АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Харьковское городское самоуправление по Городовому положению 1870 года.»
НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО
ТОКАРЄВ ВІКТОР МИКОЛАЙОВИЧ '
ХАРКІВСЬКЕ МІСЬКЕ САМОВРЯДУВАННЯ ЗА ГОРОДОВИМ ПОЛОЖЕННЯМ 1870 РОКУ / історико-правове дослідження /
Спеціальність: 12.00.01 - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень
АВТОРЕФЕРАТ
дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук
Р Г Б ОД ' 7 ОКТ 498
УДК 340.0./09/ /477/
Харків — 1998
Дисертація є рукописом
Робота виконана на кафедрі історії держави і права України і зарубіжних країн Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого Міністерства освіти України
Науковий керівник— член-кореспондент Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор Страхов Микола Миколайович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, професор кафедри історії держави і права України і зарубіжних країн
Офіційні опоненпш:
доктор юридичних наук, професор Ярмиш Олександр Назарович, Університет внутрішніх справ МВС України, м. Харків, перший проректор з наукової роботи
кандидат юридичних наук, доцент Яворський Володимир Дмитрович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, м.Харків, доцент кафедри державного будівництва
Провідна установа — кафедра теорії і історії держави і права Київського університету імені Тараса Шевченка Міністерства освіти України
Захист відбудеться « ? » 199£_ р. о /4' годині на
засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.02 при Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 310024, м. Харків, 24, вул. Пушкінська, 77
З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 310024, м. Харків, 24, вул. Пушкінська, 77
Автореферат розісланий « »
Вчений секретар спеціалізованої вченої ради
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми дослідження. У процесі національного відродження України здійснюються глибокі перетворення в усіх сферах її державного і громадського життя.
Для Української держави на сучасному етапі найголовнішою проблемою с реформування політичної системи. Основне завдання цього процесу — побудова в Україні демократичної системи місцевого самоврядування, яка забезпечить територіальним громадам право самостійно вирішувати на основі Конституції і законів України питання місцевого значення. Найскладнішою проблемою с визначення структури, порядку формування й статусу органів місцевого самоврядування, їх співвідношення із системою органів державної виконавчої влади.
Аналіз процесу будівництва українського суспільства свідчить, що Україна стоїть у джерел створення своєї національної моделі суспільного устрою. З прийняттям 28 червня 1996 р. Конституції України та 21 травня 1997 р. Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» почався новий етап у конституційно-правовому регулюванні місцевого самоврядування. Досвід реалізації даних нормативних актів, які стали основою для розвитку нормативно-правової бази про місцеве самоврядування, виявив ряд труднощів та недоліків законодавчого забезпечення процесу суспільного управління в Україні.
На цей час проблема конституційно-правового розвитку системи місцевого самоврядування широко обговорюється в органах державної влади, політичних партіях і суспільних організаціях, у наукових колах і засобами масової інформації. У зв’зку з цим, існують різні, а іноді й протилежні погляди на роль і місце інституту місцевого самоврядування в політичній системі суспільства. Все це потребує глибокого наукового аналізу вітчизняних історичних традицій, світового досвіду, які необхідно враховувати в процесі становлення й розвитку сучасної системи місцевого самоврядування в Україні.
Актуальність теми дисертації обумовлюється тим, що проблема міського самоврядування в Україні дуже широка і всебічно не вивчена. Трудність завдання полягає у тому, що немає чіткого уявлення про оптимальну модель для сучасного українського суспільства і навіть про загальні принципи цілісної концепціі самоврядування на різних рівнях. Останнім часом процес дослідження ідей місцевого самоврядування суттєво активізувався.
Однак фундаментальні праці з проблем міського самоврядування, зокрема з міської реформи 1870 р., в сучасній українській юридичній науці практично відсутні. Але ж сьогодні, в умовах будівництва демократичної і правової, держави, дуже важливо звері іутися до вивчення досвіду функціонування міського суспільного управління, який набув широкого розвитку внаслідок реформ
60 90-х років XIX сторіччя, проведених в Україні, яка входила до складу
Російської імперії. В 60-ті роки XIX сторіччя почався період капіталістичного розвитку Росії, котра ступила на шлях буржуазних реформ суспільного й державного ладу. У цих реформах, зокрема в міській реформі, можна запозичити багато позитивного для розвитку системи міського самоврядування в сучасній Україні, чим визначається особлива актуальність теми дослідження.
У зв’язку з цим, дуже корисно вивчити досвід самоврядування в розвиі іених містах України. Тому великий інтерес становить процес розвитку самоврядування в м. Харкові за Городовим положенням 1870 р.
Ступінь наукової розробленості проблеми. Вивчення проблем місцевого самоврядування в Україні має історичні традиції. Однак дореволюційна історіографія питання міського самоврядування дуже обмежена. Однією з перших робіт, присвячених міському управлінню в Україні, була магістерська дисертація М.Владимирського-Буданова, в якій автор розглядав деякі аспекти правового статусу міст у відповідності з магдебургським правом. Окремі підходи з питань місцевого самоврядування можна знайти в працях: М.І.Костомарова, В.Б.Антоновича і М.П.Драгоманова. Дослідження з проблеми розвитку інституту місцевого самоврядування в Україні проводили видатні вчені: М.М.Аркас, О.Я.Єфименко, І.П.Крип’якевич, Р.Лащенко, С.Томашівський та інші, однак, їх роботи містили переважно довідковий матеріал або мали публіцистичний характер.
У працях таких вчених, як В.М.Гессен, Ф.О.Данилов, Г.О.Джаншіев, К.О.Пажитков, В.І.Пічета, Д.Д.Семенов, Г.І.Шрейдср розглядалися лише окремі питання і сторони міської реформи. При цьому основна увага в цих роботах приділялась критичному аналізу самого Закону 1870 р. Спеціальні дослідження про підготовку Городового положення проводив автор відомих робіт з історії міського суспільного управління професор Харківського державного університету І.І.Дітятін.
