Право пользования недрами в Российской Федерации

Храмов, Денис Геннадьевич

Право пользования недрами в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.06 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Право пользования недрами в Российской Федерации»

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

На правах рукописи

Храмов Денис Геннадьевич

ПРАВО ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ В РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 12.00.06. - природоресурсное право; аграрное право; экологическое право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

МОСКВА 2004

Диссертация выполнена в Секторе сельскохозяйственного и земельного права Института государства и права Российской академии

наук

Научный руководитель: доктор юридических наук,

профессор Краснов Николай Иванович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук,

профессор Сыродоев Николай Алексеевич кандидат юридических наук Горохов Дмитрий Борисович

Ведущая организация: Московская государственная юридическая

академия

Защита диссертации состоится 23 марта 2004 г. в 13-00 часов на заседании Диссертационного совета Д.002.002.01 в Институте государства и права Российской академии наук (119992, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10).

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Института государства и права Российской академии наук.

Автореферат разослан «19_» февраля 2004 г.

/ »

Ученый секретарь Диссертационного совета, Л

доктор юридических наук / Г/ ' В.В.Устюкова

Общая характеристика работы

Актуальность темы. Недра и залегающие в них полезные ископаемые являются важной составляющей потенциала страны. В условиях динамично развивающегося промышленного производства невозможно себе представить современную экономику без горючих полезных ископаемых, руд, минералов. Для России с ее традиционной ориентацией на экспортное производство одним из основных бюджетообразующих факторов является, деятельность по извлечению из недр, переработке, продаже и использованию полезных ископаемых. Но поскольку содержимое недр потребляемо и конечно, на первый план выходит проблема надлежащего правового регулирования деятельности заинтересованных лиц и государства по использованию недр.

Институт права пользования недрами появился в России достаточно давно, и с момента своего формирования претерпел большое количество изменений, в значительной степени вызванных изменениями общественных отношений по использованию недр. Но как с момента своего появления в российском праве, так иЛдо настоящего момента право пользования недрами выполняет очень, важную задачу - регулирование использования невосполнимых природных ресурсов в интересах всего общества.

В условиях экономической и правовой реформы, проходящей в Российской Федерации, происходит значительная либерализация режима использования недр. Прежде всего это выражается в расширении использования гражданско-правовых норм в регулировании процесса предоставления участков недр в пользование и процесса эксплуатации недр. Основополагающими вехами внедрения элементов частно-правовой системы в горные отношения стали принятие Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона РСФСР "О недрах" в редакции 1995 года и Федерального закона от 30 декабря 1995 г. № 227-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции".

Гражданский кодекс распространил на участки недр правовой режим недвижимых вещей, Закон РСФСР "О недрах" допустил определение условий

соглашениях о разделе продукции" установил, что основанием

предоставления права пользования недрами может являться договор (соглашение о разделе продукции).

Однако принятые нормативные акты не устранили неопределенности в правовом положении участков недр. Это во многом вызвано очевидной недоработанностью ряда основополагающих моментов указанных законов. Сложившаяся политическая конъюнктура не позволила четко установить порядок, условия и пределы использования гражданско-правовых институтов в отношениях недропользования. Правовая природа титула, на основании которого осуществляется пользование недрами, в настоящий момент в нормативном порядке не определена. А от правильной квалификации соответствующих правоотношений зависит возможность участия права пользования недрами в гражданском обороте, выбор средств правовой защиты, основания возникновения, изменения и прекращения.

Половинчатость существующего правового регулирования, неадекватность сложившейся системы порядка предоставления недр в пользование условиям нормального гражданского оборота привели к необходимости дальнейшего совершенствования действующих нормативных правовых актов. Практика показала, что зачастую сочетание частно-правовых и публично-правовых элементов в правовом регулировании отношений по пользованию недрами приводит к неоправданному закрепощению оборота или наоборот, к излишней либерализации отношений, требующих четкой регламентации. Результатом несбалансированного правового регулирования явились многочисленные явления, не способствующие рациональному недропользованию, направленному на всеобщее благо - трансфертное ценообразование, нежизнеспособность механизма соглашений о разделе продукции, нарушения недропользователями лицензионных условий и прочие явления, побудившие органы государственной власти Российской Федерации ставить вопрос о наведении порядка в отношениях, связанных с использованием и охраной недр. В частности, в марте 2002 г. этот вопрос обсуждался на заседании Госсовета России, Президентом РоссийскойЖедерации даны соответствующие поручения федеральным органам

исполнительной власти, ответственным за использование и охрану государственного фонда недр.

В данных условиях проведение исследования, направленного на определение юридической природы и места в правовой системе такого базового института горного права, как право пользования недрами, приобретает высокую степень актуальности.

Цель и задачи исследования. Проблематика выбранной темы обусловлена важным значением, которое имеет правильное определение юридической сущности права недропользования для создания адекватного правового регулирования соответствующих правоотношений. На сегодняшний день в законодательстве вопрос о том, что есть право пользования недрами, не решен однозначно. Возникающие как следствие научно-практические проблемы создают дополнительные трудности как в правоприменительной, так и в правотворческой практике.

пользования ими, установление баланса использования частно-правовых и публично-правовых элементов при регулировании отношений, складывающихся в области пользования недрами, и в конечном итоге - формирование рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства в части норм, регулирующих право пользования недрами на территории Российской Федерации.

Автор осуществляет попытку не только определить юридическую природу права пользования недрами в Российской Федерации, но и выделить отдельные его виды применительно к основаниям возникновения.

Для достижения указанных целей планируется выполнение следующих задач:

• анализ юридической природы права пользования недрами в рамках действующего в настоящий момент и действовавшего ранее законодательства о недрах и гражданского законодательства;

• установление характеризующих признаков права пользования недрами;

• рассмотрение основных элементов правоотношений по использованию недр;

• определение места права пользования недрами в системе российского права;

• * анализ действующих норм, устанавливающих порядок и условия

предоставления права пользования недрами.-

• анализ практики, складывающейся при пользовании недрами.

Методы исследования. В качестве методов научного исследования при написании настоящей работы использовались общенаучные методы познания, такие, как исторический, диалектический, методы эмпирического исследования (наблюдение, сравнение), анализа и синтеза.

Попытка определить юридическую-природу права пользования недрами имеет под собой» в качестве теоретической и методологической основы сравнительный анализ существующих научных концепций и действующего гражданского и горного законодательства, и их взаимный синтез. В целях построения и фиксации тезисов исследования автором привлекались теоретические исследования из области административного и гражданского права, теории и системы права.

Научная новизна работы. Ранее некоторыми авторами уже проводились исследования права пользования недрами. Однако в условиях динамично развивающейся правовой системы актуальность этих исследований во многом девальвировалась. Научная новизна настоящего диссертационного

исследования заключается в следующем:

Разработка юридического понимания права недропользования применительно к существующей в настоящий момент правовой системе.

До настоящего времени право пользования недрами рассматривалось в комплексе иных проблем, связанных с недропользованием, и отдельного исследования права, на основании которого находящиеся в государственной собственности недра передаются в пользование, не проводилось. По сути, настоящая диссертация - первое монографическое исследование данного вопроса, поскольку применительно к новому законодательству тема диссертационного исследования практически не разработана. Кроме того,

законодательство в сфере недропользования постоянно

совершенствуется, и рассмотрение права пользования недрами должно оказаться востребованным при подготовке проектов соответствующих законодательных и нормативных правовых актов.

Рассмотрение права пользования недрами, института, принадлежащего горному праву, через призму гражданско-правового регулирования.

Отношения, связанные с правом пользования недрами, включают в себя как отношения, для которых характерно административно-правовое регулирование (лицензирование недропользования, охрана недр и др.), так и отношения, регулирование которых осуществляется нормами гражданского права (имущественные отношения, связанные с пользованием недрами, предоставление права пользования недрами, разрешение споров и т.д.). Причем наметилась явная тенденция к усилению роли гражданско-правовых институтов в регулировании отношений недропользования - в проектах законодательных актов, регулирующих отношения недропользования, уже упоминаются в качестве оснований возникновения права пользования соглашения о разделе продукции, концессии, договоры аренды, подряда, вводится понятие и особенное правовое регулирование «горного» имущества и т.д. В указанных условиях определение правовой природы права пользования недрами, осуществленное диссертантом на основе применения гражданско-правового и административно-правового регулирования, представляется особенно актуальным, поскольку это позволит точнее определить место для указанного института в системе горного права.

