АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственно-правовое регулирование занятости населения России в 1917-1925 гг.»
На правах рукописи
Шащснко Александр Николаевич
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗАНЯТОСТИ НАСЕЛЕНИЯ РОССИИ В 1917-1925 ГГ. (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)
12.00.01 - Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 8 НОЯ 2013
Курск 2013
005541511
Работа выполнена в Юго-Западном государственном университете
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Беляев Валерий Петрович
Официальные оппоненты: Болгова Виктория Владимировиа,
доктор юридических наук, профессор, Самарский государственный экономический университет, заведующий кафедрой теории государства и права
Горячковская Юлия Михайловна,
кандидат юридических наук, доцент, Белгородский университет кооперации, экономики и права, доцент кафедры теории и ис-' тории государства и права
Ведущая организация: Владимирский государственный университет
имени А.Г. и Н.Г. Столетовых
Защита состоится Л декабря 2013 г. в//_ часов на заседании диссертационного совета Д 212.105.10 при Юго-Западном государственном университете по адресу: 305040, г. Курск, ул. 50 лет Октября, 94.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Юго-Западного государственного университета.
Автореферат разослан «/ * /У 2013 г.
л //
Ученый секретарь диссертационного совета Д 212.105.10
Богдан Варвара Владимировна
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В числе социальных проблем любого государства обеспечение занятости населения и вытекающая отсюда необходимость борьбы с безработицей занимает важное место, поскольку от ее разрешения напрямую зависит экономическое положение страны и благосостояние граждан.
Исторический опыт свидетельствует о том, что на рубеже XX века в России, в отличие от более развитых западных стран, по ряду причин правовым формам защиты населения от безработицы внимания уделялось недостаточно; эта работа проводилась эпизодически, спонтанно и бессистемно.
После революции 1917 года в России изменяется общественно - политическая формация, формируется социалистическое государство. Одновременно происходят экономические потрясения, сопровождавшиеся остановкой многих предприятий и, естественно, ростом числа незанятого населения. В связи с создавшимся положением в стране была создана необходимая нормативно-правовая база и приняты действенные меры организационно-правового характера, что в итоге позволило сначала позитивно влиять на безработицу, а впоследствии, фактически к концу двадцатых годов, полностью ее ликвидировать.
И сегодня положение с трудоустройством и занятостью граждан в нашем государстве нельзя признать удовлетворительным, поскольку безработица, напряженность и издержки на рынке труда сохраняются, что требует повышенного внимания и принятия соответствующих мер, в том числе и организационно-правового характера.
Следовательно, государственно-правовое регулирование сферы занятости населения, а также соответствующая правоприменительная практика советского государства в первые годы его существования заслуживают детального изучения, а в отдельных случаях - претворения в жизнь, поскольку поиск нового невозможен без изучения опыта прошлого. В то же время в отечественной историко-правовой науке данная проблема остается малоизученной, работ по указанной тематике недостаточно.
Поэтому комплексное и всестороннее изучение государственно-правового регулирования занятости населения в начальный период советского государства, включая меры по оказанию материальной и иной поддержки безработным гражданам представляется своевременным, обоснованным, практически оправданным и актуальным.
Хронологические рамки исследования охватывают 1917-1925 годы, что обусловлено особенностями государственно-правового регулирования занятости населения в России с приходом советской власти, созданием и становлением нового государства. В частности, биржи труда, организованные в то время, представляли собой монопольный государственный орган на услуги в сфере найма рабочей силы с обширными полномочиями в вопросе трудоустройства безработных граждан, и в таком виде они просуществовали до начала 1925 года, когда порядок обязательного найма рабочей силы через биржи труда был законодательно отменен1.
В данный период времени государством проводится активная правовая политика по пресечению безработицы, принимаются достаточно эффективные меры организационно-правового регулирования занятости населения, что позволило к концу двадцатых годов фактически ликвидировать безработицу.
Вместе с тем, в целях комплексного и всестороннего исследования, понимания истоков рассматриваемых процессов в работе вне указанных выше хронологических рамок показан опыт борьбы с безработицей в царской России и в некоторых зарубежных странах на рубеже XX века.
Степень разработанности темы исследования. Историографический анализ научных трудов и других источников, посвященных изучению проблем занятости населения и борьбы с безработицей в первые годы советского государства, позволяет говорить о том, что данная проблематика исследована не в полном объеме. В основном она освещена с акцентом на ее социально-экономическое начало и лишь в незначительной степени - в историко-правовом ключе.
Историографию проблемы условно можно разделить на четыре основных периода: а) вторая половина XIX— 1917 г.; б) 1917 г.— 1930 г.; в) 1930 г. -начало 90-х годов; г) 90-е годы XX в. — по настоящее время.
Первый период характеризуется зарождением института трудового посредничества в России. В это же время появляются первые научные исследования, анализирующие положение дел в сфере занятости населения, как в России, так и за рубежом. Особый интерес вызывают труды А. Горовцева, В. И. Герье, Н. Георгиевского, О. А. Верта, Е.Д. Максимова (Филантроп),
1 Постановление Центрального Исполнительного Комитета СССР и Совета Народных Комиссаров СССР от 2 января 1925 года «О порядке найма рабочей силы». Собрание законов и распоряжений рабоче-крестьянского правительства СССР. 1925. №2. Ст. 15.
Н. Н. Белявского, Н. Гарви, А. И. Елистратова, М. В. Бернацкого, В. А. Гагена, А. К. Быкова1.
Такие авторы, как К.Никитин, И. Степанов, А. И. Каминка, В.Набоков2 рассматривали безработицу как явление совсем новое, не присущее прежней крепостной России.
Наряду с этим, отдельные исследователи предпринимали попытку изучения зарубежного опыта законодательства, регулирующего занятость населения3.
Научный интерес к проблеме занятости населения вновь проявился в первые годы советской власти (второй период), с приходом которой государство довольно активно начало законодательно регулировать отношения в названной сфере, появились труды А. Бахутова, В. Шмидта, А. Исаева, А. Ляха, А. Аникста, Я. И. Гиндина, И.Л. Баевского, Л.С. Фрица4.
1 Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных. СПб., 1901; Герье В.И. О способах помощи безработным: Речь, произнесенная на 2-м годичном собрании Попечительства о домах трудолюбия 1898 г. // Трудовая помощь. 1898. №10; Георгиевский Н. Спрос и предложение труда. М., 1894; Верт О. А. Общественные работы, как трудовая помощь нуждающимся// Трудовая помощь. 1898. № 3; Филантроп. Трудовая помощь. Ее основания, задачи и важнейшие формы (из журнала «Трудовая помощь», октябрь, ноябрь и декабрь 1898 г.) С.-Петербург, Государственная типография, 1899.; Полицейское право (Административное право): Конспект лекций. 3-е изд. Пг., 1915; Гарви Н. Городские биржи труда. // Современник. 1915. №3; Елнстратов А. И. Административное право. Москва, типография И. Д. Сытина, 1911 г; Бернацкий М. В. Биржи труда. // Наше дело. 1915. №3-4; Быков А. К. Фабричное законодательство и его развитие в России. С. —Петербург. Типография «Правда». Владимирская площадь. 19,1909.
Никитин К., Степанов И. Деятельность второй Государственной Думы. Выпуск 1. Москва, товарищество типографии А.И.Мамонтова, 1907; Каминка А. И., Набоков В. Д. Вторая Государственная Дума. С.-Петербург, типография товарищества «Общественная Польза», 1907.
1 Журнал Министерства юстиции. С.-Петербург, Сенатская типография, октябрь 1907. N 8; Гаген В. А. Право бедного на призрение. Том 1. История и современное положение законодательства об обязательном призрении бедных в Германии, Франции и Англии. СПб.: Тип. т-ва «Общественная польза», 1907.
