АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Гражданско-правовое регулирование отношений по малоэтажной жилой застройке в Российской Федерации»
На правах рукописи
005011406
Подавалова Лариса Дмитриевна
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ ПО МАЛОЭТАЖНОЙ ЖИЛОЙ ЗАСТРОЙКЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
■! С*
"У
Москва - 2012
005011406
Диссертация выполнена на кафедре частного права юридического факультета Института экономики, управления и права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет».
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
Ведущая организация
Защита состоится 29 февраля 2012 г. в 11-00 часов на заседании Совета по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук Д 212.198.11 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет» по адресу: 125993, ГСП-3, г. Москва, Миусская пл., д. 6, ауд. 255.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет».
Автореферат разослан 28 января 2012 г.
доктор юридических наук, доцент Рузакова Ольга Александровна
доктор юридических наук, профессор
Телюкина Марина Викторовна
кандидат юридических наук, доцент
Лебединец Ольга Николаевна
Московский государственный университет экономики,
статистики и информатики
Ученый секретарь Совета по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук Д 212.198.11 кандидат юридических наук Е.Ю. Князева
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования.
Постановлением Правительства РФ от 17.12.2010 N 1050 "О федеральной целевой программе "Жилище" на 2011 - 2015 годы"1 в 2011 - 2015 гг. в рамках подпрограммы "Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации" запланировано развитие строительства жилья экономкласса, в первую очередь малоэтажного, которое отвечает современным стандартам энергоэффективности и экологичности и доступно гражданам со средним уровнем доходов, а также упрощение порядка предоставления кредитов застройщикам, жилищным некоммерческим объединениям граждан, в том числе жилищностроительным кооперативам, для обеспечения строительства малоэтажного жилья.
Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»2 провозглашено активное развитие малоэтажной застройки. Однако в настоящее время в законодательстве отсутствуют четкие формулировки основополагающих понятий малоэтажного дома, общего имущества на территории малоэтажной жилой застройки, закрытого и открытого кооператива малоэтажного жилья, что свидетельствует об отсутствии понимания определяемых этими терминами явлений и процессов, а это, в свою очередь, снижает эффективность правового регулирования.
Для формирования нового сегмента жилья необходимо создание нормативной правовой базы, обеспечивающей создание базиса для развития малоэтажной жилой застройки территорий, управления общим имуществом
1 Собрание законодательства РФ. 2011. N 5. Ст. 739
2 Собрание законодательства РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
на таких территориях. Основой тому должны быть научно обоснованные предложения по формированию нормативной базы для реализации проектов малоэтажной жилищной застройки, что и видится в качестве важнейшей цели настоящей работы.
В настоящее время действие положений раздела VIII Жилищного кодекса РФ не распространяется на отношения по управлению жилыми домами малоэтажной застройки независимо от их объединения общим земельным участком и элементами инфраструктуры.
Проблемы возникают при создании юридических лиц -потребительских кооперативов в жилищной сфере, а также товариществ собственников жилья на территориях коттеджной, малоэтажной застройки. Действующее законодательство в основном ориентировано на правовое регулирование отношений между собственниками помещений в многоквартирных домах. Нормы о правовом положении товариществ собственников жилья также имеют основной целью управление имуществом в многоквартирном многоэтажном доме. Действующее законодательство не учитывает особенности отношений, возникающих при реализации возможного осуществления объединениями граждан комплексного малоэтажного жилищного строительства, не регламентирует отношения, возникающие по поводу общего имущества в малоэтажной застройке, не устанавливает формы таких объединений и особенности осуществления ими деятельности, не предусматривает форм возможной государственной поддержки указанных объединений граждан3.
В судебной практике нередко возникают споры, связанные с предоставлением земельных участков под малоэтажное строительство, а также последующим их освоением, начиная со строительства и заканчивая управлением имуществом территории малоэтажной застройки4.
3 См. Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу развития малоэтажной жилищной застройки территорий'У/СПС «КонсультантПлюс»
4 См., например, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 25.09.2009 по делу N А28-8085/2008-298/30, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 16.08.2011 N Ф03-1719/20П по делу N А51-11743/2010,
24 января 2007 года в Государственную Думу был внесен проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу развития малоэтажной жилищной застройки территорий». Однако данный проект до настоящего времени не принят, поскольку не решает многих из поставленных проблем либо решает, не учитывая сложившуюся терминологию в жилищных и строительных отношениях, допуская смешения понятий многоэтажный и многоквартирный, малоэтажный и индивидуальный дома. В работе предпринята попытка решить эти и другие проблемы с целью обеспечения разработки концепции и эффективной нормативной правовой базы о малоэтажном жилье.
Степень разработанности темы исследования. В настоящее время отсутствует комплексное научное исследование института, определяющего правовой режим малоэтажной жилой застройки, хотя общим и отдельным проблемам жилищного права5 посвящено немало работ, начиная с дореволюционных и заканчивая современными.
Общим проблемам удовлетворения жилищной потребности граждан посвящены труды Ю.Г.Басина, Е.Н.Гендзехадзе, Б.М.Гонгало, В.П.Грибанова, В.М. Жуйкова, О.А.Красавчикова, Л.О.Красавчиковой, П.В.Крашенинникова, В.Н.Литовкина, П.И.Седугина, М.Ю .Тихомирова, Ю.К.Толстого, В.Ф.Чигира, Г.Ф. Шешко, В.Ф.Яковлева и многих других авторов.
За последние годы защищены десятки диссертаций на тему правового режима многоквартирных домов, их строительства, управления имуществом
Определение ВАС РФ от 17.01.2011 N ВАС-17865/10, Постановление ФАС Западно - Сибирского округа от
11.11.2010 по делу N АОЗ-6038/2010, Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 10.11.2009 по делу N А45-3531/2007, Постановление ФАС Московского округа от 30.08.2011 по делу N А41-33571/10, Определение ВАС РФ от 14.09.2010 N ВАС-12064/10, Постановление ФАС Московского округа от
21.07.2010 N КГ-А41/7171-10 по делуК А41-К2-21914/07, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 20.01.2009 по делу N А21-1513/2008, Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 09.03.2010 по делу N А63-17086/2008
5 Автор придерживается точки зрения, что жилищное право не является самостоятельной отраслью права, а объединяет нормы гражданского и административного права. Жилищное право представляет собой отрасль законодательства, и в этом значении используется в работе. По тексту диссертации рассматриваются гражданско-правовые аспекты малоэтажной жилой застройки с учетом жилищного законодательства.
в многоквартирном доме6. Значительный объем публикаций посвящен правовому положению товариществ собственников жилья7, а также проблемам индивидуального жилищного и дачного строительства в связи с использованием земельных участков8.
Правовые проблемы общей долевой собственности в жилищной сфере актуальны достаточно давно, но в настоящее время применительно к отношениям по управлению общим имуществом при малоэтажной застройке территории практически не исследованы. Понятие малоэтажного жилья в законодательстве не закреплено, в науке не разработано. Не определены особенности гражданско-правового режима малоэтажного жилищного строительства, специфика участия разных видов юридических лиц в создании малоэтажного комплекса и управлении им.
