АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Городское самоуправление в Укране (по реформе 1870 года).»
НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕЛШ УКРАЇНИ
і" і Ь ОД На правах рукопису
2 З 0!(ї 1525
ГОРБАЧОВ
Василь Павлович
МІСЬКЕ САМОВРЯДУВАННЯ УКРАЇНІ (за реформою 1870 .<шу)
Спеціальність 12.00.01 — теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчен' ; філософія права
АВТОРЕФЕРАТ
дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук
Харків —1995
Робота виконана на кафедрі історії держави і права Україї та зарубіжних країн Національної юридичної академії України.
Науковий керівник — Рогожин Анатолій Йосипович, академ
Академії правових наук України, де
тор юридичних наук, професор.
Офіційні опоненти — Яр.миїп Олександр Назарович, докт
юридичних наук, професор;
— Тодика Юрій Миколайович, члєн-корі пондент Академії правових наук Укр ни, доктор юридичних наук, професс
Провідна організація — юридичний інститут Одеського держ£ ного університету і.м. І. І. МеЧІШКОі
Захист відб}'деться «......».................... 1995 р,
........... годині па засіданні спеціалізованої вченої ра,
Д.068.25.01 при Національній юридичній академії Украї за адресою: 310024, м. Харків, вул. Пушкіїїська, 77.
З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Нац пальної юридичної"! академії України.
Автореферат розісланий «........».................1995
Вчений секретар спеціалізованої вченої ради
доктор юридичних наук, професор В. Д. ГОНЧАРЕН1
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми дослідження. В умовах будівництві /часної української державності, всебічного реформування ержавиого і суспільного життя України важливе місце подають проблеми місцевого самоврядування. Науково-гірак-ччна конференція, організована у 1995 р. Верховною Радою країни, прийшла до висновку, що визначення структури зрядку формування і статусу органів місцевого самоврядування, їх співвідношення з системою органів державної вн-знавчої влади є найскладнішою проблемою конституційно-і рівня і потребує наукового обгрунтування1.
За останні роки в чинне законодавство України неодио-ззово вносилися різні зміни з метою створення ефективної істеми самоврядування. Але заходи, що застосовувались. : завжди давали бажаний результат. Обговорення в науко-
іх колах, політиками, практичними працівниками проектів >вих законів з даного питання засвідчило наявність різних іглядів на сутність і роль місцевого самоврядування, його ;аємовідношення з органами державної виконавчої влади, доловлюються навіть думки щодо передчасності впровад-ення принципу місцевого самоврядування в сучасних умо-іх. У зв’язку з цим виникає потреба глибокого вивчення тої проблеми, і провадити не доцільно з урахуванням по-'реднього досвіду.
Досить широкий розвиток самоврядування отримало в ізультаті реформ 60-х — початку 70-х років XIX гт., запро-дженпх в Україні, що входила до складу Російської ічпо-ї, яка вступила на шлях буржуазних реформ суспільного державного ладу. До числа великих перетворень належить
■) Див.: Проблеми реформування державної влади: конституційні та управлінські аспекти // Голос України.—1995. —№72.
— С. 7.
міська реформа 1870 р., яка була складовою частішою пр несу перебудови на буржуазний лад системи місцевого сам' врядування. Знання історії міського самоврядування в Укра ні може сприяти пошукові оптимальних шляхів розв’язаш також і проблем сьогодення. Цим значною мірою визнач; ється актуальність даного -дисертаційного дослідження.
Ступінь наукової досліджеіїності проблеми. У дореві люціпній історичній та історико-правопііі науці розроблялис питання, що стосувались підготовки міської реформи 1870 ; та її причті. У цьому зв’язку слід особливо виділити робот
І. І. Дптятіна. Зміст міської реформи, а також питання праї тичної діяльності органів самоврядування з різним ступене повноти розглядались у роботах В. М. Гессена, Ф. О. Дані лова, Г. А. Джаншиєва, М. О, Корфа, О. Г. Михайловські го, К. О. Пажитнова, В. І. Пічети, Д. Д. Семенова, Г. І. Шрєї дера та ін. ' '
У радянський період проблеми дореформеїюго міста дос ліджувались П. Г. Рнидзюнським. Питання про підготовк міської реформи в Росії вивчалось М. Оі Горловським. Н прикладі окремих міст Росії та її регіонів проблеми рефоі: ми досліджували Н. М. Байдакова, М. С. Каржанський; М. І Кнрюхін, Е. О. Павлюченко, Л. Ф. Піїсарькова, М'. Г. Черйиа М. М. Шумілов та ін. У 1984 р. надруковано глибоке дослід ження В. А. Нардової «Міське самоврядування в Росії у 60-
— початку 90-х років XIX ст.: Урядова політика». Але в ро ботах цих авторів нерідко переважав тенденційний підхід д< вивчення даної проблеми, що пояснюється насамперед пану ванням в історичній науці цього періоду марксистсью>л'енін ської методології. З урахуванням зазначеного сьогодні акту альним е об’єктивне, неуиереджене висвітлення даної проб леми і з’ясування дійсної ролі міського самоврядування. Са мо не автор і намагався здійснити в дисертації на приклад України.