4 Бахутов А. Итоги совещания работников бирж труда // Вопросы труда. 1924. №11; Шмидт В. Ближайшие задачи Наркомтруда // Вопросы труда. 1926. № 4; Исаев А. Безработица в 1922 году // Вестник труда. 1923. №2-3; Исаев А. Законодательство о рынке труда в 1923 // Вопросы труда. 1924. № 1; Лях А. Законодательство о труде со времени утверждения кодекса // Вопросы труда. 1923. № 2; Лях А. Развитие советского законодательства о труде за десять лет // Вопросы труда. 1927. №10; Аникст А. Политика НКТ в новых экономических условиях // Вестник труда. 1921. №10-11; Аникст А. Современная безработица в России и борьба с нею // Вестник труда. 1922; Аникст А. «Регистратор» (К оздоровлению бирж труда) // Вопросы труда. 1923. №3; Гиндин Я.И. Безработица и трудовое посредничество. М., 1928; Гиндин Я. Все о преобразовании работы бирж в 1924 году // Вопросы труда. 1924.№ 9; Сборник действующего законодательства по социальному страхованию. С разъяснениями / Баевский И.Л., Фриц Л.С. - М.: Юрид. изд-во Наркомюста, 1925.
Третий период ознаменован принятием 11 октября 1930 года Народным Комиссариатом Труда СССР Постановления «О немедленной посылке безработных на работу и о прекращении выплаты пособий по безработице»1.
Считалось, что безработица в стране ликвидирована. Государство перестало законодательно регулировать данные взаимоотношения, что привело к ослаблению интереса исследователей к изучению занятости населения. Однако отдельные научные работы по данному вопросу занятости все же выполнялись: К. И. Суворова2 (анализируется состояние рынка труда страны и средств, направленных на борьбу с безработицей), С. Рогачевской3, где также содержится ценный материал относительно ликвидации безработицы в СССР.
Особо следует подчеркнуть такое важное обстоятельство: вопросы занятости населения и борьбы с безработицей исследовались в основном в историческом аспекте, их правовое регулирование затрагивалось лишь частично, хотя и были выполнены работы таких юристов, как: А. С. Пашков, Б. X. Хруста-лев, Т. В. Иванкина, О. В. Смирнов4.
Четвертый период в значительной мере обусловлен принятием 19 апреля 1991 года Федерального закона №1032-1 «О занятости населения в РСФСР5». Проблема государственно-правового регулирования занятости населения в России вновь становится актуальной: определяются правовые, экономические и организационные основы государственной политики в этом направлении; появляется ряд научных работ, освещающих проблематику занятости населения в годы советской власти, но подготовленных преимущественно историками.
Определенную роль при исследовании заявленной темы сыграли диссертационные работы, в которых в историческом плане рассмотрены отдельные вопросы государственного регулирования рынка труда в 1921-1927 гг.6
1 Известия Народного Комиссариата Труда СССР 1930. № 28.
2 Суворов К. И. Исторический опыт КПСС по ликвидации безработицы. М., 1968.
3 Рогачевская Л.С. Ликвидация безработицы в СССР 1917-1930 гг. М., 1973.
4 Пашков А. С., Хрусталев Б. Ф. Обязанность трудиться по советскому праву. М., 1970; Иванкина Т. В. Права трудящихся женщин. Л., 1990; Смирнов О. В. Природа и сущность права на труд в СССР. М., 1987.
5 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 2 мая 1991. N 18. Ст.566.
6 Колемасова Г.А. Борьба с безработицей среди молодежи и женщин в годы НЭПа (На материалах Нижнего Поволжья): дис. ... канд. ист. наук. Саратов, 2003; Данилин А.Б. Безработица в годы НЭПа: На материалах г. Москвы: дис. ... канд. ист. наук. М., 1996; Кузнецова Л.О. Социальна политика в отношении рабочих и служащих в годы НЭПа: дис. ... канд. ист. наук. Казань, 1996; Лихолет О.В. Социальная политика Советской власти в годы НЭПа (На материалах Нижнего Поволжья): дис. ... канд. ист. наук. Астрахань, 2003; Лысенков С.А. Борьба с безработицей и Самарская биржа труда: сравнительный анализ (80-е гг. XIX
Законодательному регулированию занятости населения и формам защиты граждан от безработицы посвящена диссертация Фофановой Н.П1., однако внимания занятости населения в первые годы советской власти в ней уделено мало.
Изучение нсторико-правовой литературы позволяет сделать вывод о том, что проблема государственно-правового регулирования занятости населения в первые годы советской власти практически не вошла в сферу научных интересов ни одного из исследователей; вопросы занятости населения рассматривались в постановочном ключе, попутно, при освещении других, сопряженных с ней аспектов. Работ, которые содержали бы комплексный анализ организационно-правовой деятельности государства в сфере борьбы с безработицей в первые годы советского государства, к настоящему времени практически нет.
В то же время законотворческая деятельность советского государства в первоначальный период и принимаемые меры по борьбе с безработицей представляют собой научный интерес и содержат определенный позитивный опыт, в том числе и для современного Российского государства.
Этим в значительной степени и обусловлен выбор темы настоящего диссертационного исследования, в котором предпринята попытка полно и всесторонне реализовать его цель и задачи.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере государственно-правового регулирования занятости населения в первые годы советского государства (1917-1925 гт.).
Предмет исследования составляют нормативно-правовые акты о государственно-правовом регулировании занятости населения в начальный период советского государства, а также иные материалы и документы, регламентирующие организационную деятельность государственных органов отмеченного периода в данной сфере.
Цель настоящей работы заключается в комплексном историко-правовом исследовании государственно-правового регулирования процессов, направленных на обеспечение занятости населения, включая меры по снижению уровня безработицы и борьбу с ней в начальный период советского государства.
— пер. тр. XX вв): дис. ... канд. ист. наук. Самара, 2003; Бухаренкова О. Ю. Государственная политика по ликвидации безработицы в годы НЭПА: дис.... канд. ист. наук. М., 2008.
Фофанова Н. П. Развитие отечественного законодательства о занятости населения и формах защиты от безработицы, 1917 - 2000 гг.: дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2002.
Достижение поставленной цели предполагает необходимость решения следующих задач:
- рассмотреть опыт борьбы с безработицей в дореволюционной России, а также в некоторых странах Запада на рубеже XX века;
- выявить основные тенденции и предпосылки, послужившие становлению и развитию советского законодательства, регулирующего отношения в сфере спроса и предложения рабочей силы, и меры государственной поддержки безработных граждан;
- провести комплексный анализ законодательства советского государства в сфере занятости населения с 1917 по 1925 годы, выявить основные этапы его развития, посредством чего показать средства, формы, методы и способы преодоления безработицы;
- оценить государственный подход к решению вопроса оказания материальной и иной помощи безработным гражданам, а также показать его правовое обеспечение и позитивные тенденции;
- показать особенности государственно-правового регулирования занятости населения в Курской губернии за период 1917-1925 годы;
- охарактеризовать правовое обеспечение безработных граждан пособиями и льготами по безработице на территории Курской губернии в названный период;
- изучить опыт советского государства в части реализации государственной политики занятости населения, направленной на борьбу с безработицей, и выявить его перспективные направления;
- дать научную оценку итогам государственно-правового регулирования сферы занятости населения в 1917-1925 годах и по ее результатам внести рекомендации в целях совершенствования средств и методов, направленных на борьбу с безработицей в современных условиях.
Источниковой базой исследования при изучении государственно-правовых основ деятельности государства в первые годы советской власти стали архивные материалы, нормативно-правовые акты, публикации в периодической печати и другие документы по теме диссертации. Изучены сборники нормативно-правовых документов, в которых содержатся декреты, постановления, циркуляры правительства по данной тематике, позволившие проследить закономерности и основные тенденции развития советского законодательства в сфере занятости1.
1 Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье. Том XV. СПб. 1899; Са-вич Г. Г. Сборник правил по обеспечению народного продовольствия. Выпуск II С.-
Наряду с этим, впервые вводится в научный оборот ряд архивных материалов, находящихся в фондах Государственного архива Курской области (далее ГАКО): Ф. р-361 (протоколы заседаний губернского комитета биржи труда, выписки из протоколов заседаний Президиума Курского Губпрофсовета, переписку уездных отделов с губернской биржей труда, переписку губернской биржи труда с Народным Комиссариатом Труда, документы о регистрации и трудоустройстве безработных граждан, циркуляры , постановления, приказы НКТ, постановления и приказы губернского исполнительного комитета, отчеты биржи труда); Ф. р-378 (информация о деятельности управления социального страхования Курской губернии, циркуляры и распоряжения НКТ, протоколы заседаний комитетов уездно-городских касс, протоколы заседаний уезд-но-городских конференций, отчеты уездных касс, отчеты управления социального страхования Курской губернии, письма управления социального страхования в НКТ, личные дела безработных граждан). Кроме того, в работе использованы материалы, опубликованные в таких периодических изданиях царского и советского периода, как: «Журнал Министерства юстиции», «Трудовая помощь», «Вестник труда», «Вопросы труда» и другие.
