АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственное устройство Российской Федерации»
На правах рукописи
АНФИЛОВ Игорь Викторович
Государственное устройство Российской Федерации: совершенствование конституционно-правового регулирования
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва-2005
Диссертационное исследование выполнено на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Научный руководитель - Халипова Елена Вячеславовна,
доктор юридических наук, профессор
Официальные оппоненты: Керимов Александр Джангирович,
доктор юридических наук, профессор
Синцов Андрей Геннадьевич кандидат юридических наук, доцент
Ведущая организация - Московский государственный университет
им. М.В.Ломоносова
Защита состоится 24 марта 2005 года в 14.00 часов на заседании диссертационного Совета Д.502.006.01 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84,1 уч. корпус, ауд. 3370
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Автореферат разослан 21 февраля 2005 года
Ученый секретарь диссертационного совета, к.п.н., профессор
Т.С. Емельянова
I. Общая характеристика диссертационной работы
Актуальность темы диссертационного исследования.
Федеративное устройство Российского государства представляет собой сложную, комплексную, многоаспектную проблему. Общепризнанным является подход, согласно которому сложная структура государственного устройства России, этническое и культурное многообразие регионов представляются как неоспоримое преимущество и богатство страны. Вместе с тем, указанные факторы значительно осложняют формирование эффективной системы государственного управления.
Развитие системы государственного управления, поиск более совершенных его форм, адекватных особенностям конкретного исторического периода - процесс закономерный. Современный этап совершенствования системы управления страной в России начат в мае 2000 г. Сопряженная с административной реформой совершенствование федеративных отношений в России вступило в стадию, когда закрепленные в Конституции Российской Федерации 1993 г. принципы федерализма, очищенные от искажений 1990-х годов, реализуются в конкретных государственно-правовых механизмах.
Опыт развития властных отношений в России позволяет констатировать внутренне противоречивый и непоследовательный характер осуществляемых ранее в этой области мероприятий. Главная причина такого положения таится в отсутствии ясного представления о содержании и специфике модели российского федерализма. Образование федеральных округов как промежуточного управленческого звена между федеральными органами государственной власти и субъектами Российской Федерации пока не прояснило ситуации. Это обусловлено тем обстоятельством, что организационное становление федеральных округов и их правовое закрепление неоправданно затянулись.
Создание федеральных округов, института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, изменение порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания и выборов глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, первый опыт объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа - все это не только вывело обсуждение проблем федерализма на качественно новый уровень, но и
показало отсутствие, несмотря на многолетние дискуссии, единой концепции, стратегии и тактики реформирования федеративного устройства России
Потребности социального, политического и экономического развития Российской Федерации и российского общества побуждают к поиску оптимальной модели федеративного устройства страны и рассмотрению противоречий и проблем, с которыми приходится сталкиваться в ходе реформирования государственного устройства России. Приведенными обстоятельствами объясняется актуальность избранной темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертации. Несмотря на то, что вопросам федеративной организации Российского государства посвящено значительное количество научных трудов, до сих пор нет единства взглядов на перспективы развития Российской государственности на принципы федерализма. Напротив, обилие концепций, взглядов и подходов приводит к неоднозначности понимания самих основ федеративного построения государства. Речь идет, прежде всего, об обеспечении единства страны, сочетании региональных интересов с общегосударственными, предотвращении националистического сепаратизма в ряде субъектов Федерации, поиске путей оптимизации государственного управления, сочетании принципов централизованного управления с децентрализацией.
Продолжают нуждаться в анализе и различные аспекты практической деятельности органов государственной власти Российской Федерации по разрешению противоречий в сфере государственного устройства страны.
За последнее десятилетие вопросы федерализма стали объектом пристального внимания многих отечественных и зарубежных исследователей: Р.Г. Абдулатипова, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой, Н.С. Бондаря, С.Д. Валентея, В.Г. Вишнякова, Н.М. Добрынина, Д.Л. Златопольского, Т.Д. Зражевской, В.Е. Иванова, В.Т. Кабышева, Л.М. Карапетяна, Д.А. Ковачёва, О.Е. Кугафина, В.В. Лазарева, В.И. Лафитского, А.Н. Лебедева, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, В.Н. Лысенко, Г.В., Мальцева, А.А. Муравьева, Н.В. Синюкова, Б.А. Страшуна, ЮА Тихомирова, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина,
Б.С. Эбзеева и др.