: Целью диссертации является исследование на основе анализа данных
частноправовой доктрины, отечественного и зарубежного гражданского и жилищного законодательства и практики его применения понятия, сущности и особенностей правового режима малоэтажных жилых домов в системе объектов гражданских прав, а также особенностей осуществления прав на общее имущество на территории малоэтажной жилой застройки, правового
6 Халимовский Ю.А. Правовой режим земельных участков при многоквартирных жилых домах: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. СПб., 2007, Филатова У.Б. Общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Иркутск, 2006, Певницкий С.Г. Вещные права на имущество в многоквартирных домах: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2006, Жульева O.E. Договорные отношения в сфере управления многоквартирным домом в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Волгоград, 2007, Ибатуллина Р.З. Гражданско-правовой режим управления общим недвижимым имуществом в многоквартирных домах: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Казань, 2007, Шахов С.Ю. Правовая сущность и способы управления многоквартирным домом: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2007, Михайлов В.К. Правовое регулирование отношений управления многоквартирным домом: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2008 и др.
7 Ермаков B.C. Правовое регулирование деятельности товариществ собственников жилья: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2004, Попов A.B. Товарищество собственников жилья как юридическая форма, опосредующая правомочия собственников помещений в многоквартирном доме: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Волгоград, 2006, Абагаева Ю.В. Товарищество собственников жилья в системе местного самоуправления; автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2010 и др.
8 Маленков H.A. Индивидуальное жилищное и дачное строительство как виды использования земельных участков: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2010.
положения кооперативов малоэтажного жилья, формулирование и аргументация авторских решений выявленных проблем.
В связи с этим автором поставлены следующие задачи:
• определить место института малоэтажного жилищного строительства в системе гражданского и других отраслей права Российской Федерации;
• сформулировать терминологический аппарат, используемый в сфере малоэтажной жилой застройки, и определить соотношение терминов применительно к гражданскому праву;
• определить особенности правового режима малоэтажных домов, в том числе индивидуальных жилых домов, образующих территорию малоэтажной жилой застройки, а также многоквартирных малоэтажных домов;
• систематизировать положения о деятельности кооперативов в жилищной сфере с учетом специфики отношений в малоэтажной жилой застройке, определить правовое положение кооперативов малоэтажного жилья;
• выявить специфику права собственности на общее имущество собственников земельных участков в малоэтажной жилой застройке, а также права совладения в закрытом кооперативе;
• определить соотношение норм действующего жилищного законодательства о многоквартирных домах и предлагаемых норм о малоэтажных жилых домах;
• разработать и обосновать предложения по совершенствованию жилищного и гражданского законодательства, регулирующего вопросы правового режима малоэтажных жилых домов.
Объектом диссертационного исследования являются рассматриваемые в теоретическом и практическом аспектах гражданско-правовые отношения, объектом которых выступают малоэтажные дома, а
также управление общим имуществом на территории малоэтажной жилой застройки, правовое положение кооперативов малоэтажного жилья.
Предметом диссертационного исследования выступают нормы гражданского и жилищного законодательства, регулирующие правовой режим малоэтажных жилых домов, в том числе управление общим имуществом на территории малоэтажной жилой застройки, правовое положение кооперативов в жилищной сфере; доктринальные разработки в указанной области; судебная практика применения действующего законодательства; теоретические проблемы, возникающие при применении действующего законодательства.
Методы исследования. Методологической основой диссертационного исследования послужили такие общенаучные методы познания, как диалектический, логико-юридический, методы анализа и синтеза.
В процессе подготовки работы были использованы также частные научные методы исследования - историко-правовой, который позволил выявить закономерности становления и развития кооперативов малоэтажного жилья; сравнительно-правовой метод использовался при характеристике отдельных видов объектов жилищного права, их особенностей и соотношения с малоэтажными жилыми домами. Применение метода системного анализа способствовало определению места правового режима малоэтажных жилых помещений в системе объектов права.
Комплексный метод позволил проанализировать рассматриваемые вопросы во всем многообразии их связей и взаимоотношений, учитывая, прежде всего, юридические, а также организационные и иные аспекты правового режима малоэтажных жилых домов.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных авторов в области жилищного права, в частности, таких ученых, как Ю.Г.Басин, М.И.Брагинский, В.В.Витрянский, Е.Н.Гендзехадзе, Б.М.Гонгало, В.П.Грибанов, В.М.Жуйков, О.С.Иоффе, С.М.Корнеев, O.A.
Красавчиков, Л.О.Красавчикова, П.В.Крашелинников, В.Н.Литовкин,
Н.А.Маленков, И.В.Маркова, И.Б.Миронов, А.А.Молчанов, Л.Н.Пчелинцева, П.И.Седугин, Т.А.Семина, Е.А.Суханов, Ю.К.Толстой, М.Ю.Тихомиров, Е.А.Чефранова, В.Ф.Чигир, Г.Ф.Шешко, В.В.Чубаров, В.ФЛковлев и др.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации, другие федеральные законы, а также иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения, составляющие объект диссертационного исследования, а также проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу развития малоэтажной жилищной застройки территорий», принятый Государственной Думой Федерального Собрания РФ в I чтении 04.04.2007.
Эмпирическая основа исследования представлена практическими материалами, опубликованными в печати, постановлениями и другими актами судов общей юрисдикции и арбитражных судов Российской Федерации. В работе было использовано законодательство Великобритании Commonhold and Leasehold Reform Act 2002 (1 мая 2002 г.) — Закон о реформе общей собственности и аренды.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе впервые проводится комплексное исследование института малоэтажной жилой застройки и предпринята попытка формирования гражданско-правовых основ регулирования отношений в этой сфере.
Автором с учетом критического анализа внесенного в Государственную Думу проекта федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу развития малоэтажной жилищной застройки территорий» проанализированы правовой режим и терминология малоэтажной жилой застройки, соотношение объектов малоэтажного жилья с другими объектами
9 http://www Jegislation.gov.uk/ukpga/2002/15/introduction
недвижимого имущества, предназначенными для проживания, рассматриваются возникшие как в теории, так и правоприменительной практике проблемы реализации норм об управлении общим имуществом и кооперативах в жилищной сфере. В работе проведен анализ отдельных проблем реализации права на удовлетворение жилищных потребностей граждан с учетом правового режима объектов малоэтажного жилищного строительства и новых видов кооперативов в жилищной сфере.
Новизна сформулированных автором выводов представлена в основных положениях, выносимых на защиту.
1. В ходе исследования выявлено отсутствие в науке и действующем законодательстве единства в терминологии и критериях классификации объектов недвижимого имущества, предназначенных для проживания. Малоэтажным жилым домам, как правило, противопоставляются многоквартирные дома, в то время как жилой дом может быть одновременно малоэтажным и многоквартирным.
