. Радченко, Р. Саквы, В.Н. Суворова, A.M. Тарасова, В.Е. Усанова, В.Е. Чиркииа и др.
Общеметодологические аспекты различного понимания сущности, содержания гарантирования, правовой охраны (защиты) Конституции Российской Федерации, конституционного контроля и надзора, конституционно-правовой ответственности, конституционного правосудия, за исключением деятельности Президента Российской Федерации в данной области, рассматривались в работах таких ученых, как Н.А.Богданова, Н.С. Бондарь, A.A. Белкин, A.C. Васильев, В.А. Виноградов, Н.В. Витрук, A.A. Джагарян, Ю.П. Еременко, В.Д. Зорькин, И.П. Ильинский, АЛ. Клишас, Е.И. Козлова, O.E. Кутафин, Е.И. Колюшин, Г.И. Комкова, A.A. Кондрашев, И.А. Кравсц, П.В. Крашенинников, В.В. Маклаков, М. Митюков, И.В. Мухачев, М.А. Нудель, A.M. Оболенский, М.Ф. Орзих, А.Х. Саидов, А.Р. Султанов,
ТЛ. Хабриева, И.А. Умнова, H.H. Харитонова, А.Н. Чертков, М.Е. Черкес, В.Е. Чиркин, М.А. Шафир, Д.Т. Шон, Ю.Л. Шульженко, Б.В. Щетинин, Б.С. Эбзеев.
Отдельные аспекты гарантирования реализации положений Конституции представлены в научных исследованиях, посвященных проблемам отечественного федерализма С.С. Алексеева, В.Г. Бессарабова, Е.А. Винокурова, М.В. Глигич-Золотаревой, В.В. Гошуляка, Н.М. Добрынина, A.A. Жидких, В.А. Лебедева, В.А. Макарченко, Н.И. Матузова, А.Н. Медушевского, А.Я. Мыцыкова, В.П. Рябцева, А.Ф. Смирнова, С.С. Собянина, Ю.А. Тихомирова, Б.С.Эбзеева и других авторов.
Близкими по тематике являются диссертационные исследования посвященные анализу как общетеоретических аспектов правовой охраны и защиты положений Конституции, так и отдельных конституционных функций и полномочий Главы Российского государства, ученых А.Д. Болехивской, И.С. Иксанова, Д.С. Коровинских, Г.О. Матюшкина, A.A. Панова, Л.Н. Плехановой, А.Н. Писарева, В.Н. Суворова и др.2
Таким образом, следует признать, что несмотря на значительное количество исследований различных вопросов этой проблемы, в прямой постановке комплексный анализ функции гарантирования Конституции Российской Федерации Президентом России в соотношении с другими его конституционными функциями и полномочиями не проводился.
1 См.: Болехивская А.Д. Правовая охрана Конституции Российской Федерации. Диссертация... канд. юрид. наук. - Краснодар, 2006; Иксанов И.С. Президент Российской Федерации: основные полномочия и их организационное обеспечение. - Диссертация... канд. юрид. наук. - М., 2008; Коровинских Д.С. Правовая охрана Конституции Российской Федерации. Диссертация... канд. юрид. наук. М., 2005; Матюшкин Г.О. Институционализация федеральных округов в современной России: общеправовой анализ. Диссертация... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004; Панов А.А. Президент Российской Федерации как гарант государственного единства. - Диссертация... канд. юрид. наук. -М, 2008; Плеханова Л.Н. Президент Российской Федерации в системе органов правовой охраны Конституции Российской Федерации. - Диссертация... канд. юрид. наук. - Томск, 2004; Писарев А.Н. Полномочия Президента Российской Федерации в области обороны -Диссертация... канд. юрид. наук. - Москва, 1995; Суворов В.Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации. - Диссертация... доктора юрид. наук. - М., 2000; Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в Российской Федерации. -Диссертация... доктора юридических наук. - М., 1998.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе конституционно-правового закрепления и реализации функции и полномочий Главы Российского государства по гарантированию Конституции Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы права, отражающие конституционно-правовую природу и содержание статуса Главы Российского государства как гаранта Конституции Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования заключается в определении места, роли гарантирующей функции Президента России в системе конституционных функций и других статутных признаков Главы Российского государства и содержания государственно-правовых механизмов обеспечения её эффективной реализации.
