АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Индивидуализация административной ответственности граждан»
На правах рукописи
Жданова Александра Николаевна
Индивидуализация административной ответственности граждан
Специальность 12 00 14 - административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Омск 2010
003491257
Диссертация выполнена на кафедре административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России
Научный руководитель: Заслуженный юрист Российской Федерации,
кандидат юридических наук, профессор Бекетов Олег Иванович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Майоров
Владимир Иванович кандидат юридических наук, доцент Косицин Игорь Алексеевич
Ведущая организация: Государственное учреждение Всероссийский
научно-исследовательский институт МВД Российской Федерации
Защита состоится 29 января 2010 г. в 14 00 часов на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 212 179 06 по защите докторских и кандидатских диссертаций при государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Омский государственный университет им Ф М Достоевского» по адресу 644053, г Омск, ул 50 лет Профсоюзов, 100, зал заседаний Ученого совета, ауд 135
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Омского государственного университета им Ф М Достоевского по адресу 644077, г Омск, пр Мира,55А
Автореферат разослан ««££» декабря 2009 г
Ученый секретарь объединенного диссертационного совета
Глазунова И В
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования Динамично проводимые в Российской Федерации политические, социальные и экономические реформы, стремительное развитие законодательства об административных правонарушениях определяют необходимость научно-практического исследования современного состояния основных принципов и норм, составляющих такое явление правовой реальности, как административная ответственность В этих условиях особою значимость приобретает исследование положений, содержащихся в действующем Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), который не только впитал в себя М1 югие достижения теории административного права и расширил сферу общественных отношений, подлежащих административно-правовой охране, но и поставил ряд задач перед исследователями-правоведами
Анализ той части российского законодательства, которая регулирует блок общественных отношений, связанных с правонарушениями различной природы, показывает, что и уголовная, и административная, и иная юридическая ответственность основываются на положениях закона, дающих правоприменителю возможность определять пределы и параметры этой ответственности в зависимости от индивидуальных свойств, характеризующих конкретное правонарушение и конкретного правонарушителя
Как и другие отрасли российского права, административно-деликтное законодательство пронизано идеей индивидуального подхода к решению практически любого значимого правового вопроса Нетрудно заметить, что законодательные нормы, предполагающие персонифицированный подход к решению той или иной юридической проблемы деликтного характера, как правило, содержат информацию не только о самом правонарушении (характере деликта), но и о личности субъекта конкретного правоотношения - возрасте, образовании, семейном положении, заболеваниях л др Тем самым и характеристики правонарушения, и личностные характеристики субъекта, его общественные взаимоотношения и условия существования определяют как саму возможность применения к нему норм закона, предусматривающих наступление юридической ответственное™, так и содержание правоприменительной деятельности, находящей отражение в административно-процессуальных документах
Вопросы теории и практики административной ответственности, административных наказаний, производства по делам об административных правонарушениях достаточно подробно исследовались многими учеными Не умаляя значения научных разработок этих правовых феноменов, заметим, что многие из фундаментальных работ по этим проблемам были опубликованы до принятия КоАП РФ, в силу чего не могут в полной мере отражать правовые реалии сегодняшнего дня
Наряду с этим, в трудах отечественных ученых-административистов понятие, содержание, правовые основания и средства индивидуализации административной ответственности не исследовались детально Упоминания об индивидуализации административной ответственности носят фрагментарный характер и являются вторичными по отношению к исследуемой проблематике Правовая природа индивидуализации административной ответственности, необходимость которой обусловлена содержанием КоАП РФ, детально еще не изучена, реализация посвященных ей правовых норм сотрудниками правоприменительных органов сопряжена с определенными трудностями правового и организационного характера Особую актуальность и значимость исследованию придаетто обстоятельство, что оно посвящено индивидуализации административной ответственности граждан, которые представляют подавляющее большинство из числа субъектов, привлекаемых к административной ответственности1 Тем самым исследование направлено на необходимость соблюдения и обеспечения прав и законных интересов граждан, в отношении которых осуществляется производство по делам об административных правонарушениях К тому же вопросы индивидуализации административной ответственности граждан па отдельных стадиях производства по делам об административных правонарушениях (за исключением стадии рассмотрения дела) не были предметом специальных научных разработок Указанные обстоятельства и определили выбор темы настоящего диссертационного исследования
Объект исследования - совокупность административно-правовых отношений, возникающих в процессе урегулированной нормами административного права деятельности компетентных субъектов (судей, органов и должностных лиц) при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях, совершенных гражданами
Предметом исследования служат административно-правовые нормы законодательства Российской Федерации, регулирующие основания возникновения, действия и прекращения административной ответственности, практика применения данных норм, содержание и организация деятельности субъектов, наделенных правоприменительными полномочиями в сфере реализации законодательства об административных правонарушениях
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования является изучение вопросов теории и практики по проблемам
1 Так, в 2008 году тслько мировыми судьями было рассмотрено 5 миллионов 144,5 тыс дел об административных правонарушениях, в том числе в отношении 107, 9 тыс юридических лиц См Обзор деятельности судов общей юрисдикции и мировых судей в 2008 году (рассмотрение дел об административных правонарушениях) - Российская юстиция, 2009 - № 8 - С 67,70