Стосовно до України проблема міської реформи ще ш була предметом спеціального дослідження. У той же час ш питання становить значний науковий інтерес, оскільки в по літині царського уряду відносно цього регіону Російської імперії існувала пешіп специфіка, пов’язана, зокрема, з політичним становищем західного краю і національним складом міського населення.'
У наявні/і літературі в тій чц іншій мірі висвітлювались іше питання про окремі міста України та окремі сторони іської реформи. Наприклад, у дослідженнях дорадянського :ріоду питанням міського самоврядування в Харкові прн-іячені роботи Д. І. Баталія, Д. ГІ. Міллера, Д1. ІЗ. Петрова, адрукований ряд робіт, виступів, спогадів діячів міського моврядування України (В. Даиенкл, М. Ранненкампфа, Фесенка, В. Хижнякова та ін.).
У роботах таких видатних {дослідників історії Україні;, •
< В. Б. Антонович, М. М. Аркас, А1. С. Грушевськнй, Д. І/ орошенко, М. П. Драгоманов, О. Я. Єфименко, М. І. Кос-імаров, І. ГІ. Крнп’якеипч, II. Д. ГІолопська-Васнленко та ., мега вивчення міської реформи 1870 р. спеціально не авилася. Тому це питання в їх роботах висвітлювалось ду-’ е коротко або не порушувалось зовсім. .
У радянський період деякі питання міського самовряду-іиня та його діяльності в Україні знайшли певне відобра-ення в різних виданнях, присвячених історії окремих міст, також у 26-томній «Історії міст і сіл Української РСР». У дручниках з історії України, історії держави і права Ук-іїнн, різних виданнях «Історії Української РСР» питання ської реформи 1870 р. висвітлені стисло і в основному з чки зору аналізу нового закону; конкретний же фактичний ітеріал, який стосується України, у них відсутній. При цьо-і в зазначених виданнях є деякі неточності у висвітленні ного питання. '
Саме відсутністю глибоких розробок проблем міської ре-)рми в Україні зумовлені вибір темп дослідження і наукова визна дисертації. Реферована роботах першим в історико-’ авовій літературі .спеціальним комплексним дослідженням -. облем міського самоврядування в Україні за реформою 70 року. У ній не тільки поданий аналіз законодавства, що гулювалс'міське самоврядування з 1870 до 1892 р., але й світлений процес практнчиої реалізації міської реформи в ісштабі усієї України та. її специфіка в окремих регіонах, і конкретно-історичному матеріалі розглянуто співвідно-іння закону та реальної практики його застосування.
Об’єктом дослідження є міське самоврядування у 70-х--
початку 90-х років XIX ст. в тій частині України, яка в
той час входила до складу Російської імперії, а цезпосеред нім предметом — законодавство з даного питання і практи ка його застосування, різні соціально-політичні чинники, як впливали на діяльність міського самоврядування.
З урахуванням актуальності, наукового і практичною значення проблеми метою дослідження є комплексне вивчен ня міського самоврядування та його особливостей в Україн за реформою 1870 р. Для досягнення цієї мети поставлен завдання вивчити специфіку процесу уведення в дію Місько го положення 1870 р. в Україні, проаналізувати практик; формування органів міського самоврядування, своєрідністі їх соціального складу, організацію діяльності органів само врядування, їх стосунки між собою і з урядовими органами механізм нагляду за громадським управлінням та його спе цифіку в Україні. Крім того, поставлено завдання проаналі зувати фінансовий стан, основні напрямки і результати діял'і ності самоврядування в Україні.
Методологічно^ основою дослідження є діалектико-ма теріалістичний метод пізнання. Використовувалися такої спеціальні наукові метод» дослідження: історичний, логіч іній, порівняльно-правовий, статистичний, системний.
Розв’язання поставлених в дисертації завдань виклнка ло потребу залучення широкого кола різних джерел: закоио давчнх актів, надрукованих та архівннх матеріалів.
Законодавчу основу дослідження становлять Міське по ложення 1870 р. та інші нормативні акти, які прилягають д< нього і опубліковані у «Повному зібранні законів Російсько імперії», «Зводі законів Російської імперії», збірниках цпр кулярів і розпоряджень міністерства внутрішніх справ. Би кориетовувались також офіційні та неофіційні видання Місь кого положення з коментарями і роз’ясненнями.'