Методологической основой исследования являются такие общенаучные методы исследования, как: сравнительно-исторический и проблемно-хронологический - при изучении исторических явлений и процессов; синтеза и анализа - при обработке теоретических взглядов российских и зарубежных ученых, а также законодательных положений; формально-юридический - при анализе конкретных правовых норм, а также ряд других (сравнительно-правовой, системный и т. д.).
Петербург, типография Д. В. Чичннадзе, 1901; Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1917-1918 гг. М., 1942; Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1919 г. М., 1943; Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1920 г. М., 1943; Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1921 г. М., 1944; Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1922 г. М., 1950; Систематический сборник узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского Правительства. М., 1919; Декреты Советской власти. Т. 3. М.: Госполитиздат, 1964; Действующее законодательство о труде. Сборник декретов, постановлений и инструкций по вопросам найма и увольнения, заработной платы, рабочего времени, охраны труда, разрешения конфликтов и социального страхования, опубликованных по 1-е июня 1923 года. Вып. 2. М., Петроград: Вопросы Труда, 1923; Действующее законодательство о труде. Сборник декретов, постановлений и инструкций по вопросам найма и увольнения, заработной платы, рабочего времени, охраны труда, разрешения конфликтов и социального страхования, опубликованных по 1-е декабря 1923 года. Вып. 3. — М., Л.: Вопросы Труда, 1924; Сборник действующего законодательства по социальному страхованию. С разъяснениями / Баевский И.Л., Фриц Л.С. М.: Юрид. изд-во Наркомюста, 1925.
Теоретическую основу диссертации составили исторические, правовые, политологические, социологические и философские исследования по вопросу занятости населения и борьбы с безработицей. При написании работы были проанализированы научные труды и публикации отечественных и отдельных зарубежных специалистов в области теории и истории права и государства, конституционного, трудового права и других отраслевых наук.
Научная новизна диссертации заключается в том, что автор первым в российской историко-правовой науке предпринял попытку комплексного исследования государственно-правового регулирования занятости населения в первые годы советского государства. Детальному анализу подвергнуты нормативная база, организационно-правовые меры по обеспечению занятости населения и борьбе с безработицей, оказанию материальной и иной государственной помощи безработным как в целом по стране, так и непосредственно в Курской губернии за указанный период.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Становлению и развитию законодательства, регулирующего отношения в сфере занятости населения в первые годы советского государства, в определенной степени, способствовал опыт царской России и некоторых стран западной Европы по предупреждению и пресечению безработицы (создание касс безработных и бирж труда, организация общественных работ и страхования, порядок оказания материальной помощи и другое).
2. Законодательство о занятости населения, формах и способах борьбы с безработицей в послереволюционной России прошло два основных этапа:
а) первый этап (1917-1918 гг.) начинается с ноября 1917 года принятием Положения о страховом совете. Он характеризуется изданием ряда важнейших нормативно-правовых актов по вопросам занятости населения и борьбы с безработицей и заканчивается принятием Кодекса законов о труде 1918 года, вобравшем в себя основные законоположения по исследуемой проблеме;
б) второй этап (1918-1925 гг.) в его первой стадии характеризуется определенной стабильностью на рынке труда, а затем (особенно после перехода к НЭПу) резким увеличением безработицы и ухудшением ситуации в сфере занятости населения. Это повлекло принятие адекватных законодательных мер со стороны государства (новый подход к формированию групп безработных по принципу профессиональных навыков, уголовная ответственность для работодателей за нарушение порядка приема безработных, определенные привилегии беременным, красноармейцам, несовершеннолетним, инвалидам и т. д.),
и
что позволило к началу 1925 года вновь стабилизировать обстановку на рынке труда в целом по стране.
3. Особенностью правового регулирования занятости населения в первые годы советского государства было то, что в стране существовал только один монопольный орган в сфере оказания посреднических услуг на рынке труда (биржи труда), который должен был осуществляться (впоследствии и регистрировать) весь найм рабочей силы. Законодательно предписывалось принимать на работу граждан только через биржи труда, что в определенной степени лишало работодателей возможности подбора соответствующих работников и самостоятельности в этом вопросе. Однако, в начале 1925 года, порядок обязательного найма рабочей силы только через биржи труда был отменен.
4. Стремительный рост безработицы на начальном этапе советского государства потребовал оперативного принятия комплекса организационно-правовых мер, направленных на пресечение этого явления: принимается ряд законодательных актов для регулирования порядка трудоустройства безработных граждан, создаются специальные структуры, непосредственно влияющие на повышение эффективности занятости населения (биржи труда, кассы безработных, страховые кассы и т. д.), устанавливается ответственность работодателей за нарушение порядка приема на работу безработных, создается фонд для выдачи пособия по безработице и другие.
5. В целях упорядочивания спроса и предложения труда, учета безработных, выдачи им соответствующего пособия в советском государстве, в короткие сроки, на законодательной основе, создается сеть бирж труда, на которые также возлагаются обязанности по организации общежитий, столовых и прочих услуг для безработных для стабилизации обстановки на рынке труда; в основном созданные биржи труда со своей задачей справились.
Последующая к концу 1918 года реорганизация бирж труда и создание на их основе отделов по распределению рабочей силы не повлекли за собой ослабления позиций государства в сфере защиты граждан от безработицы, а лишь несколько сместила акценты с помощи безработным в поиске работы на содействие работодателям в подборе необходимых работников.
6. Фундаментальным правовым актом для государственного регулирования проблем занятости населения стал Кодекс законов о труде РСФСР (1918 г.). В нем получило закрепление понятие безработного гражданина, критерии признания его таковым, обязанность работодателей принимать безработных только по направлению отделов распределения рабочей силы. Был уточнен
порядок направления безработных в другую местность, порядок, основания и размер получения безработными материальной помощи в виде пособия, а также основания освобождения от трудовой повинности (возраст, нетрудоспособность и т. д.).
В целом, Кодекс законов о труде 1918 г. достаточно полно, четко и, в определенной степени, системно регламентировал отношения, связанные с занятостью населения и защитой граждан от безработицы.
7. Не менее важную роль в государственно-правовом регулировании сферы занятости населения сыграл Кодекс законов о труде РСФСР 1922 года, в котором законодателем была соблюдена преемственность относительно борьбы с безработицей, но с некоторыми особенностями: в Кодексе 1922 года в большей степени содержались бланкетные нормы права; отсутствовало прямое указание на конкретный орган, который должен был оказывать посреднические услуги на рынке труда; расширялось право работодателя на самостоятельный прием работников и некоторые другие.
8. В свою очередь, деятельность органов власти Курской губернии по государственно-правовому регулированию занятости населения и борьбы с безработицей осуществлялась в соответствии с общероссийским законодательством и оказывала позитивное воздействие на процессы, происходящие на рынке труда региона. Вместе с тем, эта работа имела и свои особенности: по решению Курской губернской биржи труда был несколько расширен круг лиц, имеющих приоритет в плане первоначального трудоустройства (безработные, остро нуждающиеся в жилье, а также находящиеся в особо тяжелом материальном положении); определенными гарантиями при увольнении пользовались одинокие женщины, имеющие на своем иждивении малолетних детей; широкое распространение получил такой способ борьбы с безработицей, как организация трудовых коллективов из числа безработных граждан и некоторые другие (увеличение пособия по безработице, льготное пользование коммунальными услугами, выдача продпайков и т. д.).
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования, прежде всего, состоит в том, что в работе дан комплексный анализ организационно-правовых мер государственно-правового регулирования занятости населения в первые годы существования советского государства.
Материалы, выводы и предложения, которые содержатся в диссертации, могут способствовать более глубокому пониманию проблемы становления и развития законодательства о занятости населения в первые годы советской России и быть применимы для подготовки учебных программ, учебных посо-
бий при изучении истории и теории государства и права, трудового права, права социального обеспечения, конституционного права и других юридических дисциплин.
Практическая значимость диссертации заключается в возможности использования отдельных предложений автора в законотворческой деятельности как на региональном, так и на федеральном уровнях с целью повышения эффективности мер, направленных на регулирование рынка труда страны, а также в правоприменительной деятельности органов власти и управления современной России.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на заседании кафедры теории государства и права Юго-Западного государственного университета.