Достижению поставленной цели способствовало решение следующих задач:
- определение сущности и содержания понятия «гарантирование Конституции» в социально-политическом и специально-юридическом смыслах;
- исследование конституционно-правовой природы, понятия, сущности и содержания конституционной функции Президента Российской Федерации по гарантированию Конституции;
- определение места и роли гарантирующей функции в системе функций и других статутных признаков Главы Российского государства;
выявление конституционно-правовых аспектов соотношения гарантирующей функции Главы Российского государства и его функции по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействие органов государственной власти;
- определение содержания полномочий Главы Российского государства по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия государственных органов, участвующих в процессе гарантирования Конституции Российской Федерации;
- выявление государственно-правовых механизмов взаимодействия Главы Российского государства с органами конституционного контроля и надзора, иными федеральными и региональными государственными органами, возникающих в процессе их взаимосвязанной деятельности по гарантированию положений Конституции;
- анализ уровня обеспечения реальности, социальной исполнимости положений Конституции на территории Российской Федерации;
- определение содержания государственно-правовых механизмов привлечения Президентом Российской Федерации к конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц органов публичной власти за нарушение конституционных предписаний, а субъектов гарантирования Конституции, также - за неисполнение установленных в Конституции и законодательстве полномочий в данной области;
- уяснение понятия и содержания деятельности Президента Российской Федерации по осуществлению конституционного контроля и надзора;
- определение государственно-правовых механизмов реализации полномочий Президента Российской Федерации по обеспечению охраны и защиты положений Конституции;
- анализ взаимодействия Главы Российского государства с органами конституционного контроля и надзора в соответствии с принципом разделения властей с точки зрения обеспечения сбалансированности их полномочий по гарантированию Конституции.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы таких видных отечественных правоведов, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, H.A. Боброва, H.A. Богданова, Н.С. Бондарь, В.А. Виноградов, Н.В. Витрук, Г.В. Дёгтев, В.Д. Зорькин, JI.M. Карапетян, Е.И. Козлова, O.E. Кутафин, И.А. Кравец, П.В. Крашенинников, Б.М. Лазарев, В.О. Лучин, Н.И. Матузов, А.Н. Медушевский, A.C. Мордовец, Л.А. Окуньков, В.Н. Суворов, В.Е. Чиркин, ЮЛ. Шульженко, Б.С. Эбзеев и другие.
Методологическая основа диссертационного исследования включает всеобщие, общие, специальные и частные методы познания. Так,
методы индукции и дедукции, на основе которых происходит процесс познания от частного к общему и от общего к частному, использовались для формулирования выводов и предложений. Диалектический метод позволил осуществить системный анализ нормативно-правового закрепления конституционного статуса Президента Российской Федерации как гаранта Конституции, Конкретно-исторический метод использован для анализа конкретных факторов политико-правового характера, повлиявших на содержание, место и роль конституционной функции Президента Российской Федерации по гарантированию Конституции. На основе формально-юридического метода уяснялись смысл и содержание конкретных конституционно-правовых норм.
Использование этих методов, в целом, в интересах решения поставленных для достижения цели исследования задач, позволило осуществить научное осмысление и обобщение многообразных проявлений гарантирования Конституции и роли Президента России в его развитии, а также разработать некоторые предложения и сформулировать рекомендации по совершенствованию нормативного правового регулирования гарантирования Конституции Российской Федерации.
Нормативная и эмпирическая база исследования.
Нормативную базу диссертации образуют Конституция Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; другие нормативные правовые акты органов конституционного контроля и надзора, а также иных федеральных и региональных органов государственной власти, наделенных полномочиями в исследуемой области.
Эмпирической основой исследования послужила практика реализации норм, гарантирующих эффективное исполнение конституционных положений Президента Российской Федерации, Государственной Думы Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации; органов
прокуратуры Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации; контент-анализ прессы и веб-сайтов, в том числе, официальных веб-сайтов Президента Российской Федерации, иных органов государственной власти; анализ статистической информации; обзор справочно-правовых систем «Гарант-максимум» и «Консультант Плюс; анализ 4 федеральных и 5 региональных законопроектов по исследуемой проблематике; мониторинг законодательства, регламентирующего деятельность Президента Российской Федерации и других органов государственной власти в области гарантирования положений Конституции России и обеспечения реальности, социальной исполнимости её положений; аналитические доклады; материалы международных и российских конгрессов и конференций по проблемам обеспечения реальности и исполнимости конституционных положений.