Новизна представленного подхода характеризуется также тем, что автор исследовал право пользования недрами в динамике его развития, с момента возникновения до текущего состояния. Предпринята попытка выделить особенности права пользования недрами, изначально присущие ему как титулу и как правовому институту, делающие его таковым и поэтому характеризующие право пользования недрами независимо от места и времени его возникновения и реализации.

До революции осенью 1917 года право пользования недрами анализировалось в работах НААрефьева, А.Л.Боровиковского, А.А.Девиера, В.В.Исаченко, А.П.Кеппена, ДЛ.Карницкого, Б.Кутыловского, Г.Г.Левестама, МЛ.Пергамента, Г.Г.Савича, ВАУдинцева, А.А.Штофа, А.ЕЛновского и других авторов применительно к реалиям действовавшей в тот момент правовой системы. В период существования СССР право пользования недрами изучалось такими авторами, как Г.СБашмаковым, А.И.Бобровым, Л.А.Заславской, А.М.Кавериным, Б.Д.Клюкиным, М.Е.Коган, Н.И.Красновым, Н.Б.Мухитдиновым, Л.Г.Навроцкой, В.Г.Плахутой, Г.Н.Полянской,

H.А.Сыродоевым. Из новейших авторов вопросами пользования недрами занимались Н.Н.Вознесенская, Г.Л.Краснянский, А.Н.Курский, Е.И.Панфилов, А.И.Перчик, А.Ф.Стругов, С.А.Сосна, О.М.Теллов, К.Н.Трубецкой.

Научно-теоретическое и прикладное значение диссертации. Изложенные в работе выводы и предложения могут быть использованы при разработке нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления, изменения и прекращения права пользования недрами. Материалы диссертации могут быть использованы в научных целях, а также в учебном процессе в ходе преподавания горного права.

Автором выносятся на защиту следующие основные положения диссертации:

I. Право пользования недрами в субъективном смысле представляет собой совокупность прав и обязанностей, на основании которых определенные в законодательстве субъекты могут владеть и пользоваться участками недр. Основной особенностью права пользования недрами в субъективном смысле составляет то, что пользование недрами является не только правом, но и обязанностью субъекта правоотношений по пользованию недрами. Само право пользования недрами в субъективном смысле состоит из отдельных правомочий по пользованию и владению, а в отдельных случаях - и распоряжению участками недр.

2. В объективном смысле право пользования недрами является институтом горного права, опосредующим правоотношения по использованию участков

недр для целей добычи полезных ископаемых или для иных целей. Источником права пользования недрами как института горного права является законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты подзаконного уровня. Особенностью права пользования недрами в объективном смысле является достаточно большое количество источников, в том числе и воспринятых со времен горного права Союза ССР. В момент исследования особенностью института права пользования недрами является то, что законодательные и нормативные правовые акты, определяющие право пользования недрами, находятся в стадии изменения в рамках правовой реформы - так, готовится новая редакция Федерального закона «О недрах», подвергся ревизии институт соглашений о разделе продукции, начинает развиваться институт концессии при пользовании недрами. Диссертационное исследование во многом направлено на то, чтобы право пользования недрами как один из основополагающих институтов горного права нашло свое место в рамках нового законодательства с учетом выявленных автором особенностей и характеристик.

3. Право пользования недрами устанавливается как. на основании акта государственных органов и органов местного самоуправления, так и на основании договора. Если решение органов власти как основание возникновения права пользования недрами существует достаточно давно, то договор для этой цели впервые стал использоваться с 1992 года, то есть сравнительно недавно. На примере соглашений о разделе продукции сложилась определенная практика применения договора как основания предоставления права пользования недрами. В связи с изменением законодательства предполагается, что договор будет играть все большую роль в качестве оснований возникновения и прекращения права пользования недрами, нежели акт органов государственной власти.

диссертанта, законодательство содержит достаточно положений,

указывающих, что недра в Российской Федерации принадлежат федеральному государству, а не распределяются по субъектам Российской Федерации, под территорией которых участки недр непосредственно расположены. Государство, являясь собственником недр, обладает правомочиями по владению, пользованию и распоряжению недрами. Отдавая недра в пользование субъекту предпринимательской деятельности, государство осуществляет правомочие распоряжения, делясь в то же время с недропользователем правомочием пользования. Правомочие пользования недрами, возникающее у пользователя недр, имеет более усеченный объем, чем аналогичное правомочие, изначально находящееся у государства и входящее триаду правомочий, принадлежащих Государству как собственнику недр. С другой стороны, недропользователь, используя недра, добывает полезные ископаемые, на которые приобретает право собственности и которыми он может распорядится по своему желанию. Таким образом, опосредованно право собственности Российской Федерации на недра трансформируется в право собственности субъекта предпринимательской деятельности на составляющие часть этих недр полезные ископаемые. Ключевое звено в указанной трансформации - право пользования недрами, делающее такую трансформацию возможной. Учитывая, насколько важно для государство бережно и целенаправленно расходовать невосполняемые природные ресурсы, к числу которых принадлежат полезные ископаемые, трудно переоценить важность правильной квалификации и интерпретации права пользования недрами.

положений гражданского законодательства является одним из

принципиально новых моментов исследования. Такой подход диктуется самим законодательством, как действующим, так и разрабатываемым. Ограниченный оборот права пользования недрами (но не недр!), допускаемый законодательством о недрах в ряде случаев, наличие в горном и гражданском законодательстве, ссылок на права пользования недрами с использованием частно-правовых определений - все это требует четкого определения правовой природы и характера права пользования недрами, осуществленного с применением понятий и характеристик, присущих как гражданскому, так и горному праву.

6. Право пользования недрами может носить в российском праве как вещный, так и обязательственный характер, в зависимости от оснований его предоставления. Данное положение является закономерным продолжением рассуждений автора о том, что право пользования г недрами принадлежит к числу титулов, на основании которых все многочисленные имущественные отношения образуют гражданский оборот. В диссертации показывается, что если право пользования недрами предоставляется на основании акта органа государственной власти, то его содержание в основном определяется законом. У органов власти, предоставляющих право пользования недрами, немного полномочий менять содержание права пользования недрами, определенного горным законодательством, и все эти полномочия сводятся к лицензионному соглашению, носящему «квазидоговорный» и ограниченный рамками законодательства характер. В случае, если содержание права определяется законом, такое право является по своим основным характеристикам правом лица на вещь (в рассматриваемом- случае - на участок недр), или вещным правом. Ситуация меняется, если право пользования недрами предоставляется на основании договора. На примере права пользования недрами, возникающего на основании соглашения о разделе продукции, показано, что право пользования недрами в данном случае определяется не законом, а соглашением сторон. По сути, право пользования недрами становится правом сторон на взаимные действия друг

друга в отношении участка недр как обязанных лиц по сделке, а само право пользования недрами в этом случае приобретает ярко выраженный обязательственный характер.

Представляется, что право пользования недрами, предоставляемое на основании договора, существенно отличается от права пользования недрами, устанавливаемого на основании решений (актов) органов государственной и муниципальной власти. В первом случае право пользования недрами в большей степени носит гражданско-правовой характер, вследствие- чего в случае прекращения, изменения или предоставления этого вида права пользования недрами должен быть сделан акцент в пользу применения гражданско-правовых институтов - залога, переуступки и т.п. В целях адекватного нормативно-правового регулирования, обеспечения - прозрачности - и предсказуемости делового оборота, в действующем законодательстве должны быть сделаны соответствующие изменения.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании сектора природоресурсного права Института государства и права Российской академии наук. Автором осуществлялась апробация основных положений, выносимых на защиту, в процессе деятельности в федеральных органах исполнительной власти, ответственных за предоставление участков недр в пользование на условиях раздела продукции, при участии в различных научно-практических конференциях, посвященных данному вопросу, в частности, конференции Oil and Gas Law, Великобритания, сентябрь 1998, Первой международной практической конференции "СРП-2000", Южно-Сахалинск, сентябрь 2000, международной конференции "СРП и не-СРП в СНГ", Москва, апрель 2002, а также в процессе самостоятельных научных изысканий. Автором опубликована работа «Правовая природа права недропользования» в сборнике «Актуальные проблемы гражданского права» под редакцией проф. М.И.Брагинского, статья "Трудный опыт" в журнале "Нефть и капитал", № 9,2002 г.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, Приложения № 1, включающего перечень изученных и

проанализированных законодательных и нормативных правовых актов по Российской Империи, Союза ССР, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, актов иностранного права, Приложения № 2, включающего список научных трудов, использованных при подготовке диссертации.