В то же время, столь значительное внимание к проблемам федерализма отечественных и зарубежных исследователей не отрицает потребности регулярного обращения к актуальным проблемам федеративной организации Российского государства на каждом этапе государственно-правового развития страны. В рамках подобных исследований научному анализу должны быть подвергнуты, прежде всего, изменения в нормативно-правовом регулировании федеративных отношений, юридические механизмы, посредством которых должно быть обеспечено эффективное преодоление противоречий в государственно-правовой практике федеративных отношений.
Источниковедческую основу диссертационной работы составляют конституционные акты Российской Федерации (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), нормативные правовые акты Российской Федерации (прежде всего, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»), субъектов Российской Федерации, решения органов конституционного правосудия, договоры, заключенные между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации, международные конвенции и договоры.
В диссертации использованы материалы обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов. Особое внимание при выборе источников для настоящей работы диссертант уделил практике Конституционного Суда Российской Федерации, автор использует ряд постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации в период 1992-2004 гг.
Цель диссертационного исследования состоит представлении рекомендаций, направленных на развитие федеративной организации Российского государства, преодоление имеющих в федеративных
правоотношениях противоречий. В ходе осуществления диссертационного исследования дан комплексный анализ современной отечественной концепции федерализма.
Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующих задач:
• исследовать историко-правовые аспекты становления государственного устройства Российского государства;
• проанализировать конституционно-правовые, социально-экономические и политические условия развития федеративного устройства России;
• рассмотреть вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также формы межрегионального взаимодействия в Российской Федерации;
• проанализировать конституционно-правовые основы регулирования федеративной организации Российского государства;
• выявить проблемы, препятствующие утверждению феномена федеральных округов в государственно-правовой материи Российской Федерации;
• провести анализ правовых основ объединения субъектов Российской Федерации и образования новых субъектов Российской Федерации, выявить трудности и противоречия при реализации конституционно-правовых моделей объединения на практике;
• сформулировать предложения по реформированию системы федеративных отношений в стране, развитию территориальной организации Российской Федерации.
Объектом исследования являются государственно-правовые отношения, складывающиеся в процессе реализации конституционных основ федерализма, в ходе реформирования всей системы федеративных отношений в Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, посредством которых осуществляется правовое регулирование федеративных отношений. В диссертационном исследовании рассматриваются вопросы реформирования государственного устройства Российской Федерации: развитие конституционно-правовых основ
федерализма, совершенствования практики применения договорных механизмов в ходе осуществления распределения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации; укрупнения субъектов Российской Федерации; разрешения противоречий в федеративных отношениях. В центре внимания диссертанта находились две основные проблемы: 1)как теория федерализма воздействует на процессы реформирования системы государственного управления в стране, на практику деятельности региональных институтов власти; 2) как развитие федеративной организации России способно повлиять на утверждение стабильности в государственно-правовых отношениях, на разрешение имеющих в федеративных отношениях противоречий.
Методологической основой диссертационного исследования выступил комплексный системный анализ государственно-правовой материи Российской Федерации, вопросов становления и развития федерализма в стране. Диссертант опирается на достижения теории права и государства, отраслевых юридических наук и использует различные методы: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, интегральный, формально-юридический, ситуационный. В частности:
• конкретно-исторический метод применялся при анализе этапов становления и современных тенденций развития государственного устройства России;
• нормативный метод использовался для рассмотрения и разрешения противоречий, возникающих между Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, между нормативными правовыми актами, принятыми федеральными органами государственной власти, и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
• сравнительно-правовой метод использовался при рассмотрении действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, проблем соответствия федеральному законодательству нормативных актов субъектов Российской Федерации;
• системный метод призван определить оптимальное состояние федеративных правоотношений в Российской Федерации, значение и роль этого фактора при развитии современного Российского государства;
• ситуационный метод подлежал использованию при разрешении конкретных споров и противоречий между федеральными органами государственной власти, между ними и органами власти субъектов Российской Федерации, между органами власти в субъектах Российской Федерации;
• теоретико-прогностический метод - при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.