Загальна оцінка міської реформи 1870 р. подана в роботах видатних українських вчених: М.С.Грушевського, Д.[.Дорошенка, І.П.Крип’яксвича,
Н.Д.Полонської-Василенко.
Значний інтерес для порівняльного аналізу діяльності органів самоврядування окремих міст України являють собою дослідження І.Каманіпа, М.В.Петрова, М.П.Щепкіна, Д.Д.Ссменова,Ф.Тарановського, В.Ф.Тотоміанця.
Найбільш цікаві роботи належать авторам, які безпосередньо брали активну участь у діяльності органів міського самоврядування. Харківський міський голова І.О.Фесенко, базуючись на досвіді роботи в Харківській міській думі, виявив причини, які заважали розвитку господарства міста Харкова, торкнувся деяких умов, позитивно діючих на розвиток загального добробуту міського населення, а також висловив свої пропозиції з питань перегляду
з
Городового положення 1870 р. Його дослідження становили великий інтерес для проведення контрреформи 1892 р.
До 250-річчя заснування Харкова, за дорученням Харківського міського суспільного управління в 1905 р. професором Д.І.Багалієм і Д.П.Міллером була видана історична монографія, яка охоплювала всі сторони міського життя Харкова. І хоча мета дослідження не передбачала спеціального аналізу діяльності суспільного управління, дана праця с цінним джерелом з історії м. Харкова.
Серед досліджень радянських вчених окремі аспекти проблеми розвитку суспільного управління розглядались у різноманітних працях О.К.Білих, Л.Г.Захарової, В.О.Нардової, П.Г.Риндзюнського таін,
Підвищений інтерес вчених до проблеми становлення і розвитку міського самоврядування в Україні виник на початку 90-х років. Основою для цього стали зміни у політичній системі України, її рух по шляху до демократії і правової держави.
До числа спеціальних робіт, присвячених проблемам міського самоврядування, можна віднести кандидатські дисертації В.П.Горбачова, В.В.Медведчука, В.П.Кіселичника, а також монографії Б.П.Андресюка і
О.О.Коваленка. В даних роботах міститься великий і цінний фактичний матеріал з окремих питань міського самоврядування в Україні, який може бути з успіхом використаний істориками та правознавцями. Великий інтерес являє собою кандидатська дисертація О.М.Головка «Харківське міське самоврядування у 1893-1917 роках». Метою даного дослідження було всебічне висвітлення історії Харківського міського самоврядування за Городовим положенням 1892 року.
Однак комплексного дослідження проблем міського самоврядування в Україні і, зокрема, в місті Харкові за Городовим положенням 1870 р., в сучасній юридичній науці не існує.
Таким чином, політична і наукова актуальність даної проблеми, а також недостатня розробленість в історико-правовій науці і зумовили вибір теми даного дисертаційного дослідження.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана за цільовою комплексною програмою: «Актуальні проблеми історії Українського Національного державотворення № 0186.0.070872».
Об’єктом дослідження є міське самоврядування міста Харкова в 70-х — на початку 90-х років XIX сторіччя, тобто в період від розробки проекту міської реформи 1870 р. до відміни її положень контрреформою 1892 р.
Предмет дослідження складають теоретичні і практичні аспекти організації і діяльності Харківського міського самоврядування в розглянутий період, які • знайшли відображення в юридичній літературі, законодавстві та архівних документах.
Мета дисертаційної роботи — провести комплексно-правове дослідження історії формування, становлення правового положення системи міського самоврядування і особливостей в місті Харкові за Городовим положенням
1870 р. на основі аналізу політико-правових поглядів і зв’язаних з ними джерел, законодавства розглянутого періоду, а також практичного досвіду реформ міського самоврядування.
Завдання дослідженая:
— вивчити історію становлення, традиції розвитку міського самоврядування до середини XIX сторіччя;
— проаналізувати процес розробки Городового положення 1870 р. і його введення у місті Харкові;
— дослідити порядок реформування, структуру і компетенцію органів Харківського міського самоврядування за Городовим положенням 1870 р.;
— показати взаємовідносини органів міського самоврядування з органами державної влади;
— розглянути діяльність Харківського міського самоврядування в досліджуваний період;
— встановити історичне значення міської реформи 1870 р.;
— розробити науково-обгрунтовані рекомендації для удосконалення системи міського самоврядування на сучасному етапі.
Методологічну основу дослідження склали загальні і окремо-наукові методи вивчення соціальних і політико-правових уявлень. В процесі дослідження систем міського самоврядування використовувались також спеціально-наукові методи: історичний, логічний, порівняльно-правовий, системно-структурний, статистичний і соціологічний.
Теоретичну основу дослідження склали фундаментальні наукові положення, сформульовані в державно-правовій та історико-правовій науці, а також в окремих філософських працях вчених. Для розробки теми і вирішення поставлених завдань використовувались матеріали із загальної теорії держави і права, адміністративного права та інших галузевих правових вчень.
Джерельну базу дослідження склали: нормативно-правові акти, архівні матеріали, теоретичні роботи вчених юристів з питань міського самоврядування, спогади і опис діяльності органів міського самоврядування сучасниками реформ, що вивчаються.
Нормативно-правову основу дослідження склали: Заклади для управління губерній 1775 р., Жалувана грамота містам від 21 квітня 1785 р., Городове положення від 16 червня 1870 р. та інші нормативні акти, регулюючі порядок утворення і діяльності органів міського самоврядування і надруковані в «Повнім зібранні законів Російської імперії», «Зводах законів Російської імперії», збірках циркулярів і розпоряджень Міністерства внутрішніх справ. Застосовувались
також офіціальні видання Городового положення з новими узаконеними судовими і урядовими коментарями і роз’ясненнями.