Цінним джерелом є опубліковані в 1877-—1884 p.p. шес тнтсмпі «Матеріали, що стосуються нового, громадською устрою у містах імперії», у п’ятому томі яких зібрано мате ріали підготовки міської реформи па Правобережній Украї ні. Значний інтерес становлять матеріали проведених на по чатку 80-х років сенаторських ревізій Київсь кої та Чернігівської губерній, у ході яких вивчалась діяль ність міського самоврядування. Використовувались різні ста
гистичиі збірники і довідкова література, де є відомості про населення і. бюджети міст України («Статистичний літопис Російської імперії», «Статистика Російської імперії». ^3>і-тн про грошовий обіг міських кас»), а також Пам’ятні книжки та календарі, що видавалися в різних губерніях України. Для аналізу практичної діяльності органів самоврядування важливе значення мають журнали міських дум і огляди діяльності міського громадського управління, шо публікувалися; . ' ‘
Проте, незважаючи на важливість опублікованих джерел, тільки па їх основі неможливо всебічно вивчити проблеми міського самоврядування в Україні. У зв’язку з цим більша частина дисертації та її висновків' зроблена па підставі вивчення архівних матеріалів. У роботі використані матеріали Центрального державного історичного архіву України в Києві, Центрального державного історичного архіву Росії п Санкт-Петербурзі, Державних архівів Дніпропетровської та Донецької областей. За темою дослідження паГі-повнішнмн є матеріали ІІДІА Росії, де зберігаються документи про підготовку і реалізацію міської реформи у всіх дев’яти губерніях України. Узагальнення архівних матеріа лів про міські вибори дало змогу одержати загальні відомості щодо складу виборців і органів міського самоврядування в Україні в різні періоди. Є багато матеріалів, які характеризують практичну діяльність органів самоврядування та їх взаємовідношення ?• урядовою владою. Особливий інтерес викликають різні секретні та інші документи, які розкривають .механізм урядового нагляду за діяльністю самоврядування. Більшість використаних архівних документів уперше запроваджуют;>ея п науковий обіг. -
На захист виносяться такі висновки і положення дисертації, які є новими або мають елементи новизни:
— Встановлено, що на більшій частині України, як і в інших частинах Російської імперії, урядова влада прагнула' здійснити міську реформу 1870 р. у найкоротший термін, не враховуючи у ряді випадків навіть бажання городян. Проте, на Правобережній Україні внаслідок її особливого політичного становища, навпаки, було поставлене завдання поступового реформування міського управління; при цьому стави-
лась мета уніфікуванпя його з міським громадським управлінням центральних губерній імперії. А у'власницьких містах Правобережної України реформа взагалі не здійснювалась. '
— Уперше узагальнено і проаналізовано архівні матеріали, які характеризують міську виборчу систему в Україні за реформою 1870 р. Здійснений поглиблений аналіз виборчих прав городян і наявних їх трактувань, що розіішрюють або' звужують ці права. Встановлено, що внаслідок реформи виборчі права в Україні одержала лише приблизно десятачас-тина городян у віці за 18 років.
— Визначено специфіку соціального складу органі;}
міського самоврядування в Україні. Встановлено, що на початковому етапі реформи іїайчіїсельнішим елементом в органах міського самоврядування' було купецтво. Проте, на відміну від центральної Росії, його питома вага в цих органах поступово скорочувалася, і на 1880’р. головним елементом в міських думах стали міщани, а в управах і серед міських голів — дворяни. ’
— Вивчення архівних матеріалів показало, що серед виборців і в міських думах відбувалась боротьба різних угруповань. справа доходила до підкупів і застосування насильства. Багато виборців і гласних знаходились у. матеріальній залежності від заможних торгово-промцеловців, тому самоврядування нерідко перетворювалось у фікцію. В. той-же, час встановлено, що в Україні внаслідок специфіки національно-; го складу городян суперечності в середовищі виборців і гласних виникали не тільки на класовому, але й на національному та релігійному грунті.
— Проаналізовано систему органів міського громадського управління, правовий статус і фактичну роль ■ різних' елементів цієї'системи. Розглянуто механізм «внутрішнього» контролю за додержанням органами самоврядування-законності. Обгрунтовано висновок про те, що в основу організації самоврядування був покладений буржуазний принцип розподілу розпорядчої та виконавчої влади, але в законі, і па практиці пін був проведений непослідовно.
— Змодельовапо правовий статус гласного міської думп‘ і службових осіб самоврядування. На підставі вивчення ор
анізацп діяльності міських дум зроблено висновок про те, по більшість гласних баіідужс ставилась до виконання сво-л обов’язків; проаналізовані причіпці такого становища.
— За законом міське громадське управління носило ха-іактер лише господарського самоврядування і було позбав-іепе будь-яких політичних прав. На підставі проведеного юслідження зроблено висновок про те, що і на практиці ііське самоврядування в Україні не втручалося в політичну' феру; і це багато в чому пояснювалось ного ' соціальним
: кладом.
— Проаналізовано механізм урядового нагляду за діяль-іістю міського самоврядування. Зроблено висновок про те, хо на Правобережній Україні спеціальним законом від 29 ;вітня 1875 р. встановлені жорсткіші, ніж в інших губерні-іх, правила такого нагляду. Па основі архівних матеріалів вперше проаналізовано політичні та інші причини незат-іердження в Україні урядовою владою осіб на посадах місь-:ого голови та його заступника.’