Учитывая, что жилой дом, квартира, комната являются как объектами жилищного, так и гражданского права; многоквартирный дом (в качестве здания) представляет собой объект гражданского права, в состав которого входят квартиры, относящиеся к объектам жилищного и гражданского права, сделан вывод, что малоэтажный жилой дом может быть как многоквартирным, так и не иметь квартир, а представлять собой индивидуальный жилой дом как объект жилищных прав. Малоэтажный жилой дом, как и многоэтажный, является объектом гражданского права и может быть объектом жилищного права, если он не разделен на квартиры.
2. Для целей совершенствования регистрации прав на недвижимое имущество и земельные участки предлагается систематизация жилых помещений, основным критерием которой является специфика прав собственников помещений на земельные участки:
- индивидуальные жилые дома (вне пределов малоэтажной жилой застройки) - право индивидуальной собственности на земельный участок,
ю
- многоквартирные жилые дома (не относящиеся к малоэтажной жилой застройке) - право общей собственности на земельный участок, на котором находится многоквартирный дом, и прилегающую территорию,
- для других жилых домов (малоэтажная жилая застройка) - право индивидуальной собственности на земельный участок и право общей собственности на общий земельный участок.
Определение объекта малоэтажного жилищного строительства должно включать в себя объекты индивидуального жилищного строительства или многоквартирный жилой дом блокированной застройки с количеством надземных (в том числе мансардных и цокольных) этажей не более чем три. Сформулировано определение жилого дома блокированной застройки, под которым необходимо признавать жилой дом, состоящий из нескольких блоков (частей жилого дома), каждый из которых является в соответствии с жилищным законодательством жилым помещением, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками и предназначен для проживания одной семьи (понятие семьи используется в соответствии с жилищным, а не семейным законодательством РФ). При этом для объекта малоэтажной застройки должно быть установлено ограничение для количества блоков, например, десятью. Объект малоэтажного строительства не должен включать в себя нежилых помещений, что возможно в других многоквартирных домах (магазины и т.п.).
3. Сформулирована совокупность признаков, определяющих правовой режим малоэтажного жилого дома в отличие от других объектов недвижимого имущества: право индивидуальной собственности на жилое помещение, которое может быть расположено как в многоквартирном, так и индивидуальном доме, право индивидуальной собственности на земельный участок, на котором расположен малоэтажный индивидуальный дом или часть многоквартирного малоэтажного дома, а также право общей долевой собственности на общий земельный участок и иное общее имущество,
предназначенное для обслуживания жилых помещений и индивидуальных земельных участков.
Сделан вывод о порядке определения доли в праве общей долевой собственности на общее имущество на территории малоэтажной застройки в зависимости от площади земельного участка и площади жилого помещения собственника.
4. Сформулировано понятие «территории малоэтажной жилой застройки» как совокупности смежных земельных участков и расположенных на них объектов малоэтажного жилищного строительства, включающей в себя:
- земельные участки, принадлежащие на праве индивидуальной собственности и предназначенные для строительства объектов малоэтажного жилищного строительства и связанных с ним объектов,
- - объекты малоэтажного жилищного строительства и связанные с
ними объекты (гараж, хозяйственные постройки и т.п.),
- земельные участки, входящие в состав общего имущества в такой застройке,
- расположенные на них объекты движимого и недвижимого имущества, предназначенные для обслуживания объектов малоэтажного строительства и земельных участков.
Имущество, находящееся на территории малоэтажной застройки, составляет общее имущество собственников жилых помещений. Перечень такого имущества должен быть определен Правительством РФ.
5. Предлагается ввести в законодательство общий термин «кооперативы в сфере жилья», под которыми следует понимать потребительские кооперативы, созданные как добровольные объединения граждан на основе членства в целях удовлетворения потребностей в жилье.
Система таких кооперативов представляется следующим образом:
- жилищный кооператив;
- жилищно-строительный кооператив;
- кооператив малоэтажного жилья.
Кооператив малоэтажного жилья создается в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье путем объединения членами такого кооператива своих денежных средств для строительства объектов малоэтажного жилищного строительства на предоставленном (приобретенном) для этих целей земельном участке, а также иных объектов, необходимых для обслуживания объектов малоэтажного жилищного строительства, последующего содержания имущества кооператива, составляющего инфраструктуру малоэтажной жилой застройки, а также управления таким имуществом.
6. Предлагаются понятия закрытого и открытого кооператива в сфере жилья, не ограничиваясь лишь открытыми кооперативами малоэтажного жилья. Под закрытым кооперативом понимается кооператив, в котором член такого кооператива, полностью внесший свой паевой взнос, не приобретает права собственности на предоставленные ему в пользование таким кооперативом жилое помещение в многоэтажном многоквартирном доме или земельный участок и расположенный на нем жилой дом (часть жилого дома) в малоэтажной жилой застройке.
Открытым признается кооператив, в котором член такого кооператива, внесший свой паевой взнос в полном размере, приобретает право собственности на предоставленные ему в пользование таким кооперативом жилое помещение в многоквартирном многоэтажном доме или земельный участок и расположенный на нем жилой дом (часть жилого дома) в малоэтажной жилой застройке в случае и порядке, установленном Жилищным кодексом РФ.
7. Предлагается новый вид вещно-правовой режима - режим совладения на недвижимое имущество, созданное в рамках организации закрытого кооператива, в котором право собственности сохраняется за закрытым кооперативом, а членам кооператива принадлежит вещное право владения и пользования недвижимым имуществом, предоставленным им
закрытым кооперативом, а также тем общим имуществом, которое необходимо для использования недвижимости.
8. Право владения и пользования жилым помещением, земельным участком, предоставляемым члену закрытого кооператива, предлагается рассматривать в качестве особой разновидности вещного права, обладающего следующими признаками:
- объектом вещного права является совокупность имущества, в состав которого входит жилое помещение, земельный участок, в пределах которого расположено данное жилое помещение,
- содержание вещного права включает в себя право владения и право пользования указанным имуществом;
- за членом кооператива сохраняется право на его пай и членские отношения с кооперативом;
- право собственности на земельный участок, жилое помещение сохраняется за кооперативом;
- право собственности закрытого кооператива малоэтажного жилья ограничено невозможностью распоряжаться этим имуществом, за исключением передачи этого имущества в пользование или собственность (при определенных условиях) члену кооператива, которому принадлежит право на указанный пай;
- член кооператива не вправе распоряжаться предоставленным ему в пользование имуществом, но вправе распоряжаться правом на пай;
- вещное право на имущество, предоставленное члену закрытого кооператива, следует за судьбой пая (право следования). В случае перехода права на пай переходит право пользования названным имуществом;
- вещное право на жилое помещение и земельный участок носит бессрочный характер;
- вещное право пользования подлежит защите от третьих лиц, включая собственника жилых помещений и земельных участков (вещноправовая защита).