Джерельну базу дослідження переважно склали архівні матеріали, які в значній мірі вперше запроваджуються у науковий обіг. Основою для дослідження проблеми становлення і розвитку Харківського міського самоврядування стали фонди державного архіву Харківської області, Центрального державного історичного архіву України і Центрального державного історичного архіву Росії.
Розроблені в дисертації теоретичні висновки і практичні рекомендації базуються на працях вчених, які досліджували історично-правові проблеми суспільного управління в кінці ХІХ-ХХ сторіччя. Слід відзначити праці Д.І.Багалія, М.П.Василенка, С.М.Василевського, А.І.Васильчикова, М.О.Горловського, М.Владимирського-Буданова, М.С.Грушевського, І.І.Дітятіна, М.П.Драгоманова, А.Г.Михайловського, П.Муллова, М.І.Миш, В.О.Нардової, М.В.Петрова, М.Покровського, А.Й.Рогожина, М.Полонської-Василенко, Д.Д.Семенова, М.М.Страхова, С.Томашівського, І.О.Фесенко, Г.І.Шрейдера, О.Н.Ярмиша, які зробили великий внесок у вивчення проблем суспільного управління.
Наукова новизна дисертаційної роботи полягає в тому, що вона с першим в історико-правовій літературі спеціальним комплексним дослідженням актуальних проблем створення, діяльності та еволюції міського самоврядування Харкова за Городовим положенням 1870 р.
На захист виносяться нижченаведені положення та висновки.
У лютому 1871 р. в Харкові на основі Городового положення 1870 р. почалося здійснення міської реформи, і були сформовані заклади міського самоврядування: міські виборчі збори, міська дума і міська управа.
Виключивши становий принцип організації управління, Городове положення встановило майновий ценз: право участі у виборах міської думи і, таким чином, міського самоврядування було надано лише платникам податків. У підсумку активне виборче право одержала в Харкові дуже мала частина міського населення, в основному, тільки дві категорії міського суспільства: власники нерухомого майна та торговопромисловці. Якщо в 1871 році виборчими правами володіли 5,2% населення міста, то в 1891 році питома вага виборців склала 1,7 %. При цьому відзначалася певна направленість: із збільшенням чисельності населення міста питома вага городян, які набули виборчі права, зменшувалась. Зазначена тенденція зберігалась протягом всього періоду дії Городового положення. Таким чином, можна констатувати, що вибори в Харківську міську думу не були загальними.
Аналіз нового виборчого закону свідчить про те, що вибори не були і рівними, оскільки Городове положення запроваджувало принцип
пропорційності виборчих прав городян зборам, які вони сплачували в міську касу. З цією метою виборці розподілялися на три нерівних по кількості городян розряди, в залежності від вартості нерухомої власності кожного і характеру торговельно-промислових зборів, які сплачувались. Кожний розряд сплачував третю частину загальної суми податків, але ґі обирав третю частину гласних. Отже, той мав більше прав в міському самоврядуванні, хто сплачував у міську казну більше зборів.
Вивчення матеріалів Харківського міського архіву показує, що введення трьохрозрядної системи, суть якої полягала в праві обирати однакову кількість гласних різною кількістю виборців в кожному розряді, привела до того, що малочисельні, найбільш спроможні групи І і II розрядів, які володіли правом обрання 2/3 всього складу гласних в міську думу, могли протистояти гласним, які входили в III, найбагаточисельніший, розряд виборців, і вирішувати міські справи у своїх інтересах. З кожними виборами в Харківську міську думу вплив крупних платників податків в Харківському міському суспільстві постійно зростав. .
Розпорядчим органом міського самоврядування була міська дума.
Аналіз соціального складу гласних Харківської міської думи за період часу, що розглядається, дозволяє зробити висновок, що питома вага дворянства, осіб духовного складу і різночинців була значною, хоч від виборів до виборів вона падала. Питома вага гласних купецького складу в міській думі і управі збільшувалась.
Компетенція думи була досить велика, але обмежена господарськими проблемами. Думі було надано право видання обов’язкових, які мали для місцевих жителів силу закону, постанов у сфері міського благоустрою.
Порядок проведення справ у міській думі визначався самою думою. На першому ж своєму засіданні Харківська міська дума створила правила проведення засідань. Були передбачені засоби голосування, вживалися заходи із забезпечення гласності, вирішена проблема кворуму і т.ін.
Міська управа, яка обиралася думою, була виконавчим органом. У Харкові члени міської управи обиралися на чотири роки, але через два роки, з метою забезпечення спадкоємності в роботі, склад управи оновлювався наполовину. Архівні матеріали свідчать про тс, що склад міської управи Харкова був невеликим: міський голова і 6 членів управи, за кожним з котрих була закріплена своя ділянка роботи. У 1883 р. кількість членів управи була скорочена до 5 чоловік, але потім знову повері іулись до колишнього складу. Крім цього, була канцелярія управи за складом: міський секретар, його помічники і 29 службовців. При управі Харкова перебували також міський архітектор, міський інженер і міський землемір.
Міський голова обирався міською думою. Він головував в міський думі і в міській управі.
Вивчена робота органів Харківського міського самоврядування дозволяє зробити висновок про особливу значимість міського голови у вирішенні поточних справ. Зокрема був установлений перелік справ, які підлягали колегіальному обговоренню управи і таких, які міг вирішувати одноособово міський голова.
Аналіз архівного матеріалу дає можливість з’ясувати взаємовідносини між різними структурами міського самоврядування Харкова, зрозуміти механізм взаємоконтролю. Дума формувала міську управу, визначала ії організацію і порядок роботи, затверджувала її рішення. В той же час міська управа набула певної самостійності по відношенню до думи і права призупиняти в деяких випадках виконання рішень думи.