Содержание работы

В ГЛАВЕ I «ПОНЯТИЕ ПРАВА ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ» дается общая характеристика права пользования недрами. Исходя из того, что правоотношения по использованию недр с одной стороны регулируются системой общеобязательных норм формально-определенного характера, а с другой стороны, определяют меру возможного поведения управомоченного лица, юридическую власть пользователя над принадлежащими государству недрами, автор рассматривает право пользования недрами как правовой институт (право пользования недрами в объективном смысле) и как совокупность прав и обязанностей, принадлежащих пользователю недрами (право пользования недрами в субъективном смысле).

В целях определения права пользования недрами как правового института автором был проведен анализ правовых норм, регулирующих возникновение, изменение и прекращение права пользования недрами в России, применительно к каждому из наиболее крупных этапов становления и развития горного права в России: с момента возникновения правового регулирования горных отношений (эпоха Петра I), более позднего периода развития Российской Империи, первых декретов Советской власти, актов периода становления советского горного права в 20-30-х годах XX века, актов Союза ССР 70-х годов, когда была практически завершена кодификация горного законодательства, до актов новейшего российского законодательства о недрах, включая законодательство некоторых субъектов Российской Федерации, а также проектов законодательных актов в этой сфере, принятие которых органами государственной власти Российской Федерации ожидается в ближайшем будущем.

Проведенный анализ позволил сформулировать право пользования недрами в объективном смысле как систему правовых норм, регулирующих отношения по использованию участков недр управомоченным лицом в установленном порядке, устанавливающую основания возникновения, изменения, приостановления, прекращения, реализации прав и обязанностей недропользователей и компетентных органов в сфере недропользования, а также по предотвращению и устранению вмешательства третьих лиц в недропользование. При этом такое пользование недрами осуществляется в соответствии с определенными принципами, установленными законодательством и являющимися важной составляющей частью права пользования недрами в объективном смысле, к числу основных из которых можно отнести невозможность участия в гражданском обороте участков недр, общий разрешительный порядок предоставления права пользования недрами, в порядке исключения — договорной порядок, рациональное и комплексное недропользование, платность недропользования, обязательное соблюдение правил безопасности при осуществлении горных работ.

При рассмотрении права пользования недрами в субъективном смысле автор исходит из того, что пользование недрами предусматривает извлечение их полезных свойств, и в этом право пользования недрами в субъективном смысле совпадает с общецивилистическим пониманием пользования. Однако особенность права пользования недрами как титула состоит в том, что это право только правом извлечения полезных свойств вещи, а предусматривает наличие у пользователя определенных обязанностей, с этим правом связанных и это право обеспечивающих.

Исходя из изложенного понимания, автор приходит к выводу, что право пользования недрами в субъективном смысле представляет собой возникающий, изменяющийся, длящийся и прекращающийся на основании закона, актов компетентных органов государственной власти или договора комплекс прав и обязанностей лиц, имеющих своей целью поиск, оценку, разведку "и разработку месторождений полезных ископаемых, строительство подземных инженерных сооружений, образование особо охраняемых геологических объектов, сбор

минералогических, палеонтологических и иных

материалов, а также пользование недрами для иных соответствующих законодательству и законным интересам других лиц целей. Характерной особенностью права пользования недрами является то, что осуществление этого пользования с момента возникновения права пользования недрами является не только правом, но и обязанностью недропользователя, причем обязанностью осуществлять пользование недрами в строгом соответствии с нормами, правилами ведения работ, охраны окружающей среды и безопасности персонала и населения.

Останавливаясь отдельно на проблеме соотношения права пользования недрами и права собственности на недра, автор определяет это соотношение следующим образом: право пользования на недра производно от права собственности на недра, вытекает из права собственности, а точнее, из правомочия пользования как составной части права собственности государства на участок недр. В свою очередь право пользования недрами может в случаях, оговоренных государством, являться основанием возникновения права собственности, но уже не на участки недр, а на добытое из недр сырье (в случае, если соответствующие положения предусмотрены в лицензии, лицензионном соглашении или соглашении о разделе продукции. Таким образом, право недропользователя на добытые полезные ископаемые не первично, а производно от права государства на эти ископаемые в их естественном залегании. В диссертации отмечается, что такое присвоение собственности государства было бы неправомочным, если бы не согласие самого государства, с таким положением вещей. Предоставляя.недра в пользование и решая-в лицензии, договоре или законе судьбу извлеченных полезных ископаемых, государство в лице своих органов санкционирует присвоение недропользователем природных богатств, разведанных и извлеченных на поверхность этим недропользователем. Разумеется, данный акт государственных органов носит двусторонний характер - за право присваивать полезные ископаемые пользователь недр платит государству соответствующую плату - природную ренту.

В ГЛАВЕ II «ПРАВООТНОШЕНИЕ ПО

ПОЛЬЗОВАНИЮ НЕДРАМИ» рассматриваются и анализируются правоотношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в связи с пользованием недрами. Исходя из существующего в научной литературе понимания структуры правоотношения, автор формулирует понятие правоотношения по пользованию недрами, выделяет и рассматривает объект и субъектов указанных правоотношений.

В отношении субъекта права пользования недрами в диссертации проведен анализ положения субъекта права пользования недрами с момента возникновения горного дела в России до наших дней. Отдельно рассмотрен вопрос, связанный со специальными требованиями, предъявляемыми законодательством к лицам, предполагающим осуществлять пользование недрами - так называемой горной правоспособностью. Необходимость ее наличия у субъекта права пользования недрами диктуется тем, что деятельность по использованию недр имеет свою специфику, которая требует применения специальных навыков, знаний, умений, техники. Использование недр должно осуществляться с соблюдением необходимых мер безопасности, поскольку часто связано с риском для жизни и здоровья людей. В силу своей невосполнимости и ценности своих свойств использование недр должно осуществляться комплексно и рационально. В диссертации также анализируются нормы действующего законодательства, требующие наличия у субъекта права пользования недрами лицензий на занятие специальными видами деятельности, связанной с использованием недр, а также рассматривается вопрос соотношения таких лицензий с лицензиями на право пользования участками недр. Поднимается вопрос об отсутствии единообразия в названии субъекта права пользования недрами в различных законодательных и нормативных правовых актов.

При рассмотрении объекта правоотношения по пользованию недрами автором выделяются несколько возможных подходов к определению того, что может являться объектом права пользования недрами. Это, во-первых, недра вообще, во-вторых, содержащиеся в недрах полезные ископаемые или их

скопления (месторождения), а в третьих - обособленные участки недр. По очереди рассматривая указанные объекты, автор приходит к выводу, что объектом права пользования недрами может выступать только индивидуализированный участок недр, независимо от наличия в нем полезных ископаемых. Недра вообще являются объектом права собственности, а не пользования, могут принадлежать только Российской Федерации, и их оборот запрещен законодательно. Полезные ископаемые в их естественном залегании, также находятся в собственности Российской Федерации как составные части недр,- а будучи добытыми, переходят в собственность их добывшего недропользователя. Кроме того, пользование полезными ископаемыми невозможно в силу их потребляемого характера и вероятностного наличия в недрах. Участок недр, индивидуализированный в виде геометризованного блока недр - горного отвода - является предметом достаточно определенным, его границы определяются с учетом проекта освоения указанного участка федеральными органами исполнительной' власти соответствующей компетенции, и его использование может заключаться не только в поисках и добыче полезных ископаемых, но и в качестве пространственного базиса для размещения подземных объектов.

В диссертации также рассмотрен вопрос о соотношении различных понятий, используемых в законодательных и нормативных правовых актах для обозначения объекта права пользования недрами - участка недр. Иногда определить разницу между горным отводом и геологическим отводом, участком недр и перспективным участком недр, месторождением и объектом недропользования, природным объектом и природным ресурсом довольно затруднительно, и в установлении четкой разницы между указанными понятиями автор видит дальнейшую перспективу развития горного законодательства.

В ГЛАВЕ Ш «СОДЕРЖАНИЕ И ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА ПРАВА ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ» рассматриваются основания возникновения и прекращения права пользования недрами, содержание права пользования недрами и исследуется юридическая природа этого права. Применительно к

действующему законодательству автором выделяются в качестве

базовых оснований предоставления права пользования недрами акты органов государственной власти, обладающих полномочиями по распоряжению недр, и договоры. Для того, чтобы являться основаниями возникновения права пользования недрами, акты органов власти могут носить как индивидуальный, так и нормативный характер - право пользования недрами может возникать как на основании конкретного решения органа управления государственным фондом недр или на основании положений законодательства. Основным договорным основанием предоставления недр в пользование в настоящий момент является соглашение о разделе продукции, но законодательно предполагается круг таких оснований расширить, включив в него концессии, договоры аренды и подряда (проекты соответствующих законодательных актов проходят необходимые согласования в органах государственной власти).