9. В работе доказывается возможность законодательного закрепления законного представительства от имени квалифицированного большинства собственников земельных участков на территории малоэтажной застройки по тем вопросам, которые приняты на общем собрании участников таким большинством голосов. Представителем может выступать товарищество собственников жилья (товарищество индивидуальных застройщиков) или один из собственников, избранный на таком собрании, и лишь по тем вопросам, решение по которым принято квалифицированным большинством голосов собственников.
В связи с этим предлагается новый п. 3.2 ч. 2 ст. 44 Жилищного кодекса РФ: «3.2) принятие решений об определении лиц, которые от имени собственников помещений в многоквартирном доме, земельных участков на территории малоэтажной застройки уполномочены на выступление от имени собственников в суде по защите прав и законных интересов собственников по вопросам, решение по которым принято квалифицированным большинством голосов собственников».
Практическая значимость работы заключается в возможности использования содержащихся в диссертации выводов и предложений по совершенствованию действующего законодательства в части регулирования правового режима малоэтажной жилой застройки. Теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в судебной практике при разрешении конкретных судебных споров, а также разработке актов официального толкования. Материалы и результаты исследования могут быть применены при создании учебно-методических материалов по курсам «Гражданское право Российской Федерации», «Жилищное право Российской Федерации».
Апробация результатов исследования. Основные идеи и выводы, изложенные в диссертационном исследовании, нашли свое отражение в научных статьях автора. По теме диссертационного исследования опубликовано 5 печатных работ, общим объемом 2,15п.л.
В апреле 2010 и 2011 гг. основные выводы и предложения, сделанные в работе, докладывались на международных научных конгрессах Московской финансово-промышленной академии. Некоторые положения диссертационного исследования были также использованы при осуществлении учебного процесса кафедрой гражданского права и процесса Московского финансово-промышленного университета «Синергия». Результаты диссертационного исследования обсуждены на заседании кафедры частного права юридического факультета Института экономики, управления и права Российского государственного гуманитарного университета.
Структура работы определяется исследуемой тематикой, а также целью и поставленными задачами исследования. Диссертация включает в себя введение, три главы, объединяющие в себе 9 параграфов, заключение, списки используемых источников.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяются цель, задачи, предмет, методологические, теоретические и нормативные основы исследования, выявляется научная новизна, формируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения о научной и практической значимости полученных результатов.
Глава 1. «Объекты малоэтажного строительства в системе объектов недвижимого имущества: особенности правового режима» состоит из четырех параграфов.
В параграфе 1.1 «Нормативное правовое регулирование малоэтажного строительства в Российской Федерации» рассматривается необходимость регламентации отношений в сфере малоэтажной жилой застройки с учетом экономических, социальных, административных предпосылок для решения проблемы обеспечения граждан жильем, не ограничиваясь строительством многоэтажных многоквартирных домов.
Выделены две основные точки зрения на проблему урегулирования отношений, возникающих при участии некоммерческих объединений граждан, по осуществлению ими малоэтажной жилой застройки территории, управлению такими территориями, а также на проблему формирования правовой базы в области малоэтажного жилищного строительства в целом.
Первая точка зрения связана с внесением основных изменений в Жилищный кодекс РФ, а также в другие федеральные законы.
Вторая точка зрения предполагает принятие специального закона о малоэтажном жилищном строительстве, охватывающим как положения о предоставлении земельных участков для такого строительства, так и об управлении общим имуществом на территории малоэтажной застройки, правовом положении кооперативов малоэтажного жилья, товариществ индивидуальных застройщиков и т.д. В параграфе обосновывается
нецелесообразность принятия специального закона о малоэтажном жилом строительстве.
В параграфе 1.2 «Малоэтажные жилые дома как объекты недвижимого имущества в жилищной сфере» рассматриваются критерии построения системы объектов жилищных прав, анализируются понятия «недвижимое имущество в жилищной сфере» и «жилые помещения».
Малоэтажный жилой дом может представлять собой как жилой дом с точки зрения объекта жилищного права, так и многоквартирный дом, который объединяет в себе квартиры - объекты жилищных прав.
Многоквартирный дом в целом является объектом лишь гражданского права (в качестве здания), но не жилищного, хотя многие ученые отрицают возможность признания многоквартирного дома и самостоятельным объектом недвижимости, и единым объектом гражданских прав. Автор обосновывает, что «малоэтажный» и «многоквартирный дом» -понятия не разнопорядковые. Малоэтажному дому корреспондирует термин «многоэтажный», многоквартирному - индивидуальный дом.
Терминология в сфере строительства далеко не всегда соответствует терминологии жилищного и гражданского законодательства. Анализируются строительные термины: «таун-хаус», «дуплекс», «коттеджи», которые не являются правовыми и не могут быть использованы в жилищном или гражданском законодательстве. Градостроительное законодательство оперирует иными категориями, а именно, традиционным для гражданского и жилищного права - многоквартирный дом, помещение в многоквартирном доме, одноквартирный жилой дом (коттедж), объект капитального строительства и др. Рассматриваются разные подходы к данным терминам применительно к объектам малоэтажного строительства.
В параграфе 1.3. «Понятие и особенности правового режима объектов малоэтажного строительства» изучены разные подходы к определению понятия малоэтажный жилой дом.
Формулируется понятие территории малоэтажной жилой застройки. Обосновывается необходимость замены категории «жилищная застройка» на категорию «жилая застройка».
Специфика правового режима малоэтажного жилого дома в отличие от других объектов недвижимого имущества состоит в праве индивидуальной собственности на жилое помещение, которое может быть расположено как в многоквартирном, так и индивидуальном доме, а также в праве индивидуальной собственности на земельный участок, на котором расположен малоэтажный индивидуальный дом или часть многоквартирного малоэтажного дома, что не характерно для других многоэтажных домов. Кроме того, квалифицирующим признаком малоэтажной застройки является либо совокупность малоэтажных индивидуальных домов (как принято называть в строительстве - коттеджей), либо такого расположения малоэтажного многоквартирного дома, которое позволяет предоставить собственникам жилых помещений в этих домах земельного участка, который принадлежит на праве индивидуальной собственности (в строительстве принято называть таунхаусами).
Не менее важным признаком малоэтажной застройки является право общей долевой собственности на общий земельный участок и иное общее имущество, предназначенное для обслуживания жилых помещений и земельных участков, принадлежащих на праве собственности.
Проводится разграничение понятий «малоэтажный дом», «малоэтажный жилой дом», «территория малоэтажной жилой застройки».
В параграфе 1.4. «Территория малоэтажной жилой застройки как имущественный комплекс: проблемы правового регулирования» изучен основной квалифицирующий признак территории малоэтажной жилой застройки - право собственности на земельный участок и расположенное на нем недвижимое имущество: наличие права индивидуальной собственности на жилые помещения, являющиеся результатом малоэтажного жилищного строительства, права индивидуальной собственности на земельный участок,
на котором находится жилое помещение и другие объекты, а также права общей долевой собственности на землю и находящиеся на ней объекты движимого и недвижимого имущества, предназначенные для управления малоэтажным строительством и последующим использованием объектов малоэтажного строительства.