индивидуализации административной ответственности граждан, разработка на этой основе предложений по совершенствованию правового регулирования административной ответственности и правоприменительной деятельности
Для доспшения поставленной цата предполагается решить следующие задачи:
- исследовать теоретические воззрения, касающиеся дефиниции понятия административной ответственности как института современной правовой действительности, и юридические основания административной ответственности,
- сформулировать определение понятия индивидуализации административной ответственности граждан, исходя из содержания действующего законодательства и высказанных в научной литературе точек зрения,
- выясни гь место индивидуализации административной ответственности в ряду основных принципов, характеризующих этот институт,
-рассмотреть содержание, основания и средства индивидуализации административной ответственности граждан,
- установить значение и место индивидуализации административной ответственности граждан на различных стадиях и этапах производства по делам об административных правонарушениях,
- изучить с точки зрения индивидуализации ответственности практику применения административных наказаний в отношении граждан органами внутренних дел и судьями,
- разработать предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования и практики осуществления производства по делам об административных правонарушениях
Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания Диссертан гом были использованы исторический, формально-логический, системно-структурный, статистический и конкретно-социологические методы исследования, в частности, опрос, метод экспертных оценок, исследование документов
Теоретической базой для исследования послужили научные труды в области философии, теории государства и права, конституционного, административного права и административной деятельности органов внутренних дел, уголовного, гражданского и ряда других отраслей российского права
Нормативную базу работы составили Конституция Российской Федерации, международное и российское законодательство, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
В своей работе диссертант опирается на труды С С. Алексеева, Д Н Бахраха, К С Вельского, И И Веремеенко, И А Галагана, Е В Додина, А С Дугенца, М И Еропкина, Ю М Козлова, А П Коренева, А В Лория, А Е. Лунева, В.И Майорова, М Я Масленникова, Л Л Попова, Б В Россинского, НГ Салищевой,ВЕ Севрюгина,ЮЛ Соловья, В Д Сорокина, ЮЛ Старилова,
МС Студеникиной, А С Телегина, НН Цуканова, А П. Шергина, В А Юсупова, А Ю. Якимова, О М Якубы и других >ченых
В ходе подготовки диссертации проведено анкетирование более 250 сотрудников органов внутренних дел Алтайского края, Новосибирской и Омской областей, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, в том числе около 70 начальников милиции общественной безопасности органов внутренних дел указанных регионов, а также более 100 судей, представляющих суды общей юрисдикции, в том числе мировых судей г Омска и Омской области Осуществлен опрос более 150 граждан, доставленных в органы внутренних дел г Омска за совершение различных административных правонарушений В ходе проведенного исследования было изучено более 600 дел об административных правонарушениях, рассмотренных судьями г Омска и Омской области, службами и подразделениями милиции общественной безопасности и ГИБДД г Омска и Омской области в период с 2004 по 2009 гг
Научная новизна исследования заключается в разработке современной концепции индивидуализации административной ответственности Индивидуализация административной ответственности граждан рассматривается не только как один из важнейших принципов административной ответственности, но и как деятельностный аспект правоприменительной практики субъектов административной юрисдикции Подвергаются анализу современные подходы к определению понятия административной ответственности и ее индивидуализации, исследуются место и значение индивидуализации административной ответственности в производстве по делам об административных правонарушениях на всех его стадиях, основания, содержание, способы и средства индивидуализации административной ответственности граждан Автором предлагаются новые взгляды не только на понятийный аппарат индивидуализации административной ответственности, но и на содержание правоприменительной деятельности в процессе индивидуализации административной ответственности, на вопросы доказывания в производстве по делам об административных правонарушениях Формулируются предложения по совершенствованию законодательства об административной ответственности
Вопросы правового регулирования и содержания правового феномена индивидуализации административной ответственности граждан до настоящего времени не выступали предметом комплексного монографического научного исследования Последняя масштабная диссертационная работа, специально посвященная данной проблематике, былавыполнена более шестнадцати лет назад1
1 См Тлань Н В. Индивидуализация административной ответственности граждан по материалам России и Вьетнама дис канд юрид наук -Иркутск, 1993 -224 с
Основные положения, выносимые на защиту:
1 На основе анализа современных научных представлений о понятии и содержании административной ответственности дается авторское определение ее понятия Административная ответственность - это установленная законом форма реагирования государства (плице судей, уполномоченных органов и (или) должностных лиц) на факт противоправного поведения, выражающаяся в реализации судьей, компетентным органом (должностным лицом) предоставленных законом прав при наличии поводов и оснований к возбуждению дела об административном правонарушении истребовать обьяснение от лица, в отношении которого ведется производство по делу, на основе собранных доказательств подвергнуть противоправное деяние и данную личность официшгьной оценке, в случае установления оснований ответственности назначить виновному административное наказание и исполнить его
2 Результаты исследования позволяют автору сделать вывод о том, что индивидуализация административной ответственности относится к ее основным принципам Реализация этого принципа просматривается (в разных проявлениях) во всем периоде развития административной ответственности в процессуальных рамках производства по делу об административном правонарушении В работе дается обоснование реализации принципа индивидуализации административной ответственности граждан на каждой стадии производства по делу об административном правонарушении
3 Диссертантом обосновывается вывод о наличии в законе положении, закрепляющих юридическое неравенство физических лиц в сфере действия законодательства об административной ответственности