При анализе содержания права пользования недрами автором, рассматриваются мнения ряда ученых, которые предусматривали различный набор правомочий, составляющих содержание права пользования недрами. На основании проведенного исследования, автор делает вывод, что основными правомочиями, составляющими содержание права пользования недрами, являются правомочия владения и пользования. Для включения в состав правомочий, составляющих содержание прав пользования недрами, правомочия управления, как предлагают некоторые авторы, в условиях сложившегося нормативно-правового регулирования недропользования нет достаточных оснований. Правомочие распоряжения, присущее собственнику участка недр, не входит в полной мере в состав права, принадлежащего пользователю участка недр, и лишь его отдельные элементы в усеченном виде могут иметь место в ограниченных случаях пользования недрами. Также в работе приведен перечень основных прав и обязанностей недропользователя, определенный действующим-законодательством.

Для определения юридической природы права пользования недрами автор находит необходимым дать ответ на ряд вопросов, имеющих решающее значение для определения его существенных характеристик. Такими

характеристиками являются имущественный или исключительный,

абсолютный или относительный, вещный или обязательственный характер права пользования недрами. Представляется вполне обоснованным подходить с таким набором характеристик к праву, которое традиционно попадает в орбиту не частно-правовых, а административно-правовых методов правового регулирования. По мнению автора, это обусловлено, во-первых, самим характером права пользования недрами, которое все больше приобретает «надотраслевой» характер, участвуя в гражданско-правовых, налоговых, природоохранительных и иных отношениях, а во-вторых, системностью права, благодаря которой правовые институты не замыкаются в отдельных отраслях права, а подчиняются общим для всей правовой системы принципам и отвечают общим правовым характеристикам, пронизывающим все законодательство и делающим его единым правовым полем.

Автор определяет, что право пользования недрами носит имущественный характер, а в зависимости от того, что является основанием возникновения права пользования недрами - акт органов государственной власти или договор -может носить вещный или обязательственный, абсолютный или относительный характер. Если основанием возникновения и существования права пользования недрами является акт органов власти, то такое право обладает набором характеристик, позволяющих классифицировать право пользования недрами как право вещное. Оно носит абсолютный характер, поскольку действует против всех и каждого, обязанность всего неопределенного круга лиц состоит в том, чтобы не нарушать право управомоченного лица (недропользователя), в ряде случаев право пользования недрами бессрочно (например, при размещении подземных сооружений), а при промышленной разработке недр сроки пользования недрами устанавливаются расплывчато, в зависимости от технико-экономической документации на «срок отработки месторождения» (ст. 10 Закона Российской Федерации «О недрах»).

Следует оговориться, что не все виды прав пользования недрами, установленные Законом Российской Федерации «О недрах», соответствуют классическим канонам вещного права (впрочем, это характерно не только для

права пользования недрами - сейчас подавляющее большинство прав в субъективном смысле однозначно отнести к вещным или обязательственным затруднительно). Однако важнейший признак — определение содержания прав пользования недрами законом, а не договором — позволяет отнести их к семейству ограниченных вещных прав. Более того, следует рассмотреть целесообразность расширения этого перечня - например, многие авторы обосновывают необходимость появления в отечественном горном законодательстве такого вида ограниченного вещного права, как горный сервитут.

Однако существуют также виды права пользования недрами, носящие ярко выраженный обязательственно-правовой характер. Например, при реализации заключенного и вступившего в силу соглашения о разделе продукции, ситуация < меняется. Право пользования недрами приобретает ярко выраженный двусторонний характер, над массой «одностороннеобязанных» лиц возникают две рельефные фигуры - инвестора и государства. В отношениях недропользования на основании соглашений о разделе продукции правовая связь правообладателя с окружающими субъектами не абсолютна, т. е. отношения недропользователя с собственником недр качественно другие, чем отношения правообладателя с прочими третьими лицами. Это характерно для обязательственных прав.

Обязательственный характер права недропользования выражается в основном в содержании правоотношения, а точнее - в комплексе прав и обязанностей сторон, вступающих в отношения по пользованию недрами. Право пользования недрами в этом смысле имеет достаточно много общего с правом арендатора на арендуемое имущество.

Кроме того, содержание права недропользования во многом определяется не законом, а соглашением сторон (профильный Закон Российской Федерации «О недрах» только указывает, что те или иные аспекты недропользования устанавливаются соглашением), и существует это право недропользования постольку, поскольку имеет юридическую силу соглашение о разделе продукции.

Соглашение о разделе продукции определяет также сроки пользования недрами (напомним, что вещное право как правило бессрочно).

Выдаваемая при СРП лицензия носит не правоустанавливающий, а регистрирующий характер, и при заключении СРП компетентные органы не вправе отказать инвестору в ее выдаче.

Все, что сказано выше по отношению к праву пользования недрами, возникающему на условиях СРП, можно отнести к праву недропользователя на участок недр, возникающему на основании договоров аренды и подряда, как это предусмотрено проектом федерального закона «О недрах» (в этом случае обязательственный характер соответствующих прав прямо-таки неоспорим в силу прямых указаний гражданского законодательства), и к праву, возникающему на основании договора концессии, как это предусмотрено проектом федерального закона «О концессионных соглашениях».

Таким образом, можно сделать вывод, что в Российской Федерации в рамках правовой структуры существуют два различных института, называемых одинаково - право пользования недрами. Два института, наполненных различным содержанием и имеющих различную правовую природу, одно -вещное, другое - обязательственное.

В такой ситуации применение единых правил к этим двум институтам неминуемо ведет к коллизии, путанице в правоприменительной и законотворческой практике.

Трудно переоценить важность надлежащей квалификации права пользования недрами, имеющей большое практическое значение. Квалификация права пользования недрами позволит определить ту черту, которая отделяет в правоотношениях недропользования гражданско-правовые и административно-правовые отношения. Установление на научно-теоретическом уровне и законодательное закрепление юридической природы права недропользования поможет найти оптимальное соотношение диспозитивных и императивных приемов и способов правового регулирования отношений по пользованию недрами. Проблема установления такого соотношения - одна из самых актуальных на сегодняшний момент. До сих пор неясно соотношение

договорного, гражданско-правового механизма лицензионных соглашений и лицензирования как волевой деятельности компетентных органов. Или другой пример: Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" в статье 1 устанавливает, что права и обязанности сторон соглашения о разделе продукции, имеющие гражданско - правовой характер, определяются в соответствии с настоящим Федеральным законом и гражданским законодательством Российской Федерации. Однако четких критериев, позволяющих определить, какие права и обязанности сторон по соглашениям о разделе продукции имеют гражданско-правовой характер, не установлено. Это является предметом многочисленных дискуссий, затрудняющих применение института соглашений о разделе продукции на практике. Юридическая квалификация права недропользования позволит определить возможность и степень оборотоспособности этого права, основания и порядок его возникновения, изменения, прекращения и защиты, возможность использования гражданско-правовых институтов при пользовании недрами.

В ЗАКЛЮЧЕНИИ диссертантом подчеркивается необходимость изменений существующей нормативно-правовой базы права пользования недрами с целью совершенствования этого правового института и изменения содержания титула права пользования недрами. В качестве рекомендаций законодателю сформулированы следующие положения:

Рассматривать право пользования недрами, предоставляемое на основании лицензии, и право пользования недрами, предоставляемое на основании соглашения о разделе продукции, как два разных права в субъективном смысле. Отсюда вытекает необходимость соответствующего разделения института права пользования недрами как совокупности правовых норм, устанавливающей права и обязанности недропользователя. Признание за правом пользования недрами, предоставляемым на основании акта органа государственной власти, вещного характера позволит в полной мере реализовать принципы абсолютной защиты правообладателя от действий третьих лиц, позволит определить однозначный приоритет права пользования недрами над основными обязательственными правами иных лиц на участки недр, включая право пользования недрами,

предоставленное на основании соглашений о разделе продукции, позволит использовать в полной мере механизмы защиты прав и законных интересов пользователей недр вещно-правовыми исками, однозначно определит имущественный характер права пользования недрами, и таким образом установит возможность и пределы его участия в обороте.

Предать праву пользования недрами, предоставляемому на основании СРП, иных видов договоров, гражданско-правовой характер, и определить его специфику в отдельной главе Закона Российской Федерации «О недрах», посвященной праву пользования недрами, предоставляемому на основании договоров и определяемому договорами.