Перечень имущества, находящегося в общей долевой собственности, должен быть определен Правительством РФ путем принятия специального постановления с учетом особенностей технических характеристик. В Жилищном кодексе РФ могут быть определены основные объекты. Приводятся возражения против отнесения общего имущества, которое образует малоэтажную жилую застройку, к определению имущественного комплекса с учетом разных точек зрения на данное понятие.
Видится более целесообразным определение территории малоэтажной жилой застройки как совокупности смежных земельных участков и расположенных на них объектов малоэтажного жилищного строительства, которая включает в себя:
- земельные участки, принадлежащие на праве индивидуальной собственности и предназначенные для строительства объектов малоэтажного жилищного строительства и связанных с ним объектов,
- объекты малоэтажного жилищного строительства и связанные с ними объекты (гараж, хозяйственные постройки и т.п.),
- земельные участки, входящие в состав общего имущества в такой застройке,
- расположенные на них объекты движимого и недвижимого имущества, предназначенные для обслуживания объектов малоэтажного строительства и земельных участков.
Глава 2. «Проблемы осуществления права на общее имущество иа территории малоэтажной жилой застройки» охватывает вопросы вещно-правовых отношений на территории малоэтажной жилой застройки и
особенности выражения волеизъявления собственниками земельных участков данной территории.
Параграф 2.1. «Вещно-правовые отношения на территории малоэтажной жилой застройки» с учетом действующего законодательства, зарубежного опыта, разных точек зрения на вещно-правовую природу отношений по поводу общего имущества в многоквартирном доме охватывает выводы по классификации объектов на территории малоэтажной жилой застройки.
Автором предлагается закрепить определение доли в праве общей долевой собственности на общее имущество на территории малоэтажной застройки в зависимости от площади жилого помещения собственника -участника общей долевой собственности и площади земельного участка, принадлежащего ему на праве собственности (доля в праве общей долевой собственности должна определяться как сумма площади земельного участка и площади жилого помещения, принадлежащего на праве индивидуальной собственности, разделенная на сумму общей площади земельных участков и жилых помещений).
Разработана следующая схема вещных прав собственников жилых помещений в малоэтажной жилой застройке:
- право собственности на жилое помещение (квартира в многоквартирном малоэтажном жилом доме, индивидуальный жилой дом),
- право собственности на земельный участок, на котором расположен индивидуальный жилой дом,
- право общей собственности на общее имущество, в том числе земельный участок, предназначенные для обслуживания жилых помещений, в которых проживают собственники.
Доказывается, что признак мапоэтажности и многоэтажности дома не является квалифицирующим при определении вещных прав и управления общим имуществом. Данные признаки могут иметь значение для целей
строительства, технических, административных целей, но не для гражданского права.
В настоящем параграфе выделены признаки доли в праве на общее имущество на территории малоэтажной жилой застройки:
• пропорциональность доли площади принадлежащих на праве индивидуальной собственности земельных участков и жилых помещений;
• следование доли в праве общей долевой собственности судьбе права собственности на земельный участок;
• установление запрета на выдел доли и её отчуждение отдельно от права собственности на земельный участок и обеспечение единства принадлежащего на праве собственности судьбы земельного участка и расположенного на нем жилого помещения (запрет на отчуждение земельного участка отдельно от права собственности на жилое помещение);
• несение бремени содержания общего имущества пропорционально доли в общем имуществе территории малоэтажной жилой застройки;
• особый порядок уменьшения и увеличения размера общего имущества. Уменьшение размера общего имущества в малоэтажной жилой застройке возможно только с согласия всех собственников помещений в данной застройке. Увеличение общего имущества в малоэтажной жилой застройке в результате изменения границ между земельными участками в такой застройке или раздела земельного участка в такой застройке на два и более земельных участков может осуществляться на основании решения общего собрания собственников в этой застройке.
Автором сформулированы унифицированные предложения по совершенствованию законодательства в виде новой редакции ст. 39 Жилищного кодекса РФ.
В параграфе 2.2 «Проблемы выражения волеизъявления собственниками и представительства при осуществлении права общей долевой собственности на территории малоэтажной жилой застройки»
22
рассматриваются механизмы проведения общего собрания, разграничение вопросов, которые относятся к компетенции всех собственников и компетенции товариществ собственников жилья (товариществ индивидуальных застройщиков).
Предлагается унифицировать нормы Жилищного кодекса РФ о проведении общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме и в малоэтажной жилой застройке, не выделяя в названии собственников помещений в многоквартирном доме. Сформулирована новая редакция ст. 44 Жилищного кодекса РФ.
Обосновывается возможность законного представительства от имени квалифицированного большинства собственников имущества по тем вопросам, которые приняты на общем собрании участников таким большинством голосов. Представителем может выступать товарищество собственников жилья или один из собственников, избранный на таком собрании и лишь по тем вопросам, решение по которым принято на общем собрании собственников квалифицированным большинством голосов. Это имеет безусловное значения и для собственников жилых помещений на территории малоэтажного строительства.
Глава 3. «Особенности правового положения кооперативов малоэтажного жилья и товариществ индивидуальных застройщиков» охватывает три параграфа, посвященных правовым проблемам статуса юридических лиц в сфере организации строительства и управления объектами малоэтажной жилой застройки.
В параграфе 3.1. «История развития законодательства о кооперативах малоэтажного жилья в системе жилищных кооперативов» анализируются особенности развития законодательства о жилищных кооперативах применительно к кооперативам малоэтажного жилья, начиная с дореволюционных времен, разные классификации кооперативов в сфере жилья и сформулированы следующие выводы:
- приоритет в России имело индивидуальное жилищное строительство, несмотря на стимулирующие меры, предпринимаемые государством;
- до вступления в силу Жилищного кодекса РФ не было системного правового регулирования жилищной кооперации,
- прообразом кооперативов малоэтажного жилья можно считать дачно-строительные кооперативы, создаваемые для возведения дачных строений на собственные средства кооператива, а также для последующей эксплуатации и управления этими дачами с предоставлением права на земельный участок. Общими признаками являлось предоставление земельных участков для строительства, цель - строительство и последующее управление, отход от индивидуального строительства и др.;
- конструкция «кооперативов малоэтажного жилья» не использовалась и в настоящее время не используется законодательством, а предлагается лишь авторами Проекта.
Параграф 3.2. «Правовое положение кооперативов малоэтажного жилья» охватывает анализ жилищно-правовых проблем, связанных с деятельностью кооперативов малоэтажного жилья, правовым положением их членов, делением на закрытые и открытые.
Выделены квалифицирующие признаки кооператива малоэтажного жилья. Предлагается использовать в названии кооператива ссылку на связь с земельными участками, которые принадлежат на праве собственности собственникам жилых помещений как индивидуальных, так и многоквартирных, ограниченных определенной этажностью, например, жилищно-земельный кооператив. Однако, учитывая, что данный термин не вполне лаконичен, законодателю целесообразно использовать условный термин «кооперативы малоэтажного жилья».