4 Правовыми основаниями индивидуализации административной ответственности граждан выступают и должны выступать только 1е факторы, которые прямо указаны в законе - характер совершенного административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность и обстоятельства, отягчающие административную ответственность
5 Разработана авторская концепция индивидуализации административной ответственности граждан Индивидуализация административной ответственности - это такие последовательные действия правоприменителя на каждой стадии производства по делу об административном правонарушении, которые
а) позволяют в рамках закона должным образом реагировать на каждое правонарушение, по которому установлен субъект, его совершивший,
б) должны основываться на учете всех определенных законом факторов, имеющих значение для индивидуального подхода к решению вопроса об административной ответственности гражданина (характера совершенного правонарушения, личности виновного, его имущественного положения, обстоятельств, смягчающих и (или) отягчающих его ответственность),
в) не обязательно должны завершаться назначением административного наказания виновному, поскольку само по себе наказание правонарушителя не выступает целью административной ответственности,
г) при назначении административного наказания должны быть направлены на его обязательное исполнение. В этих целях у органов и (или) должностных лиц, исполняющих административное наказание, должны быть предусмотрены возможности постановки вопроса о замене ранее назначенного административного наказания (ввиду невозможности его исполнения) другим административным наказанием (реально исполнимым), или освобождении от административной ответственности (например, в связи с болезнью, полученной инвалидностью, изменением обстановки и иными подобными факторами либо невозможностью исполнения ранее назначенного наказания) Разумеется, решение таких вопросов может быть осуществлено только соответствующим субъектом, наделенным юрисдикционными полномочиями по данному конкретному делу
6 Диссертант рассматривает индивидуализацию административной ответственности граждан в материально-правовом и процессуальном значениях С материально-правовой точки зрения - это предусмотренная системой административно-правовых норм возможность установления конкретного объема ответственности применительно к каждому случаю противоправного поведения и личности гражданина, привлекаемого к ответственности С процессуальной точки зрения индивидуализация административной ответственности граждан представляет собой совокупность множества предусмотренных законом действий правоприменителя по правовой оценке и учету личности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, совершенного им деяния, обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность Эти действия осуществляются в рамках производства по делу об административном правонарушении, влекут определенные правовые последствия для этого лица и находят отражение в административно-процессуальных документах, составляемых в ходе производства по делу.
7 На основе исследования теории и практики правоприменительной деятельности делаются выводы о необходимости совершенствования правового регулирования мер административной ответственности В частности, автором вносятся предложения об изменении формулировок обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, о расширении действующего перечня административных наказаний, применяемых к гражданам, за счет исправительных работ и общественных работ и установления порядка их назначения, а также придания административному наказанию в виде предупреждения более универсального характера
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что теоретические обобщения и выводы могут быть полезны для совершенствования правового регулирования института административной ответственности в целом и ее индивидуализации в частности Автором выработаны практические рекомендации для правоприменителей по индивидуализации административной ответственности в производстве по делам об административных правонарушениях, совершенных гражданами Полученные теоретические выводы могут быть использованы для дальнейших научных исследований по указанной проблематике, в учебно-методических разработках в процессе преподавания курсов административного права и административной деятельности органов внутренних дел в образовательных учреждениях юридического профиля
Содержащиеся в работе выводы и рекомендации могут служить целям формирования единообразной практики применения судьями и другими правоприменительными органами способов индивидуализации административной ответственности и, как следствие, повышению эффективности применения мер наказания к лицам, совершившим административное правонарушение
Апробация и внедрение результатов исследования Диссертация прошла обсуждение на заседании кафедры административного праваи административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России Материалы проведенного исследования используются в образовательном процессе и научно-исследовательской деятельности Омской академии МВД России, НОУ ВПО «Омский юридический институт», а также в практической деятельности органов внутренних дел г Омска и Омской области, судебных органах г Омска, что подтверждено соответствующими актами о внедрении
Отдельные положения диссертационного исследования были изложены на научных конференциях адъюнктов, аспирантов и соискателей «Преемственность и новации в юридической науке», состоявшихся в 2006,2007 гг в Омской академии МВД России, Всероссийской научно-практической конференции «Закон Российской Федерации «О милиции» 15 лет на страже прав граждан», проходившей в июне 2006 г в Омской академии МВД России, Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», проводившейся в июне 2006 г на базе Омского юридического института, международных конференциях «Актуальные проблемы полицейского права», организованных в июне 2005,2007 гг Омским юридическим институтом и Омской академией МВД России, научно-практических конференциях «Международные юридические чтения», проводившихся в 2005-2008 гг Омским юридическим институтом
Результаты теоретических и практических исследований нашли отражение в девяти опубликованных работах общим объемом около 2,85 п л, из которых одна научная статья опубликована в журнале «Психопедагогикав правоохранительных органах», входившем в 2006 году в перечень ведущих рецензируемых научных журналов, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России для публикации результатов диссертационного исследования
Структура диссертации обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложения
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность и степень научной разработанности, определяются объект и предмет исследования, формулируются цели и задачи диссертации, основные положения, выносимые на защиту, излагаются методологическая основа исследования, конкретные методы и приемы, используемые в работе, характеризуются научная новизна и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации и внедрении результатов исследования