В диссертации рассматриваются вопросы, затрагивающие предметы изучения конституционного права, теории права и государства, административного права и других отраслей. Это обусловило комплексный междисциплинарный характер проведенного исследования и использование различных методов при анализе современного состояния федеративных отношений в Российской Федерации, при разработке правовых механизмов развития федеративного устройства России.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в ней анализируются современные тенденции развития государственного устройства Российской Федерации, рассматриваются способы обеспечения стабильности осуществления государственной власти Российской Федерации, исследуются теоретические и конституционно-правовые аспекты применения мер по разрешению противоречий в современной государственно-правовой практике федерализма, а также формулируются предложения, направленные на обеспечение единства правовой системы и государственной власти.
На защиту выносятся выводы и положения, которые представляются новыми или содержат элементы научной новизны:
• в ходе анализа конституционно-правовых, социально-экономических и политических условий развития федеративного устройства России делается вывод о том, что российское общество, в целом, готово к реформированию системы государственного устройства, однако для этого необходимо обоснование и представление сконцентрированной программы, способной обеспечить становление в
рамках современной Российской Федерации подлинной демократической федеративной структуры, где приоритет должен принадлежать таким принципам, как кооперативного федерализма и федеральной солидарности;
• на основе анализа практики разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации вскрыты противоречия в системе федеративного государственного устройства России, которые вызваны не историческими причинами и не несовершенством Конституции Российской Федерации, а такими факторами, как:
1) многочисленными случаями нарушения как федеральными органами государственной власти, так и органами власти субъектов Российской Федерации, договоров о распределении полномочий и предметов ведения; 2) неучет принципов экономического районирования при нарезке административно-территориального деления страны, что привело к появлению многочисленных регионов, не обладающих необходимыми ресурсами и потенциалом для обеспечения своего социально-экономического развития; 3) неразработанностью принципов реформирования государственного устройства посредством объединения субъектов Российской Федерации (Рассматриваемый в диссертации эксперимент по образования Пермского края лишь подтверждает отсутствие какой-либо программы по объединению даже тех субъектов Федерации, интеграционный потенциал которых очевиден); 4) слабой проработанностью вопросов применения мер федерального вмешательства в отношении тех субъектов Российской Федерации, которые нарушают принципы федеральной солидарности;
• путем исследования правовых основ объединения субъектов Российской Федерации и образования новых делается заключение о том, что укрупнение регионов является сложной политической и конституционно-правовой проблемой, для решения которой необходимо создание соответствующей юридической базы по изменению количества субъектов Российской Федерации;
• на основе исследования положений концепции губернизации, которая исходит из сохранения современной картографии России, но
дополненной отказом от национально-территориального деления Российской Федерации, и концепции укрупнения регионов, предусматривающей сокращение числа субъектов Российской Федерации в целях выравнивания потенциалов регионов, оптимальной организации экономического и политического пространства, аргументируется целесообразность применения модели прикрепления слаборазвитых дотационных регионов к регионам-донорам;
• обосновывается положение о том, что в целях повышения качества управляемости страной представляется неизбежным оптимизация нарезки федеральных округов, количество и состав которых должны учитывать как масштабы и характер субъектов Федерации, включаемых в состав округа, так и сложившееся экономическое зонирование страны, особенности организации базовых отраслей экономики, транспортной и социальной инфраструктуры;
• в ходе рассмотрения современного этапа развития федеративных отношений аргументируется вывод о том, что упорядочение этих отношений должно предусматривать и возможность образования федеральных территорий, не имеющих статуса субъекта Федерации и передаваемых в прямое управление центра или представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, но эта мера должна рассматриваться как временная (чрезвычайная) с обязательным возвращением этой территории в состав соответствующего субъекта Федерации после решения конкретных задач, определивших необходимость создания территории с особым (федеральным) статусом;
• в целях совершенствования федеративных отношений предлагается использовать такие меры, как: а) предупреждение (процедуры разработки федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации); б) примирение (создание и использование согласительных процедур); в) федеральное вмешательство; г) судебное урегулирование конфликтов.
Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащийся в диссертации анализ актуальных вопросов государственного строительства имеет общетеоретическое и практическое значение. Изучение динамики развития федеративной организации Российского государства способствует осмыслению конституционно-
правовых основ Российской Федерации, позволяет провести научное моделирование перспектив реформирования административно-территориального деления страны, системы отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Выводы, положения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, представляют интерес в плане изучения общих закономерностей развития государственного устройства Российской Федерации и особенностей современного этапа развития федеративных отношений в стране, поэтому вполне могут использоваться для разрешения противоречий и разногласий в конституционно-правовой сфере, так как направлены на совершенствование государственно-правовой системы Российской Федерации, согласование интересов различных субъектов Российской Федерации, а также в процессе преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях конституционного права, теории и истории государства и права, политологии и некоторых других дисциплин.
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертации были отражены в статьях и публикациях автора. Положения диссертации были одобрены и рекомендованы к защите на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
II. Основное содержание диссертационной работы
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, отмечается степень ее научной разработанности, определяются цель и задачи, раскрываются методы исследования, дается обзор использованных источников и литературы, показывается научная новизна и практическая значимость диссертации.
В первой главе «Конституционно-правовые основы государственного устройства Российской Федерации» проводится историко-правовой анализ этапов становления и главных тенденций развития государственного устройства Российской Федерации, а также анализ конституционно-правовых основ регулирования федеративной организации Российского государства и договорной практики разграничения полномочий и предметов ведения.
В рамках исследования особое внимание уделяется рассмотрению основных подходов отечественного правоведения к пониманию самого понятия формы государственного устройства, которое претерпело существенные изменения в своем содержании. В качестве иллюстрации приводится точка зрения дореволюционного правоведа Н.М. Коркунова, который под «государственным устройством» понимал не вопросы территориального деления империи, а сущность власти в виде таких элементов, как «самодержавие» и «законность»1. Вместе с тем обращается внимание на то, что в современной интерпретации в основном под формой государственного устройства понимается территориальная организация государства, характеризующаяся определенной формой правовых отношений между государством в целом и его частями, связанной с их правовым статусом.
Далее на основе предложенной периодизации более подробно рассматривается период конца 1980-х - начала 1990-х гг., который ознаменовался разрушением Союза ССР и положил начало новому этапу федерализации России. На этом этапе ряд республик, стремясь закрепить свой суверенный статус, в своих правовых актах нарушали единство федеральной правовой системы, закрепляли в декларациях о суверенитете и конституциях верховенство республиканского законодательства по
1 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб, 1892.
отношению к федеральному. Разрешить противоречия между российским федеральным центром (а по сути, федеральными органами государственной власти) и суверенными республиками в составе Российской Федерации был призван подписанный 31 марта 1992 г. Федеративный договор.
Следующий этап связывается с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г., которая включила в себя основные положения Федеративного договора, закрепила федеративное устройство государства и стала основой для дальнейшего развития системы государственного устройства и регионального управления в России. Вместе с тем подчеркивается, что структура Российской Федерации характеризуется асимметричностью, в основе которой лежит конституционное противоречие, касающееся правового статуса ее субъектов, что свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования конституционно-правовых основ, регулирующих государственное устройство России. В этой связи актуализируется Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года, в котором отмечалось: «В России федеративные отношения недостроены и недоразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, годами об этом же говорим. Однако
надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства.... у
нас создано децентрализованное государство»2.
Анализ современного этапа в развитии государственного устройства позволил выделить в качестве важнейших проведенных за последнее пятилетие преобразований:
1. Реформу Совета Федерации и формирование Государственного Совета, изменения в системе избрания глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
2. Осуществление колоссальной работы по упорядочению разграничения предметов ведения и полномочий федеральных органов
2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней полигики государства)». М., 2000. С. 25 - 26.
государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления и приведение в соответствие федерального, регионального и местного законодательства;
3. Образование федеральных округов и введение института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах;
4. Принятие Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
5. Начало реформы бюджетного федерализма.
В ходе исследования особое внимание уделяется анализу договорной практики в регулировании федеративных отношений, что позволило обосновать целесообразность восстановления практики издания на федеральном уровне основ законодательства по предметам совместного ведения, и принятия федерального закона, в котором федеральная законодательная власть приняла бы на себя обязательство оставлять субъектам Федерации сферу, где они могли бы действовать самостоятельно. При этом делается акцент, что принятие такого федерального закона не требует изменения Конституции Российской Федерации и помогло бы становлению федеративных отношений в России.