Научная новизна исследования.
Диссертационная работа представляет собой одно из первых в российской правовой науке исследований конституционно-правового статуса Главы Российского государства как гаранта Конституции Российской Федерации, в котором дается авторское понимание гарантирующей функции Президента. Определяется место и роль данной функции в системе конституционных функций и других статутных признаков Главы Российского государства; раскрывается содержание государственно-правовых механизмов и единых для всей территории России государственно-правовых стандартов обеспечения реальности, социальной исполнимости положений Конституции Российской Федерации, с точки зрения осуществления Главой Российского государства единой и взаимосвязанной с органами конституционного контроля, надзора и иными органами государственной власти деятельности по реализации закрепляемых в Конституции и законодательстве полномочий в данной области.
В работе сформулированы и обоснованы выводы о видах и содержании полномочий Президента России по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов конституционного контроля и
надзора, иных федеральных и региональных органов государственной власти в области гарантирования Конституции Российской Федерации.
В научный оборот введены новые и уточнены используемые в конституционном праве понятия.
Сформулированы предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной деятельности государственных органов, наделенных полномочиями в области гарантирования Конституции Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной значимостью и новизной:
1. Предложено авторское понятие конституционной функции Президента России по гарантированию Конституции Российской Федерации как ведущего направления деятельности Главы государства по формированию и реализации единых для всей территории Российской Федерации государственно-правовых стандартов и организационно-юридических гарантий их обеспечения, включения в общественную практику, охрану и защиту положений Конституции закрепляющих важнейшие демократические ценности современного Российского государства и общества.
2. В социально-политическом смысле гарантирование Конституции Российской Федерации представляет собой деятельность всего многонационального народа России, осуществляемую посредством разнообразных форм прямой и представительной демократии в целях формирования в России современного социально-правового государства, способного создать политические, социально-экономические, духовно-нравственные условия, способствующие эффективной реализации, защите и охране положений Конституции. В специально-юридическом смысле -деятельность Президента Российской Федерации по созданию и реализации эффективных государственно-правовых механизмов обеспечения реальности, социальной исполнимости положений Конституции.
3. Исходя из того, что статус гаранта Конституции, составляет основу статуса Главы Российского государства, а функции гарантирования
Конституции подчинены иные конституционные функции Президента, он наделяется полномочиями по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти, участвующих в процессе гарантирования Конституции. К числу таковых могут быть отнесены полномочия Президента по формированию, назначению, отрешению от должности органов и должностных лиц, наделенных полномочиями в данной области; привлечению органов и должностных лиц публичной власти к государственно-правовой ответственности за нарушения Конституции; инициированию реализации ими полномочий по гарантированию Конституции.
4. Повышение эффективности деятельности государственных органов по гарантированию Конституции Российской Федерации диссертант связывает с совершенствованием и реализацией Президентом России государственно-правового механизма противодействия коррупции в органах публичной власти; демократизацией порядка их формирования, в том числе путем учреждения прямых выборов членов Совета Федерации и глав субъектов Российской Федерации; обеспечением подлинной независимости органов судебной власти и исполнимости их решений; формированием общественных советов при Президенте Российской Федерации и других органах, участвующих в процессе гарантирования Конституции.
5. Практика реализации положений Конституции на территории Российской Федерации свидетельствует о наличии существенных различий в уровнях гарантированности, прежде всего тех её положений, которые определяют основы правового регулирования общественных отношений в таких важнейших для каждого человека и гражданина сферах как образование (например, в г. Ростов-на-Дону и в хуторе Заполосный в Ростовской области), здравоохранение, культура, социальная помощь. Это оказывает существенное влияние на уровень жизни населения, защищенность и социальную исполнимость конституционных прав и свобод и обязывает Главу Российского государства осуществлять взаимосвязанную деятельность как в качестве гаранта Конституции, так и качестве гаранта прав и свобод человека и гражданина.
6. В связи с этим, в целях совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность Главы Российского государства по гарантированию Конституции Российской Федерации, предлагается внести изменения в Положение об Администрации Президента России от 06 апреля 2004 г., в части создания в её составе управления по обеспечению мониторинга гарантированности положений Конституции Российской Федерации.