Первая глава диссертации «Административная ответственность и ее индивидуализация в российском праве» состоит из трех параграфов В первом из них «Административная ответственность в действующем законодательстве и современной теории административного права» автор анализирует содержание действующих правовых норм, регулирующих административную ответственность, и ключевые теоретические разработки, посвященные исследованию этого правового феномена В обозримом ретроспективном периоде ни союзный, ни республиканские законодатели ни в одном из правовых актов не формулировали определения понятия административной ответственности, используя тем не менее этот термин в тексте соответствующих законов
КоАП РФ, вступивший в действие с 1 июля 2002 г (с последующими изменениями и дополнениями), сохранил такое положение дел, при котором содержание используемых в нем понятий и терминов не раскрывается Назвав главу 2 КоАП РФ «Административное правонарушение и административная ответственность», законодатель в ст 2 1 излагает суть административного правонарушения и его признаков как деяния, за которое установлена административная ответственность, но не дает дефиниции понятия самой административной ответственности
При определении целей административного наказания в ст 3.1 КоАП РФ закон гласит «Административное наказание является мерой ответственности за
совершение административного правонарушения » Хотя в приведенной формулировке определение «административной» между словами «мерой» и «ответственности» отсутствует, выстраивается логическая цепочка, административное правонарушение-это то, за что установлена административная ответственность, а административное наказание - это то, что является мерой административной ответственности за совершение административного правонарушения Казалось бы, отсюда должно следовать полное тождество понятий административной ответственности и административного наказания Такой трактовке правовых установлений порой способствует и сам законодатель, когда при употреблении терминов «административная ответственность» и «административное наказание» не только не разграничивает, но и смешивает их Например, в главе 4 КоАП РФ «Назначение административного наказания» три из семи статей в названии и тексте содержат термин «административная ответственность», а не «наказание», что не способствует правильному уяснению понятий «административное наказание» и «административная ответственность» и установлению отличий между ними
Анализируя современные теоретические разработки, посвященные определению понятия и содержанию административной ответственности, автор приходит к выводам о том, что
- административная ответственность как явление современной правовой действительности, имеющее огромную теоретическую и практическую значимость, нуждается в постоянном серьезном научном осмыслении с различных точек зрения,
- отсутствие в законе определения понятия административной ответственности вызывает к жизни множество научных взглядов наэтот важнейший административно-правовой институт Соответственно, расхождения в понятийном подходе обусловливают и различия в содержательном подходе В этой связи выработка единообразного определения представляется необходимой для правильного понимания существа и содержания административной ответственности как в теоретическом плане, так и для правоприменителей,
- административную ответственность можно определить как установленную законом форму реагирования государства (в лице судей, уполномоченных органов и (или) должностных лиц) на факт противоправного поведения, выражающуюся в реализации судьей, компетентным органом (должностным лицом) предоставленных законом прав при наличии поводов и оснований к возбуждению дела об административном правонарушении истребовать объяснение от лица, в отношении которого ведется производство по делу, на основе собранных доказательств подвергнуть противоправное деяние и данную личность официальной оценке, в случае установления оснований ответственности применить к виновному административное наказание и исполнить его
Предложенное определение понятия административной ответственности не претендует на окончательность и выработано лишь для решения задач, стоящих перед диссертантом в рамках настоящей работы
Административная ответственность не выступает единомоментным актом, в своем развитии она проходит стадии установления, возложения и реализации, находя на каждой из стадий выражение в правовых актах (нормативных или индивидуальных) При этом правовые, фактические и процессуальные основания административной ответственности тесно связаны между собой.
Указанная стадийность развития административной ответственности рассматривается лишь в теоретическом плане и имеет опосредованную связь со стадиями производства по делам об административных правонарушениях
Второй параграф первой главы озаглавлен «Понятие и место индивидуализации административной ответственности с системе ее принципов» Содержание законодательства об административных правонарушениях однозначно свидетельствует о необходимости персонального подхода к назначению наказания за совершение административного правонарушения, в чем, собственно, и состоит квинтэссенция индивидуализации административной ответственности Эти положения относительно физических лиц отражены в ч 2 ст 4 1 КоАП РФ «При назначении административного наказания учитываются характер совершенного . административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность» Тем самым законодатель в нормативном виде формулирует факторы, установление и учет которых обязательны для правоприменителя Только на их основании и возможна индивидуализация административной ответственности физических лиц (в данном случае - при назначении административного наказания)
Уже само по себе приведенное законодательное положение, регулирующее назначение административного наказания на ключевой стадии производства по делу об административном правонарушении (рассмотрения дела и принятия по нему постановления), позволяет говорить о фактическом наличии указания в законе о необходимости индивидуализации административной ответственности Однако ее возможности просматриваются и на других стадиях (и соответствующих им этапах) в рамках производства по делу об административном правонарушении Например, законодатель предусматривает возможность освобождения от административной ответственности (ст 2 9 КоАП РФ) при малозначительности административного правонарушения Полагаем, что речь в этом случае вдет об индивидуализации ответственности с учетом особенностей характера совершенного противоправного деяния Причем при сокращенном (ускоренном) варианте производства по делу об административном правонарушении и когда правонарушение выявлено лицом,