— Дослідження показало, що губернатори як представ-
іикн центральної влади були незадоволені обмеженням своїк ірав і тим, що урядовий нагляд за діяльністю самоврядуван-ія був поставлений у визначені законом рамки. У зв’язку з шм вони нерідко не визнавали проголошену законом самостійність самоврядування, втручалися в його господарську ііяльпість і навіть удавалися до прямого свавілля. Практика йшла шляхом Поступового обмеження встановленних за-соиом прав самоврядування. '
— Зроблено аналіз міських бюджетів, який дав змогу (робити висновок про те, що реформа 1870 р. дозволила уря-іу перекласти на громадське управління значну частину об-яжливих для центральної влади витрат. На самоврядувань ія було покладено багато справ, які обслуговували загально-мперські потреби і не мали прямого відношення до місце-інх потреб. В Україні на ці цілі витрачалася майже третина сіх міських коштів. Безпосередньо міські потреби задоволь-ядпся за «залишковим» принципом, тому у багатьох містах іе було можливості задовольняти їх необхідною мірою. 1
— На підставі аналізу основних напрямків діяльності’ самоврядування зроблено висновок про те, що, незважаючи іа різні несприятливі умови, воно відіграло важливу роль у
розвитку-міст. Найзначнішими позитивні результати рефо{ мн були у великих містах. Але у багатьох невеликих міста внаслідок недостачі коштів і через інші-причини реформа н дала очікуваних результатів. Незважаючи на це, не можи погодитися з-наявними повністю негативними оцінками рс зультатів -діяльності міського самоврядування.1
—• Сформульовано пропозиції, спрямовані на удоскош лення чинного законодавства України про місцеве самоврі дування.
Теоретичне і практичне значення дисертації полягає тому, що в ній комплексно проаналізовані проблеми міськс го самоврядування в Україні 70-х — початку 90-х рокі XIX ст. А це дало змогу виявити деякі неточності у висві' ленні міської реформи 1870 р. в різних виданнях «Істор Української РСР» та підручниках з історії держави і прав України.1 Крім того, матеріали і висновки, викладені в рс боті, можуть бути застосовані: а) в науково-дослідній галу:
— у 'процесі подальшого вивчення державно-правових про* лем міського самоврядування України другої половини XI ст.; б) у правотворчій діяльності — па підставі аналізу істс ричного досвіду (як позитивного, так і негативного) за рі зультатами дослідження сформульовано пропозиції щод удосконалення чинного законодавства; в) у навчальному пре цесі —’ результати дослідження можуть бути корисними пр підготовці підручників і навчальних посібників з історії де| жави і права України.
Апробація результатів дослідження. Основні положенн і висновки дисертації викладено в п’яти публікаціях автор; Результати дослідження розглядалися на ндуково-практш ній конференції, засіданнях кафедри історії держави і прав України та зарубіжних країн Національної юридичної акг демії -.України, знайшли відображення у відповідному ку[ сі лекцій. .
. Структура роботи. Дисертація складається із вступ’ п’яти глав, висновку та. .додатків. .. .
ЗМІСТ РОБОТИ
?'у.;'встугі]‘обг'рунтоау.ється Актуальність темп до&й-джсіі-ЗіяДрШМ^ЙїІ. }И'уко|а .нЬвнзіга' -Дисертації;--її • об’ікі';''■'..нред-' 'мётГ'мета'’гй"' завдання, показані методологічна "'основа дослідження,, охарактеризовані використані джерела, сформульовані: висновки і' пШ]бжеіи»я, які -'виносяться на - захист, . показаі'ірУтСОретіпіпе і 'нрактич'нс';значення-,роботп, дана ін-. фор.маЦі’яг'їір.й ' апробацію' • результатів Дисбртації, "-показана
•стр$ту|$.‘й^ : .....' "
■ Г-.ііїйа С'Ь^Міське1 самоврядування в Україні* у. їлорефор-' •'м'ен’їнг пё^оД1- та уведенні аі-ДяО.'Міського.і'ИОіпаженіїя -1870 ' року» присвячена аналізу міського самопрядЧ’ВанпячН..Україні- у XIX ст. до 1870-р. та причин його реформування.'.Розглянуто також процес уведення в дію Міського -положения 1870 р. в Україні-та його особливості на Правоберіжжі.