7. Президент как гарант Конституции Российской Федерации призван обеспечить реальность, в том числе тех ее положений, которые регламентируют государственно-правовые механизмы привлечения к конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц органов публичной власти за нарушение конституционных предписаний, а государственные органы, участвующие в процессе гарантирования Конституции также - за неисполнение полномочий в данной области. Полномочия Главы государства как гаранта Конституции по применению мер конституционно-правовой ответственности за нарушение Конституции можно разграничить на следующие полномочия: по обеспечению законодательной инициативы, связанной с подробной законодательной регламентацией оснований, мер, процедуры применения конституционно-правовой ответственности; по непосредственному применению отдельных видов конституционно-правовой ответственности; по взаимодействию с другими органами государственной власти, наделенных полномочиями в области гарантирования положений Конституции Российской Федерации при применении отдельных видов указанной ответственности.
8. Функция гарантирования Президентом Конституции включает в себя его деятельность по осуществлению конституционного контроля и надзора по следующим направлениям: обращение с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации по поводу неконституционности федеральных законов, конституций республик, уставов, а также законов субъектов Российской Федерации; отмена неконституционных нормативных правовых актов; оценка конституционности федеральных законов на стадии их
подписания; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов конституционного контроля и надзора.
9. В условиях переходного состояния Российского государства от советской республики к полупрезидентской республике доминирование Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти Российской Федерации, в частности, в системе государственных органов, участвующих в процессе гарантирования Конституции, является закономерным и обоснованным. Тенденции дальнейшего развития указанных систем связаны с обеспечением большей сбалансированности полномочий государственных органов по гарантированию Конституции, совершенствованием государственно-правовых механизмов их взаимодействия в соответствии с разделением властей и разграничением предметов ведения и полномочий.
10. В целях совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность Главы Российского государства по гарантированию Конституции Российской Федерации предлагается:
1) принять федеральный закон о правовом статусе Президента Российской Федерации, в котором, в частности, раскрыть и конкретизировать:
- элементы его конституционно-правового статуса как гаранта Конституции (функции, полномочия, основания и порядок наступления конституционно-правовой ответственности);
- систему государственных органов, осуществляющих деятельность по гарантированию Конституции;
- государственно-правовые механизмы взаимодействия Президента с другими государственными органами в процессе осуществления деятельности по гарантированию Конституции;
- понятие отдельных видов деятельности Главы государства, осуществляемых им в целях гарантирования Конституции Российской Федерации;
- порядок действий Главы государства в случае совершения им такого гарантирующего Конституцию действия, как принятие указа, восполняющего
законодательный пробел. Данный порядок действий должен быть направлен на принятие требуемого федерального закона и предусматривать государственно-правовые механизмы взаимодействия Главы государства, а также других субъектов права законодательной инициативы в целях принятия указанного закона;
2) внести изменения в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», в части регламентации в соответствии с принципом разделения властей оснований для разграничения полномочий Президента Российской Федерации и Конституционного Суда при осуществлении деятельности по гарантированию Конституции;
3) принять федеральный закон о порядке разработки и принятия нормативно-правовых актов, в котором, в частности, предусмотреть государственно-правовые механизмы взаимодействия Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Общественной палаты Российской Федерации в процессе деятельности по гарантированию Конституции в целях преодоления законодательных пробелов и обеспечения конституционности принимаемых федеральных законов.
Теоретическая значимость исследования определяется его актуальностью, научной новизной и сделанными выводами.
Итогом проведенного автором диссертационного исследования стало решение задачи, имеющей существенное значение для конституционного права Российской Федерации, связанной с разработкой научно-обоснованных выводов, характеризующих понимание функции Главы Российского государства по гарантированию Конституции, позволяющих определить место и роль данной функции в системе конституционных функций Президента, раскрыть сущность и содержание полномочий Президента по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в соответствии с принципом разделения властей и в целях гарантирования Конституции, а также - по осуществлению конституционного контроля и надзора и реализации конституционно-правовой ответственности органов
государственной власти за нарушения положений Конституции Российской Федерации.