уполномоченным рассматривать данное дело, такая индивидуализация может происходить практически на стадии возбуждения дела об административном правонарушении
К тому же, с точки зрения законодательной техники, КоАП РФ лишь в единичных случаях содержит абсолютно определенные санкции при их конструировании по конкретным составам правонарушений, в подавляющем большинстве формулируя их как альтернативные и (или) относительно определенные, что обращает внимание правоприменителей на необходимость индивидуального подхода к разрешению каждого деликта
Кроме того, анализ положений КоАП РФ позволяет выделить такие встречающиеся в нем формулировки, как «малозначительность административного правонарушения» - ст 2 9, «более строгое административное наказание» - ст 4 4, «основные и дополнительные административные наказания» - ст 3.3, «обстоятельства, смягчающие административную ответственность» - ст 4 2 и «обстоятельства, отягчающие адм инистраггивную ответственность» - ст 4 3, «если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление» и «жалоба на мягкость примененного административного наказания» - ст 30 7, и некоторые другие, что свидетельствует о нацеленности загона на индивидуальную оценку события каждого правонарушения и личности виновного и, соответственно, на индивидуальный подход к решению вопроса о строгости ответной реакции государства на факты противоправного поведения
Исходя из того, что каждое правонарушение и субъект, его совершивший, индивидуальны, следует отметить, что эти индивидуальности формируются конкретными признаками как самого деяния, так и личностью виновного в его совершении Тем самым обозначаются, с одной стороны, проблемы характеристики совершаемых правонарушений с точки зрения их правового значения (в соответствии с п 2 ст 4 1 КоАП РФ при назначении административного наказания физическому лицу учитывается характер совершенного им административного правонарушения), с другой - требование закона, содержащееся в этой же статье, о необходимости учета при назначении наказания также и личности виновного, его имущественного положения и обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность, поднимает проблему правового равенства (неравенства) граждан в сфере действия административно-деликтного законодательства
Исследуя прямую связь между индивидуальным подходом копределению вида и размера наказания и вопросом о равенстве субъектов административной ответственности, автор приходит к выводу, что рассматриваемая индивидуализация административной ответственности во многом базируется как раз на правовом неравенстве субъектов административной ответственности
Проблема равенства (неравенства) физических лиц в сфере действия законодательства об административной ответственности в административно-правовой литературе либо замалчивалась, либо драпировалась общими декларациями о равенстве граждан перед законом. К слову сказать, принцип равенства перед законом впервые нашел закрепление в действующем КоАП РФ В статье 1 4 он не только провозглашается в названии, но и раскрывается текстуально «Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, атакже других обстоятельств» Казалось бы, налицо явное противоречие со ст 4 1 КоАП РФ, прямо предписывающей при назначении административного наказания учитывать, например,« имущественное положение» физического лица
Диссертант полагает, что приведенное положение о равенстве перед законом говорит лишь об общем подходе законодателя к административной ответственности субъектов административных правонарушений при ее установлении и возложении, т е при издании норм права, позиционирующих ее, и привлечении к административной ответственности за конкретное противоправное поведение Тем самым законодатель создает равный для всех правовой уровень, одинаковый «горизонт права», означающий, что административной ответственности подлежат все субъекты правонарушений независимо от факторов, перечисленных в ст 1 4 КоАП РФ Однако это вовсе не означает, что все субъекты должны будут нести административную ответственность в одинакэвых пределах, в равном объеме Употребляемый законодателем в ст 1 4 КоАП РФ термин «подлежат административной ответственности» очень точно отражает общезначимый характер данной нормы, и в рассматриваемом контексте он никак не может быть заменен таким же точным правовым термином «несут ответственность», который при необходимости используется законодателем при конструировании правовых норм (ст 2 5КоАПРФ).
Анализ содержания законодательства позволяет выделить ряд положений, закрепляющих юридическое неравенство физических лиц в сфере действия законодательства об административной ответственности, в том числе те, которые приведены в ст 4.1 КоАП РФ, и др
Автор считает, что существование правового неравенства обусловлено наличием справедливости как правовой категории, возведенной в важнейший правовой принцип, в само внутреннее содержание права, и согласен с высказанным в правовой литературе мнением о том, что принцип справедливости в иерархии правовых принципов находится существенно выше, чем принцип равенства, причем закон закрепляет как равенство, так и неравенство, лишь бы они не противоречили принципу справедливости.
Следовательно, существо правового неравенства заключается в нормативных (законодательных) установлениях, регламентирующих с точки зрения справедливости определенный порядок. При этом диссертант полагает, что перечень факторов, обусловливающих правовое неравенство, должен быть по возможности не только прямо прописан в законе, но и ограничен, т е не должен подвергаться расширительному толкованию В противном случае вопрос об определении неравенства субъектов административной ответственности приобретает уже не правовую, а дискреционную окраску, что является весьма нежелательным
Таким образом, наличие в административно-деликтном законодательстве правового неравенства граждан предопределяет вывод о том, что при равном подходе к необходимости несения ответственности существует неравный подход к установлению ее объема Этот неравный подход в самом обобщенном виде и предполагает индивидуализацию административной ответственности для каждого конкретного субъекта, попавшего в сферу административно-юрисдикционной деятельности
Диссертант отмечает, что вопросы индивидуализации административной ответственности в той или иной мере исследуются представителями и материальной, и процессуальной части науки административного права Зачастую это происходит через научную разработку системы принципов административной ответственности, принципов административного процесса и его составной части -производства по делам об административных правонарушениях