Показано, що міське громадське управління в Україні у дореформеннй період не було однорідним. Дана загальна характеристика цього управління, яке у середині XIX ст. було далеким від приписів закону, «занепало за.формами-.і. за суттю». Необхідність реорганізації громадського-управління, що існувало, диктувалась, з одного боку, практикою. його діяльності, а з іншого — економічними і ■ політичними, умовами життя Російської імперії. Міська реформа .була . поступ-
■ кою царизму капіталістичним відносинам, які вимагали децентралізації місцевого управління. Проте, поряд з цим, реформа задовольняла інтересам дворянства, яке вимагало доступу до міського громадського управління, у якому воно не брало участі у дореформеннй період.,.Саме,'на цей бік'проб ' леми не завжди звертається увага.' ... .. г
Міське положення-1870 р. у першу чергу'повинно було уволитися в дію у доп’ятії губернських і пріїріпнеііих до шк містах України. А в інших містах реформа мала проводитися. на розсуд міністра внутрішніх спряв з урахуванням місцевих особливостей. На Одесу дія Міського положення з деякими змінами поширена особливими Правилами, затвердженими 20 червня 1872 р., а на західні губернії -- спеціальним - законом від 29 квітня 1875 р., який у "порівнянні із законом-1870 р. посилив нагляд за діяльністю;;са’моврядування
з боку царського уряду..'Процес проведення‘міської реформи
в Україні розтягнувся на 14 років. В результаті міське ун равління було реформоване у 135 містах і посадах, а перс формованим воно залишилось у'25 містах і посадах, в том) числі у всіх восьми власницьких містах Правобережної Ук раїниі . ‘ ; '
Дослідження дало змогу зробити висновок про прагнен ня урядової влади провести міську реформу 1870 р. на біль тій частині України у стислі строки, не враховуючи у ряд випадків бажання більшості городян. Але. цей висновок їй можна поширити на Правобережну Україну, відносно яко' урядова політика у питанні проведення міської .реформи мала свою, специфіку. На відміну від інших губерній,‘де Міські положення ,1870 р..повинно було уводитися в дію «у якомогя найближчий термін», відносно західних губерній з урахуван ням в першу чергу, політичних міркувань цілеспрямовано бу ло поставлене завдання поступового реформування міського громадського управління, починаючи з тих міст, де «не видається це шкідливим і небезпечним у політичному відношенні». При цьому, поряд з іншими цілями, ставилась мета подолати своєрідність умов західного краю, уніфікувати йогс міське управління з міським управлінням центральних губерній імперії. ■ . ' ■ ■
У главі II «Формування органів міського самоврядування» проаналізовані виборче право і склад виборців за Міським положенням 1870 р., практика підготовки і проведення міських виборів, їх результати в Україні.'
Новий виборчий закон, ліквідувавши становий принци-л, став кроком уперед в порівнянні з дореформенним періодом, але він залишався недемократичним, бо вибори були цензовими, в їх основу був покладений принцип майнового пред: ставннцтва. В дисертації проаналізовані' виборчі права городян і наявні--трактування-, що -розширюють та звужують ці права. Уперше узагальнені)' і проаналізовано архівні матеріали про склад виборців в Україні за чисельністю, майновим цензом, становою приналежністю/ Встановлено, що виборчі права одержала: приблизно тільки десята частина городян у віці за 18 років (11,2-^12,9%). ’ "
Відмовившись від станового принципу організації міського управління, з метою «не допускати переваги більшості над меншістю, неминучої гіри сукупній подачі’голосів усіма
іборцямн», законодавець удався до недемократичної трьох-)зрядної системи, при якій різні прошарки міського насе-:пня одержупали нерівномірне представництво у мі-.кому управлінні. В Україні у різні періоди до 1-го розряду іборців входило близько 3% усіх виборців, до 2-го розряду • близько 11%, а до 3-го розряду — близько 80%. Незва-аючи На такий надто нерівний кількісний склад, кожний >зряд виборців обирав однакову кількість гласних міської ’МИ, тобто їх третину. ' .
У дисертації розглянуті процес офіційної та неофіційної дготовки до виборів, різні способи боротьби за голоси ви->рців (у тому числі прямі підкупи). Іноді передвиборча ітація набувала небажаного для царизму спрямування. >му для її припинення урядова влада вживала різних задів аж до зупинення проведення виборів, як це трапилось Києві в 1890 р., ‘
Встановлені виборчі порядки призводили до масового сентеїзму виборців, особливо третього розряду. При цьому плином часу зацікавленість виборців до виборів поступово ижувалась: якщо на 1875 р. в Україні у виборах брали'
асть 24,7% усіх виборців, то на 1889 р. — 15,3% У зв’язку шм розглянуті причини такого становища1.
У дисертації проаналізовано порядок проведення внбо-і та їх підсумки. В результаті проведеного узагальнення ержано відомості про соціальний склад органів міського1 моврядування в Україні, який безпосередньо впливав на рактер і спрямованість: їх діяльності. У середньому по Ров думах, а ще більше в управах і поміж міських голів пе-зага була на боці торгового класу. Але в Україні купецтво зеважало тільки на першому етапі міської реформи (в ду-
х купці складали 38,7%, в управах — 44,9%, поміж місь-
ч голів-— 55,8%);-.Однак після 1875 р. незмінним був тон кт, що-в думах, найбільша і все зростаюча кількість місць лежала міщанам (1875 р — 38,5%, 1889 р. —.49,1%), а. /правах і поміж міських голів — дворянам (1890 р. — повідно 44,3% і 55,6%). В органах самоврядування Укра-і значно менше, ніж у середньому в Російській імперії бу-' й питома вага торгово-промисловців.