Основные положения и выводы по диссертации нашли отражение в 11 публикациях автора, в том числе в 3 рецензируемых научных журналах, а также в материалах международных научно-практических конференций (г. Курск 2012, 2013, София, 2013).
Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Белгородского государственного технологического университета и в практику деятельности центров занятости населения Белгородской области.
Структура и содержание диссертации обусловлены целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка используемых источников и литературы, приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, освещается степень ее научной разработанности, указываются цель и задачи диссертационной работы, ее методологическая основа, теоретическая и эмпирическая база, формулируются положения, выносимые на защиту, подтверждающие научную новизну исследования и его теоретическую и практическую значимость.
Первая глава «Становление законодательства о занятости населения в России» состоит из двух параграфов.
Первый параграф «Опыт борьбы с безработицей в дореволюционной России и некоторых странах Запада на рубеже XX века» посвящен изучению опыта борьбы с безработицей в дореволюционной России и некоторых западных странах на рубеже XX века.
Вначале подчеркивается, что безработица в обществе явление совсем не новое, крайне неустойчивое и изменчивое, присущее всем странам с рыночной экономикой. Поэтому вопросы, связанные с этой проблемой, пытались и пытаются решать все развитые страны, и Россия в этом плане - не исключение.
Далее отмечается, что в странах Европы попытки решить проблему выплаты пособия по безработице предпринимались несколько ранее, чем в России. Сначала в Берне (в 1893г.), а затем в Базеле (в 1901 г.) были основаны кассы страхования на случай безработицы; страхование в них не было принудительным, кассы получали субсидии от государства. В свою очередь, в Англии в 1905 году принимается закон о безработных, а впоследствии — Национальный закон о страховании 1911 года. В Норвегии страхование от безработицы было введено законом от 12 июня 1906 года; во Франции, законом 1898г., обществам взаимопомощи позволялось выдавать пособия безработным; датским законом от 9 апреля 1907 года учреждались кассы безработных, довольно детально регламентировался порядок оказания им помощи.
В России попытки борьбы с безработицей предпринимались еще царской властью, хотя они и не носили системный характер, были эпизодическими и вначале законодательно не оформлялись. Материальная помощь незанятому населению вплоть до прихода советской власти выдавалась в основном в виде милостыни и была применима к такой категории населения, как нищие. Милостыня выдавалась всем просящим: беднякам, сильным и слабым, больным и здоровым, и этот вопрос всецело находился в ведении церкви.
Также отмечается характерная для России того времени деталь: до отмены крепостного права проблема занятости населения не имела особой актуальности; упоминается и о том, что в России до начала XX в. обязательное страхование от безработицы так и не было введено.
Анализ деятельности частных посредников, благотворительных организаций, земств и государства в сфере организации трудового посредничества в России позволяет говорить о том, что масштабы безработицы были незначительными и носили локальный характер; процесс трудоустройства незанятого населения России к концу XIX века должным образом не был организован.
Кроме того, отмечается, что наряду с материальной поддержкой и оказанием услуг по трудоустройству, для безработных в Росаш того времени был организован такой вид помощи, как общественные работы.
На основании изложенного констатируется, что на рубеже XX века в некоторых европейских странах трудоспособные граждане получили определенную законодательную защиту от безработицы со стороны государства как в
виде содействия в поиске работы и организации общественных работ, так и в виде выплат материальной помощи на период безработицы.
В свою очередь, в царской России безработные граждане были менее защищены, поскольку не имели права на фиксированные выплаты в период безработицы, и страхование на случай безработицы не осуществлялось.
Царским правительством были предприняты определенные меры государственно-правового регулирования, направленные на стабилизацию ситуации на рынке труда страны, но они носили локальный и бессистемный характер и были малоэффективны; государственные гарантии в области защиты граждан от безработицы законодательно не были закреплены.
Во втором параграфе «Особенности правового регулирования занятости населения в период формирования социалистического государства» вначале говорится о том, что после революции 1917 года в довольно короткие сроки в России принимаются специальные нормативно-правовые акты, регулирующие те общественные отношения, которые царской властью регулировались не в должной степени или не регулировались совсем, в том числе относительно занятости населения и борьбы с безработицей; в диссертации они рассматриваются и анализируются.
В их числе изучается утвержденное Народным Комиссариатом Труда 29 ноября 1917 года Положение о страховом совете, который предусматривал создание при Народном Комиссариате Труда страхового совета для решения вопросов, связанных со страхованием рабочих (трудоспособных лиц), в том числе и на случай безработицы.
Затем анализируется Положение о страховании на случай безработицы, направленное на регулирование отношений, связанных с организацией касс безработных, наполнением фонда безработных и оказанием материальной помощи трудоспособным гражданам, оставшимся без работы. Условием для получения пособия по безработице была регистрация лиц, не имеющих работы, в одном из уполномоченных на то органов (в местных биржах труда, профессиональных союзах, больничных кассах). Средства для выплаты пособия безработным гражданам формировались за счет отчислений работодателей в местные кассы безработных, которые, в свою очередь, формировали всероссийский фонд безработных, и размер таких отчислений зависел от категории работ.
Постановлением Совета Народных Комиссаров 7 августа 1918 года «О порядке применения Положения о страховании на случай безработицы и болезни» был утвержден фиксированный процент от заработной платы, подле-
жащий внесению в кассу безработных, который составлял 4 % для постоянных работников и 6% - для сезонных. Характерно, что обязанность по организации касс безработных всех уровней возлагалась на профсоюзы, а не на органы власти. Кассы безработных были не государственными органами, а общественными.
Подчеркивается, что законодательство о занятости населения и по борьбе с безработицей в начальный период советского государства развивалось довольно быстро и уже 31 января 1918 года принимается Декрет Совета Народных Комиссаров «О биржах труда», в которых должны регистрироваться безработные для получения пособия. Биржи труда регистрировали спрос и предложение труда, оказывали посреднические услуги по найму, вели текущую статистику спроса и предложения труда, собирали сведения о положении местных рынков труда.
Примечательно, что в обязанности бирж труда советского периода дополнительно вменялась организация для безработных столовых, общежитий, библиотек и прочих услуг в целях упорядочивания спроса и предложения труда.
Укрепление позиций бирж труда в сфере занятости населения произошло также за счет того, что государство определяло их как единственных в стране посредников по найму работников, а все частные учреждения, оказывающие услуги в данной области за денежное вознаграждение, подлежали закрытию (в противном случае виновные лица наказывались, вплоть до шести месяцев тюремного заключения). Кроме того, работодателям предписывалось принимать на работу граждан только через биржи труда, что лишало их самостоятельности при найме работников.
Особое место в процессе формирования государственно-правового регулирования занятости населения в первые годы советской России занимает Постановление Совета Народных Комиссаров от 3 сентября 1918 года «О воспрещении безработным отказываться от работы», которым были определены основания для прекращения выплаты пособия, а также лишения права быть признанным безработным.
Меняя подходы к процессу регулирования рынка труда, Совет Народных Комиссаров 29 октября 1918 года принимает Декрет «Об отделах распределения рабочей силы (положение)», которым биржи труда были преобразованы в отделы по распределению рабочей силы. Однако реорганизация бирж труда не повлекла за собой ослабления деятельности государства в сфере защиты граждан от безработицы, а лишь несколько сместила акценты с помощи
безработным гражданам в поиске подходящей работы на содействие работодателям в подборе необходимых работников.
Фундаментальным актом, который вобрал в себя нормы регулирующие проблемы занятости в 1917-1918 гг., стал Кодекс законов о труде РСФСР принятый 10 декабря 1918 года (с его принятием закончился первый этап законодательства в сфере занятости населения в послереволюционной России).
В заключение автором делается вывод, что уже на первом этапе своего существования советским государством был разработан комплекс мер и принят целый ряд нормативных документов, позволивших достаточно эффективно влиять на процессы, происходившие на рынке труда страны, что свидетельствует о должном государственном подходе к вопросу борьбы с безработицей, о стремлении законодательно отрегулировать вопросы, связанные с трудоустройством граждан и безработицей в стране.
Вторая глава «Государственно-правовое регулирование занятости населения в советском государстве до 1925 года» содержит два параграфа, в нервом из которых «Правовое регулирование сферы занятости населения как основная форма защиты от безработицы» рассматриваются вопросы занятости населения и борьбы с безработицей обозначенного периода.