Кооперативы малоэтажного жилья представляют собой разновидность жилищных кооперативов в широком смысле слова, и их правовое регулирование подпадает в большинстве своем под действие
правового регулирования жилищных и жилищно-строительных кооперативов, в связи с чем можно сделать вывод об отсутствии необходимости выделения в Жилищном кодексе РФ отдельной главы, посвященной правовому положению кооперативов малоэтажного жилья. Целесообразно включить в раздел V Жилищного кодекса РФ в отдельные статьи его глав специальные нормы, регулирующие деятельность кооперативов малоэтажного жилья с учетом особенностей правового положения данных организаций, а в остальном распространить на их правовое положение общие нормы о жилищных и жилищно-строительных кооперативах.
Для унификации правового регулирования было бы целесообразно ввести общее понятие, охватывающее все виды кооперативов, направленных на удовлетворение жилищных потребностей граждан, за исключением жилищных накопительных кооперативов.
Обосновывается необходимость распространения действия Федерального закона от 30.12.2004 N 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» в части гарантий по договору на все виды отношений по привлечению денежных средств граждан, связанных с возникающим у них правом собственности или бессрочным правом пользования на жилые помещения в многоквартирном, как многоэтажном, так и малоэтажном доме, а также в индивидуальных домах, образующих территорию малоэтажной застройки, в том числе с участием жилищных кооперативов.
■ В параграфе рассматриваются особенности правового положения закрытых и открытых кооперативов, спорность такой классификации.
Обоснована правовая природа вещного права члена закрытого кооператива малоэтажного жилья, не являющееся правом собственности, и его признаки.
Сделан вывод о распространении конструкции закрытого кооператива не только на кооперативы малоэтажной жилой застройки, но и на многоквартирные дома, где члены кооператива не приобретают самостоятельного права на земельный участок. Предлагается общее понятие кооперативов в жилищной сфере (кооперативы в сфере жилья), под которыми понимаются потребительские кооперативы, созданные как добровольные объединения граждан на основе членства в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье.
Система таких кооперативов может быть представлена следующим образом:
- жилищный кооператив, который создается в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье путем объединения членами такого кооператива своих денежных средств для приобретения, в том числе с целью реконструкции, и последующего содержания одного многоквартирного дома и управления таким домом;
- жилищно-строительный кооператив, который создается в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье путем объединения членами такого кооператива своих денежных средств для строительства одного многоквартирного дома на предоставленном (приобретенном) для этих целей земельном участке и иных объектов, необходимых для обслуживания такого дома, последующего содержания многоквартирного дома и управления таким домом;
- кооператив малоэтажного жилья, который создается в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье путем объединения членами такого кооператива своих денежных средств для строительства объектов малоэтажного жилищного строительства на предоставленном (приобретенном) для этих целей земельном участке, а также иных объектов, необходимых для обслуживания объектов малоэтажного жилищного строительства, последующего содержания имущества кооператива, составляющего инфраструктуру малоэтажной жилой застройки, а также
управления таким имуществом.
В свою очередь каждый из таких кооперативов может быть построен по модели как открытого, так и закрытого.
Для обеспечения правового положения закрытого кооператива необходимо изменить конструкцию п. 4 ст. 218 ГК РФ изложив следующим образом:
«4. Член жилищного, жилищно-строительного, дачного, гаражного или иного потребительского кооператива, другие лица, имеющие право на паенакопления, полностью внесшие свой паевой взнос за квартиру, дачу, гараж, иное помещение, земельный участок, предоставленные этим лицам кооперативом, приобретают право собственности на указанное имущество, если иное не предусмотрено федеральным законом».
В параграфе 3.3. «Правовое положение товарищества индивидуальных застройщиков» анализируются особенности новой предлагаемой формы по управлению территорией малоэтажной жилой застройки как разновидности товариществ собственников жилья с использованием Федерального закона от 04.06,2011 N 123-ФЭ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».' Названный Федеральный закон учел некоторые особенности, связанные с управлением общим имуществом собственников индивидуальных жилых домов, чьи земельные участки расположены рядом, образуя в совокупности единую территорию. Однако определение товарищества собственников жилья, его компетенция, иные особенности правового положения далеко не в полной мере учитывают специфику территории малоэтажной жилой застройки, что обуславливает необходимость правового регулирования правового положения товарищества индивидуальных застройщиков. В настоящем параграфе сформулированы предложения по видам деятельности товариществ индивидуальных застройщиков, специфика определения числа учредителей (членов) товарищества, порядок приобретения товариществом индивидуальных
застройщиков земельного участка и формирование общего имущества в малоэтажной жилой застройке.
В заключении сформулированы в обобщенном виде выводы по совершенствованию действующего законодательства.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях:
1. Подавалова Л. Д. Проблемы терминологии в правовом
регулировании малоэтажного жилищного строительства // Семейное и жилищное право. 2011. N 3. 0,35 п.л.
2. Подавалова Л.Д. Некоторые проблемы реализации права на
общее имущество на территории малоэтажной жилой застройки// Семейное и жилищное право. 2011. № 6. 0,4 п.л.
Другие публикации
3. Подавалова Л.Д. Правовое положение кооперативов малоэтажного жилья: закрытые и открытые кооперативы.// Юрист и экономист. 2010. № 4. 0,6 п.л.
4. Подавалова Л.Д. Вещно-правовые отношения на территории
малоэтажной жилой застройки//Менеджмент и право. 2010. № 4. 0,5 п.л.
5. Подавалова Л.Д. Проблемы реализации прав собственников на
территории малоэтажной жилой застройки //Проблемы трансформации современной российской экономики: теория и практика организации и обеспечения управления. Коллективная монография трудов участников IX Международного научно-практического семинара./ Под. ред.: д.э.н., проф. Орехова С.А.- М.: ИНИОН РАН, 2011. 0,3 п.л.
Заказ № 214. Объем 1 п.л. Тираж 100 экз.
Отпечатано в ООО «Петроруш». г.Москва, ул.Палиха 2а.тел.(499)250-92-06 www.postator.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Гражданско-правовое регулирование отношений по малоэтажной жилой застройке в Российской Федерации»
61 12-12/421
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«Российский государственный гуманитарный университет»
На правах рукописи
Подавалова Лариса Дмитриевна
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ ПО МАЛОЭТАЖНОЙ ЖИЛОЙ ЗАСТРОЙКЕ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
Диссертация
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук, доцент Рузакова Ольга Александровна
Москва, 2012.