При рассмотрении конституционно-правового регулирования федеративной организации Российского государства концентрируется особое внимание на принципе государственной целостности. Каждый субъект Российской Федерации является частью Федерации, и поэтому принцип целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, установленный в ст. 4 Конституции Российской Федерации, не может быть поставлен под сомнение в связи с федеративным устройством России. Поименно субъекты Федерации обозначены в ст. 65 Конституции Российской Федерации. Включение названия каждого субъекта Федерации в эту статью служит цели закрепления субъектов в составе Российской Федерации и является правовым основанием для использования его государственными органами конституционных прав.
Утверждая, что изменение статуса субъекта Федерации возможно только по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего ее субъекта и только в соответствии с федеральным конституционным законом, отмечается, что возможность одностороннего изменения статуса субъекта в составе Российской Федерации была отвергнута Конституционным Судом Российской Федерации еще до принятия ныне действующей Конституции Российской Федерации в Постановлении от 13 марта 1992 г. В этом Постановлении Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя конституционность Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан, четко указал, что республика, являясь частью России и находясь с ней в государственно-правовых отношениях, не вправе в нарушение Конституции Российской Федерации в одностороннем порядке решать вопрос о своем государственно-правовом статусе. Единственно правомерное и справедливое в сложившейся ситуации средство решения данной проблемы, по мнению Конституционного Суда, -это основанный на законе переговорный процесс, участниками которого должны стать все заинтересованные субъекты федерации. Изменение государственного статуса республики в составе России может осуществляться и без изменения территории и границ.
Итогом проведенного в первой главе анализа стал вывод о том, что нормы действующей Конституции Российской Федерации, касающиеся федеративных отношений, обладают огромным неиспользованным потенциалом конкретизации, поэтому презумпция неприкосновенности Конституции на ближайшую перспективу представляется вполне оправданной, хотя в то же время отдельные нормы Конституции, кроме описанного потенциала конкретизации, таят в себе возможности и противоречивого понимания, и могут затронуть такие важнейшие вопросы, как территориальная организация Российской Федерации, статус субъектов Федерации и федеративное устройство в целом.
Вторая глава «Правовые механизмы развития федеративного устройства России» посвящена исследованию феномена федеральных округов как инструмента развития государственного устройства страны, изучению правовых основ объединения субъектов Российской Федерации
и образования новых субъектов Российской Федерации, а также механизмов преодоления противоречий в федеративных правоотношениях.
В работе отмечается, что одним из первых правовых механизмов развития федеративного устройства явилось создание 7 федеральных округов.
Анализируя отечественный и зарубежный опыт создания специальных округов, в том числе и федеральных, диссертант приходит к выводу, что образованные в Российской Федерации в 2000 г. федеральные округа, по своей сути, не соответствуют ни одной из применяемых ранее моделей. При этом отмечается, что образование федеральных округов стало значимым шагом, оказывающим непосредственное воздействие на управление в Российской Федерации. Это решение стало фактическим продолжением политики совершенствования системы управления в стране.
Это позволило определить федеральные округа как важнейшую составляющую организационной деятельности государства в системе управления федеративными отношениями и рассматривать их в качестве одного из механизмов перспективного реформирования административно-территориального деления страны (федерализма). При этом в диссертации отмечается, что данный подход позволяет фиксировать главное -возможность преодоления асимметрии, существенного выравнивания этнополитического пространства страны и оптимизации этноконфессионального фактора. К тому же концентрация в рамках округов не только местных, но и федеральных экономических ресурсов теоретически может открыть перспективу к постепенному превращению округов в инструмент эффективного социально-экономического развития страны. В этой связи вносится предложение о том, что сильным областям и республикам нужно разрешить сразу направлять часть средств в конкретные экономические проекты на соседних территориях. Обосновывается также целесообразность создания в рамках федеральных округов соответствующих органов, обеспечивающих экономическое взаимодействие, открывает широкие возможности проведения согласованной межрегиональной экономической политики, развития входящих в тот или иной федеральный округ субъектов Федерации и установления системы экономических взаимоотношений между округами.