Отмечается такое обстоятельство: регулируя отношения в сфере занятости населения, советское государство в первые годы своего существования осуществило комплекс мер, в том числе и законодательного характера, направленных на обеспечение занятости лиц, оставшихся без работы, и на борьбу с безработицей, поскольку численность безработных граждан в стране постоянно увеличивалась.
Осложнение ситуации в сфере труда, и рост безработицы в связи с переходом к НЭПу потребовали своего дальнейшего государственного регулирования, поэтому был принят ряд новых нормативно правовых актов, направленных на пресечение безработицы (начинается второй этап формирования законодательной базы в сфере занятости населения).
В частности, Декретом Совета Народных Комиссаров от 9 февраля 1922 года «О порядке найма и увольнения рабочих и служащих» разрешалось всем работодателям вне зависимости от формы собственности самостоятельно нанимать работников с последующим уведомлением об этом отделов труда в случае, если заявленная потребность в работниках не могла быть удовлетворена отделами труда самостоятельно. В свою очередь, рабочие и служащие получили право переходить от одного работодателя к другому, но с последу-
ющей регистрацией в отделах труда и при условии, если между определенными работодателями было заключено соответствующее соглашение.
В числе нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере занятости населения исследуемого периода, отмечается Инструкция Народного Комиссариата Труда СССР от 13 августа 1923 года «О порядке предъявления и исполнения спроса на рабочую силу», которой регулировались отношения в области заявления работодателями спроса на рабочую силу и исполнения данных заявлений биржами труда.
Далее упоминается Инструкция Народного Комиссариата Труда СССР от 13 августа 1923 года №27 «О порядке направления ищущих труда на работу», в соответствии с которой, биржам труда было запрещено регистрировать вакансии, заявленные работодателями, у которых заработная плата была ниже норм, установленных законодательством. Также рабочая сила не направлялась к тем нанимателям, где работники «находились в состоянии конфликта с работодателем». Таким образом, законодатель стремился повлиять на недобросовестных работодателей, в части соблюдения последними условий труда, и всецело вставал на сторону работников.
Автором также рассматривается Постановление Народного Комиссариата Труда от 22 августа 1922 года «Об ответственности нанимателей за неправильный отказ в приеме посланной им биржей труда рабочей силы», которое было призвано регулировать отношения, связанные с отказом работодателя принимать на работу лиц, направленных биржей труда.
Обращается внимание и на Постановление Центрального Исполнительного Комитета СССР и Совета Народных Комиссаров СССР от 2 января 1925 года «О порядке найма рабочей силы», которое отменило обязательный найм рабочей силы через биржи труда и позволило работодателям самостоятельно подбирать необходимых работников. В то же время за нанимателями была закреплена обязанность по обязательной последующей регистрации найма рабочей силы в биржах руда с целью соответствующего учета. Наряду с этим, всем государственным органам, за исключением бирж труда, а также общественным организациям и частным лицам было запрещено оказывать посреднические услуги в сфере занятости населения.
Автором делается вывод о том, что законодательство о занятости населения и защите граждан от безработицы в 1919-1925 годы имело определенные отличительные черты от аналогичного законодательства в начальный период советского государства: наниматели в определенных случаях получали право на самостоятельный поиск работников; был расширен перечень основа-
ний, позволяющих гражданам трудоустраиваться в порядке последующей регистрации, что несколько уменьшало объемы работ бирж труда и предоставляло работодателям определенную свободу в выборе кадров; получила определенное распространение система мер, предоставляющих преимущества при трудоустройстве красноармейцев, членов профсоюзов, беременных женщин, инвалидов и некоторых других.
В заключение сказано о том, что советским государством в послереволюционный период использовался различный организационно-правовой инструментарий для обеспечения занятости максимального числа граждан и пресечения безработицы, что позволяло, в определенной степени, снижать напряженность на рынке труда страны.
Второй параграф «Законодательство о пособиях и других льготах для безработных» посвящен анализу соответствующего законодательства.
Отмечается, что в целях снижения напряженности на рынке труда безработным оказывалась материальная поддержка. Это выражалось в выплатах пособий по безработице и предоставлении для них определенных льгот. Причем, органы социального обеспечения выполняли роль своеобразного кассира, а органы Народного Комиссариата Труда устанавливали факт безработицы для конкретного лица и предоставляли ему право на получение пособия по безработице.
Материальные выплаты могли получать только квалифицированные и неквалифицированные работники, уволенные по причине сокращения штатов или закрытия предприятия, причем для неквалифицированных работников требовался стаж работы ire менее трех лет (таким категориям, как подростки и красноармейцы для получения пособия трехлетний стаж не требовался). В то же время материальные выплаты не могли получать лица, хотя и состоящие на учете по безработице, но уволенные с работы по собственному желанию, отказавшиеся от предложенной работы и получающие доход или заработную плату.
Размер пособия для безработных, имеющих специальность, варьировался в зависимости от их квалификации и мог достигать уровня минимальной заработной платы для конкретной местности. Вначале неквалифицированным рабочим пособие устанавливалось в размере от 1/3 до 1/2 минимальной заработной платы. В дальнейшем, 28 декабря 1921 года Декретом Совета Народных Комиссаров «О социальном обеспечении безработных» выплата безработным гражданам денежных средств была установлена в размере от 1/6 до 'Л
средней заработной платы в конкретной местности в зависимости от квалификации и стажа работы.
Процедура получения пособия регламентировалась Инструкцией Народного Комиссариата Труда от 11 июня 1923 года № 247/49 «О выдаче пособий и предоставлении льгот по безработице».
Пособие по безработице выплачивалось не реже одного раз в течение двух недель; продолжительность выплаты не могла превышать шести месяцев. Выплаты пособия по безработице безработным гражданам могли быть прекращены досрочно в определенных законодательством случаях.
Далее отмечается, что в целях совершенствования работы по выдаче пособия по безработице принимается Постановление Народного Комиссариата Труда от 16 ноября 1923 года № 432/600 «О выдаче пособий по безработице», которому предъявлялись новые требования к получателям пособия по безработице (в работе они рассматриваются).
Наряду с получением пособий, безработным гражданам было предоставлено право на получение ряда льгот: бесплатный проезд на железнодорожном и водном транспорте и бесплатный провоз багажа; бесплатные продовольственные пайки; льготы по уплате сельскохозяйственного, трудового и гужевого налогов; посещение коммунальных бань на льготных условиях, право на бесплатную медицинскую помощь и другие.
Решение о предоставлении льгот принималось после непосредственного обследования социального и имущественного положения заявителя, которое проводилось органом, оказывающим льготные услуги.
В рамках исследуемого вопроса упоминается и Постановление Центрального Исполнительного комитета и Народного Комиссариата Труда от 28 ноября 1924 года «О льготах артелям и объединениям безработных, организуемым комитетами бирж труда», в соответствии с которым все артели и объединения безработных подлежали освобождению от уплаты промыслового и прочих налогов в течение шести месяцев с момента их организации.
В заключение параграфа отмечается, что советское государство начального периода в рамках правового регулирования занятости населения впервые в России закрепило за трудоспособными неработающими гражданами право на материальную поддержку со стороны государства в виде выплаты пособий и предоставления различных льгот.
Глава третья диссертационного исследования «Государственно-правовое регулирование занятости населения в Курской губернии в первые годы советской власти» рассматривает особенности государственного
правового регулирования сферы занятости населения в Курской губернии в начальный период советского государства.
В первом параграфе «Оргаишациошю-правовые меры защиты от безработицы в Курской губернии» вначале отмечается, что Курская губерния избрана для изучения вопроса государственно-правового регулирования занятости населения в виду относительной схожести природных и социально-экономических процессов с другими губерниями европейской части России, а также в силу ее геополитического положения, густонаселенности и т. д., что позволяет говорить о ней как о своеобразном носителе всех проблем, связанных с занятостью населения в целом по стране того времени.
Далее говорится о том, что Курский губернский отдел труда был организован 31 июля 1918 года на основании постановления НКТ РСФСР от 31 июля 1918 года, в его состав вошла Курская губернская биржа труда, созданная ранее. Спустя год, в мае 1922 года из Курского губернского отдела труда была выделена Курская губернская биржа труда. Штатная численность сотрудников Курской губернской биржи труда, составляла всего десять человек. Учитывая сложившуюся ситуацию в ее штат за счет средств профсоюзов были введены дополнительные работники.