Специфіка національного складу деяких міст України іведа до внесення 22 листопада 1873 р. змін до законодав-
• -ства'і в-частині.встановлення.-квот .для• .представництва і • •1 мах• *.ойі'б:;-грізнргоі‘.*В;іросп6від'ання::;
І Багагбнащоналрпіґьнс^клад-ікікїт, ;ігаяширть;..вораг^і '.'.Ірру.П\ виборців,- коректуюіцііі ВТ1ЛЦВ-:'праКЇИКН,їйИборІВ ддііли до-.-того, -що-'йслад ідум-.- не відповідадпспддівадняіу ■'-конодаццл і не-влаштовував .-урядову., владуособливо діє: нта,’.роль’.;дворянства.:з(в-.думах, воно, одержало, приблизно. лЩ.орїу:;адстшіу.-хі.іс.ці^:і пе.рявага майисе. уҐІ :койі?іому;>іщу місті України торгово-промнсловога-к'лхісу; Цс;4;Стайо
ЬГОДНу''3‘,-:прИЧІІНг^ІЇ.СІ1;фї:-:НОіІірр'ефорГ1НІ :\1т892і■-:\
.•(-і-.^м^главі НІ '«Орп^ізація дІяльнрсїі.Гміськрго сагові ... вання» розглянуті система органів міського,’самоврядувс організація їх діяльності, правовий статус гласни: -службових осіб самоврядування, взаємовідношення мі я ганами громадського управління в Україні.' ■
■ У дисертації-,проаналізовано різні, аспекти .органі •діяльності міських-дум...Ця діяльність, відбувалася гл усі-ухвали та постанови дум, міський бюджет та .звіт його-виконання; звіти управ підлягали опублікуванню, досвід гласності є корисним й. для, сьогодення України, і же час показані - негативні моменти .організації діяль
- (низьке відвідування засідань дум, „ відсутність ініціа ■гласних, та ін.). .
У міських думах, як і серед виборців,.відбувалась: ( тьба різних угруповань; яка іноді доходила навіть до.
' 'сування насилля. У міському управлінні (особливо у- і ликих* містах) звичайно спостерігалося панування окр осіб або груп гласних («партій»). У зв’язку з матеріалі залежністю від заможних торгово-промисловців багато -і •них були «слухняним, знаряддям» в їх" руках. Тому-.кО альие вирішення міських ісправ" нерідко зводилося «до о пустої формальності», а самоврядування перетворювало «чисту фікцію».‘У той же час в Україні внаслідок специ національного складу городян суперечності у середо гласних, як і у середовищі виборців, виникали не. .т-ільк класовому, а й також на національному і релігійному гр
У дисертації розглянута роль міської управи, на як; кладалося безпосереднє завідування-міськими справами, вчена роль підготовчих і виконавчих, комісій. -Проаналі;
і зміни у правовому становиш! службових-Лсіб самолрнлу-ання після міської реформи, внаслідок якої громадська служба перестала визнаватися особистою повинністю городян.
За Міським положенням 1870 р. одним з основних начал рганізації міського громадського управління був принцип ідділення розпорядчої влади від виконавчої, які надавалися ідповідно думі та управі. У зв’язку з цим особливу увару риділено аналізу юридичних і фактичних-взаємовідношень ііж органами міського самоврядування. Виборці, не мали рава «давати обраним гласним ніяких інструкцій».. Управа биралася думою і була підзвітна їй; але дума не могла до-ільно усунути обраних нею ж осіб від посади до закінчення становленого законом терміну їх повноважень. Гласні у заїданні думи мали право робити запити з питань міського осподарства і робили це досить часто. У той же час дослідження показало, що принцип розподілу розпорядчої та ви-онавчої влади в законі та на практиці був проведений не-ослідовно, розмежування компетенції між цими гілками лади було здійснено лише в загальних рисах. На практиці е призводило до того, що дума могла паралізувати діяль-ість підзвітної їй управи, усунути її від вирішення багатьох прав. А з другого боку, надані законом засоби впливу уп-авн на рішення дум і байдужість багатьох гласних до місь-их справ, а також фактична безконтрольність діяльності агатьох управ нерідко призводила до того, що вони за сво-і реальним значенням перетворювалися із виконавчого в роз-орядчий .орган.
Поставивши управу в становище, підпорядковане думі, ікон передбачив й можливість певного впливу управи на рі-іення дум. У дисертації розглянз'тий механізм «внутрішньо)» контролю за законністю ухвал дум з боку управ і місь-их голів, тобто органів, підзвітних'думі. Зокрема, міському )лові були надані повноваження голови управи і одночасно )лови думи. Це поєднання двох. посад в одній , особі .було юблено тому, що в інтересах уряду потрібно було,'щоб пл злі міського управління - перебувала особа, яка б могла зчасно стримати захоплення і належним чином.спрямувати /спільство». З урахуванням такого погляду на роль місько) голови йому й були надані відповідні досить широкі пов-зваження для стримування дум і управ. А на практиці ре-
_ 13 — і
альна влада міського голоті була значно більшою, ніж т яка передбачалась законом. Він як голова колегіальних о| ганіи мав можливість забезпечувати вирішення міських сир; у бажаному Йому напрямку.
У главі IV «Міське самоврядування і урядова владі розглянуті питання регулювання урядовою владою компете ції та самостійності міського самоврядування, взаємовідн шення органів громадського управління і урядової влади.