Надаючи органам міського самоврядування певну самостійність у вирішенні питань внутрішньоміського життя, Городове положення одночасно установлювало над ними суворий контроль і нагляд з боку губернатора, губернського у міських справах присутствія і міністерства внутрішніх справ, що добре прослідковується на досвіді роботи Харківського міського самоврядування.
Сфера діяльності органів Харківського міського самоврядування обмежувалася колом виключно господарських питань. Це підтверджується детальним дослідженням фінансово-економічної бази міського самоврядування, її динаміки, пріоритетів, стану інфраструктури міського господарства.
Досвід діяльності Харківського міського самоврядування у 70 — 90-х рр. XIX ст., його історичні традиції можуть і повинні бути використані при вирішенні сучасних проблем відродження і розвитку територій України.
Особистий внесок здобувана. Дисертаї ця с самостійі юю завершеною науковою роботою, першим спеціальним дослідженням системи міського самоврядування. Усі сформульовані в ній положення і наукові результати, обгрунтовані на базі особистих досліджень, мають як наукове, так і практичне значення. Дисертантом розглянуто проблеми становлення та розвитку Харківського міського самоврядування за «Городовим положенням 1870 року». У роботі на основі аналізу широкого кола нормативних актів і документів обгрунтовані деякі теоретичні положення, а також практичні рекомендації щодо подальшого удосконалення законодавства про місцеве самоврядування. При дослідженні більшість питань автором поставлені вперше, а деякі розглянуті по-новому.
Міра обгрунтованості наукових положень, висновків, рекомендацій, сформульованих в дисертації. Положення та висновки дисертації є науково-об’єктивними і обгрунтованими.
Теоретичне і практичне значення дисертаційного дослідження полягає в тому, що проведений в дисертації комплексний аналіз системи управління м.Харкова за «Городовим положенням 1870 року», зроблені при цьому висновки і сформульовані пропозиції, можуть знайти широке застосування:
— у проведенні історичних досліджень: при загальній розробці державно-правових проблем міського самоврядування в Україні, для здійснення нових теоретичних досліджень з історії держави і права;
— у правотворчій діяльності: в процесі подальшого вдосконалення сучасного законодавства про міське самоврядування в Україні;
— у навчальному процесі: у викладанні курсів з історії політичних і правових вчень, історії держави і права України, при підготовці відповідних розділів підручників і навчальних посібників;
— у системі юридичного всеобучу, розширенні світогляду депутатів, працівників державного апарату, вчених і фахівців даної галузі знань.
Апробація результатів дослідження. Дисертація виконана на кафедрі історії держави і права України і зарубіжних країн Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Результати дослідження неодноразово розглядалися на наукових конференціях і використовувались у навчальному процесі Харківського військового університету з дисциплін: «Основи права» та «Основи конституційного права України».
Публікації. Основні ідеї, теоретичні положення і висновки дисертації знайшли відображення в шести опублікованих працях здобувача.
Структура дисертації. Дисертація загальним обсягом 180 сторінок складається зі вступу, трьох розділів, які містять шість підрозділів, висновку, переліку використаних джерел (236 найменувань) та додатку.
ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі обгрунтовується актуальність обраноїтеми, визначаються ступінь наукової розробленості проблеми, її важливість на сучасному етапі розвитку системи місцевого самоврядування в Україні, формулюються мета і завдання дослідження, визначаються його об’єкт, предмет, методологічні й теоретичні основи та хронологічні рамки, викладаються основні положення, які виносяться на захист, розкривається наукова новизна та теоретична й практична значимість теми, а також апробація результатів дослідження.
Розділ перший — «Становлення і розвиток Харківського міського самоврядування» — присвячено детальному аналізу системи міського самоврядування до міської реформи, процесу підготовки і введення в дію «Городового положення 1870 року», а також особливостей його реалізації в м. Харкові.
У першому підрозділі — «Міське самоврядування до реформи 1870 року»
— автор вперше здійснює комплексне історико-правове дослідження процесу становлення і розвитку інституту міського самоврядування в м.Харкові до реформи 1870 р.
Дисертант докладно показує, що система міського самоврядування, яка склалася в м. Харкові до 70-х років XIX ст., була різноманітною. На формуваї іня міського самоврядування впливали економічні, політичні, соціальні, форми державног о устрою і правління та інші фактори.
На думку автора, в умовах капіталістичного розвитку країни, після селянської реформи 1861 р., існуючі на той час форми організації і діяльності міського самоврядування виявились недієздатними і не стали відповідати соціально-економічному розвитку міст. Грунтуючись на документальних матеріалах, дисертант розкриває причини необхідності реформування міського самоврядування.
У другому підрозділі — «Підготовка міської реформи і приведення в дію «Городового положсі іня 1870 року»—автор виділяє два основних етапи у підготовці міської реформи. Перші їй етап (1862— 1864 рр.) — підготовчий. На даному етапі здійсі повався процес збору іі (формації про суспільне управління і господарства міст. Другий етап (1864—1870 рр.) — етап розробки проекту Городового положення і обговорення його у вищих органах державної влади. Підготовка проекту здійснювалася вісім років. Проект мав три редакції. Аналізуючи процес розробки проекту Городового положені ія, дисертант особливу увагу звертає на те, що з самого початку в основу проекту були покладені принципи всестановості представництва, буржуазного майнового цензу, розділення розпорядчої і виконавчої влади і самоврядування міського суспільства. Глибоко досліджуючи зміст усіх варіантів проекту Городового положення, дисертант всебічно розглянув порядок формування, правовий статус і компетенцію міського самоврядування.