Практическая значимость выражается в том, что введенные в научный оборот данные, законодательные предложения, а также сформулированные предложения по решению проблем конституционно-правового статуса Главы Российского государства в целом и его конституционно-правового статуса гаранта Конституции в частности, могут служить основой для дальнейших теоретических исследований в области конституционного права, способствовать повышению эффективности функционирования института Главы государства как гаранта Конституции, укреплению гарантий демократического правового характера государства и предупреждения авторитаризма. Выводы и предложения настоящей диссертации могут быть использованы в практической деятельности государственных органов, призванных осуществлять деятельность в области гарантирования Конституции, в законотворчестве, преподавании конституционного права Российской Федерации в вузах.
Апробация результатов исследования.
Положения и выводы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Московского городского университета управления Правительства Москвы и активно используются в научно-исследовательской работе кафедры конституционного и административного права.
Основные итоги диссертационного исследования нашли свое отражение в 7 публикациях автора, из них 2 - в изданиях из перечня рецензируемых ВАК России, а также в научных сообщениях, сделанных на научно-практических конференциях.
Структура диссертации обусловлена ее целями и задачами. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
В первой главе duccepmaijuu исследуются теоретико-правовые основы деятельности Президента как гаранта Конституции Российской Федерации.
Первый параграф посвящен сущности и содержанию понятия гарантирования Конституции.
Конституция как особый нормативно-правовой акт, основной закон государства, нуждается в особой системе юридического обеспечения её реализации, охраны и защиты от нарушений, т.е. в гарантиях её действия. Гарантии играют существенную роль в механизме реализации Конституции, обеспечивая такое важное свойство Конституции, как реальность, что неоднократно отмечалось в юридической литературе (Ф.М. Рудинский, О.О. Миронов, М.А. Шафир и другие). Реальность - важнейшее свойство (черта) современной конституции, превращающее её в документ, отвечающий потребностям человека, общества и государства, поскольку «мало пользы от основного закона, состоящего из прекрасных лозунгов и положений, не имеющих под собой как реальной почвы, так и стремления её создавать и укреплять» (СЛ. Авакьян).
Отмечается, что тема гарантий достаточно хорошо проработана в отечественной юридической литературе (H.A. Боброва, Л.Д. Воеводин, Н.В. Витрук, A.C. Мордовец, В.О. Лучин и многие другие). Гарантии действия Конституции могут принимать «самый разнообразный вид: от конкретной нормы и отдельной организационной меры до целых правовых институтов и организационных (управляющих) систем,... от глобальных политико-правовых принципов до конкретных организационно-правовых методов их воплощения и т.д.» (Боброва H.A.). Фактически, любая конституционная норма или конституционно-правовой институт могут выступать и как гарантии, и как объекты гарантирования.
Универсальной гарантией реальности Конституции, имеющей первостепенное значение, является конкретизация и развитие ее положений в текущем законодательстве. Конкретизация и детализация конституционных гарантий осуществляется путем принятия парламентом законов и выступает
как форма реализации конституционных гарантий. Рассматривается дискуссионный вопрос о том, может ли глава государства - «гарант» Конституции - принимать собственные нормативные акты (указы) по предметам ведения законодательного органа, восполняя законодательные пробелы и способствуя реализации Конституции Российской Федерации.
Учитывая изложенные в литературе точки зрения, автором диссертации предлагается собственный подход к понятию «гарантирование Конституции» - в социально-политическом и специально-юридическом смыслах. В диссертации отмечается, что в организационно-правовом обеспечении реализации Конституции участвуют различные субъекты права, использующие при этом разнообразные средства гарантирования и перевода ее норм и принципов в общественную практику. Особый характер объекта гарантирования - Конституции Российской Федерации, её значение для стабильности государства, а также конкретно-исторические условия и обстоятельства российской действительности конца 1980-х-начала 1990-х годов, приведшие к её разработке и принятию,- обусловили наличие в числе субъектов гарантирования специального «гаранта» обеспечения реализации Конституции. Но если формально «гарантом» Конституции является только Президент Российской Федерации, то фактически в процессе гарантирования реальности и исполнимости конституционных положений участвуют и другие органы государства, среди которых особая роль помимо Главы государства отводится Конституционному Суду Российской Федерации.
Во втором параграфе первой главы исследуется место и роль гарантирования Конституции в системе функций Главы Российского государства.