Определить, что по общему правилу недропользователю не принадлежат права на добытое в результате реализации права пользования участком недр полезное ископаемое. Это полезное ископаемое должно оставаться в собственности государства и после его извлечения на поверхность, а недропользователь может обладать правомочием, входящим в состав права пользования недрами, по согласованию с государством реализовывать полезные ископаемые, оставляя себе приемлемую норму прибыли и согласованное комиссионное вознаграждение.

Установить, что недра в пределах всей территории Российской Федерации, включая - внутренние и территориальные воды, являются федеральной собственностью. Владение, пользование и распоряжение недрами возможно осуществлять органам государственной власти Российской Федерации и соответствующих субъектов Российской Федерации совместно исходя из необходимости обеспечения интересов Российской Федерации в целом.

Обеспечить интересы Российской Федерации и субъекта Российской Федерации при заключении соглашений о разделе продукции в переговорном процессе не через жесткие требования недропользования, а через установленные в Федеральном законе «О соглашениях о разделе продукции» существенные условия СРП, на достижении которых должно настаивать государство.

Расширять перечень договорных оснований предоставления участков недр в пользования посредством отражения в законодательстве норм о договорах

горной концессии, горного сервитута, горной аренды, тем более, что возможность аренды участков недр уже появилась в новой редакции Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Основные положения диссертации изложены в научных публикациях автора:

1. «Правовая природа права недропользования», сборник «Актуальные проблемы гражданского права» под редакцией проф. М.И.Брагинского, М., НОРМА, 2002 г.;

2. "Трудный опыт", М, "Нефть и капитал", № 9,2002 г.;

3. Рецензия (в соавторстве с Н.И.Красновым) на книгу К.Н.Трубецкого, Г.Л.Краснянского, А.Н.Курского, Е.И.Панфилова «Горное законодательство России: вчера,- сегодня, .завтра», Государство и право, 2001 г., №10.

Напечатано с готового оригинал-макета

Издательство ООО "МАКС Пресс" Лицензия ЩИ 00510 от 01.12.99 г. Подписано к печати 02.02.2004 г. Формат 60x90 1/16. Усл.печл. 1,5. Тираж 100 экз. Заказ 061. Тел. 939-3890,939-3891,928-1042. Тел./факс 939-3891. 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2-й учебный корпус, 627 к.

, €~ 31 28

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Храмов, Денис Геннадьевич, кандидата юридических наук

Введение.

I. Понятие права пользования недрами.

1. Право пользования недрами как институт горного права.

2. Право пользования недрами в субъективном смысле.

3. Соотношение права собственности на недра с правом пользования недрами в субъективном смысле.

II. Правоотношение по пользованию недрами.

1. Понятие правоотношения по пользованию недрами.

2. Субъект правоотношения по пользованию недрами.

3. Объект правоотношения по пользованию недрами.

III. Содержание и юридическая природа права пользования недрами.

1. Основания возникновения и прекращения права пользования недрами.

2. Содержание права пользования недрами.

3. Юридическая природа права пользования недрами.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Право пользования недрами в Российской Федерации"

Актуальность темы. Недра и залегающие в них полезные ископаемые являются важной составляющей потенциала страны^ В условиях динамично развивающегося промышленного производства невозможно себе представить современную экономику без горючих полезных ископаемых, руд, минералов. Для России с ее традиционной ориентацией на экспортное производство одним из основных бюджетообразующих факторов является деятельность по извлечению из недр, переработке, продаже и использованию полезных ископаемых. Но поскольку содержимое недр потребляемо и конечно, на первый план выходит проблема надлежащего правового регулирования деятельности заинтересованных лиц и государства по использованию недр.

Институт права пользования недрами появился в России достаточно давно, и с момента своего формирования претерпел большое количество I изменений, в значительной степени вызванных изменениями общественных отношений по использованию недр. Но как с момента своего появления в российском праве, так и до настоящего момента право пользования недрами выполняет очень важную задачу - регулирование использования невосполнимых природных ресурсов в интересах всего общества.

Федерации1, Гражданского кодекса Российской Федерации2, Закона РСФСР "О недрах"3 в редакции 1995 года и Федерального закона от 30 декабря 1995 г. № 227-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции"4.

Гражданский кодекс распространил на участки недр правовой режим недвижимых вещей, Закон РСФСР "О недрах" допустил определение условий пользования недрами посредством договоров, а Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" установил, что основанием предоставления права пользования недрами может являться договор (соглашение о разделе продукции).

1 Российская газета, № 237 от 25.12.93

2 СЗ РФ от 5.12.94 № 32 ст. 3301, СЗ РФ от 29.01.96 № 5 ст. 410, СЗ РФ от 3.12.01 № 49 ст. 4552

3 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 16 апреля 1992 г., N 16, ст. 834

4 СЗ РФ от 1.01.96 N 1, ст. 18 частно-правовых и публично-правовых элементов в правовом регулировании отношений по пользованию недрами приводит к неоправданному закрепощению оборота или наоборот, к излишней либерализации отношений, требующих четкой регламентации. Результатом несбалансированного правового регулирования явились многочисленные явления, не способствующие рациональному недропользованию, направленному на всеобщее благо - трансфертное ценообразование, нежизнеспособность механизма соглашений о разделе продукции1, нарушения недропользователями лицензионных условий и прочие явления, побудившие органы государственной власти Российской Федерации ставить вопрос о наведении порядка в отношениях, связанных с использованием и охраной недр. В частности, в марте 2002 г. этот вопрос обсуждался на заседании Госсовета России, Президентом Российской Федерации даны соответствующие поручения федеральным органам исполнительной власти, ответственным за использование и охрану государственного фонда недр.

1 С момента принятия Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» в 1995 г. до настоящего момента было заключено только одно СРП, которое до сих пор не вступило в силу научно-практические проблемы создают дополнительные трудности как в правоприменительной, так и в правотворческой практике.

Целью настоящего диссертационного исследования является установление юридической природы права пользования недрами, определение соотношения права собственности на недра и права пользования ими, установление баланса использования частно-правовых и публично-правовых элементов при регулировании отношений, складывающихся в области пользования недрами, и в конечном итоге -формирование рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства в части норм, регулирующих право пользования недрами на территории Российской Федерации.

Для достижения указанных целей планируется выполнение следующих задач:

• установление характеризующих признаков права пользования недрами;

• рассмотрение основных элементов правоотношений по использованию недр;

• определение места права пользования недрами в системе российского права;

• анализ действующих норм, устанавливающих порядок и условия предоставления права пользования недрами.

• анализ практики, складывающейся при пользовании недрами.

Попытка определить юридическую природу права пользования недрами имеет под собой в качестве теоретической и методологической основы сравнительный анализ существующих научных концепций и действующего гражданского и горного законодательства, и их взаимный синтез. В целях построения и фиксации тезисов исследования автором привлекались теоретические исследования из области административного и гражданского права, теории и системы права.

До настоящего времени право пользования недрами рассматривалось в комплексе иных проблем, связанных с недропользованием, и отдельного исследования права, на основании которого находящиеся в государственной собственности недра передаются в пользование, не проводилось. По сути, настоящая диссертация — первое монографическое исследование данного вопроса, поскольку применительно к новому законодательству тема диссертационного исследования практически не разработана.

Отношения, связанные с правом пользования недрами, включают в себя как отношения, для которых характерно административно-правовое регулирование (лицензирование недропользования, охрана недр и др.), так и отношения, регулирование которых осуществляется нормами гражданского права (имущественные отношения, связанные с пользованием недрами, предоставление права пользования недрами, разрешение споров и т.д.). Причем наметилась явная тенденция к усилению роли гражданско-правовых институтов в регулировании отношений недропользования — в проектах законодательных актов, регулирующих отношения недропользования, уже упоминаются в качестве оснований возникновения права пользования соглашения о разделе продукции, концессии, договоры аренды, подряда, вводится понятие и особенное правовое регулирование «горного» имущества и т.д. В указанных условиях определение правовой природы права пользования недрами, осуществленное диссертантом на основе применения гражданско-правового и административно-правового регулирования, представляется особенно актуальным, поскольку это позволит точнее определить место для указанного института в системе горного права.

До революции осенью 1917 года право пользования недрами анализировалось в работах Н.А.Арефьева, А.Л.Боровиковского, А.А.Девиера, В.В.Исаченко, А.П.Кеппена, Д.П.Карницкого, Б.Кутыловского, Г.Г.Левестама, МЛ.Пергамента, Г.Г.Савича,

В.А.Удинцева, А.А.Штофа, А.Е.Яновского и других авторов применительно к реалиям действовавшей в тот момент правовой системы. В период существования СССР право пользования недрами изучалось такими авторами, как Г.С.Башмаковым, А.И.Бобровым, Л.А.Заславской, А.М.Кавериным, Б.Д.Клюкиным, М.Е.Коган, Н.И.Красновым, Н.Б.Мухитдиновым, Л.Г.Навроцкой, В.Г.Плахутой, Г.Н.Полянской,

Научно-теоретическое и прикладное значение диссертации.