У третьому підрозділі — «Здійснення міської реформи в місті Харкові» — автор, грунтуючись на матеріалах Державного архіву Харківської області, основне місце приділяє аналізу реалізації міської реформи за Городовим положенням 1870 р. в м. Харкові. Дисертант стверджує, що питання організації самоврядування у м.Харкові за Городовим положенням 1870 р. вирішувалися сповна, у відповідності з принципом його недержавного характеру.
17 серпня 1870 р. знову створений орган — Харківське губернське у міських справах присутствіє — на своєму першому засіданні прийняв рішення, у відповідності з яким, для введення в дію нового Городового положення, слід було провести відкриття міських виборчих зборів, для чого було необхідно скласти списки виборців, з розбивкою по трьох розрядах, як цього вимагала ст. 24 Городового положення 1870 р. Складання цих списків покладалося на міську управу, якій у надзвичайних випадках дозволялося затверджувати особливі виконавчі комісії, за призначенням міської думи, але Харківська міська управа виконати це доручення не мала можливості. Тому губернське у міських справах присутствіє запропонувало міській думі зібрати 24 серпня 1870 р., Харківське міське товариство і домовласників м. Харкова з тим, щоб вони призначили тимчасову комісію для складання списків виборців. 27 серпня 1870 р. міська дума
подала губернатору рішення Харківськог о міського товариства і домовласників м. Харкова про призначення комісії для складання списків виборців. Повні списки виборців м.Харкова І і II розрядів були опубліковані 18 жовтня 1870 р. в газеті «Харківські губернські відомості» за № 148. Списки найчисленнішого III розряду були опубліковані в наступних номерах газети.
У відповідності до розпорядження губернатора м. Харкова міські виборчі збори для вибору гласних в органи Харківського самоврядування були призначені на такі строки: Ірозряду — 7січня, ІІрозряду — 8січня, III—9 січня
1871 р. Однак, як підкреслює автор, 15 січня 1871 р. виборці III розряду звернулися в міську думу зі скаргою на порушення установленого порядку на виборчих зборах, які відбулися 9 січня. Скарга була подана міським головою разом з його поясненням губернатору, який передав її на розгляд губернського у міських справах присутствія. 22 січня Харківське губернське у міських справах присутствіє визнало, що скарга заслуговує на увагу і тому, у відповідності до ст. 46 Положення, вибори гласних III розряду, які проходили 9 січня, визнавалися недійсними і були скасовані з призначенням нових виборів.
Відкриття Харківської міської думи відбулося 25 лютого 1871 р., на цьому ж засіданні була призначена міська управа, і обраний міський голова.
Городове положення 1870 р., започаткувало нову добу в історії становлення і розвитку Харківського міського самоврядування. Створений інститут суспільного міського управління закладав і розвивав самобутність і самоврядні традиції українського суспільства.
Другий розділ — «Правове положення органів Харківського міського самоврядування» — присвячено комплексному аналізу виборчої системи і правового положення органів Харківського міського самоврядування за Городовим положенням 1870 р.
У першому підрозділі — «Виборча система за Городовим положенням 1870 року» — автор зупиняється на глибокому вивченні особливого розділу Городового положення 1870 р. «Про міські виборчі збори». Аналізуючи виборчу систему, дисертант всебічно розглянув основні принципи виборчого права, умови набуття активного і пасивного виборчого права, порядок складання і визначення списків виборців, процес висування і регістрації кандидатів, порядок голосування і установлення результатів виборів, а також відповідальність за порушення законодавства про вибори.
Автор показує, що в основі виборчої системи 1870 р., лежав буржуазний принцип — майновий ценз. Закон дав виборчі права, взагалі, тільки двом категоріям міського суспільства: 1) власникам нерухомого майна і 2) торговопромисловцям. Однак жінки та особи, які не досягай 25 років, але задовольняли майновому цензу, могли брати участь у виборах опосередковано
— через довірених. Городове положення позбавляло права голосу, а, отже, і
відсувало від міського управління, міські низи (найманих робітників, поденників, наймичок). Доступ до виборів був закритий і тим особам, які, використовуючи своє положення в суспільстві, мали б змогу впливати на хід виборів. До виборчого списку не включалися: гсбернатор, члени виборчого правління, поліцейські чини і члени губернського у міських справах присутствія. Виняток становив міський голова губернського міста.
А втор доводить, що виборчі збори були відкриті лише для невеликої частини городян. У 1871 р., на перших виборах після запровадження нового Городового положення у Харкові, виборчі права отримали 4295 чол., тобто 5,2 % всього населення місі а, а в 1891 р. — 3316 чол., тобто всього 1,7%. Таким чином, Городове положення 1870 р. законодавчо закріпило право голосу в міському самоврядуванні лише за і іевеликою частиною міського населення. Це була, в силу майнового цензу, найбільш привілейована частина населення Харкова: торговельно-промислова буржуазія, дворяни, домовласники і незначна кількість дрібної буржуазії.
Як зазначає автор, Городове положення 1870 р., виключивши становий принцип організації міського самоврядування, встановило не тільки податковий ценз, але і групування виборців на три розряди в залежності від розміру прямих податків, які сплачувалися на користь міста. Основна ідея виборчого закону полягала в тому, щоби розміряти кількість зборів і податків, сплачуваних виборцями у міську касу, з мірою участі їх у міському самоврядуванні.
Процедуру висунення кандидатів у гласні виборчий закон докладно не установлював. Кожний розряд висував кандидатів самостійно. Запрошення на прибуття на вибори міська управа розповсюджувала за допомогою дільничних приставів міста Харкова. Виборчий закон установлював закриту подачу голосів. Виборчі збори вважалися дійсними, якщо число виборців, які брали участь у таємному голосуванні, перевищувало число гласних, яких слід було обрати. При відсутності кворуму збори скликались удруге. В даному випадку, згідно зі ст.41 Городового положення вони вважалися правомочними незалежно від числа виборців.
В результаті аналізу підсумків виборчих зборів в органи самоврядування м.Харкова автор виявив, що середнє число виборців, які брали участь у виборах, на яке приходився один гласний, по І розряду складало 1,9, по II розряду — 5, по III —10. Інтереси виборців І і II розрядів, як правило, співпадали. Це приводило до того, що нечисленні, найбільш спроможні групи виборців І і II розрядів, які мали право обрання 2/3 всього складу гласних у міську думу, могли протистояти гласним, які входили до III розряду виборців, і вирішувати міські справи у своїх інтересах.
1 все ж таки виборча система, введена Городовим положенням 1870 р., виявилась кроком уперед у порівнянні з становою виборчою системою феодального суспільства. Однак, на думку автора, це була найбільш груба
виборча система, яка виявляла нерівність в буржуазному суспільстві. Цензовий трьохрозрядний виборчий закон давав величезні переваги крупним платникам податків, які складали незначну частину населення міста Харкова.
У другому підрозділі — «Міська дума» — проводиться правовий та історичний аналіз загальної характеристики, порядку формування, соціального складу і компетенції розпорядчого органу Харківського міського самоврядування за Городовим положенням 1870 р.
У відповідності з новим виборчим законом у гласні міської думи можна було обрати кожного, хто мав право голосу на виборах. Для Харкова заг альний склад думи був визначений у 72 гласних.
Аналізуючи статистичні відомості про склад гласних Харківської міської думи, автор робить висновок, що питома вага дворянства, осіб духовного складу та різночинців була значною і в 1875 р. досягла 48,6 % від загального складу міської думи. Однак, від виборів до виборів вона падала. Питома ж вага гласних купецького стану в думі постійно зростала і в 1873 році досягла 54,1 %. Дослідження соціального складу думи свідчать, що вона була органом харківської буржуазії.
На думку автора, грьохрозрядна система забезпечила перевагу в Харківській міській думі представників 1 і II розрядів, які представляли меншість виборців. У підсумку це сприяло посиленню впливу в органах міського самоврядування представників крупної торговельно-промислової буржуазії.
Автор підкреслює, що в Городовому положенні 1870 р. вперше були визначені та перелічені розряди справ, які ввірялися міському самоврядуванню та компетенції міської думи. Закон надавав думі право утворювати комісії двох типів: підготовчі та виконавчі. Виконавчі комісії утворювалися з ініціативи управи і діяли на основі інструкцій, затверджених нею, а тому права контролю над управою не мали. Підготовчі комісії від управи не залежали і могли використовуватися для перевірки управи. Однак норми Городового положення покладали на підготовчі комісії лише попередній розгляд окремих докладів управи, які вносилися на обговорення думи, але не постійний нагляд і контроль за діями управи.
. Справи в міській думі вирішувалися простою більшістю голосів, і рішення вважалося законним, якщо воно було прийнято в присутності не меі nue однієї третини всього числа гласних. При відсутності кворуму повторний збір вважався таким, що відбувся, незалежно від кількості гласних. Засідання думи проходили гласно.
У третьому підрозділі дисертації — «Міська управа і міський голова» — автор всебічно проаналізував різні аспекти правового положення і діяльності виконавчого органу Харківського міського самоврядування. За Городовим положенням 1870 p., члени міської управи обиралися гласними міської думи. На посаду міської суспільної служби могли бути обрані особи, не тільки з числа гласних, але й інші обивателі, які користувалися правом голосу на виборчих
зборах. При цьому, як показано в дисертації, члени управи хоч і обиралися, як гласні, на чотири роки, але вибували вони зі складу управи не відразу. Через кожні два роки половина членів вибувана і по черзі заміщувалася знову обраними.-Перша половина вибувала за жеребом. Слід відзначити, що законодавець не допускав одночасного змінеї її ія всього складу управи. Даний порядок забезпечив постійну присутність в управі досвідчених у міському управлінні осіб, і гарантував наступність міського самоврядування. Особливий інтерес мають відомості про соціальний склад Харківської міської управи. За час дії Городового положення 1870 р., в Харківській міській управі домінуюче положення займали представники купецького складу, дворяни, чиновники. При цьому, як показує автор, питома вага дворян з 1875 по 1889 рр. в Україні в цілому зросла в 1,4 рази, а по м. Харкову — в 1,3 рази. Питома ж вага представників купецького стану відповідно зменшилась у 1,6 рази в Україні і в 2 рази в м. Харкові. При введенні Городового положення 1870 р. саме залучення дворян в органи місцевого суспільного управління розглядалося як необхідна противага купецькому стану. У зміні керівного складу органів місцевого самоврядування і , перш за все, у відношенні купеї ітва представникам и дворяі іського стану, державна влада бачила одну з вирішальних умов успіху міської реформи.
Показано, що призначення, порядок роботи, втому числі і розгляд справ, які підлягають колегіальному обговоренню управи, або одноособовому розпорядженню міського голови, або членів управи, визначались інструкціями думи.
Відповідно до затвердженої інструкції 1886 р., Харківська міська управа була розділена на шість відділень: розпорядче, господарче, рахункове, технічне, квартирне та військової повинності.
У дисертації автор докладно розглядає компетенцію міської управи.
Аналізуючи взаємовідносини органів міського самоврядування, автор приділяє особливу увагу тим статтям Закону 1870 р., які надають управам деяку самостійність у відношенні до дум. Зокрема, міська управа мала право, за висновком більшості членів повної її присутності, припиняти виконання деяких рішень думи. При підтвердженні думою свого рішення, управа була зобов’язана його виконати. В тому ж випадку, коли міська управа визнавала постановлення думи протизаконними, то не виконувала їх, і сповіщала про це думу. Якщо, остання наполягала на своєму рішенні, то управа вносила справу до губернатора, який передавав її на розгляд губернського у міських справах присутствія.
Міськими головами м. Харкова за Положенням 1870 р., обирались: Е.С.Гордєєнко (1871—1873 рр.), О.Д.Чепелкін (1874 р.), О.Е.Ковальов (1875— 1884 рр.), І.О.Фесенко(1885—1891 рр.) і В.П.Щєлков (1892 р.). Слід відзначити високий рівень підготовки і широкий світогляд Харківських міських голів. 1 Голова міста був наділений дуже широкими повноваженнями. Обраний міською думою, він був її головою і одночасно очолював управу. Усі справи, за винятком '
тих, які слід було вирішувати колегіально, належали до одноособового відання міського голови. Закон 1870 р. надавав йому також право припиняти виконання постанов думи, якщо він признавав їх незаконними.
Третій розділ — «Діяльність Харківського міського самоврядування» — присвячено розгляду компетенції фінансової бази і діяльності органів Харківського міського самоврядування.
У першому підрозділі — «Компетенція і фінансова база міського самоврядування» — автор, спираючись на архівні матеріали, досліджує сферу компетенції міського самоврядування, її матеріальну базу, джерела доходів і витрат міського бюджету.
Компетенція Харківського міського самоврядування відповідно до Городового положення 1870 р., була обмежена колом суто господарських питань. Міське самоврядування, у межах наданої йому влади, діяло самостійно.
Основними функціями влади були: нормотворча, господарсько-регулятивна та контролююча.
Обов’язкові постанови міської думи, які мали нормотворчий характер, були обов’язковими для всіх городян. Нагляд за точним виконанням даних постанов покладався на адміністративну поліцейську владу.
Основною сферою діяльності органів Харківського самоврядування було міське господарство. Усі прибутки міського бюджету розподілялися на дві категорії: прибутки звичайні, які поступали з постійних джерел, регламентованих законом, і надзвичайні, які мали тимчасовий характер.
Аналізуючи міський бюджет міста Харкова, автор показує: якщо в 1871 році прибуткова частина бюджету складала 236 318 крб. 18 коп., то в 1891 р. вона збільшилась у три рази і досягла 707 539 крб. 65 коп. За двадцятирічний період загальна сума фактичних прибутків склала 9 706 835 крб. 08 коп. В містах України, в яких була проведена міська реформа, загальний показник прибутків зріс в 4,8 рази.
Всі міські витрати також розподілялися на дві категорії: на так звані обов’язкові, які повинні були здійснюватися в першочерговому порядку, і факультативні, які, з точки зору Городового положення, були менш важливими для міста. Обов’язкові витрати складалися з двох груп: витрати на місцеві потреби і витрати на загальнодержавні потреби. Порівнюючи середні показники обов’зкових витрат на місцеві потреби (54,8) і загальнодержавні потреби (45,2) за період з 1871 — 1891 рр., автор відзначає, що місцеві витрати в 1,2 рази перевищували казенні.
До необов’язкових витрат належали витрати, від яких залежало здоров’я та життя городян, на устрій та утримання учбових та загальноосвітніх закладів, відкриття громадських бібліотек, театрів, музеїв, на утримання благодійних закладів і на потреби, які мали випадковий характер.
Аналіз практики фінансування Харківського міського самоврядування показує: якщо загальна сума витрат спочатку дорівнювала 229 369 крб., то в 1891 р. вона збільшилася в 3,6 рази і склала 826 464 крб. 89 коп.. Загальна ж сума всіх витрат за період, що розглядається, досягла 11 926 559 крб. 69 коп. При цьому середній відсоток обов’язкових витрат був в 5,9 вище показника необов’зкових витрат.
Досліджуючи статистичний матеріал прибуткової і видаткової частини бюджету м. Харкова за період з 1871 по!891 рр.,автор приходить до висновку, що з проведенням міської реформи він значно зріс, але, незважаючи на ріст міських прибутків, для успішного вирішення задач, які стояли перед міським самоврядуванням, їх було недостатньо. У зв’язку з цим, в період з 1886—1890 рр. мав місце дефіцит бюджету. Кінцева ж різниця між прибутками і витратами була позитивною і складала 1 450 167 крб. 52 коп.
У другому підрозділі — «Діяльність міського самоврядування з забезпечення міських потреб» — автор розглядає основні напрямки діяльності органів самоврядування по задоволенню місцевих міських потреб: міського благоустрою, охорони здоров’я, народної освіти та ін.
На устрій міста в період 1872—1891 рр. було витрачено 2 398 054 крб., що склало 19 % видаткової частини бюджету м. Харкова. Значні кошти з міського бюджету йшли на конку, освітлення, озеленення міста.
Домінуюче місце в діяльності міського самоврядування займали питання охорони здоров’я. Питома вага витрат у даній сфері з 1871—1891 роки склала 32,4 % від усіх необов’язкових витрат. Загальна ж сума асигнованих за кошторисами грошових коштів склала 625 429 крб. 36 коп. '
Проаналізувавши еволюцію народноїосвіти, автор показує: якщов 1871 р. надану сферу діяльності міського самоврядування було асигновано 3 775 крб. 80 коп., то в 1891 р. ця сума зросла в 14 разів і досягла 600 389 крб. 08 коп., тобто 30,7 % від усіх необов’язкових витрат.
В третьому підрозділі — «Діяльність міського самоврядування із забезпечення загальнодержавних потреб» — автор відмічає, що в міському бюджеті з 1871 по 1891рр. основна частина витрат (84,8 %) припадала на обов’язкові витрати, значна частина яких (45,2 %) йшла на забезпечення загальнодержавних потреб. До обов’язкових витрат міського самоврядування із забезпечення загальнодержавних потреб належали справи, пов’язані з воїнською повинністю, з утриманням міської поліції, пожежної частини тощо.