Природа института Главы государства особенно наглядно проявляется в его конституционных функциях, которыми предопределяется круг полномочий и характер взаимодействия с иными федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. Это ключевая правовая категория, которая раскрывает и объясняет содержание, структуру и пределы деятельности президентской власти. В Конституции функции Главы государства прямо не
раскрываются, в литературе они также исследованы недостаточно: одни авторы ограничивают описание функций Главы государства содержанием статьи 80 Конституции Российской Федерации, другие - выходят за ее пределы, в некоторых работах вместо функций анализируются полномочия и т.д. По мнению диссертанта, все функции Президента Российской Федерации тесно взаимосвязаны и особое место в их системе занимает гарантирующая функция. Функция Главы государства по гарантированию Конституции представляет собой направление деятельности, в рамках которого развиваются и совершенствуются элементы механизма обеспечения эффективного действия Конституции на всей территории Российской Федерации.
Роль Президента Российской Федерации в обеспечении реализации Конституции в первую очередь обусловлена его местом в системе разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (Лучин В.О.). Российская модель президентуры позволяет по-разному трактовать сложившуюся форму правления: от полупрезидентской до суперпрезидентской (С.А. Авакьян, Ю.А. Дмитриев, Е.И. Колюшин, В.И. Радченко и другие).
Третий параграф первой главы посвящен конституционно-правовому содержанию деятельности Главы Российского государства как гаранта Конституции.
Параграф открывается экскурсом в историю становления и развития президентуры в Российской Федерации, в целом, и статуса гаранта Конституции в частности. Значимость проблем обеспечения конституционной законности в государстве, все еще не избавленном от многочисленных противоречий, обозначается Президентом России в его ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации.
Переходя к толкованию термина «гарант Конституции», диссертант отмечает, что это понятие относится к числу дискуссионных вопросов. Исследуются точки зрения различных ученых на данное понятие (В.Е. Чиркин, В.О. Лучин, A.A. Белкин, М.В. Баглай, Н.И. Матузов, Л.А. Окуньков и другие). По мнению диссертанта, оно может быть рассмотрено в широком
и узком смыслах. В первом случае в деятельность по гарантированию Конституции Российской Федерации можно включить осуществление Президентом всех конституционно закрепленных за ним полномочий, а также право на осуществление так называемых «скрытых» или «подразумеваемых» полномочий. Этот дискуссионный вопрос поднимает другую проблему - о пределах властных полномочий Главы государства, о сдержках и противовесах, которые необходимы в целях пресечения авторитарного правления. В рассматриваемой функции главы государства можно также выделить основные, базовые полномочия главы государства непосредственно закрепленные в конституционных положениях: 1) обеспечение Главой государства единства государственной власти, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, применение мер конституционно-правовой ответственности к органам власти, допускающим нарушение Конституции; 2) охрана и защита Конституции Президентом Российской Федерации, осуществление им конституционного контроля и надзора (гарантирование в узком смысле).
Вторая глава диссертации посвящена полномочиям Президента по реализации функции гаранта Конституции Российской Федерации.
В первом параграфе второй главы исследуются полномочия Главы государства по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации в области гарантирования Конституции.
Одной из главных гарантий эффективного функционирования органов государственной власти является эффективная борьба с коррупцией. В своей известной статье «Россия, вперед!» Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отнес «вековую» российскую коррупцию к числу запущенных социальных недугов, сковывающих творческую энергию нашей страны, истощающих её и тормозящих её движение вперёд. «И до сих пор разъедающую её по причине чрезмерного присутствия государства во всех сколько-нибудь заметных сферах экономической и иной общественной деятельности» (Президент Российской Федерации Медведев Д.А.). Другой
важнейшей гарантией эффективного и согласованного функционирования органов государственной власти следует считать подлинную независимость судебной власти. В своем первом Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2008 г. Президент России Д.А. Медведев отметил, что независимый и честный суд - это основа справедливого общественного порядка. Огромной проблемой назвал Президент неисполнение решений судов, в том числе и Конституционного Суда Российской Федерации. На эффективном и согласованном функционировании органов государственной власти, несомненно, сказывается порядок их формирования - он должен носить демократический характер, не нарушать политических прав и свобод граждан, позволять органам власти свободно отправлять свои функции, и здесь важную роль должен сыграть Глава государства как гарант Конституции.