На основе изучения литературных источников и актов судебных органов автор приходит к выводу о том, что, не будучи прямо закрепленным в законе, принцип индивидуализации административной ответственности логически вытекает из анализа всей совокупности норм об административной ответственности и является одним из ее важнейших общих принципов Его реализация применительно к производству по делам об административных правонарушениях (хотя и в разных проявлениях) просматривается не только на ключевой стадии производства (рассмотрения дела и принятия решения), но и на других его стадиях Поэтому правильнее говорить именно об индивидуализации административной ответственности, а не индивидуализации административного наказания
С точки зрения концепции индивидуализации административной ответст венности автор полагает, что она состоит далеко не только в ее смягчении или усилении при вынесении решения о применении конкретного вида административного наказания к конкретному лицу, и предлагает собственный подход к выработке такой концепции и ее формулировке
Третий параграф первой главы называется «Правовые основания, средства и содержание индивидуализации административной
ответственности граждан» Как правило, вопросы индивидуализации ответственности сводятся к индивидуальному подходу исключительно толы® при назначении административного наказания Этот подход, являясь абсолютно верным по существу, выступает, тем не менее, несколько прямолинейным и односторонне суживающим реальные возможности индивидуализации административной ответственности Обусловлен этот вывод тем, что решение вопросов индивидуализации административной огветственности возможно и с выходом за рамки административного наказания и в целом - административной ответственности
На основе анализа юридической литературы и законодательства автор выделяет следующие правовые средства индивидуализации административной ответственности граждан
1 Назначение административного наказания в границах от минимального до максимального значений, предусмотренных санкцией нарушенной нормы (административный штраф в пределах «от »и «до . », административный арест на срок «до 15 суток» и т п), поскольку абсолютное большинство санкций носит относительно определенный характер
2 Выбор между двумя (или более) административными наказаниями, различающимися по степени строгости (реальным нравоограничениям и последствиям их применения) и альтернативно предусмотренными санкцией нарушенной нормы При этом избранное административное наказание также может подлежать варьированию в пределах границ санкции соответствующей нарушенной нормы
3 Назначение основного административного наказания с применением дополнительного административного наказания или без такового Границы и основного, и дополнительного административных наказаний могут варьироваться в пределах от минимального до максимального значений, предусмотренных санкцией нарушенной нормы
4 Освобождение от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения (ст 2 9 Ко АП РФ), когда субъект, уполномоченный разрешить дело об административном правонарушении, может освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием
5 Освобождение от административной ответственности лиц, совершивших административное правонарушение в возрасте от 16 до 18 лет, с применением к ним мер воздействия, предусмотренных федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних (ч 2ст 2 3,ст 23 2КоАПРФ) Речь идет о том, что с учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от 16 до 18 лет (при общем правиле
о наступлении административной ответственности по достижении возраста 16 лет), комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав такое лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних Тем самым предполагается, что в таких случаях к указанным субъектам за совершение административного правонарушения могут быть применены иные меры, нежели соответствующие административные наказания, предусмотренные санкцией нарушенной правовой нормы
6 Передача дела об административном правонарушении судье, в орган (должностному лицу), уполномоченному назначать административные наказания иного вида или размера либо применять иные меры воздействия в соответствии с законодательством Российской Федерации (п 1ч 2 ст 29 9 КоАП РФ).
7 С известными оговорками молено рассматривать как средство индивидуализации ответственности возможность, предусмотренную ч 1 ст 20 25 КоАП РФ, относительно замены ранее наложенной санкции в виде административного штрафа на штраф в двукратном размере суммы неуплаченного административного штрафа либо административный арест на срок до пятнадцати суток Автор отчетливо понимает, что неуплата штрафа в установленный срок является самостоятельным составом административного правонарушения Однако за рамками внимания законодателя остается вопрос о причинах неуплаты По-видимому, в качестве такого рода причин метут выступать не только устойчивое нежелание правонарушителя нести денежные расходы, но и (в ряде случаев) назначение административного штрафа как санкции, которая не может быть исполнена по объективным показателям, например, в связи с отсутствием у правонарушителя соответствующих денежных средств Диссертанта с точки зрения настоящего исследования интересует лишь такая впервые закрепленная в законе возможность индивидуализации административной ответственности уже после назначения административного наказания, как замена неисполненного или неисполнимого (по различным основаниям) ранее назначенного наказания в виде административного штрафа на реально исполнимое наказание в виде административного ареста
8 Отсрочка и рассрочка исполнения постановления о назначении административного наказания (ст ст 31 5,31 8 КоАП РФ) Полагаем, что в данных случаях речь идет об индивидуализации административной ответственности в части установления для конкретных субъектов особого, отличающегося от общего, порядка или режима несения этой ответственности
Автор высказывает мнение о том, что неприменение отдельных видов административного наказания к отдельным категориям граждан (ч. 2 ст. 3.7, ч 2 ст 3 9 КоАП РФ) представляет не способ индивидуализации наказания и ответственности, а близкое и сходное правовое явление - ограничение (запрет)
применения отдельных видов административных наказаний к строго определенным законом категориям граждан Действия правоприменителя в подобных ситуациях безальтернативны (т е применение конкретного наказания к конкретным субъектам запрещено), в то время как индивидуализация административной ответственности - всегда поиск альтернативы (варианта), в которой наиболее полно отражается соответствие содержания принятого по делу о правонарушении решения самому правонарушению и личности субъекта, его совершившего.
Исследуя основания индивидуализации административной ответственности граждан, автор приходит к выводу о том, что характер совершенного административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность, в обязательном порядке согласно закону принимаются во внимание не только при индивидуализации ответственности в части решения вопроса о назначении административного наказания, но значимы и на других стадиях (соответствующих им этапах) производства по делу об административном правонарушении Причем на индивидуализацию ответственности может повлиять не только совокупность названных оснований, но и каждое из них в отдельности. Индивидуализация ответственности не должна рассматриваться лишь как ее смягчение или усиление, но как выбор оптимальной реакции государства (в лице судьи, соответствующего органа или должностного лица) на факт противоправного поведения с учетом всех (либо каждой) характеристик, обозначенных в законе и имеющих правовое значение
Далее диссертант рассматривает такие правовые категории, как характер совершенного административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность В значительной своей части они в той или иной мере свидетельствуют о большей (меньшей) степени общественной опасности совершенного правонарушения и (или) личности нарушителя либо играют свою роль при индивидуализации административной ответственности, исходя из иных общих законодательных установок, например, гуманности закона (некоторые смягчающие ответственность обстоятельства) Характер совершенного правонарушения при индивидуализации административной ответственности является доминирующим фактором, личность нарушителя, его имущественное положение, смягчающие и отягчающие ответственность обстоятельства - вторичны
Завершается первая глава диссертации выводами по исследованным в ней вопросам
Вторая глава диссертации «Индивидуализация административной ответственности граждан на отдельных стадиях производства по делу об
административном правонарушении» построена на анализе законодательных и литературных источников и результатах изучения автором правоприменительной (судебной) практики В ней раскрывается, каким образом и как конкретно объективируется индивидуализация административной ответственное™ граждан на каждой из рассматриваемых стадий производства по делу об административном правонарушении Автор исходит из того, что возможность индивидуального подхода к определению объема и содержания ответственности просматривается ца протяжении всего производства, хотя, конечно, уровень и характер этих возможностей весьма значительно различаются на той или иной его стадии
В первом параграфе «Возбуждение депа об административном правонарушении» говорится о том, что на стадии возбуждения дела об административном правонарушении индивидуализация административной ответственности гражданина, в отношении которого ведется производство подели определяется, в первую очередь, необходимостью установления его личности и характера совершенного им административного правонарушения Другими словами, наэгои стадии происходит сбор доказательственной информации, имеющей значение для последующего правильного рассмотрения и разрешения дела
Говоря об обстоятельствах, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, законодатель не конкретизирует, на какой именно стадии производства по делу надлежит выяснять их. В этой связи допустимо утверждение о том, что оно допускается как на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, так и на последующих стадиях производства Однако выяснение этих обстоятельств (самостоятельно или с помощью иных лиц) на первоначальной стадии производства - обязанность субъектов, уполномоченных составлять протокол об административном правонарушении, перечень которых приведен в ст 28 3 КоАП РФ В то же время на других стадиях производства выяснение этих обстоятельств осуществляется уже иными субъектами - судьями, органами, должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях (жалобу или протест) по существу Значит, сбор и анализ доказательств на той или иной стадии должен производиться теми субъектами, которые в данный момент осуществляют производство по делу
Диссертант полагает, что правильным было бы закрепление в ст 26 1 КоАП РФ требования о выяснении характера совершенного правонарушения, предлагая такую формулировку п 1 данной статьи «наличие события административного правонарушения и его характер» с одновременным исключением п 5 «характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением», так как он отражает лишь отдельные, хотя и важные, детали, раскрывающую суть правонарушения
Кроме то1 о, совершенно очевидна важность правильной квалификации правонарушения на обозначенной стадии Собственно, индивидуализация административной ответственности начинается с квалификации правонарушения, поскольку верно найденная установленная законом правовая норма, предусматривающая возможность наступления ответственности, уже содержит перечень санкций, в своих границах очерчивающих пределы административного наказания правонарушителя Основным содержанием стадии возбуждения дела об административном правонарушении является сбор подавляющего большинства доказательств по делу, создание информационного обеспечения для правильного разрешения конкретного дела об административном правонарушении, дальнейшего нормального его течения в рамках производства Сказанное, впрочем, не исключает необходимости установления, проверки и оценки соответствующих сведений по делу и на более поздних стадиях производства
Второй параграф второй главы называется «Рассмотрение дела об административном правонарушении и принятие по нему постановления» Исследуя эту стадию производства по делу, автор полагает, что именно она, с точки зрения индивидуализации ответственности граждан, является ключевой, поскольку здесь индивидуализация ответственности указанных субъектов реализуется в большинстве из тех форм, которые были рассмотрены в первой главе исследования Более того, в традиционном понимании индивидуализация административной ответственности происходит исключительно на указанной стадии при решении вопроса о назначении административного наказания
Результаты исследования правоприменительной практики показывают, что именно на этой стадии у судей (уполномоченных органов и должностных лиц) возникает наибольшее количество затруднений, а порой и ошибок в применении нормативных предписаний, направленных на индивидуализацию административной ответственности граждан Это связано как с дефектами протоколов и других материалов дел об административных правонарушениях, так и с нечетким пониманием правовой сущности факторов, влияющих на ответственность, таких, например, как характер административного правонарушения, его малозначительность, личность виновного, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность, и др Иногда при решении вопросов индивидуализации ответственности правоприменители стеснены рамками действующего законодательства, например, невозможностью назначения административного наказания «ниже низшего предела», предусмотренного санкцией нарушенной нормы Правовые основания индивидуализации административной ответственности подлежат установлению и доказыванию, форма и способ индивидуализации со ссылкой на основания объективируются в постановлении по делу об административном
правонарушении Кроме того, результаты исследования свидетельствуют о заинтересованности практических работников, во-первых, в расширении перечня административных наказаний, во-вторых, в возможности взаимозаменяемости одних административных наказаний другими в тех случаях, когда, например, невозможно применение (исполнение) отдельных из них в конкретных ситуациях по отношению к конкретным субъектам В целом же правильность и четкость при решении вопросов индивидуализации ответственности на указанной стадии во многом определяют ход дальнейшего производства по делу
Автор исходит из того, что чем разнообразнее спектр административных наказаний и возможности оперирования ими, тем больше у правоприменителя набор инструментов для индивидуализации наказания в каждом конкретном случае На основе анализа литературных источников и правоприменительной практики обосновывается предложение о дополнении перечня административных наказании такими, как исправительные работы и общественные работы Предлагается гакже законодательно наделить правоприменителей возможностью назначения административного наказания «ниже низшего предела» с применением предупреждения в качестве альтернативы административному штрафу, если санкция нарушенной нормы предусматривает его в размере не более одной тысячи рублей.