Реформуючи громадське управління міст, царський ур> наділив місцеві органи правами самоврядування лише в ті межах, в яких вважав цс вигідним і можливим для себе, результаті міської реформи 1870 р. громадському управлі ню були надані функції «господарського самоврядування яке не мало права займатися політичними питаниями. 9 показав досвід, у середовищі гласних переважали віриопі, данські настрої. І, незважаючи на те, що іноді окремі гла ні виявляли ліберальні прагнення та висловлювали думь про необхідність прийняття в Росії конституції, ВОШІ не 3!І ходили підтримки в думах. У дисертації зроблений вненове про те, що в Україні міське самоврядування не втручалос у політичну сферу. !
Міське положення проголосило і у порівнянні з дорефо мениимн порядками розширило самостійність діяльності м ського громадського управління.. Рамки урядопого нагля; були обмежені наглядом тільки за законністю дій міської самоврядування без втручання в ного господарську діял ність. У дисертації розглянуті форми цього нагляду, а тако компетенція в цьому питанні міністерства внутрішніх спра губернатора і губернського з міських справ присутствія.
Проаналізовано юридичні, та фактичні взаємовідиоше пя між самоврядуванням і урядовою владою. Встановлеп що на практиці поступово відбувався процес обмеження с мостійності громадського управління. Незважаючи на и місцева урядова адміністрація була незадоволена обмеж ністю своїх прав; тому вона нерідко не визнавала прогол шену законом самостійність самоврядування, втручалася господарські справи міста, а також удавалася до прямої свавілля. І хоча самоврядування, як правило, беззаперечі виконувало усі вимоги урядової влади, мали місце непоод
чі факти прямої' протидії самоврядування незаконним або :ошшм діям адміністрації, що призводило до конфліктів к ними.
Для виконання своїх рішень органи, самоврядування ле ти будь-якої примусової влади, Що істотно ускладнювало діяльність. Така влада залишалася в руках поліції. І хо-закон зобов'язав, поліцію сприяти самоврядуванню у вн-іанні його законних вимог, на практиці самоврядування у атьох випадках такої допомоги не одержувало.
У дисертації також розглянуте питання про взаємовідно-шя міських голів та урядових органів. Становище і зна-ня міського голови було «надто важливим з точки зору рони урядового інтересу». Тому міські голови губернсь-і прирівнених до них міст затверджувалися на своїх по-ах міністром внутрішніх справ, а інших міст — губерна-ом. Особа, обрана на посаду міського голови, могла бути затверджена на посаді тільки у тому випадку, якщо під виборів були допущені1 будь-які порушення вимог Місь-з положення. Ллє для Правобережної України були вста-лені особливі додаткові правила, які дозволяли міністру' гріншіх справ не затверджувати на посадах міських го та заступаючих їх місце не тільки у вищезазначених, а і'і ших випадках на розсуд губернатора у зв’язку з иолітнч-або іншою неблагонадійністю обраних осіб. У дисертації )ШЄ досліджено практику застосування цих положень за-ї в Україні, проаналізовано знайдені в архівах відомості незатвердження на посадах 42 міських голів і заступаю-х' їх місце. '
У-кінцевій частині глави розглянута практика застосу-гя урядовою владою відносно міського самоврядування дних губерній' права'Призначати від уряду міських голіз-гість їх виборів), а також факти незаконного усунення ювою владою небажаних для себе службовців міського' іадського управління. Зроблений висновок про тс, іцо іові органи «недостатність» своєї законної влади стосов-амоврядування нерідко компенсували прямим порушен-закону, санкціонованим на найвищому рівні — імпера-м.
У- главі V «Фінансове становище міст і основні напрямки ьиосіі міського самоврядування» досліджено матерілль-
ну базу міського самоврядування, джерела його фінансуй ня, структуру міських витрат, діяльність самоврядуванні питань задоволення загальноімперських і міських потреб, зультати цієї діяльності. ' '1
У дисертації проаналізовано значущість для міськ бюджету різних джерел доходів: звичайних та «надзвич них». Проведення реформи сприяло збільшенню міських ходів. За 20 років в Україні вони зросли в 4,8 рази. Але, зважаючи на це, вони залишалися недостатніми для розі зання усіх завдань, які стояли перед самоврядуванням. , фіцпти міських бюджетів були звичайним явищем і відз чалпся, як правило, не менш ніж у третині усіх міст. ..
Проаналізована структура міських витрат, які за за пом розподілялись на дві категорії: обов’язкові та інші ( обов’язкові). Міська реформа надала уряду можливість рекластп на самоврядування значну частину витрат, які ли обтяжливими для центральної влади. Багато обов’яз вих витрат обслуговували загальноімперські потреби і ие ли прямого відношення до міських потреб (витрати на віі' кові потреби,-на утримання поліції, в’язниць та ін.). В Ук[ пі витрати па ці цілі, наприклад, у 1880—1884 рр. поглин третину всього міського бюджету (32,1 %), а в деяких міс поїш досягали майже 70% і забирали у самоврядування к1 ти, необхідні для підвищення благоустрою і добробуту м В разі невиконання містами зазначених обов’язкових вит на міські прибутки міг бути накладений арешт, і ці витр викопувались _ у примусовому порядку.'