Глава государства, реализуя указанное конституционное правомочие, участвует в процедурах кадровых назначений, а также отрешает ог должности некоторых высших должностных лиц. Обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти Главой государства распространяется не только в «горизонтальной плоскости», но также и «по вертикали», т.е. захватывает уровень субъектов Российской Федерации, в связи с чем диссертантом анализируется порядок наделения полномочиями высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации и высказываются рекомендации по его совершенствованию.
Конституционная прерогатива Главы государства обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти - одна из важнейших конституционных характеристик его положения в системе государственной власти, создающая фундамент для ряда его более конкретных полномочий по взаимодействию с органами законодательной, исполнительной и судебной власти (Суворов В.Н.). Диссертантом проанализированы направления взаимодействия Главы государства с парламентом Российской Федерации и Правительством
Российской Федерации, а также подчеркнута особая важность взаимодействия Президента Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации - необходимого элемента современного правового государства, который также может быть признан гарантом Конституции. Президент и Конституционный Суд - высшие органы правового гарантирования Конституции России, поэтому взаимодействие между ними необходимо и оправданно, хотя слаженный и четкий механизм их взаимоотношений в сфере обеспечения действия Конституции еще не сформирован. Основной правовой формой взаимодействия Главы государства и Конституционного Суда Российской Федерации являются запросы, однако, потенциал ее используется Главой государства недостаточно. Важнейшим направлением взаимодействия Главы Российского государства и судебного органа конституционного контроля, не облеченным, однако, в четкую правовую форму, является обеспечение исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и, шире -конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Проблема исполнения решений конституционных судов в Российской Федерации является одной из наиболее актуальных и важных в теории и практике гарантирования Конституции, а также и во всей правовой системе в целом. Особую ответственность в сфере гарантирования действия Конституции, в том числе и в аспекте проблемы неисполнения решений конституционных судов, несет Президент Российской Федерации как гарант Конституции.
Глава государства в целях преодоления разногласий в системе государственной власти может использовать согласительные процедуры в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации. К сожалению, ни Конституция, ни действующее законодательство не раскрывают понятие и содержание согласительных процедур, хотя они являются важным элементом обеспечения единства и взаимной согласованности ветвей государственной власти в случае возникновения препятствий на пути их эффективного функционирования.
Во втором параграфе второй главы исследуются полномочия Главы государства по осуществлению конституционного контроля и надзора как средства обеспечения действия Конституции.
Эффективная правовая охрана Конституции - важнейший атрибут современного демократического государства. Диссертантом подробно исследуются подходы к определению понятия «правовая охрана и защита Конституции» (МЛ. Шафир, Б.В. Щетинин, Ю.Л. Шульженко, Н.В. Витрук, ТЛ. Хабриева и другие), а также понятие самоохраны Конституции, в частности, процедуры внесения в нее поправок. Полномочия Президента Российской Федерации в рассматриваемой области можно определить как юридически закрепленные за Главой государства права (и одновременно обязанности) на принятие правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на обеспечение верховенства Конституции на всей территории Российской Федерации. Другими словами,, используя имеющуюся в литературе терминологию, это правообязанности Главы государства, которые он реализует в публичных интересах.
Наиболее мощной и действенной формой правовой охраны (защиты) Конституции выступает конституционный контроль и надзор, в связи с чем, приводятся подходы к определению сущности данного понятия (М.А. Шафир, СЛ. Авакьян, В.В. Маклаков, М.А. Нудель, А.Х. Саидов, ТЛ. Хабриева, Н.В. Витрук, ЮЛ. Шульженко, A.A. Белкин и другие). В числе президентских форм конституционного нормоконтроля отмечаются «позитивный» и «негативный» нормоконтроль и другие формы. В первую очередь Глава государства обязан контролировать на предмет соответствия Конституции собственные нормативные правовые акты, прежде всего, нормативные указы, которые он издает в соответствии с частью 1 статьи 90 Конституции Российской Федерации. Президент России осуществляет конституционный нормоконтроль за принятыми федеральным парламентом законами.'Право Президента Российской Федерации отклонять уже принятые федеральным парламентом законы (отлагательное вето) представляет собой эффективное и мощное средство воздействия на процесс законотворчества и правовой охраны (защиты) Конституции от нарушений. Анализируется
практика использования Главой государства права отлагательного вето, в связи с чем отмечается, что данная практика постепенно сходит на нет. Это говорит о значительном укреплении президентской вертикали власти по сравнению с 1990-ми годами и о том, что привычные конфликты между Президентом и федеральным парламентом остались в недалеком прошлом, пришло время их более конструктивной работы на ниве законотворчества.