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение 4
Глава 1. Объекты малоэтажного строительства в системе объектов недвижимого имущества:
особенности правового режима 26
1.1. Нормативное правовое регулирование малоэтажного строительства в Российской Федерации 26
1.2. Малоэтажные жилые дома как объекты
недвижимого имущества в жилищной сфере 33
1.3. Понятие и особенности правового режима
объектов малоэтажного строительства 40
1.4. Территория малоэтажной жилой застройки как имущественный комплекс: проблемы
правового регулирования 54
Глава 2. Проблемы осуществления права на общее имущество на территории малоэтажной жилой
застройки 72
2.1. Вещно-правовые отношения на территории
малоэтажной жилой застройки 72
2.2. Проблемы выражения волеизъявления собственниками и представительства при осуществлении права общей долевой собственности на территории малоэтажной жилой застройки 90
ГЛАВА 3. Особенности правового положения кооперативов малоэтажного жилья и
товариществ индивидуальных застройщиков 99
3.1. История развития законодательства о кооперативах малоэтажного жилья в системе
жилищных кооперативов 99
3.2 Правовое положение кооперативов малоэтажного жилья 110
3.3. Правовое положение товарищества
индивидуальных застройщиков 131
Заключение 142
Список нормативных правовых актов 154
Судебная практика 163
Библиография 165
Введение
Актуальность темы
Постановлением Правительства РФ от 17.12.2010 N 1050 "О федеральной целевой программе "Жилище" на 2011 - 2015 годы"1 в 2011 -2015 годах в рамках подпрограммы "Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации" запланировано развитие строительства жилья экономкласса, в первую очередь малоэтажного, которое отвечает современным стандартам энергоэффективности и экологичности и доступно гражданам со средним уровнем доходов, а также упрощение порядка предоставления кредитов застройщикам, жилищным некоммерческим объединениям граждан, в том числе жилищно-строительным кооперативам, для обеспечения строительства жилья экономкласса, в том числе малоэтажного.
Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» провозглашено активное развитие малоэтажной застройки, в том числе осуществляемой с использованием деревянных конструкций заводского изготовления на базе современных технологий. Для целей формирования градостроительной политики, направленной на создание нового облика российского города и села, архитектурной среды, комфортной для жизни людей, характеризующейся не только функциональными, утилитарными, но и эстетическими особенностями, рациональное сочетание разнообразных типов строительства (многоэтажного и малоэтажного строительства), учет при застройке населенных пунктов принципов формирования их архитектурного облика,
1 Собрание законодательства РФ. 2011. N 5. Ст. 739
2 Собрание законодательства РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
необходимо принятие федерального закона, регулирующего как гражданско-правовые, так и административные отношения в сфере малоэтажного строительства.
Предполагается, что доля годового объема ввода малоэтажного жилья в Российской Федерации должна вырасти с 49 процентов (в 2010 году) до 60 процентов (в 2013 году), а к 2015 году годовой объем ввода жилья должен составить 90 млн. кв. метров.
Представители крупных застройщиков считают, что к 2020 году доля малоэтажной застройки в Российской Федерации должна будет вырасти до 80% от общего объема, и присоединенные в ближайшем будущем новые территории станут одним из центров этого строительства. Но при этом предлагается учитывать, что малоэтажное строительство - дело более трудоемкое и дорогое, чем возведение многоэтажных домов, так как оно требует дополнительного обустройства дворовых территорий, прилегающих к домам, и подведения индивидуальных инженерных коммуникаций. Также в ряду дополнительных расходов находится проложение дорог к каждой малоэтажке. По исследованиям Агентства «ИНКОМ-Недвижимость», в Подмосковье спрос на малоэтажные дома в июне достиг 13% (это на 6% больше, чем шесть месяцев назад) .
Исследование 1800 респондентов, проведенное компанией R3-Russian Realty Research, показали, что 41,4% населения предпочли бы жить в индивидуальном доме/коттедже, 29,7% - в квартире в многоэтажном доме, 10,4% выбрали бы квартиру в малоэтажном доме (до 4 этажей), 7,3% -квартиру в таунхаусе и 3,4% - часть дома в дуплексе4.
Программа массового малоэтажного строительства становится весьма перспективной и приобретает большой потенциал. Об этом свидетельствуют инвестиционные проекты Правительства РФ и других федеральных органов
3 http://www.lowbuild.ru/lb_analit/lb_analitl 31_01 .html
4 http ://www.irn.ru/ events/2044, html
исполнительной власти, направленные на строительство и создание инфраструктуры малоэтажного жилья5.
Во всех развитых странах подавляющее большинство людей проживают в таунхаусах, коттеджах, малоэтажных домах. В монолитных высотках в основном работают - в них располагаются административно-офисные центры.
27 февраля 2010 года в Торгово-промышленной палате РФ состоялся Третий всероссийский конгресс по малоэтажному строительству, организованный Национальным агентством малоэтажного и коттеджного строительства, на котором премьер-министр Владимир Путин отметил, что «Сегодня отрасль малоэтажного строительства позволяет создать новые рабочие места, широко внедрить современные жилищные стандарты, передовые технологии и архитектурные решения, а главное - повысить качество жизни людей». Министр регионального развития представил данные, согласно которым ввод малоэтажного жилья в России в 2009 г. составил 50% общего объема строительства. В связи с этим он выразил мнение, что в России нужно развивать не только индивидуальное малоэтажное домостроение, но и индустриальное. «Сейчас нужно распространять положительный опыт по всей России и создавать новые проекты малоэтажной застройки и среду обитания, которая будет оценена
5 Распоряжение Правительства РФ от 10.12.2009 N 1888-р Об утверждении паспорта регионального инвестиционного проекта "Строительство малоэтажного жилья и коммунальной, энергетической, транспортной инфраструктуры района "Новалэнд"// Собрание законодательства РФ. 2009. N 50. Ст. 6136, Распоряжение Правительства РФ от 05.11.2009 N 1662-р «Об утверждении паспорта регионального инвестиционного проекта "Массовая малоэтажная застройка в с. Воскресенское Ферзиковского района Калужской области»// Собрание законодательства РФ. 2009. N 46. Ст. 5519, Приказ Росстроя от 18.03.2008 N 73 "О проведении отбора Субъектов Российской Федерации и инвестиционных проектов для предоставления в 2008 году субсидий на возмещение затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях на обеспечение земельных участков под жилищное строительство, в том числе малоэтажное, коммунальной инфраструктурой в рамках Подпрограммы "Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы"// Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2008. N2-3
потомками», - сказал Виктор Басаргин. «Сегодня можно констатировать, что малоэтажное строительство сложилось как отрасль»6, что требует значительных изменений в законодательстве, которые призваны улучшить ситуацию с малоэтажным строительством. Однако эти изменения еще далеки от совершенства. Отсутствие систематизированного законодательства и эффективного механизма правового регулирования, определяющего понятные и обязательные для исполнения всеми участниками правоотношений нормы затрудняет успешное проведение реформы жилищно-коммунального хозяйства, развитие рынка жилья и обеспечение потребностей граждан в жилье. Отсутствуют четко и всесторонне проработанные формулировки основополагающих понятий, таких как малоэтажный дом, соотношение с многоквартирным домом, управление общим имуществом на территории малоэтажной жилой застройки, закрытого и открытого кооператива малоэтажного жилья, что свидетельствует об отсутствии понимания определяемых этими понятиями явлений и процессов, а это, в свою очередь, снижает эффективность правового регулирования.
Для формирования нового сегмента жилья экономкласса, отвечающего требованиям энергоэффективности, экологичности и ценовой доступности, в том числе развитие малоэтажного жилищного строительства и новых форм участия граждан в жилищном строительстве и реализации государственной поддержка внедрения новых современных технологий и проектов при осуществлении малоэтажного жилищного строительства, необходимо формирование нормативной правовой базы, обеспечивающей создание базиса для развития малоэтажной жилой застройки территорий и развитие жилищного строительства жилищными некоммерческими объединениями граждан, управления общим имуществом на территории малоэтажной застройки. Основой тому должны быть научно обоснованные предложения по созданию нормативной базы для реализации проектов
6 http://www.irn.ru/events/2044.html
малоэтажной жилой застройки, что и видится в качестве важнейшей цели настоящей работы.
В настоящее время высокая рыночная стоимость земельных участков и низкий уровень развития инфраструктуры значительно замедляют темпы малоэтажного строительства. Законодательство Российской Федерации практически не учитывает особенностей отношений, возникающих при строительстве и эксплуатации малоэтажных домов, в связи с чем малоэтажное жилищное строительство как способ улучшения жилищных условий граждан в Российской Федерации имеет недостаточное развитие, как отмечают Т.А.Семина и А.В.Чернов7.
К экономическим препятствиям развития малоэтажного жилищного строительства относятся «ограниченность возможностей обеспечения земельных участков необходимой инфраструктурой. На сегодняшний день органы местного самоуправления, как правило, не имеют комплексных планов развития систем коммунальной инфраструктуры, основанных на зафиксированных в документах территориального планирования (генеральных планах) прогнозах роста потребления соответствующих ресурсов и услуг с учетом прогнозируемых объемов жилищного, промышленного и иных видов строительства. В подавляющем большинстве городов отсутствуют надежные механизмы финансирования и реализации проектов по обеспечению земельных участков коммунальной инфраструктурой8. Банковский сектор не имеет необходимых инструментов, позволяющих выдавать кредиты на срок 5 - 7 лет на приемлемых условиях
7 Семина Т.А., Чернов A.B. Исторические аспекты развития малоэтажного жилищного строительства в Российской Федерации. Основные предпосылки актуальности данного способа решения жилищного вопроса населения в современный период // Жилищное право. 2009. N 12. С. 103 - 111.
8 Постановление Правительства РФ от 31.12.2005 N 865 "О дополнительных мерах по реализации федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы"// Собрание законодательства РФ. 2006. N 6. Ст. 694
(не выше 9 - 10% годовых) проектам, реализуемым в коммунальной сфере,
9
что приводит к удорожанию стоимости строительства жилья» .
В то же время необходимость развития малоэтажного строительства обусловлена более низкой стоимостью строительства и обеспечения, энергоэффективность и экологичность такого жилья. Так, Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым и Председателем Правительства Российской Федерации В.В. Путиным для такого рода строительства была продекларирована стоимость квадратного метра жилья в пределах 30 тысяч рублей10.
В настоящее время действие положений раздела VIII Жилищного кодекса РФ не распространяется на отношения по управлению жилыми домами малоэтажной застройки независимо от их объединения общим земельным участком и элементами инфраструктуры. Как отмечает П.В.Крашенинников, «с учетом того, что около 25% населения проживает в жилых домах и значительная часть строящегося жилья в настоящее время является жилыми домами, существует потребность в регламентировании в будущем особенностей управления малоэтажной жилищной застройкой»11.
«В идеальных условиях, - как отмечается в публикации Семиной Т.А. и Чернова A.B., - роль государства в этом сегменте должна быть ограничена в основном регулированием жилищных отношений, обеспечением прав на недвижимость в жилищной сфере, установлением технических регламентов в жилищном строительстве, жилищно-коммунальном комплексе и определением основных принципов градостроения. При этом, безусловно, средства федерального бюджета могут использоваться для обеспечения жильем отдельных категорий граждан в соответствии с законодательством
9 Семина Т.А., Чернов А.В. Государственное стимулирование развития малоэтажного жилищного строительства // Жилищное право. 2010. N 5. С. 29 - 46.
10 Российская газета. N 4975(151). 17.08.2009.
11 Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (3-е издание, переработанное и дополненное). Под ред. П.В. Крашенинникова. М.:"Статут", 2010
Российской Федерации, поддержки граждан при оплате жилищно-коммунальных услуг»12.
Актуальность темы диссертационного исследования заключается в том, что в настоящее время не урегулированы гражданско-правовые отношения, возникающие в связи с осуществлением малоэтажного строительства, распоряжением общим имуществом на территории малоэтажной застройки, управлением малоэтажным комплексом.
Зоны застройки малоэтажными жилыми домами упоминаются в ч. 2 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ. Нашли отражение и некоторые другие особенности публично правового регулирования отношений, в частности, в ст. 20.5 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде
13
содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" вопросы предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда на переселение граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства.
Проблемы возникают при создании юридических лиц -потребительских кооперативов в жилищной сфере, а также товариществ собственников жилья на территориях коттеджной, малоэтажной застройки. В настоящее время действующее жилищное законодательство в основном ориентировано на правовое регулирование отношений между собственниками помещений в многоквартирных домах, в том числе правовое регулирование отношений в кооперативах, имеющих целью строительство и управление в основном многоквартирными домами. Определение правового положения товариществ собственников жилья также имеет основной целью управление имуществом в многоквартирном многоэтажном доме. Действующее жилищное, земельное и градостроительное законодательство не учитывает особенности отношений, возникающих при реализации
12 Семина Т.А., Чернов A.B. Государственное стимулирование развития малоэтажного жилищного строительства //Жилищное право. 2010. N 5. С. 29 - 46.
13 Собрание законодательства РФ. 2007. N 30. Ст. 3799
возможного осуществления объединениями граждан комплексного малоэтажного жилищного строительства, не регламентирует отношения, возникающие по поводу общего имущества в малоэтажной застройке, не устанавливает формы таких объединений и особенности осуществления ими деятельности, не предусматривает упрощенного предоставления данным объединениям граждан земельных участков для их комплексного освоения путем малоэтажного строительства, а также не предусматривает форм возможной государственной поддержки указанных объединений граждан14.
В судебной практике нередко возникают споры, связанные с предоставлением земельных участков под малоэтажное строительство, а также последующим их освоением, начиная со строительства и заканчивая управлением имуществом территории малоэтажной застройки15.
24 января 2007 года депутатами Государственной Думы ФС РФ В.В. Володиным, В.В. Гребенниковым, B.C. Груздевым, Д.В. Ереминым, П.В. Крашенинниковым, B.C. Мокрым, В.А. Пехтиным, JI.B. Пепеляевой в Государственную Думу был внесен проект федерального закона № 388150-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу развития малоэтажной жилищной