: Безпосередньо- міські потреби задовольнялися тіл після сплати всіх обов’язкових витрат, тобто за «залип ним» принципом. У зв’язку з цим у багатьох містах не б -можливості задовольняти ці потреби необхідною мірою.'
: Незважаючи на те, що компетенція самоврядування ла обмеженою, у порівнянні з дореформеним періодом в все ж розширилася. Новий закон падав більше,^ ніж раї можливостей для вирішення питань міського господаоствг благоустрою. В дисертації розглянуті основні напрямки яльності самоврядування з задоволення власних потреб: ^ рядкупапня міст, народна освіта, охорона здоров’я. до( діппість тощо. Діяльність органів самоврядування в цих т.'іішях була поступальною.'
Найбільш помітними позитивні результати реформи був губернських та інших великих містах. Ллє, незважаючи вжиті заходи, багато проблем міст залишалися нерозв'л-иими, особливо в невеликих містах, в багатьох з яких на-ь не виникали питання про будь-які заходи щодо цілих тузей міського господарства. Усе це було пов’язане в пер' чергу з обмеженістю коштів самоврядування. В дисерта-розглянуті й інші причини незадовільних результатів ді-ьності самоврядування у багатьох містах. Проте, незважаю-на недоліки (часом дуже серйозні), реформоване само-ядування мало позитивне значення і відіграло важливу ль у розвитку міст. Тому не можна погодитися з повністю гативними оцінками' результатів діяльності міського само-ядування. ,
У висновках підбиті підсумки дослідження, сформульо-їгі пропозиції щодо удосконалення чинного законодавства раїни про місцеве самоврядування.
Додатки містять 18 таблиць, де приведено результати ообкн численних статистичних матеріалів, які характерною виборчу систему, соціальний склад органів самовряду-(іня, бюджети міст України. В додатках є також перелік користаннх джерел і літератури.
Основні положення дисертації викладено в таких пуб-:аціях автора:
1. История и будущее местного самоуправления //Актуйте вопросы государства и права в проекте Конституции раины: Тез. докл. и научи, сообщ. региональн. науч.-практ. іф. 19 октября 1992 г. — Донецк, 1992. — С. 24—20.
2. Городское самоуправление и правительственная власть ) материалам .городской,- реформы 1870 года на Украине) // туальные вопросы государства и права Украины: Сб. ста-
І. — Донецк, 1992. — С. 91 — 114. — Деп. п УкрИНТЭИ 9.92, № 1385 — У к 92.
3. Городское избирательное право и избирательная спс-іа в Украине (по Городовому положению 1870 года) // просы. государства с права Украины: Сб. статей. — Вып. 2. Донецк, 1993. —■■ С. 10—17.
4. Органы городского самоуправления в Украине поел реформы 1870 года и их взаимоотношения // Вопросы гое; дарства и права Украины: Сб. науч. статей. — Вып. 4. -Донецк, 1994. — С. 10—15.
5. Законодательное регулирование компетенции и самс стоятелыюсти самоуправления в Украине по городской р< форме 1870 года // Вопросы государства и права Украинь Сб. науч. статей. — Вып. 5. — Донецк, 1995. — С. 21—34.
1. Gorbachov V. P. Municipal Self-Government
in Ukraine (according to 1870 reform).
The thesis for the competition for an academic degre of a candidate of juridical sciences on the specialit 12.00.01 — the theory and the history of state and law, th history of political and law teachings, the philosophy с jaw. National Juridical Academy of Ukraine, Kharkov, 199’
On the basis of the analisis of Russian empire law an the practice of its application special all-round researc of the problems of the municipal self-government in Ukrain in accordance with 1870 reform has been conducted makin use of archive materials and other sources. The practice (. formation of municipal governing bodies, their soci: structure, the organization of their activity, relationship between themselves and government bodies, the supervisio mechanism over the self-government have been analyset Financial position and basic directions of the activity с municipal self-government in Ukraine have also been studlec
2. Горбачев В. П., Городское самоуправление в Укранн (по реформе 1870 года).
Диссертация в виде рукописи на соискание ученой ете пени кандидата юридических наук по специальности 12.00.0
— Теория и история государства и права; история полнтиче ских и правовых учений; философия права. Национальна: юридическая академия Украины, Харьков, 1995.'
На основе анализа законодательства Российской импе рии и практики его применения с использованием архивны, материалов и других источников проведено комплексное не
іедование проблем городского самоуправления в Украине о реформе 1870 г. Проанализированы практика формнрова-іія органов городского самоуправления, их социальный со-гав, организация деятельности, взаимоотношения между со-эй и с правительственными органами, механизм надзора за імоуправлением. Изучены также финансовое положение н ■новные направления деятельности городского самоуправ-;ння в Украине.
Ключові слова: губернське з міських справ прпсутствіе, ська дума, Міське положення 1870 р., міське самовряду-іння, управа, урядовий нагляд.