При анализе губернского законодательства, регулирующего отношения в области занятости населения, отмечается приказ Курского губернского исполнительного комитета «О порядке найма и увольнения рабочих и служащих» №141 от 27 мая 1922 года. В рамках упомянутого приказа рабочим и служащим государственных предприятий и учреждений было разрешено переходить на работу в другие государственные предприятия и учреждения, если между данными работодателями достигнуто соответствующее соглашение и получена санкция отдела труда.
Относительно сбора сведений об имеющихся вакансиях губернским и уездными отделами труда рассматривается постановление Курского губернского исполнительного комитета №253 от 2 декабря 1922 года, в котором содержалось требование, запрещающее работодателям отказывать в приме на работу лицам, направленным губернской биржей труда по требованиям нанимателя.
Анализ законотворческой деятельности в Курской губернии по вопросу заявления работодателями спроса на рабочую силу позволяет говорить о том, считает автор, что данный порядок был достаточно детализирован; он в работе рассматривается. Особенностью при этом было то, что приоритетом в Курской
губернии, наряду с другими, пользовались еще и безработные, остро нуждающиеся в жилье и малоимущие.
Кроме этого, работодателям запрещалось в случае сокращения штатов и увольнять женщин на общих основаниях с мужчинами. Женщины, имеющие детей возрастом до одного года, должны были увольняться в последнюю очередь, а при увольнении одиноких женщин, имеющих на своем иждивении малолетних детей, они имели право проживать с ними в ведомственном жилье в течение шести недель с момента их увольнения. Одновременно за детьми уволенных работниц сохранялись места в детских садах, содержащихся за счет предприятия, из которого была уволена мать, до ее дальнейшего трудоустройства.
В целях оперативного подбора необходимых работников на территории губернии применялась процедура трудоустройства безработных граждан с последующей их регистрацией в бирже труда, что давало работодателям определенную свободу при подборе персонала.
Отмечается, что в рамках борьбы с безработицей губернская биржа труда осуществляла контроль за работодателями в части соблюдения ими правил приема и увольнения рабочей силы. Реализуя данные полномочия, решением биржи труда граждане, принятые на работу с нарушением установленного порядка, подлежали увольнению; в работе приводятся соответствующие примеры.
Упоминается и о том, что руководством Курской губернии и губернской биржей груда была проведена работа, направленная на снижение уровня безработицы в губернии путем организации мелких коллективов для выполнения краткосрочных работ и артелей из числа безработных граждан, что не требовало вложения бюджетных средств. Данные коллективы довольно успешно рекламировали свою деятельность с целью популяризации оказываемых ими услуг.
Наряду с изложенным, с целью снижения напряженности на местном рынке труда Курской биржей труда проводилась работа по направлению безработных граждан в другие местности для трудоустройства по нарядам Народного Комиссариата Труда РСФСР, что свидетельствует о реализации губернской властью такого механизма снижения уровня безработицы, как трудовая миграция.
Как считает диссертант, законодательная деятельность и другие меры организационно-правового характера на территории Курской губернии в области занятости населения были разноплановыми и юридически грамотными;
носили социально-значимый и системный характер, что способствовало недопущению массового роста числа безработных граждан и стабилизации ситуации на рынке труда региона.
Второй параграф третьей главы «Правовое обеспечение пособий и льгот для безработных в Курской губернии» посвящен изучению правового обеспечения выдачи пособий и льгот для безработных.
Вначале анализируются вопросы организационно-правового характера и отмечается, что Курское губернское управление социального страхования было создано на основании приказа Курского губернского отдела социального обеспечения от 21 июля 1922 года, а в уездах были учреждены 15 социально-страховых касс из представителей профсоюза, а также органов здравоохранения и социального обеспечения. В их компетенцию входили вопросы проведения социального страхования лиц, занятых наемным трудом, а также вопрос выдачи пособия по безработице; при назначении пособия безработным гражданам они применяли специальную инструкцию, подготовленную губернской кассой социального страхования, которая в работе подробно анализируется.
Обращается внимание на то, что курские кассы социального страхования действовали исключительно на основании инструкции, утвержденной губернским управлением социального страхования; процедура назначения пособия по безработице, а также основания назначения и прекращения выплаты данного пособия были строго регламентированы.
Относительно предоставления льгот безработным гражданам отмечается, что этот вопрос вначале был рассмотрен на заседании президиума Курского губернского профессионального совета. Затем, в апреле 1923 года, Курский губернский исполнительный комитет принял постановление о предоставлении безработным гражданам, имеющим право на пособие по безработице, льготного пользования: квартирами, как в муниципальных, так и в частных домах; водой из городского коммунального водопровода; коммунальными банями (два раза в месяц); электрическим освещением; при записи актов гражданского состояния (брак, рождение, смерть - данная категория граждан оплачивала услуги в размере 50% от стоимости). Кроме того, они полностью освобождались от уплаты квартирных налогов и канцелярских сборов при регистрации документов в органах милиции.
Изучение архивных документов показало, что безработным предоставлялись и другие виды льгот: в отношении квартплаты они пользовались самым льготным тарифом; безработные были освобождены от оплаты за пользование водой из городского водопровода; подоходно - поимущественный и
квартирный налог не взимался с безработных, и от уплаты гербовых сборов в ЗАГСе они также были освобождены. Наряду с этим, безработные граждане, получающие пособие по безработице, имели право на получение продовольственных пайков в виде хлеба, зерна и муки. Кроме того, льготы предоставлялись безработным гражданам и при пользовании железнодорожным транспортом, также рассматривался вопрос о создании на территории губернии столовых и общежитий для безработных граждан.
В соответствии с Положением «О трудовых коллективах, организуемых биржами труда из состоящих на учете безработных», коллективы из безработных на три месяца были освобождены от уплаты социально-страховых взносов.
В заключение по параграфу отмечается, что на территории Курской губернии в исследуемый период была грамотно выстроена и четко реалнзовыва-лась правовая политика, направленная на стабилизацию ситуации на рынке труда региона, что благоприятно влияло на социально-экономическое положение лиц, оставшихся без работы, позволяло минимизировать проблему занятости населения.
В заключении диссертант формулирует основные выводы по теме проведенного исследования.
ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях:
1. Шащенко, А.Н. К вопросу о безработице в России и некоторых европейских странах на рубеже XX в. [Текст] / А.Н. Шащенко // Право и государство: теория и практика. - 2012. — № 3 (87). — С. 80-84.
2. Шащенко, А.Н. Страхование от безработицы: особенности правового регулирования в первые годы советской власти [Текст]/ А.Н. Шащенко // Человек и труд. -2012. — № 5. — С. 32-34.
3. Шащенко, А.Н. Политика молодого Советского государства в сфере борьбы с безработицей [Текст] / А.Н. Шащенко, В.П. Беляев // Правовая политика и правовая жизнь. — 2012. - № 3. — С 78-81.
Статьи, опубликованные в иных изданиях:
4. Шащенко, А.Н. Государственно-правовое регулирование занятости населения по Кодексу законов о труде РСФСР 1922 года [Текст] / А.Н. Шащенко // Новости научного прогресса - 2013: материалы VIII
Международной научно-практической конференции. - София: Бял ГРАД-БГ, 2013.-С. 52-55.
5. Шащенко, А.Н. Государственно-правовые меры по трудоустройству граждан в начальный период Советского государства [Текст] / А.Н. Шащенко // Общероссийский научно-практический журнал экспресс-публикаций «Общество: экономика, политика, право». - 2013. - № 1. - С. 4246.
6. Шащенко, А.Н. Пособия как средство борьбы с безработицей в Курской губернии [Текст] / А.Н. Шащенко // Ценности и нормы правовой культуры в России: сборник научных статей IV Международного круглого стола, посвященного дню рождения И. А. Ильина, русского философа и юриста, и 20-летию юридического факультета ЮЗГУ. - Курск, 2013. - С. 119121.
7. Шащенко, А.Н. Правовое регулирование вопросов занятости населения в Курской губернии (1917-1924 гг.) [Текст] / А.Н. Шащенко // Актуальные проблемы развития социально-экономических систем: теория и практика. Сборник статей IV Международной научно-практической конференции. - Курск: Курскстат, 2012. - С. 10-13.