Изложенные в работе выводы и предложения могут быть использованы при разработке нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления, изменения и прекращения права пользования недрами. Материалы диссертации могут б^ть использованы в научных целях, а также в учебном процессе в ходе преподавания горного права.

Автором выносятся на защиту следующие основные положения диссертации:

I. Право пользования недрами в субъективном смысле представляет собой совокупность прав и обязанностей, на основании которых определенные в законодательстве субъекты могут владеть и пользоваться участками недр. Основной особенностью права пользования недрами в субъективном смысле составляет то, что пользование недрами является не только правом, но и обязанностью субъекта правоотношений по пользованию недрами. Само право пользования недрами в субъективном смысле состоит из отдельных правомочий по пользованию и владению, а в отдельных случаях — и распоряжению участками недр.

2. В объективном смысле право пользования недрами является институтом горного права, опосредующим правоотношения по использованию участков недр для целей добычи полезных ископаемых или для иных целей. Источником права пользования недрами как института горного права является законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты подзаконного уровня. Особенностью права пользования недрами в объективном смысле является достаточно большое количество источников, в том числе и воспринятых со времен горного права Союза ССР. В момент исследования особенностью института права пользования недрами является то, что законодательные и нормативные правовые акты, определяющие право пользования недрами, находятся в стадии изменения в рамках правовой реформы -так, готовится новая редакция Федерального закона «О недрах», подвергся ревизии институт соглашений о разделе продукции, начинает развиваться институт концессии при пользовании недрами. Диссертационное исследование во многом направлено на то, чтобы право пользования недрами как один из основополагающих институтов горного права нашло свое место в рамках нового законодательства с учетом выявленных автором особенностей и характеристик.

3. Право пользования недрами устанавливается как на основании акта государственных органов и органов местного самоуправления, так и на основании договора. Если решение органов власти как основание возникновения права пользования недрами существует достаточно давно, то договор для этой цели впервые стал использоваться с 1992 года, то есть сравнительно недавно. На примере соглашений о разделе продукции сложилась определенная практика применения договора как основания предоставления права пользования недрами. В связи с изменением законодательства предполагается, что договор будет играть все большую роль в качестве оснований возникновения и прекращения права пользования недрами, нежели акт органов государственной власти.

4. Право пользования недрами вытекает из права собственности государства на недра и в свою очередь служит основанием для возникновения права собственности на извлеченные из недр полезные ископаемые. По мнению диссертанта, законодательство содержит достаточно положений, указывающих, что недра в Российской Федерации принадлежат федеральному государству, а не распределяются по субъектам Российской Федерации, под территорией которых участки недр непосредственно расположены. Государство, являясь собственником недр, обладает правомочиями по владению, пользованию и распоряжению недрами. Отдавая недра в пользование субъекту предпринимательской деятельности, государство осуществляет правомочие распоряжения, делясь в то же время с недропользователем правомочием пользования. Правомочие пользования недрами, возникающее у пользователя недр, имеет более усеченный объем, чем аналогичное правомочие, изначально находящееся у государства и входящее триаду правомочий, принадлежащих Государству как собственнику недр. С другой стороны, недропользователь, используя недра, добывает полезные ископаемые, на которые приобретает право собственности и которыми он может распорядится по своему желанию. Таким образом, опосредованно право собственности Российской Федерации на недра трансформируется в право собственности субъекта предпринимательской деятельности на составляющие часть этих недр полезные ископаемые. Ключевое звено в указанной трансформации — право пользования недрами, делающее такую трансформацию возможной. Учитывая, насколько важно для государство бережно и целенаправленно расходовать невосполняемые природные ресурсы, к числу которых принадлежат полезные ископаемые, трудно переоценить важность правильной квалификации и интерпретации права пользования недрами.

5. Право пользования недрами является имущественным правом. Использование характеристик, присущих гражданско-правовому регулированию, применительно к институту горного права, которым является право пользования недрами, является, по мнению автора, обоснованным и объективно необходимым в свете предполагаемых изменений законодательства и проводимой в стране правовой реформы. Как уже отмечалось выше, рассмотрение права пользования недрами в свете положений гражданского законодательства является одним из принципиально новых моментов исследования. Такой подход диктуется самим законодательством, как действующим, так и разрабатываемым. Ограниченный оборот права пользования недрами (но не недр!), допускаемый законодательством о недрах в ряде случаев, наличие в горном и гражданском законодательстве ссылок на права пользования недрами с использованием частно-правовых определений - все это требует четкого определения правовой природы и характера права пользования недрами, осуществленного с применением понятий и характеристик, присущих как гражданскому, так и горному праву.

6. Право пользования недрами может носить в российском праве как вещный, так и обязательственный характер, в зависимости от оснований его предоставления. Данное положение является закономерным продолжением рассуждений автора о том, что право пользования недрами принадлежит к числу титулов, на основании которых все многочисленные хозяйственные связи образуют гражданский оборот. В диссертации показывается, что если право пользования недрами предоставляется на основании акта органа государственной власти, то его содержание в основном определяется законом. У органов власти, предоставляющих право пользования недрами, немного полномочий менять содержание права пользования недрами, определенного горным законодательством, и все эти полномочия сводятся к лицензионному соглашению, носящему «квазидоговорный» и ограниченный рамками законодательства характер. В случае, если содержание права определяется законом, такое право является по своим основным характеристикам правом лица на вещь (в рассматриваемом случае — на участок недр), или вещным правом. Ситуация меняется, если право пользования недрами предоставляется на основании договора. На примере права пользования недрами, возникающего на основании соглашения о разделе продукции, показано, что право пользования недрами в данном случае определяется не законом, а соглашением сторон. По сути, право пользования недрами становится правом сторон на взаимные действия друг друга в отношении участка недр как обязанных лиц по сделке, а само право пользования недрами в этом случае приобретает ярко выраженный обязательственный характер.

Представляется, что право пользования недрами, предоставляемое на основании договора, существенно отличается от права пользования недрами, устанавливаемого на основании решений (актов) органов государственной и муниципальной власти. В первом случае право пользования недрами в большей степени носит гражданско-правовой характер, вследствие чего в случае прекращения, изменения или предоставления этого вида права пользования недрами должен быть сделан акцент в пользу применения гражданско-правовых институтов -залога, переуступки и т.п. В целях адекватного нормативно-правового регулирования, обеспечения прозрачности и предсказуемости делового оборота, в действующем законодательстве должны быть сделаны соответствующие изменения.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право", Храмов, Денис Геннадьевич, Москва

Заключение

Наметившаяся в последнее время тенденция усиления роли договора в регулировании отношений недропользования может привести к тому, что большинство прав и обязанностей пользователей недр будут устанавливаться в договорном порядке. Каким образом можно обеспечить органичное вхождение права пользования недрами в новую систему права с большой долей частно-правового регулирования, в то же время обеспечив неукоснительное соблюдение прав государства на недра и содержащиеся в них полезные ископаемые? На мой взгляд, раз уж все равно неизбежна известная интеграция горного и гражданского законодательства, необходимо использовать механизмы, уже известные

1 Исаченко В. В. "Право на горные отводы". Вестник гражданского права, № 3-4, март 1914, С-Петербург, с. 54

2 Впрочем, единого мнения среди ученых по этому поводу нет - например, В.А.Дозориев (Государство и право, № 1,1994, с. 26-36) относит земельные права к имущественным, называя современное земельное право лишь отраслью административного законодательства. Оппонируя этой точке зрения, гражданскому праву и способные обеспечить соблюдение законных интересов всего общества. Речь идет об установлении для ряда случаев недропользования вещного характера права пользования недрами, и в этом случае содержание права пользования недрами будет определяться нормативными актами, а для некоторых видов права - фиксация обязательственного характера права использования недр. Тем более, что подобные законодательные изменения лишь зафиксируют фактически сложившуюся в российском законодательстве ситуацию.