Розділ завершується аналізом основних сфер діяльності Харківського міського самоврядування. На думку автора, результати діяльності органів Харківського міського самоврядування за законом 1870 р. були позитивними. Значно виріс міський бюджет, однак, середні показники прибутків на душу населення, порівнюючи з великими капіталістичними містами Росії і Західної
Європи, залишалися низькими. Кошторис прибутків і витрат за новим законом складався управою, а затверджувався думою, що звільняло її від контролю з боку губернського начальства. Реформування міського самоврядування мало велике значення для розвитку господарства міста Харкова.
Висновки. У заключній частині сформульовані загальні висновки і пропозиції щодо удосконалення чинного законодавства України про місцеве самоврядування.
Матеріали дисертаційного дослідження дають можливість сучасним органам міського самоврядування використовувати у своїй діяльності традиції і досвід Харківського міського самоврядування: гласність у роботі міської думи і управи, достатньо широкі повноваження, надані міському голові, постійний контроль міської думи і управи за міським бюджетам з обов’язковим його опублікуванням у засобах масової інформації, раціональне використання проблеми кворуму та ін..
У роботі дана позитивна оцінка структури і діяльності Харківського міського самоврядування, яка успішно вирішувала різі юбічні проблеми міського жиггя.
Додатки містять 28 таблиць, де представлені основні статистичні матеріали, які характеризують соціальний склад виборців, органів самоврядування і бюджет м.Харкова. В додатках с також перелік використаних джерел.
За темою дисертації опубліковано такі роботи:
1. Токарев В.М. Становлення Харківського міського самоврядування до реформи 1870 року. // Актуальні проблеми історії та права України: 36. наук, пр.-Харків: ХВУ,-1996.-С. 65-74.
2. Токарев В.М. Харківське міське самоврядування за «Городовим положенням 1870 року.» // Актуальні проблеми історії та права України: 36. наук. пр. -Харків: ХВУ, -1996. -С. 74-84.
3. Токарев В.М. Про деякі аспекти Харківського міського самоврядування в кінці XIX - початку XX сторіччя: Наукові праці Інституту сходознавства і міжнародних відносин. - Харків, -1996. -Вип.1. -С. 3-8.
4. Токарев В.М. Теоретичні та організаційно-правові основи місцевого самоврядування України: історія і сучасність: 36. наук. пр. - Харків: Ун-т внутр. справ,-1997. -Ч.І.-С. 2-5.
5. Токарев В.М. Міське виборче право та виборча система за «Городовим положенням 1870 р.»// Проблеми державотворення України: історія і сучасність: 36. наук. пр. - Харків: Ун-г внутр. справ, -1997. -Ч.ІІ. -С. 11-14.
6. Токарев В.М. Підготовка міської реформи та приведення в дію Городового положення 1870 р. // Проблеми законності: 36. наук. пр. - Харків: Нац. юрид. акад. України, -1998.-№ 35.- С. 8-13.
Токарев В.М. Харківське міське самоврядування за Городовим положенням 1870 року. — Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.01 — теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень. — Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Харків; 1998.
Дисертацію присвячено історико-правовому дослідженню Харківського міського самоврядування за Городовим положенням 1870 року. Розглянуто нормативно-правові акти, архівні матеріали, теоретичні праці вчених. Досліджено проблеми становлення і розвитку самоврядування м. Харкова. Проаналізовані практика формування органів міського самоврядування, їх соціальний склад, компетенція, взаємовідносини між собою та з органами державної влади. Розглянуто фінансове становище і основні напрямки діяльності органів Харківського міського самоврядування. Внесено конкретні пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства України з питань місцевого самоврядування.
Ключові слова: Городове положення 1870 року; міське самоврядування; міська дума; міська управа; міське господарство.
Токарев В.Н. Харьковское городское самоуправление по Городовому положенню 1870 года. — Рукопись.
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.01 — теория и история государства и права; история политических и правовых учений. —Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого, Харьков, 1998.
Диссертация посвящена историко-правовому исследованию Харьковского городского самоуправления по Городовому положению 1870 года. Рассмотрены нормативно-правовые акты, архивные материалы, теоретические работы ученых. Исследованы проблемы становления и развития самоуправления г. Харькова. Проанализирована практика формирования органов городского самоуправления, их социальный состав, компетенция, взаимоотношения между собой и с органами государственной власти.
Рассмотрены финансовое положение и основные направления деятельности органов Харьковского городского самоуправления. Внесены конкретные предложения по совершенствованию действующего законодательства Украины по вопросам местного самоуправления.
Ключевые слова: Городовое положение 1870 года; городское самоуправление; городская дума; городская управа; городское хозяйство.
V.N.Tokarev. Kharkov City Self-Government According to the Regulations ofl870. - Manuscript.
Dissertation for Candidate of Law Scicnces Degree, specialized field 12.00.01 -The Theory and History of the State and Law; the History of the Political and Law Teaching. —The National Law Academy of Ukraine named after Yaroslav Mudry, Kharkov, 1998.
The dissertation deals with the historical and legal research of Kharkov City self-government according to the City Regulations of 1870. The author studies normative and legal acts, archives, and theoretical works of the scientists. The problems of formation and development of Kharkov self-government are investigated. The author analyses the practice of formation of city self-government bodies, their social composition, competence, and relations between each other and with the state power bodies.
The financial state and basic trends of activity of Kharkov state bodies are dealt with. The author makes concrete proposals concerning improvement of the present Ukrainian legislation on local self-government issues.
Key words: City Regulations of 1870; city self-government; city council, city board; city economy.