Президент Российской Федерации как гарант Конституции, на основании части 3 статьи 115 Конституции Российской Федерации может отменить постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации. Обеспечение верховенства Конституции в субъектах федерации - серьезная проблема любого федеративного государства. В диссертации исследуется работа по восстановлению конституционной законности в субъектах Российской Федерации, которая велась (ведется) полномочными представителями Главы государства в федеральных округах совместно с управлениями (отделами) Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Третий параграф второй главы диссертации посвящен полномочиям Главы государства по реализации конституционно-правовой ответственности органов государственной власти в Российской Федерации за нарушения положений Конституции.
Вопрос о конституционной (конституционно-правовой) ответственности органов государственной власти в Российской Федерации в целом носит дискуссионный характер, в связи с чем, исследуются взгляды отечественных ученых на понятие конституционно-правовой ответственности, основания ее применения, виды конституционных нарушений.
Президент Российской Федерации как Глава государства и гарант Конституции в первую очередь обязан озаботиться установлением в законодательстве адекватных мер наступления конституционно-правовой ответственности органов государственной власти и их должностных лиц всех уровней. Глава государства и сам может быть подвергнут мерам конституционной ответственности, в частности, отрешению от должности в
порядке статьи 93 Конституции Российской Федерации. Возможен добровольный уход Главы государства в отставку в порядке конституционно-политической ответственности перед народом, что произошло в России в 1999 году.
В диссертации выделяются виды конституционно-правовой ответственности, дифференцируются полномочия Главы государства как гаранта Конституции Российской Федерации по применению мер конституционно-правовой ответственности. Выделяются проблемы, связанные с привлечением к конституционной ответственности нижней палаты российского парламента. Подробно анализируются вопросы конституционно-правовой ответственности законодательного
(представительного) органа субъекта Российской Федерации за нарушения конституционной законности, отмечается значительное несовершенство правового регулирования данного института, что говорит о необходимости его дальнейшего совершенствования. Диссертант подробно останавливается на проблемах, связанных с правовым регулированием оснований конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, поскольку за последние годы они были существенно расширены, чему способствовало введение в 2004 году нового порядка наделения глав субъектов Российской Федерации полномочиями.
В заключении диссертационного исследования сформулированы основные результаты проведенного диссертационного исследования.
Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях:
Научные статьи, опубликованные в изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии:
1. Полунина И.Е. (в соавторстве с Шленевой Е.В.) Правовой статус главы государства как гаранта Конституции Российской Федерации// Евразийский юридический журнал. - 2010. -№ 9 (28). - С.5-21. -1,1 п.л.
2. Полунина И.Е. Гарантирование Конституции Российской Федерации главой государства путем реализации полномочий по осуществлению конституционного контроля и надзора// Современное право. - 2010. - № 10. -С. 16-27. - 0,7 пл.
Публикации в иных изданиях:
1. Полунина И.Е. Институт президента в период кардинальных политико-правовых реформ // Вопросы экономики и права. Сборник статей аспирантов и соискателей ученой степени кандидата наук. - 2009. - № 7. -С.261-266. - 0,4 п.л.
2. Полунина И.Е. Проблема осуществления полномочий Главы государства в сфере нормативной регуляции системы и структуры федеральных органов исполнительной власти // Право: теория и практика. -2009. - № 8. - С.4-8. - 0,3 пл.
3. Полунина И.Е. Российский Государь: история, теория, конституционная практика. Монография. - Ростов н/Д: ЗАО «Ростиздат»,
2009.-204 с.-12,75 пл.
4. Полунина И.Е. (в соавторстве с Шленевой Е.В.) Гарантирование Конституции как важнейшая функция главы государства // Право и жизнь.
2010. - № 147(9). - Сентябрь. - С.4-13. - 0,6 п.л.
5. Полунина И.Е. (в соавторстве с Шленевой Е.В.) Сущность и содержание понятия гарантирования Конституции Российской Федерации // Право и жизнь. - 2010. - N 148(10). - Октябрь. - С. 7-20. - 0,8 п.л.
Подписано в печать: 12.11.2010
Заказ № 4510 Тираж -100 экз. Печать трафаретная. Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www.autoreferat.ru