Третий параграф второй главы обозначен как «Обжалование и (или) опротестование постановления по делу об административном правонарушении» Эта стадия анализируется автором как с точки зрения ее наименования, так и сточки зрения этапов, ее составляющих, и их содержания, а также процессуального документирования правоприменительной практики на данной стадии
Результаты исследования приводят к выводу, что если на предыдущей стадии производства при решении вопроса об объеме и содержании ответственности были допущены ошибки либо неточности, индивидуализация административной ответственности возможна на стадии обжалования и (или) опротестования постановления по делу об административном правонарушении путем принятия как новых прямых решений, меняющих ранее установленные параметры административной ответственности, так и решений по жалобам (протестам), влекущих повторное рассмотрение материалов дела с учетом обстоятельств, содержащихся в указанных документах Такие обстоятельства, как правило, отражают факторы, указывающие либо на характер правонарушения, либо личность правонарушителя
Четвертый параграф птавы второй называется «Исполнение постановления по делу об административном правонарушении», эта стадия традиционно является завершающей производство по делу Здесь индивидуализация административной ответственности в формах, связанных с выбором вида и
размера административного наказания, уже невозможна С точки зрения содержания этапов, составляющих рассматриваемую стадию, возможность индивидуализации административной ответственности, а точнее, даже не самой ответственности, а режима ее реализации, возникает на этапе непосредственного исполнения постановления о назначении административного наказания. В первую очередь это связано с выполнением положений, содержащихся в ст. 31 5 КоАП РФ, регламентирующих отсрочку и рассрочку исполнения постановлений о назначении административного наказания, которые выступают, по существу, единственными правовыми основаниями индивидуализации Отсрочка и рассрочка исполнения постановления о назначении административного наказания влекут известные послабления для лица, привлеченного к административной ответственности, ставят его в более выгодное положение по сравнению с обычным течением исполнительного производства, что позволяет говорить о смягчении административной ответственности в части интенсивности и скорости наступления неблагоприятных для правонарушителя последствий Вместе с тем автор полагает, что сознательное неисполнение или уклонение от исполнения назначенного административного наказания порой может и должно влечь наступление для правонарушителя еще более неблагоприятных последствий, нежели те, от наступления которых он уклоняется
В заключении подводятся итоги, формулируются выводы, предложения и рекомендации, базирующиеся на результатах исследования
В приложении к диссертации приведен проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», подготовленный автором
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:
Статьи в всдуи{их рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России для публикации результатов диссертационного исследования
1 Жданова А Н Характер административного правонарушения и индивидуализация административной ответственности // Психопедагогика в правоохранительных органах -2006 -№3(27) -С 110—112 (0,2 п л)
Иные научные публикации
2 Жданова А Н Понятие и содержание административной ответственности (теоретический аспект) // Российское право история, современность и перспективы Докл и сообщ на П межрегион науч -практ конф В 2т 2005 г -Киров издание Кировского филиала МГЭИ, 2005 - Т 2 -С 41-49 (0,4п л)
3 Жданова А Н Индивидуализация административной ответственности граждан // Международные юридические чтения мат-лы науч -практ конф -Омск Омскийюрид ин-т,2005 -Ч II.-C 75-81 (0,3 п л)
4 Жданова А Н Принцип индивидуализации административной ответственности // Преемственность и новации в юридической науке мат-лы науч конф адъюнктов и соискателей -Омск ОмА МВД России, 2006 -В ып 1 -С 152— 157(0,3 п л)
5 Жданова А Н К вопросу об индивидуализации административной ответственности граждан // Полицейское право - 2006. - № 1 (5) - С 64-67 (0,3п л)
6 Жданова А Н О понятии и содержании административной ответственности и проблеме ее индивидуализации // Преемственность и новации в юридической науке мат-лы науч конф адъюнктов и соискателей -Омск ОмА МВД России, 2007 -Вып 3 -С 179-182(0,3 п л)
7 ЖдановаЛ Н Адаппв1страт)дашотаетствершостькакинст1пугроссийскош права законодательное регулирование и теоретическое исследование // Международные юридические чтения мат-лы науч-практ конф - Омск Омский юрид ин-т,2007 -Ч II -С 149-153(0,4п л)
8 Жданова А Н Проблемы индивидуализации административной ответственности (по материалам правоприменительной практики) // Международные юридические чтения мат-лы науч -практ конф -Омск Омский юрид ин-т,2008 -Ч Л -С 131-136(0,4п л)
9 Жданова AHO концепции индивидуализации административной ответственности граждан//Административное право и процесс -2009 -Ks 1 -С 20-23(025п л)
Подписано в печать 21 12 2009 г Формат 60х84'Аб Бумага писчая Усл-печ л 1,2 Уч-изд л 1,0 Тираж ЮОэкз Заказ № 519
Типография «Альбион» г Омск,ул Фурманова, 7