Вместе с тем необходимо переосмысление и внесение существенных изменений в содержание права пользования недрами, установленное в настоящий момент законодательством Российской Федерации. Присвоение части природной ренты субъектом предпринимательской деятельности - в настоящий момент это его право, гарантированное государством и закрепленное в действующем законодательстве. Несмотря на то, что реализовать это право возможно только при соблюдении обязанностей рационального использования недр, охраны недр, соблюдения установленных правил и т.п., фактически при недропользовании сегодня происходит присвоение государственной собственности и использование ее в частных интересах, в процессе которого государству отдается в виде налогов лишь незначительная часть прибыли. Впрочем, и требования законодательства в части рационального недропользования также не всегда соблюдаются, а региональные власти зачастую этому не только не препятствуют, но и поощряют разубоживание недр, стремясь сохранить рабочие отношения с могущественными недропользователями, пополнить местный бюджет и решить социальные проблемы региона. Такое положение вещей — еще один повод для того, чтобы четко определить все недра собственностью

Н.И.Краснов (Государство и право, № 7, 1994, с. 53) обосновывал необходимость существования земельного права как самостоятельной отрасли

Российской Федерации и передать правомочие распоряжения ими на федеральный уровень.

Представляется, что в интересах всего общества, а не только ограниченного числа владельцев и сотрудников организаций-недропользователей, следовало бы установить такой порядок пользования недрами, чтобы вся рента принадлежала государству, а лицо, добывающее полезные ископаемые, весь их объем передавало в собственность государства. Это бы позволило использовать уникальный природный потенциал российских недр для диверсификации отраслевой направленности отечественной промышленности, что в настоящий момент является одной из важнейших предпосылок качественного промышленного роста. Однако в сложившейся в настоящий ситуации средства от реализации полезных ископаемых, принадлежащих государству, в своей основной массе остаются у недропользователя, и если не оседают за границей, то вкладываются в основном в добывающие отрасли промышленности, вовлекая в разработку новые запасы. Более того, сейчас государственная собственность даже самим фактом своего существования дает прибыль частному капиталу - запасы минерального сырья, состоящие на Государственном балансе и • указанные в принадлежащих недрпользователю лицензиях, оставаясь в недрах государственной собственностью, влияют на стоимость акций недропользователя на финансовых рынках, повышая их капитализацию. То есть, право недропользователя добыть полезные ископаемые, по сути право обязательственное, трансформируется в вещное право собственности компании на принадлежащее ей имущество.

При этом следует понимать, что внедрение договорных положений в сферу недропользования нисколько не противоречит указанным целям. Наоборот, при условии прозрачности переговорного процесса, гласности и открытости проведения аукционов на право пользования недрами подготовка надлежащих договорных условий недропользования позволит государству получать природную ренту в зависимости от горногеологических характеристик каждого конкретного месторождения полезных ископаемых, четко установить основания и пределы ответственности, детально определить права и обязанности субъекта права пользования недрами, то есть его содержание. Договор как основание получения права пользования недрами с успехом применяется в качестве основания получения природной ренты во многих ведущих странах мира.

Именно содержание права пользования недрами определяет текущую ситуацию в сфере добычи полезных ископаемых, и любые изменения в этой сфере необходимо начинать с пересмотра набора и юридич-еских характеристик прав и обязанностей, составляющих право пользования недрами в субъективном смысле. А изменения в содержании права пользования недрами необходимо осуществлять посредством внесения изменений в право пользования недрами в объективном смысле, в совокупность правовых норм, составляющих институт права пользования недрами.

В качестве рекомендаций законодателю можно сформулировать следующие положения:

Установить, что недра в пределах всей территории Российской Федерации, включая внутренние и территориальные воды, являются федеральной собственностью. Владение, пользование и распоряжение недрами возможно осуществлять органам государственной власти Российской Федерации и соответствующих субъектов Российской

Федерации совместно исходя из необходимости обеспечения интересов Российской Федерации в целом.

Расширять перечень договорных оснований предоставления участков недр в пользования посредством отражения в законодательстве норм -о договорах горной концессии, горного сервитута, горной аренды, тем более, что возможность аренды участков недр уже появилась в новой редакции Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ

Действующие:

1. Конституция Российской Федерации;

2. Конвенция ООН 1982 г. "О континентальном шельфе";

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая и вторая);

4. Налоговый кодекс Российской Федерации (части первая и вторая);

5. Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации;

6. Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации;

7. Закон Российской Федерации "О недрах" (в редакции 1995 года);

8. Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 227-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции";

9. Федеральный закон от 21.07.97 г. № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним";

Ю.Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации», Собрание законодательства Российской Федерации, 04.12.1995, N49, ст. 4694;

11 .Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

12.Положение о порядке лицензирования пользования недрами (утверждено постановлением Верховного Совета Российской Федерации № 3314-1 от 15 июля 1992 г.);

13.Инструкция по оформлению горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых, утвержденная МНР России (№ 56 от 7 февраля 1998 г.) и Госгортехнадзором России (№ 58 от 31 декабря 1997 г.) (зарегистрировано в Минюсте России 13 марта 1998 г. № 1485) БНА. 1998. №7;

14.Закон Республики Татарстан «О недрах»;

15.Договор между Российской Федерацией и Республикой Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" (Москва, 15 февраля 1994 г.);

16.Закон Московской области от 2 февраля 1999 г. N 2/99-03 "О недрах и недропользовании в Московской области" (принят решением Московской областной Думы от 20 января 1999 г. N 5/42).;

17.Постановление главы администрации Свердловской области от 6 июля 1995 г. «Об утверждении временного Положения о порядке предоставления лицензий на сбор минералогических и других геологических коллекционных материалов на территории Свердловской области";

18.Постановление администрации Тазовского района Ямало-Ненецкого автономного округа «Об установлении срочного сервитута в пользу открытого акционерного общества "Ямалгеофизика" для проведения сейсморазведочных работ в Тазовском районе»);

Акты СССР и РСФСР

19.Конституция СССР 1936 г.;

20.Декрет Совнаркома РСФСР от 30 апреля 1920 г.;

21.Декрет "О земле", принятый на II Всероссийском съезде Советов 26 . октября (8 ноября) 1917 года, СУ, 1917, № 1, ст. 3;

22.Декрет "О социализации земли", принятый 6 февраля 1918 года, СУ РСФСР, 1918, № 25, ст. 346;

23.Декрет от 10 апреля 1923 года, СУ, № 29, ст. 336;

24.Гражданский кодекс РСФСР 1922 года;

25.Гражданский кодекс РСФСР 1964 года;

26.Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах (вступили в силу с 1 января 1976 года), Ведомости Верховного Совета СССР, 1975, №29, ст. 435;

27.3акон СССР от 06.03.90 "О собственности в СССР" (Ведомости Верховного Совета СССР, 1990, N 11, ст. 164);

28.Закон РСФСР от 31 октября 1990 г. № 293-1 «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР»;

29.3акон РСФСР от 24 декабря .1990 г. "О собственности в РСФСР", Ведомости съезда народных депутатов РСФСР, 1990 г. N 30, ст. 416;

30.Указ Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1968 г. "О континентальном шельфе Союза ССР" Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, №6, ст. 40;

31.Положение о недрах и их разработке от 7 июля 1923 года, СУ РСФСР 1923 г. №54, ст. 532;

32.Горное положение СССР от 9 ноября 1927 года, утвержденное ЦИК и СНК СССР и введенное в действие с 1 января 1928 года, СЗ СССР, 1927, №68, ст. 688;

33.Правила о производстве трудящимися поисков и разведок месторождений полезных ископаемых и о премировании за открытие таких месторождений" (утверждены приказом по ВСНХ от 12 октября 1930 года);

34.Инструкция, утвержденная Постановлением СНК РСФСР от 16 октября 1944 года "О порядке отвода месторождений полезных ископаемых республиканского и местного значения и месторождений полезных ископаемых местного значения";

35.Временная инструкция о порядке предоставления горных отводов под разработку месторождений полезных ископаемых, утвержденная Главным управлением Государственного горного надзора 6 марта 1950 г.;

36.Положения о старательской добыче золота в системе Министерства цветной металлургии СССР;

Акты Российской Империи

37.Указ от 10 декабря 1719 г.;

38.Указ от 26 сентября 1727 г.;

39.Манифест от 3 марта 1739 г;

40.Положение от 13 июля 1806 г.;

41.Свод учреждений и уставов горных (Горный устав) Том VII Свода законов Российской Империи, Свод учреждений и уставов горных, Санкт-Петербург, 1893 г.;

42.Законы гражданские, Том X Свода законов Российской Империи, Законы гражданские, Санкт-Петербург, 1893 г.;

43.Положение горное для войска Донского, Свод учреждений и уставов горных, Том VII Свода законов Российской Империи, Санкт-Петербург, 1893 г.;

44.Правила 1887 года "О частной горнопромышленности на свободных казенных землях";

Акты иностранного права

45.Германское гражданское уложение (ГТУ);

46.3акон «О горном деле», 1950, Япония.

47.Закон Социалистической Республики Вьетнам от 1993 г. "О нефти и газе".

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Право пользования недрами в Российской Федерации»

1. Агарков М.М. "Обязательства по советскому гражданскому праву, М., 1940;

2. Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР, М., 1950;

3. Башмаков Г.С., Каверин A.M., Краснов Н.И. "Законодательство о недрах", М., 1976;

4. Башмаков Г.С. "Крупный шаг в развитии законодательства о недрах", Правоведение, 1975, № 6;

5. Башмаков Г.С. «Правовое регулирование разведки и разработки общераспространенных полезных ископаемых», Москва, 1978;

6. Башмаков Г.С. "Право пользования недрами в СССР", Москва, 1974;

7. Бобров А.И. "Право пользования недрами старательских артелей по добыче золота", Вестник Московского университета, № 5, 1973;

8. Богданчиков С.М., Перчик А.И. "Соглашения о разделе продукции — . теория, практика, перспективы, право, экономика", Москва, 1999;

9. З.Венедиктов A.B. Государственная социалистическая собственность. Москва-Ленинград, 1948;

10. Вещные права в Республике Казахстан, под ред. М.К.Сулейменова, Алматы, 1999;

11. Власова A.B. К дискуссии о вещных и обязательственных правах. Правоведение. 2000. № 2;16."В украинском юридическом обществе". Вестник советской юстиции, №8,1923;

12. Генкин Д.М., "Некоторые вопросы теории права собственности", Ученые записки, ВИЮН, Москва, 1959;

13. Годэмэ Е. "Общая теория обязательств», Москва, 1948;

14. Гражданское право, учебник под ред. Е. А. Суханова, т. 1, Москва, 1998;

15. Грибанов В.П. Юридические лица.— М., Изд-во Московского университета, 1961;

16. Григорьев В.К. «Вопросы теории земельного права», Москва, 1962;

17. Гримм Д. Д. «Лекции по догме римского права», С-Петербург., 1910;

18. Дембо JI. И. "Основные проблемы советского водного законодательства", Москва, 1948;

19. Дозорцев В.А. "Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике" Государство и право, № 1,1994;

20. Заславская J1.A. "О понятиях объекта права государственной собственности на недра земли и пользования ими", Ученые записки ВИЮН, Москва, 1969;

21. Заславская J1.A. "Действующее горное законодательство и пути его совершенствования" Материалы для подготовки проекта Основных начал пользования недрами Союза ССР, Москва, 1968;

22. Ильин И.А. «О сущности правосознания», Москва, 1993

23. Иоффе О.С., Советское гражданское право, Ленинград, 1958;

24. Иоффе О.С. "Обязательственное право", Москва, 1975;

25. Исаченко В.В. "Право на горные отводы". Вестник гражданского права, № 3-4, март 1914, С-Петербург;

26. Карасс А. В. "Право государственной социалистической собственности", Москва, 1954;

27. Кечекьян С.Ф. "Правоотношения в социалистическом обществе", Москва, 1958;

28. Клеандров М.И. "О нефтегазовом законодательстве", сб. Государство и право на рубеже веков, Москва, 2001;

29. Клюкин Б.Д. "Горные отношения в странах Западной Европы и Америки", Москва, 2000;

30. Колбасов О.С. "Терминологические блуждания в экологии", Государство и право, 1999, № 10;

31. Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах", Москва, 2001;

32. Конопляник A.A. "Концессии от Д'Арси до Козака — эволюция понятий", Нефть и капитал, № 9,2002;

33. Конопляник A.A. «Стулья-завтра, деньги-сегодня», Нефтегазовая вертикаль, № 10, 2000;

34. Коган М. Е. "Право государственной собственности на недра земли в СССР", дисс. Москва, 1955;

35. Краснов Н.И. «О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике», Государство и право, № 7, 1994;

36. Крассов О.И. «Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации», Москва, 2002;

37. Курбатов А .Я. «Теоретические основы сочетания частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности», Черные дыры в российском законодательстве, №1, 2001;

38. Материалы всероссийской конференции «Государство и право на рубеже веков», М., 2001;

39. Матузов Н.И. «Гносеологический аспект. О праве в объективном и субъективном смысле», Правоведение, № 4,1999;

40. Мороз J1.H. "Недра Республики Беларусь", Минск, 1995;

41. Мицкевич A.B. "Субъекты советского права", Москва, 1962;

42. Мухитдинов Н.Б. "Горные правоотношения и их классификация на основе нового законодательства о недрах", Известия АН Казахской ССР, №6, 1975;

43. Мухитдинов Н.Б. "Объекты права государственной собственности на недра", Советское государство и право, 1971, № 5;

44. Мухитдинов Н.Б., «Основы горного права», Алма-Ата, 1983;

45. Мухитдинов Н.Б. "Правовые проблемы пользования недрами", Алма-Ата, 1972;

46. Мухитдинов Н.Б. "Теоретические проблемы советского горного права". Автореферат на соискание ученой степени доктора юридических наук, Алма-Ата, 1980;

47. Навроцкая Л.Г. "Теоретические вопросы правового регулирования горных отношений в СССР", автореферат кандидатской диссертации, Москва, 1976;

48. Павлов И.В. Рецензия на работу Г. А. Аксененка "Право государственной собственности на землю в СССР", "Советское государство и право", № 8, 1951;

49. Перчик А.И. «Основные направления совершенствования горного законодательства России», сборник «Государство и право на рубеже веков», Москва, 2001;

50. Плахута В.Г. "Правовое обеспечение рационального и комплексного использования недр земли в СССР", автореферат канд. диссертации, Свердловск, 1966;

51. Плахута В.Г. "Некоторые вопросы правового регулирования поисков и разведок месторождений полезных ископаемых", Сборник аспирантских работ СЮИ, выпуск 4, Свердловск, 1964;

52. Полянская Г.Н. «Земельное право», Москва, 1947;

53. Популярный финансово-экономический словарь, Москва, 1925;

54. Райхер В. К. "Абсолютные и относительные права", Известия экономического факультета Ленинградского политехнического института, выпуск XXV, 1928;

55. Римское частное право, Москва, 1948;

56. Рускол A.A. "Теоретические основы кодификации горного законодательства Союза ССР и союзных республик", Тезисы докладов и сообщений на конференции по научным основам кодификации горного законодательства Союза ССР и союзных республик, Москва, 1962;

57. Скловский К. «Некоторые проблемы владения в судебной практике», Вестник ВАС, № 4, 2002;

58. Советское государство и право, 1971, № 3;

59. Советское гражданское право, учебник под ред. проф. Братуся, Москва, 1950;

60. Советское природоресурсовое право, особенная часть, Харьков, 1987;

61. Суханов Е. А. Лекции о праве собственности. Москва, 1991;

62. Сыродоев H.A. Научные основы кодификации горного законодательства. Советское государство и право, 1969, № 4;

63. Сыродоев H.A. "О понятии недр и классификации полезных ископаемых", Известия высших учебных заведений, Ленинград, 1966;

64. Сыродоев Н. А. "Правовой режим недр", Москва, 1969;

65. Теория государства и права, учебник под ред. В.М. Корельского и В. Д. Перевалова, Москва, 1998;

66. Теплов О.М. "Институт лицензирования пользования недрами", автореферат канд. диссертации, Москва, 1995;

67. Теплов О.М. «Концепция развития горного законодательства», Сб. «Концепция развития российского законодательства», Москва, 1988;

68. Толстой Ю.К. "Теория правоотношения", Ленинград, 1978;

69. Трубецкой К.Н., Краснянский Г.Л., Курский А.Н., Панфилов Е.И. «Горное законодательство России: вчера, сегодня, завтра», Москва, 2000;

70. Турубинер А. М. "Право государственной собственности на землю в Советском Союзе", Москва, 1958;

71. Удинцев В. А. Русское горноземельное право, Киев, 1909;

72. Халфина P.O., Общее учение о правоотношении, Москва, 1974; 78.Черепахин Б.Б. "Первоначальные способы приобретения правасобственности по действующему праву", Москва, 2001;

73. Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права, Москва, 1907;

74. Штоф А. А. Горное право. С-Петербург, 1896.

Автор: Храмов, Денис Геннадьевич
Город: Москва
Год: 2004
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.06

Диссертация

Право пользования недрами в Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Право пользования недрами в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.06 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Право пользования недрами в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Храмов, Денис Геннадьевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Право пользования недрами в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право", Храмов, Денис Геннадьевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Право пользования недрами в Российской Федерации»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Право пользования недрами в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Храмов, Денис Геннадьевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Право пользования недрами в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право", Храмов, Денис Геннадьевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Право пользования недрами в Российской Федерации»