8. Шащенко, А.Н. Вопросы борьбы с безработицей в кодексе законов о труде РСФСР 1918 года [Текст] / А.Н. Шащенко, В.П. Беляев // Историко-правовые проблемы: новый ракурс: сб. науч. работ - Курск: КГУ, 2012. - С. 912.
9. Шащенко, А.Н. Льготы для безработных в первые годы советского государства [Текст] / А.Н. Шащенко // Новая правовая мысль. - 2012. - № 4 (53).-С. 60-63.
10. Шащенко, А.Н. Вопросы занятости населения в первые годы советского государства: историко-правовой аспект [Текст] / А.Н. Шащенко // Ценности и нормы правовой культуры в России: сборник научных статей III Международного круглого стола, посвященного дню рождения И. А. Ильина, русского философа и юриста и 20-летию юридического факультета ЮЗГУ. -Курск, 2012.-С. 315-318.
И. Шащенко, А.Н. О занятости населения и безработице в России: некоторые историко-правовые аспекты [Текст] / А.Н. Шащенко // Общероссийский научно-практический журнал экспресс-публикаций «Общество: экономика, политика, право». - 2011. - № 4. - С. 41-45.
Общий объем опубликованных работ - 3,7 п.л.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Государственно-правовое регулирование занятости населения России в 1917-1925 гг.»
04201452573
На правах рукописи
Шащенко Александр Николаевич
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗАНЯТОСТИ НАСЕЛЕНИЯ РОССИИ В 1917-1925 ГГ. (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)
Специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор
Беляев Валерий Петрович
Курск-2013
СОДЕРЖАНИЕ
Введение..............................................................................3
Глава 1. Становление законодательства о занятости населения в России........................................................................................17
1.1. Опыт борьбы с безработицей в дореволюционной России и некоторых странах Запада на рубеже XX века.......................................17
1.2. Особенности правового регулирования занятости населения в период формирования социалистического государства............................38
Глава 2. Государственно-правовое регулирование занятости населения в советском государстве до 1925 года.................................69
2.1. Правовое регулирование сферы занятости населения как основная форма защиты от безработицы..........................................................69
2.2. Законодательство о пособиях и других льготах для безработных.................................................................................92
Глава 3. Государственно-правовое регулирование занятости населения в Курской губернии в первые годы советской власти.......119
3.1. Организационно - правовые меры защиты от безработицы в Курской губернии........................................................................119
3.2. Правовое обеспечение пособий и льгот для безработных в Курской губернии........................................................................................141
Заключение........................................................................158
Список использованных источников и литературы..................162
Приложение.......................................................................186
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. В числе социальных проблем любого государства обеспечение занятости населения и вытекающая отсюда необходимость борьбы с безработицей занимает важное место, поскольку от ее разрешения напрямую зависит экономическое положение страны и благосостояние граждан.
Исторический опыт свидетельствует о том, что на рубеже XX века в России, в отличие от более развитых западных стран, по ряду причин правовым формам защиты населения от безработицы внимания уделялось недостаточно; эта работа проводилась эпизодически, спонтанно и бессистемно.
После революции 1917 года в России изменяется общественно -политическая формация, формируется социалистическое государство. Одновременно происходят экономические потрясения, сопровождавшиеся остановкой многих предприятий и, естественно, ростом числа незанятого населения. В связи с создавшимся положением в стране была создана необходимая нормативно-правовая база и приняты действенные меры организационно-правового характера, что в итоге позволило сначала позитивно влиять на безработицу, а впоследствии, фактически к концу двадцатых годов, полностью ее ликвидировать.
И сегодня положение с трудоустройством и занятостью граждан в нашем государстве нельзя признать удовлетворительным, поскольку безработица, напряженность и издержки на рынке труда сохраняются, что требует повышенного внимания и принятия соответствующих мер, в том числе и организационно-правового характера.
Следовательно, государственно-правовое регулирование сферы занятости населения, а также соответствующая правоприменительная практика советского государства в первые годы его существования заслуживают детального изучения, а в отдельных случаях - претворения в жизнь, поскольку поиск нового невозможен без изучения опыта прошлого. В
то же время в отечественной историко-правовой науке данная проблема остается малоизученной, работ по указанной тематике недостаточно.
Поэтому комплексное и всестороннее изучение государственно-правового регулирования занятости населения в начальный период советского государства, включая меры по оказанию материальной и иной поддержки безработным гражданам представляется своевременным, обоснованным, практически оправданным и актуальным.
Хронологические рамки исследования охватывают 1917-1925 годы, что обусловлено особенностями государственно-правового регулирования занятости населения в России с приходом советской власти, созданием и становлением нового государства. В частности, биржи труда, организованные в то время, представляли собой монопольный государственный орган на услуги в сфере найма рабочей силы с обширными полномочиями в вопросе трудоустройства безработных граждан, и в таком виде они просуществовали до начала 1925 года, когда порядок обязательного найма рабочей силы через биржи труда был законодательно отменен1.
В данный период времени государством проводится активная правовая политика по пресечению безработицы, принимаются достаточно эффективные меры организационно-правового регулирования занятости населения, что позволило к концу двадцатых годов фактически ликвидировать безработицу.
Вместе с тем, в целях комплексного и всестороннего исследования, понимания истоков рассматриваемых процессов в работе вне указанных выше хронологических рамок показан опыт борьбы с безработицей в царской России и в некоторых зарубежных странах на рубеже XX века.
Степень разработанности темы исследования. Историографический анализ научных трудов и других источников, посвященных изучению
проблем занятости населения и борьбы с безработицей в первые годы советского государства, позволяет говорить о том, что данная проблематика исследована не в полном объеме. В основном она освещена с акцентом на ее социально-экономическое начало и лишь в незначительной степени - в историко-правовом ключе.
Историографию проблемы условно можно разделить на четыре основных периода: а) вторая половина XIX - 1917 г.; б) 1917 г.- 1930 г.; в) 1930 г. - начало 90-х годов; г) 90-е годы XX в. - по настоящее время.
Первый период характеризуется зарождением института трудового посредничества в России. В это же время появляются первые научные исследования, анализирующие положение дел в сфере занятости населения, как в России, так и за рубежом. Особый интерес вызывают труды А. Горовцева, В. И. Герье, Н. Георгиевского, О. А. Верта, Е.Д. Максимова (Филантроп), Н. Н. Белявского, Н. Гарви, А. И. Елистратова, М. В. Бернацкого, В. А. Гагена, А. К. Быкова1.
Такие авторы, как К.Никитин, И. Степанов, А. И. Каминка, В.Набоков рассматривали безработицу как явление совсем новое, не присущее прежней крепостной России.
1 Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных. СПб., 1901; Герье В.И. О способах помощи безработным: Речь, произнесенная на 2-м годичном собрании Попечительства о домах трудолюбия 1898 г. // Трудовая помощь. 1898. №10; Георгиевский Н. Спрос и предложение труда. М., 1894; Верт О. А. Общественные работы, как трудовая помощь нуждающимся// Трудовая помощь. 1898. № 3; Филантроп. Трудовая помощь. Ее основания, задачи и важнейшие формы (из журнала «Трудовая помощь», октябрь, ноябрь и декабрь 1898 г.) С.-Петербург, Государственная типография, 1899.; Полицейское право (Административное право): Конспект лекций. 3-е изд. Пг., 1915; Гарви Н. Городские биржи труда. // Современник. 1915. №3; Елистратов А. И. Административное право. Москва, типография И.Д.Сытина, 1911 г; Бернацкий М. В. Биржи труда. // Наше дело. 1915. №3-4; Быков А. К. Фабричное законодательство и его развитие в России. С. -Петербург. Типография «Правда». Владимирская площадь. 19,1909.
Никитин К., Степанов И. Деятельность второй Государственной Думы. Выпуск 1. Москва, товарищество типографии А. И. Мамонтова, 1907; Каминка А. И., Набоков В. Д. Вторая Государственная Дума. С.-Петербург, типография товарищества «Общественная Польза», 1907."
Наряду с этим, отдельные исследователи предпринимали попытку изучения зарубежного опыта законодательства, регулирующего занятость населения1.