В ходе анализа практики создания федеральных округов наряду с положительными моментами отмечаются и негативные, которые позволили прийти к выводу о необходимости изменения принципов их образования и организации.
Далее в диссертации исследуется такой правовой механизм как укрупнение субъектов Российской Федерации, который призван разрешить противоречие в административно-территориальном делении страны, когда, с одной стороны, объективные причины, такие как географическая протяженность страны, весьма широкий диапазон экономических, политических и иных отличий между различными частями страны, приводят к необходимости федеративного устройства и значительной степени самостоятельности субъектов Российской Федерации, а с другой стороны, существующее разделение страны на 89 субъектов представляется излишне дробным, а потребности поддержания государственно-правового единства обусловливают необходимость укрупнения субъектов Федерации и формирования более крупных региональных единиц. При этом отмечается, что данное противоречие вполне разрешимо, поскольку конституционное право предусматривает возможность изменения границ между субъектами Российской Федерации в следующих случаях:
1) уточнение границ между субъектами;
2) передача территории или обмен территориями;
3) объединение существующих субъектов Российской Федерации. Образование на территориях двух или нескольких субъектов нового субъекта (слияние территорий двух или более субъектов Федерации и образование нового государственно-территориального образования с упразднением бывших государственно-территориальных образований);
4) выход субъекта из состава другого субъекта (Чукотский автономный округ и Магаданская область);
5) разделение субъекта на два субъекта Российской Федерации (Чечено-Ингушская Республика);
6) выделение из субъектов Российской Федерации части их территории с образованием нового субъекта;
7) изменение статуса субъекта Российской Федерации (преобразование автономных областей в автономные республики), что подкрепляется соответствующими примерами.
Анализ правовых основ объединения субъектов Российской Федерации, позволил прийти к заключению о том, что:
• целесообразно объединение территориальных субъектов, дающее эффект экономического выравнивания;
• наиболее реалистичный вариант - индивидуальный подход к объединительным процессам, локальный их характер (возможность объединения Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов и Красноярского края, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Москвы и Московской области, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа с Иркутской областью);
• даже локальные объединения должны быть поддержаны большинством населения объединяемых субъектов Федерации.
Особое внимание в ходе анализа правовых основ уделяется рассмотрению норм Федерального закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» и практики их реализации, на основе чего делается вывод о том, что сегодня не существует юридически проработанных моделей укрупнения субъектов Федерации. В этой связи вносится предложения о необходимости поэтапного осуществления работы по изменению статуса субъекта Российской Федерации:
1) разработка критериев соответствия региона статусу субъекта Федерации;
2) анализ соответствия существующих субъектов Федерации принятым критериям;
3) подготовка предложений об изменении состава субъектов Федерации;
4) правовое обеспечение возможности изменения статуса субъекта Федерации;
5) идеологическое обеспечение изменения статуса субъекта Федерации;
6) осуществление правовых и организационных процедур по изменению статуса конкретного субъекта Федерации.
В рамках организационных процедур предлагается особое внимание уделяться мерам по компенсации политических и социальных потерь политической элиты и государственных служащих в регионах «понижаемого статуса».
Далее отмечается, что любые изменения во внутригосударственной организации управления территориями обладают значительной социально-политической и правовой инерцией, то есть, принятые в одну историческую эпоху они продолжают свое действие длительное историческое время, сохраняют свой административный потенциал на десятилетия или века. Конституция Российской Федерации не исключает возможности укрупнения субъектов федерации, однако принципы и процедура данного процесса не детализированы. В то же время модификация территориальной организации Российской Федерации без изменения (пока еще) самой Конституции необходима прежде всего для того, чтобы восстановить управляемость на всей территории страны. В связи с чем приобретает особую актуальность проблема совершенствования административно-территориального деления страны, изменения границ между субъектами федерации (порядок государственно-территориального разграничения) и разрешение территориальных противоречий.
В основу сложившейся окружной структуры федерального управления целесообразно заложить систему экономического районирования страны с учетом возможностей ее дальнейшего совершенствования и критериев административной управляемости экономическими и политическими процессами. Необходимо рассмотреть вопрос о представлении особого статуса ряду нынешних субъектов Российской Федерации. К ним, в частности, могут быть отнесены территории с особым геополитическим (например, Калининградская область, Чеченская республика), социально-экономическим (например, Таймырский и Ямало-Ненецкий автономные округа как регионы с запасами стратегического сырья) статусом. Такие субъекты могут на постоянной или временной основе выделяться из состава федеральных округов; на их территории особым образом организуется система
федеральных органов исполнительной власти. В зависимости от ситуации и потребностей управления, главы таких субъектов Федерации могут наделяться правами руководителей федеральных округов, или же в данные субъекты Федерации могут назначаться полномочные представители Президента Российской Федерации.
Конкретные предложения по реформированию состава и структуры субъектов Федерации представлены в диссертации тремя группами.
1. Предложения, неприемлемые в обозримом будущем. В настоящее время построение субъектов Федерации фактически базируется на соблюдении национально-государственного и территориального принципов. Губернизация России предполагает исключение национального. Такой подход, хорошо зарекомендовавший себя в США и ФРГ, противоречит вековым традициям Российской государственности, положительно воспринимаемым значительной частью населения страны. Связанные с осуществлением этого принципа недостатки устранимы менее радикальными мерами.
2. Предложения, обладающие потенциальным эффектом, но имеющие ограниченные возможности для реализации в ближайшем будущем. Укрупнение субъектов Федерации путем их всесторонне обоснованного объединения смягчает многие проблемы социально-экономической асимметрии, политической и экономической дискриминации, освобождает федеральный центр от избыточной ответственности за перераспределение ресурсов между финансово самодостаточными и дотационными субъектами. К этой группе мер могут быть полностью отнесены меры по обеспечению относительной экономической равновесомости субъектов Федерации. В то же время очевиден стратегический характер этих мер, неизбежность их многолетней реализации, постепенности, многоэтапности.
Последнее относится к глобальному изменению состава и структуры субъектов Федерации. В то же время объединительные процессы, происходящие в индивидуальном порядке по обоюдной инициативе двух, трех субъектов Федерации могут быть осуществлены в сжатые сроки (два-четыре года).
3. Предложения, реализация которых целесообразна в период до 2010 г. В первую очередь, это относится к возможности представления
тому или иному субъекту Российской Федерации особого статуса -постоянного или временного. Осуществление данного предложения вносит в федеративное устройство страны элементы гибкости и своевременного легитимного реагирования на изменение ситуации. Дефицит подобных правовых инструментов особо наглядно ощущается на примере Чеченской республики. Возможность предоставления субъекту Федерации особого статуса должна обеспечиваться федеральным законом. Одной из норм закона должно стать определение порядка введения прямого президентского правления.
Итогом диссертационного исследования стал вывод о том, что устойчивой, сбалансированной, гармонично развивающейся федерации не может быть без обеспечения реального равноправия всех субъектов, в связи с чем обосновывается необходимость конституционно-правового закрепления единого статуса полноправного субъекта Федерации.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются сделанные в работе теоретические выводы и приводятся практические рекомендации.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях
автора:
1. Анфилов И.В. Сложносоставные субъекты Российской Федерации как проблема Российского государства // Национальные интересы. - 2004. - № 2.-0,5 п.л.;
2. Анфилов И.В. К вопросу о реформе государственного устройства Российской Федерации // Сб. научных трудов «Государственное строительство и право». Вып. 2. (8) 2004. - М., Изд-во Московского гуманитарного университета, 2004. - 282 с. - 0,7 п.л.;
3. Анфилов И.В. Реформа государственного устройства Российской Федерации: новые задачи // Актуальные проблемы экономики и права. -М., 2005. - Вып. 3.- 0,6 п.л.
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Анфилова Игоря Викторовича
Тема диссертационного исследования
Государственное устройство Российской Федерации: совершенствование конституционно-правового регулирования
Научный руководитель - Халипова Елена Вячеславовна, доктор юридических наук, профессор
Изготовление оригинал-макета Анфилов Игорь Викторович
Подписано в печать ^¿Гираж %0_ экз. Усл.пл.
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № У/
119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84.
mm
Ш8