Научный интерес к проблеме занятости населения вновь проявился в первые годы советской власти (второй период), с приходом которой государство довольно активно начало законодательно регулировать отношения в названной сфере, появились труды А. Бахутова, В. Шмидта, А. Исаева, А. Ляха, А. Аникста, Я. И. Гиндина, И.Л. Баевского, Л.С. Фрица2.
Третий период ознаменован принятием 11 октября 1930 года Народным Комиссариатом Труда СССР Постановления «О немедленной посылке безработных на работу и о прекращении выплаты пособий по безработице»3.
Считалось, что безработица в стране ликвидирована. Государство перестало законодательно регулировать данные взаимоотношения, что привело к ослаблению интереса исследователей к изучению занятости населения. Однако отдельные научные работы по данному вопросу занятости все же выполнялись: К. И. Суворова4 (анализируется состояние рынка труда страны и средств, направленных на борьбу с безработицей), С. Рогачевской5,
1 Журнал Министерства юстиции. С.-Петербург, Сенатская типография, октябрь 1907. N 8; Гаген В. А. Право бедного на призрение. Том 1. История и современное положение законодательства об обязательном призрении бедных в Германии, Франции и Англии. СПб.: Тип. т-ва «Общественная польза», 1907.
Бахутов А. Итоги совещания работников бирж труда // Вопросы труда. 1924. №11; Шмидт В. Ближайшие задачи Наркомтруда // Вопросы труда. 1926. № 4; Исаев А. Безработица в 1922 году // Вестник труда. 1923. №2-3; Исаев А. Законодательство о рынке труда в 1923 // Вопросы труда. 1924. № 1; Лях А. Законодательство о труде со времени утверждения кодекса // Вопросы труда. 1923. № 2; Лях А. Развитие советского законодательства о труде за десять лет // Вопросы труда. 1927. №10; Аникст А. Политика НКТ в новых экономических условиях // Вестник труда. 1921. №10-11; Аникст А. Современная безработица в России и борьба с нею // Вестник труда. 1922; Аникст А. «Регистратор» (К оздоровлению бирж труда) // Вопросы труда. 1923. №3; Гиндин Я.И. Безработица и трудовое посредничество. М., 1928; Гиндин Я. Все о преобразовании работы бирж в 1924 году // Вопросы труда. 1924.№ 9; Сборник действующего законодательства по социальному страхованию. С разъяснениями / Баевский И.Л., Фриц Л.С. - М.: Юрид. изд-во Наркомюста, 1925.
3 Известия Народного Комиссариата Труда СССР 1930. № 28.
4 Суворов К. И. Исторический опыт КПСС по ликвидации безработицы. М., 1968.
5 Рогачевская Л.С. Ликвидация безработицы в СССР 1917-1930 гг. М., 1973.
где также содержится ценный материал относительно ликвидации безработицы в СССР.
Особо следует подчеркнуть такое важное обстоятельство: вопросы занятости населения и борьбы с безработицей исследовались в основном в историческом аспекте, их правовое регулирование затрагивалось лишь частично, хотя и были выполнены работы таких юристов, как: А. С. Пашков, Б. X. Хрусталев, Т. В. Иванкина, О. В. Смирнов1.
Четвертый период в значительной мере обусловлен принятием 19 апреля 1991 года Федерального закона №1032-1 «О занятости населения в РСФСР ». Проблема государственно-правового регулирования занятости населения в России вновь становится актуальной: определяются правовые, экономические и организационные основы государственной политики в этом направлении; появляется ряд научных работ, освещающих проблематику занятости населения в годы советской власти, но подготовленных преимущественно историками.
Определенную роль при исследовании заявленной темы сыграли диссертационные работы, в которых в историческом плане рассмотрены отдельные вопросы государственного регулирования рынка труда в 19211927 гг.3
1 Пашков А. С., Хрусталев Б. Ф. Обязанность трудиться по советскому праву. М., 1970; Иванкина Т. В. Права трудящихся женщин. Л., 1990; Смирнов О. В. Природа и сущность права на труд в СССР. М., 1987.
2 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 2 мая 1991. N 18. Ст.566.
3 Колемасова Г.А. Борьба с безработицей среди молодежи и женщин в годы НЭПа (На материалах Нижнего Поволжья): дис. ... канд. ист. наук. Саратов, 2003; Данилин А.Б. Безработица в годы НЭПа: На материалах г. Москвы: дис. ... канд. ист. наук. М., 1996; Кузнецова Л.О. Социальна политика в отношении рабочих и служащих в годы НЭПа: дис. ... канд. ист. наук. Казань, 1996; Лихолет О.В. Социальная политика Советской власти в годы НЭПа (На материалах Нижнего Поволжья): дис. ... канд. ист. наук. Астрахань, 2003; Лысенков С.А. Борьба с безработицей и Самарская биржа труда: сравнительный анализ (80-е гг. XIX — пер. тр. XX вв): дис. ... канд. ист. наук. Самара, 2003; Бухаренкова О. Ю. Государственная политика по ликвидации безработицы в годы НЭПА: дис. ... канд. ист. наук. М., 2008.
Законодательному регулированию занятости населения и формам защиты граждан от безработицы посвящена диссертация Фофановой Н.П1., однако внимания занятости населения в первые годы советской власти в ней уделено мало.
Изучение историко-правовой литературы позволяет сделать вывод о том, что проблема государственно-правового регулирования занятости населения в первые годы советской власти практически не вошла в сферу научных интересов ни одного из исследователей; вопросы занятости населения рассматривались в постановочном ключе, попутно, при освещении других, сопряженных с ней аспектов. Работ, которые содержали бы комплексный анализ организационно-правовой деятельности государства в сфере борьбы с безработицей в первые годы советского государства, к настоящему времени практически нет.
В то же время законотворческая деятельность советского государства в первоначальный период и принимаемые меры по борьбе с безработицей представляют собой научный интерес и содержат определенный позитивный опыт, в том числе и для современного Российского государства.
Этим в значительной степени и обусловлен выбор темы настоящего диссертационного исследования, в котором предпринята попытка полно и всесторонне реализовать его цель и задачи.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере государственно-правового регулирования занятости населения в первые годы советского государства (1917-1925 гг.).
Предмет исследования составляют нормативно-правовые акты о государственно-правовом регулировании занятости населения в начальный период советского государства, а также иные материалы и документы, регламентирующие организационную деятельность государственных органов отмеченного периода в данной сфере.
Цель настоящей работы заключается в комплексном историко-правовом исследовании государственно-правового регулирования процессов, направленных на обеспечение занятости населения, включая меры по снижению уровня безработицы и борьбу с ней в начальный период советского государства.
Достижение поставленной цели предполагает необходимость решения следующих задач:
- рассмотреть опыт борьбы с безработицей в дореволюционной России, а также в некоторых странах Запада на рубеже XX века;
- выявить основные тенденции и предпосылки, послужившие становлению и развитию советского законодательства, регулирующего отношения в сфере спроса и предложения рабочей силы, и меры государственной поддержки безработных граждан;
провести комплексный анализ законодательства советского государства в сфере занятости населения с 1917 по 1925 годы, выявить основные этапы его развития, посредством чего показать средства, формы, методы и способы преодоления безработицы;
- оценить государственный подход к решению вопроса оказания материальной и иной помощи безработным гражданам, а также показать его правовое обеспечение и позитивные тенденции;
- показать особенности государственно-правового регулирования занятости населения в Курской губернии за период 1917-1925 годы;
- охарактеризовать правовое обеспечение безработных граждан пособиями и льготами по безработице на территории Курской губернии в названный период;
изучить опыт советского государства в части реализации государственной политики занятости населения, направленной на борьбу с безработицей, и выявить его перспективные направления;
дать научную оценку итогам государственно-правового регулирования сферы занятости населения в 1917-1925 годах и по ее
результатам внести рекомендации в целях совершенствования средств и методов, направленных на борьбу с безработицей в современных условиях.
Источниковой базой исследования при изучении государственно-правовых основ деятельности государства в первые годы советской власти стали архивные материалы, нормативно-правовые акты, публикации в периодической печати и другие документы по теме диссертации. Изучены сборники нормативно-правовых документов, в которых содержатся декреты, постановления, циркуляры правительства по данной тематике, позволившие проследить закономерности и основные тенденции развития советского законодательства в сфере занятости1.
Наряду с этим, впервые вводится в научный оборот ряд архивных материалов, находящихся в фондах Государственного архива Курской области (дал�
