АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Компетенция федерального собрания Российской Федерации»
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
На правах рукописи
/
ВАКСМАН Владислав Борисович
КОМПЕТЕНЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Специальность 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
1 2 Я Н В 2012
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 2011 г.
005007426
005007426
Работа выполнена в секторе теории конституционного права Учреждения Российской академии наук Институт государства и права РАН
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Пархоменко Александр Григорьевич
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Горобец Виктор Дмитриевич
кандидат юридических наук, профессор, Заслуженный юрист РФ Альхименко Владимир Владимирович
Ведущая организация:
Московский университет МВД РФ
Защита состоится «26» января 2012 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 002.002.02 при Учреждении Российской академии наук Институт государства и права РАН по адресу: 119991, г. Москва, ул. Знаменка, Д. 10.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Учреждения Российской академии наук Институт государства и права РАН по адресу: 119991, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10.
Автореферат разослан «_» декабря 2011 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 002.002.02 кандидат юридических наук
Е.В. Понизова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования определяется важностью и востребованностью понимания конституционно-правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации как важной основы формирования и развития российской государственности.
В течение последних лет в России происходит активное становление новой системы органов государственной власти, форм их взаимоотношений и деятельности. Особенность всей создающейся системы государственной власти России заключается в том, что она строится на основополагающих принципах общественного устройства, которые провозглашены в России.
Российская Федерация провозглашена демократическим правовым государством, в котором носителем суверенитета и единственным источником власти является ее многонациональный народ. В частности, система органов государственной власти основана на принципе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, которые являются самостоятельными. При этом структура органов государственной власти выстроена таким образом, чтобы обеспечить необходимый баланс между всеми ветвями власти, не допускающий узурпацию власти каким-либо одним государственным органом. Вместе с тем, представляется, что оптимальная модель системы органов государственной власти в современной России еще не найдена.
Теоретическое осмысление компетенции Государственной Думы и Совета Федерации представляет собой самостоятельную проблему, актуальную как в теоретическом, так и практическом отношениях. Она обусловлена происходящими в стране процессами становления правового государства, укрепления механизмов государственного и муниципального управления, повышения уровня управляемости общества.
Вопросам понятия и сущности компетенции органов государственной власти посвящено немало научных трудов. Несмотря на значительный объем проведенных исследований, раскрытие темы компетенции представительных органов государственной власти в настоящее время имеет множество различных,
порой противоречивых подходов. В связи с этим, необходим системный подход к изучению вопросов компетенции парламента.
В этой связи особую актуальность приобрела проблема оптимизации конституционно-правового статуса современного парламента, его палат, системы взаимоотношений Совета Федерации и Государственной Думы, а также их положения в общей системе государственного механизма и системе разделения властей в Российской Федерации.
Актуальность исследования компетенции представительных органов зарубежных государств обусловлена значимостью исследуемого предмета для каждого государства, необходимостью поиска оптимальных путей закрепления, расширения и распределения компетенции. В условиях современного мира, особое внимание необходимо уделять вопросам взаимодействия и сотрудничества между государствами, результатом чего должен быть процесс обмена положительным опытом, в том числе и в вопросе определения компетенции высших представительных органов.
Таким образом, указанные обстоятельства в значительной степени обуславливают актуальность предпринятого исследования, которое в этой связи имеет свою теоретическую и практическую значимость.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе определения конституционно-правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации и осуществления своей компетенции Советом Федерации и Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации.
Предметом исследования является система конституционно-правовых и иных норм, определяющих и уточняющих (конкретизирующих) основы конституционно-правового статуса и компетенцию Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Целью исследования является выявление юридической природы, конституционно-правовой сущности, особенностей и содержания компетенции Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ на современном этапе на основе комплексного анализа ее конституционно-правовых
основ, а также разработка методических рекомендаций по совершенствованию конституционно-правовых норм, определяющих компетенцию Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Достижению поставленной цели способствовало решение следующих основных задач:
1. Определить понятие и сущность компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации.
2. Исследовать компетенцию законодательных (представительных) органов государственной власти в досоветский, советский и послесоветский период развития России. .
3. Выявить особенности компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти в зарубежных странах.
4. Определить содержание компетенции палат Федерального Собрания Российской Федерации.
5. Определить особенности компетенции Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и соотношение их компетенций с другими органами государственной власти Российской Федерации.
6. Выявить на основе проведенного анализа пробелы в законодательстве Российской Федерации, определяющем и конкретизирующем конституционно-правовые основы компетенции Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на современном этапе, а также разработать конкретные предложения и рекомендации по их развитию и совершенствованию.
Степень научной разработанности темы. Проблемы, связанные с конституционно-правовыми основами компетенции Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ на современном этапе, исследовались многими отечественными учеными в области права.
Общетеоретической основой данного исследования послужили работы таких отечественных ученых-правоведов, разработавших фундаментальные категории общей теории государства и права и конституционного права как:
Авакьян С.А., Автономов A.C., Баглай М.В., Булаков О.Н., Габричидзе Б.Н., Гулиев В.Е., Козлова Е.И., Кутафин O.E., Колюшин Е.И., Малько A.B., Марченко М.Н., Матузов Н.И., Рязанцев И.Н., Тихомиров Ю.А., Фадеев В.И., Шахрай С.М. и др. Об истории компетенции представительных органов государственной власти писали и пишут многие авторы, такие как: Авакьян С.А., Залесский В.Ф., Кравец И.А., Нерсесянц B.C., Николаев А. М., Овсепян Ж.И., Полнер Л.С., Пуздрач Ю.В., Топорнин Б.Н., Тюкавкин В.Г., Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е., Чистяков О.И., Шульженко Ю.Л. и т.д.
Отдельного внимания заслуживают работы отечественных и зарубежных ученых-юристов, занимающихся исследованиями компетенции представительных органов государственной власти в зарубежных странах: Антроповой Е.А., Бартоле С., Бромхеда П., Вельтера П., Жидкова O.A., Зазнаева О.И., Ковачева Д.А., Ковряковой Е.В., Крашенинниковой H.A., Кривенко J1.T., Макарова A.A., Орстина Н., Ракитской И.А., Ришелюк А., Страшуна Б. А., Туманова В.А., Чиркина В.Е. и др.
В диссертации использованы труды ученых досоветского периода, таких как: Белоконский И.П., Вернадский Г.В., Витте С.Ю., Кокошкин Ф.Ф., Лазаревский Н.И., Милюков П.Н., Сперанский М.М., Шершеневич Г.Ф. и др. Особо следует отметить труды ученых советского периода, таких как: Гурвич Г.С., Ерошкин Н.П., Кукушкин Ю.С., Куприц Н.Я., Курицын В.М., Портнов В.П., Славин М.М. и др.
Вопросы, связанные с компетенцией Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации приобрели особую актуальность в современный период. По этому поводу появляются множество публикаций в журналах, газетах, на интернет-сайтах. В этой связи следует отметить работы: Бялкиной Т.М., Вихарева A.A., Горобец В.Д., Кокотова А. Н., Конюховой И.А., Крыловой Н.С., Лукьяновой Е.А., Нанбы С.Б., Полуяна Л.Я., Садовниковой Г.Д., Сивкова А.Л., Чурсиной Е.В. и др.
Специально отметим работы Автономова A.C., Бегзадяна A.C., Бендюриной C.B., Быкова C.B., Гасымова Р.Б. Оглы, Гранкина И.В., Диваевой Г.Ю., Лихачева С.А., Пригона М.Н., Румянцевой Т.С., Сивкова А.Л., Смирнягина Л.В., Тарасовой
Е.П., Усанова В.Е., Хабриевой Т.Я. и других авторов, непосредственно исследующих и раскрывающих не только теоретические основы компетенции представительных органов государственной власти, в частности, парламента России, но и анализирующих действующее законодательство в данной сфере на предмет его правовой неурегулированности.
Исследование накопленного опыта (хотя мы и признаем, что он является весьма незначительным) позволит выбрать перспективные направления в решении актуальных проблем парламентского строительства, касающиеся создания действенной модели отечественного парламента, которая в наибольшей степени отвечает, современным демократическим принципам общественно-политического устройства России.
Нормативно-нравовую основу диссертации составили
внутригосударственные нормативно-правовые акты. К числу действующих внутригосударственных актов в сфере компетенции Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ следует отнести:
- Конституцию РФ 1993 г.,
- Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № ПЗ-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации",
- Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации",
- Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-П ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации",
- Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" и др.
В историческом аспекте проанализированы утратившие силу нормативные правовые акты РСФСР и СССР. Исследованы современные источники:
Конституция РФ, указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, судебная практика.
Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, историко-правовой, метод сравнительного правоведения. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили:
1. Исследование в форме опроса мнений 42 депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и 25 членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на тему: "Проблемы соотношения компетенции палат парламента Российской Федерации", в результате которого были сформулированы направления совершенствования взаимодействия указанных органов (октябрь-декабрь 2009 г.).
2. Анализ деятельности органов государственной власти Российской Федерации по вопросам взаимодействия федеральных органов законодательной власти по вопросам компетенции (по материалам Агентства региональных политических исследований, Фонда "Общественное мнение" за период 2004-2010 гг.).
3. Результаты социологических опросов с применением методов интервьюирования, свободного рассказа и разведывательного опроса (Агентство региональных политических исследований) с целью выявления особенностей компетенции парламента в России в 2005 - 2008 гг. 248 государственных служащих федеральных и региональных органов законодательной и исполнительной власти: сотрудников аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (март-май 2011 г.).
4. Участие в научно-исследовательском проекте "Новые перспективы для Совета Федерации и Государственной Думы" в течение 2007-2010 гг. Предмет изучения проекта - процесс дальнейшего развития нижней и верхней палаты российского парламента.
Научная новизна диссертационной работы состоит в комплексном исследовании историко-правовых, политических, социальных предпосылок развития российского парламентаризма, а также становления современного двухпалатного парламента России, выявлении наиболее оптимальной структуры парламента в целом и перспектив развития статуса и порядка формирования его палат. Научная новизна и оригинальность исследования заключается в том, что это одно из немногих исследований, в котором предпринимается комплексное изучение конституционно-правовых основ компетенции Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на современном этапе развития страны, с учетом последних изменений отечественного законодательства в этой сфере.
Определены понятие и сущность компетенции представительных органов государственной власти. Дана авторская характеристика периодов развития компетенции представительных органов государственной власти. Выявлены особенности компетенции представительных органов государственной власти в зарубежных странах с целью соотнесения их с российской действительностью в указанной сфере.
Диссертантом раскрыто содержание компетенции палат парламента Российской Федерации, выявлены конституционно-правовые основы компетенции Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, проведено соотношение компетенции палат парламента России с другими органами государственной власти, а также проанализированы основные полномочия и предметы ведения. Указаны основные направления развития компетенции палат парламента Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие теоретические выводы и практические предложения:
1. Компетенция представительных органов государственной власти представляет собой важнейший элемент их конституционно-правового статуса закрепленный в виде законодательно установленных способов осуществления парламентских функций, состоящий из предметов ведения (блоков конституированных общественных отношений, в рамках которых действуют представительные органы) и полномочий (регламентированного, активно используемого круга прав и обязанностей).
2. Функции представительных органов государственной власти, являясь самостоятельным и неотъемлемым элементом их правового статуса, представляют собой основные направления, сферы деятельности, в рамках которых данные органы осуществляют деятельность, имеющую нормативно фиксированное содержание.
3. Особенности компетенции представительных органов государственной власти в зарубежных странах заключаются в том, что правовые системы рассмотренных в диссертации государств (США, Китая, Великобритании, Японии, Австралии, Германии, Франции, Украины) определяют ведущее место представительного органа, в то время как практика наделения компетенцией Федерального Собрания РФ нуждается в существенном переосмыслении на основании опыта деятельности парламентских органов в зарубежных государствах.
3.1. Зарубежный положительный опыт необходимо использовать в Российской Федерации следующим образом:
а) разработать механизмы ответственности Правительства РФ перед Федеральным Собранием РФ (право парламента отстранять членов правительства от должности, необходимость объяснения в форме отчетов перед парламентом за принимаемые решения, а также предоставление парламенту России от Правительства плана дальнейших действий) как в настоящее время предусмотрено в парламентах Австралии, Германии, Франции;
б) предусмотреть полномочия парламента России при взаимоотношениях с судебной властью, в частности следует наделить Федеральное Собрание РФ правом формировать органы правосудия, в частности, специальные органы для
осуществления правосудия над членами Правительства РФ и всей исполнительной властью, данная модель активно применяется Парламентом Франции;
в) осуществлять разработку нормативных правовых актов в парламенте России по примеру Парламента Японии, что в итоге позволит рассчитывать на их качество, путем активного привлечения сторонних специалистов в различных областях знаний, обучения депутатов, а также всестороннего информационного консультирования, создания специализированных библиотек и баз данных.
4. Содержание компетенции представительных органов государственной власти представляет собой основанные на Конституции РФ, закрепленные в законодательстве нормы, устанавливающие предметы ведения представительных органов государственной власти и регламентирующие их права и обязанности.
5. Правовой основой компетенции Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации является Конституция РФ, а также федеральные конституционные законы и федеральные законы. Регламент Государственной Думы не является правовым актом, определяющим содержание компетенции нижней палаты российского парламента, а отдельные его положения, устанавливающие дополнительные полномочия Государственной Думы, нельзя признать соответствующими Конституции РФ и законам в силу положений Конституции РФ, рассматривающих Регламент как документ, направленный на решение вопросов исключительно внутреннего распорядка деятельности палат парламента РФ.
6. Компетенция Совета Федерации обусловлена двойственностью его положения: это федеральный конституционный орган России, выражающий ее федеративно-государственный характер и внутриструктурное подразделение Федерального Собрания России, осуществляющего установленные Конституцией РФ представительские, законодательные, контрольные и иные функции. Поэтому осмысление компетенции Совета Федерации обусловлено происходящими в стране процессами становления правового государства, укрепления механизмов государственного и муниципального управления, повышения уровня управляемости общества.
7. Перспективами развития правового регулирования компетенции Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации связываются с усилением парламентаризма в России, заимствованием ряда институтов из правовых систем других государств (институты делегированного законодательства, народного импичмента главы государства и др.), приданием официального статуса сложившейся политической практике (например, рассмотрение внешнеполитических вопросов), расширением вопросов местного значения, не подпадающих в ведение нижней палаты парламента Российской Федерации, а также с возможным перераспределением полномочий между палатами парламента Российской Федерации при изменении способа формирования Совета Федерации (например, наделение Совета Федерации полномочиями по внесению изменений в тексты принятых нижней палатой парламента Российской Федерации федеральных конституционных законов).
8. Сделаны предложения о целесообразности внесения следующих изменений и дополнений в конституционное законодательство Российской Федерации, а именно:
а) необходимо закрепить право Государственной Думы на дачу официального толкования федеральных законов в порядке, определенном федеральным конституционным законом;
б) необходимо дополнить действующее законодательство следующим положением: "Федеральные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации подлежат согласованию с субъектами Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным конституционным законом";
в) следует внести изменения, касающиеся введения полномочий по вынесению решения о проведении референдума по отрешению Президента Российской Федерации от должности, которые следует закрепить за Государственной Думой;
г) увеличить срок рассмотрения законопроектов, например, по кодифицированным актам, в целях более успешной и продуманной законотворческой работы Совета Федерации.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы развивают и дополняют понятийный аппарат, сопутствующий деятельности Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, освещают и переосмысливают важные аспекты конституционно-правовых основ палат парламента России.
В настоящей работе делается вывод о том, что первым результативным этапом становления современного российского парламента явилась конституционная реформа 1989-1993 годов. Современная система органов государственной власти образовывалась в условиях политического и конституционного кризиса, что повлияло на существующую в настоящее время систему органов государственной власти. При этом особый акцент делается на то, что Россия на протяжении всей истории своей государственности не имела опыта строительства такой системы органов государственной власти, которая провозглашена Конституцией Российской Федерации 1993 года. Это приводит к выводу, что существующая модель системы органов государственной власти, включая Федеральное Собрание Российской Федерации не может считаться завершенной, идеальной для России. Только опытным путем возможно выявить оптимальную модель статуса, порядка формирования, функционирования и взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации и их взаимоотношения с другими органами государственной власти.
Материалы диссертации могут служить основой для последующих исследований в этой области. Работа в целом способствует формированию концепции понимания научного содержания категорий "компетенция представительных органов государственной власти", "сущность компетенции представительных органов государственной власти", "содержание компетенции палат парламента РФ", "полномочия палат парламента РФ", "предметы ведения палат парламента РФ", дополняет существующую научную базу для развития законодательства и последующих научных исследований.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения, связанные с компетенцией палат парламента РФ, способствуют
утверждению научно-обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы о компетенции палат парламента России.
Положения диссертации расширяют теоретико-методологическую основу для дальнейшего проведения исследований в данной области, могут быть использованы в процессе преподавания курса теории государства и права, конституционного права, основанных на них спецкурсов и семинаров ("Российского конституционализма", "Парламентского права", "Российского парламентаризма: теории и практики"). Сформулированные автором предложения могут быть использованы в деятельности органов государственной власти.
Апробация результатов исследования происходила в форме обсуждения диссертационных материалов на всероссийских научных, практических конференциях, международных семинарах, круглом столе, в частности: международном семинаре "Оценка законов и эффективности их принятия" (г. Рязань, 16-17 декабря 2002 г.); международном семинаре "Бикамерализм в Европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций" (г. Москва, 22-23 мая 2003 г.); международном семинаре "Конституционный статус верхних палат парламентов" (г. Москва, 15 декабря 2004 г.); Третей Всероссийской научно-практической конференции на тему: "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как форма диалога власти и общества" (г. Москва, 30 июня 2005 г.); Всероссийской научной конференции "Сравнительное изучение парламентов и опыт парламентаризма в России: Выборы, голосование, репрезентативность" (г. Санкт-Петербург, 15-16 декабря 2005 г.); Шестой международной научно-практической конференции "Современное законотворчество: теория и практика (к 100-летию Государственной Думы России)" (г. Москва, 22 декабря 2005 г.); научной конференции "Процесс формирования представительных органов власти в России: история и современность" (г. Барнаул, 30 октября 2006 г.); конференции "Роль Государственного совета и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в истории российского парламентаризма" (г. Москва, 18 декабря 2006 г.); круглом столе на тему: "Контрольные функции парламента" (г.
Москва, 6 февраля 2007 г.); на конференции, посвященная 15-ию Конституции РФ (г. Москва, 4 декабря 2008 г.).
Результаты диссертационного исследования нашли отражение в научных статьях. Материалы диссертации внедрены в учебный и научный процесс высших учебных заведений Москвы, имеются акты о внедрении их в практическую деятельность федеральных органов государственной власти Российской Федерации.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов. Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, описываются методологические и методические основы диссертации, раскрывается научная новизна и формулируются положения, выносимые на защиту, дается характеристика теоретического и практического значения работы, приводятся сведения об апробации полученных результатов.
Первая глава "Конституционно-правовая природа и историко-теоретические основы компетенции представительных органов государственной власти" посвящена исследованию сущности компетенции представительных органов государственной власти и имеет историко-теоретический характер.
В первом параграфе первой главы "Понятие и сущность компетенции представительных органов государственной власти" анализируя точки зрения ученых, законодательство, диссертант раскрывает основные термины: компетенция, предметы ведения, полномочия, функции, а также рассуждает о содержании и сущности компетенции представительных органов государственной власти.
Можно выделить три основных подхода к вопросу о содержании компетенции. В первом случае компетенцию предлагается рассматривать лишь
как совокупность властных полномочий, что можно охарактеризовать как "узкий подход" к содержанию компетенции. Недостатком в таком определении выступает сложность разграничения сферы общественных отношений, в которой реализуются те или иные полномочия. Другие авторы считают, что в содержание компетенции, помимо предметов ведения, прав, обязанностей субъекта компетенции, должны включаться и другие элементы (функции, цели, задачи и др.), что позволяет говорить о "широком подходе" к определению состава компетенции. Однако существование отдельной правовой дефиниции со столь широким содержанием, включающим в себя все вышеназванные элементы, представляется нецелесообразным.
Наиболее приемлемой является точка зрения, разделяемая большинством исследователей вопросов компетенции, заключающаяся в том, что в качестве правовой категории компетенция включает в себя, помимо полномочий, такой важный элемент как предметы ведения. Подобный подход, безусловно, должен лежать в основе раскрытия компетенции представительных органов власти.
В целях более полного и всестороннего исследования вопроса компетенции российского парламента, необходимо раскрыть содержание понятия "функции". Мнения ученых, раскрывающих соотношение функций государственного органа и его компетенции, сводятся к дефиниции, согласно которой компетенция есть юридическое выражение функций. По мнению диссертанта, компетенция парламента является юридической категорией, выступающей в роли инструмента, служащего правовому выражению его функций. В связи с этим компетенция объективирует функции, раскрывает их юридический аспект, а также обозначает круг вопросов, в рамках которых государственный орган состоятелен принимать юридически значимые решения, определяет формы и характер участия в осуществлении его функций.
Во втором параграфе первой главы "Компетенция представительных органов государственной власти в дореволюционный и послереволюционный период развития России" проводится ретроспективный анализ теоретических и практических вопросов, касающихся развития предмета настоящего исследования в России.
Рассмотрение эволюции компетенции парламента в России позволяет оценить действующее законодательство в свете исторических изменений в статусе органов государственной власти, более полно оценить полномочия и предметы ведения Федерального Собрания, учесть накопленный опыт регулирования института представительного органа.
Всю историю развития представительных органов государственной власти в России можно разделить на следующие этапы и периоды:
1. Первый период существования представительного органа с абсолютно ограниченной компетенцией, по многим вопросам имевшим лишь совещательный голос.
2. Второй период - советский - существования представительного органа с de jure неограниченной компетенцией (с конца октября 1917 г. по начала октября 1989 г.).
2.1. Первый этап развития советских представительных органов - это время с 1917 по 1936 гг.
2.2. Второй этап развития представительных органов советского времени -это 1936-1977 гг.
2.3. Третий этап развития компетенции представительных органов государственной власти советского государства 1977-1989 гг.
3. Третий - переходный период - время конституционных реформ с октября 1989 по начало декабря 1993 г.
4. Четвертый период - становление и развитие классического двухпалатного парламента с относительно ограниченной компетенцией (с 1993 г. по настоящее время).
4.1. Первый этап с 1993 г. по 2008 г.
4.2. Второй этап начинается с выступления Президента РФ с Посланием Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г., расширяющим контрольные полномочия представительного органа, по настоящее время.
В рамках данной периодизации диссертант проводит анализ как характерных черт каждого из периодов, конкретных документов и проблем, так и развития представительных органов государственной власти в целом. Все это
позволяет составить более полную картину развития представительных органов государственной власти.
Современная стадия развития компетенции российского парламента характеризуется постоянной работой палат, четко закрепленными его полномочиями при сохранении права принимать законы по тем вопросам, по которым Федеральное Собрание сочтет необходимым. Ограничением здесь является лишь распределение предметов ведения между субъектами Федерации и самой Федерацией. Федеральное Собрание имеет также и контрольные полномочия - в частности, дает согласие на назначение Председателя Правительства РФ и может объявить Правительству РФ вотум недоверия. С 2008 г. Федеральное собрание наделено также и контрольными функциями, осуществляемыми в отношении органов исполнительной власти. Однако при этом у парламента нет полномочий напрямую вмешиваться в деятельность иных органов государственной власти, в отличие от советского периода. В тоже время Федеральное Собрание независимо от других властных органов, за исключением Президента РФ, который в рамках механизма сдержек и противовесов имеет возможность распустить Государственную Думу в определенных Конституцией случаях. Эта возможность уравновешивается правом Федерального Собрания инициировать процедуру отрешения Президента РФ от должности. Однако по сложности осуществления эти процедуры несопоставимы - роспуск Государственной Думы произвести намного проще, нежели довести до конца процесс отрешения Президента РФ от должности. Постановление Государственной Думы о недоверии Правительству РФ также не имеет обязательного значения для Президента РФ, а права отправить Правительство ПФ в отставку у палат парламента не имеется.
Таким образом, в законодательной и представительной сфере полномочий наблюдается позитивное движение России к классической модели смешанной республики с хорошо сбалансированным разделением властей и работоспособным парламентом. Одновременно в сфере полномочий контрольных, связанных как с осуществлением исключительных полномочий парламента, так и с положением парламента в системе разделения властей и
сдержек и противовесов следует отметить сужение возможностей Федерального Собрания по сравнению с представительными органами советского периода.
В третьем параграфе первой главы "Особенности компетенции представительных органов государственной власти в зарубежных странах" диссертант рассматривает такие основные вопросы компетенции представительных органов государственной власти в зарубежных странах, как: развитие компетенции во взаимоотношениях с исполнительной властью; механизм ответственности правительств перед парламентом; необходимость совершенствования механизма сдержек и противовесов; вопросы законотворческой компетенции; развитие компетенции во взаимоотношениях с судебной властью; внешне-политические полномочия; распределение предметов ведения и др.
Анализ деятельности парламентских органов ведущих мировых государств позволяет говорить о многочисленных специфических особенностях свойственных каждой державе. В тоже время, несмотря на значительные расхождения, большинство из них характеризуются и идентичными проблемами, такими как определение компетенции во взаимоотношениях с исполнительной и судебной властями, объем компетенции при решении вопросов внешней политики, содержание законодательной и контрольной компетенции парламентских органов и др. В частности, серьезные различия и особенности в различных странах имеют взаимоотношения представительных органов с органами исполнительной и судебной власти. Нельзя не затронуть и важные моменты при реализации основной - законотворческой компетенции. Интересны вопросы осуществления парламентами различных государств полномочий во внешнеполитической сфере. Кроме того, одним из самых дискуссионных вопросов в конституционном праве является нахождение оптимальной модели разграничения полномочий и предметов ведения органов государственной власти.
В качестве объектов исследования автор выбрал как можно большее количество государств, каждое из которых отличается специфическими особенностями. Государства Европы - Франция, Германия, Италия, Великобритания. Интерес представляет практика решения вопросов компетенции
представительного органа Китая, Японии и США. Также, интерес представляют решения обозначенных вопросов в бывшей колонии Великобритании -Австралии, а также в бывших государствах - участниках СССР - Украине и Азербайджане. Выбор столь обширного количества государств в качестве объектов исследования позволит максимально широко учесть опыт решения проблемных вопросов компетенции парламентов, выявить особенности и характерные черты каждого государства и сделать актуальные для отечественной правовой науки выводы.
Вторая глава "Конституционно-правовой анализ компетенции Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" имеет практический характер и направлена на исследование явлений правовой действительности, непосредственно связанных с осуществлением компетенции Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
В первом параграфе второй главы "Содержание компетенции палат парламента Российской Федерации" помимо раскрытия содержания, рассматриваются такие вопросы как классификация компетенции парламента Российской Федерации по разным направлениям и соотношение компетенции Государственной Думы и Совета Федерации.
Говоря о компетенции палат парламента Российской Федерации необходимо принять во внимание, что ряд ученых отрицают наличие у Федерального Собрания собственной компетенции. Такого мнения придерживается П.А. Астафичев, отмечая, что признаками государственного органа обладают палаты парламента, но не сам парламент. Аргументируя данную точку зрения, П.А. Астафичев приводит пример, что на совместном заседании палат парламента не предусматривается принятие каких-либо решений. Подобной позиции придерживался и С.А. Авакьян, отмечая, что компетенции Федерального Собрания попросту не существует. Вместе с тем, в одной из более поздних работ данного автора по утверждению о возможности принятия отдельного Федерального закона о Федеральном Собрании можно судить о признании автором существования компетенции парламента в целом.
Противоположное мнение, согласно которому Федеральное Собрание представляет собой единый орган с собственной компетенцией, получило более широкое распространение в научной литературе. Такого мнения придерживаются Р.В. Егибарян, И.М. Степанов и Э.В. Тадевосян, P.M. Романов, Е.М. Ковешников.
Обобщая, следует отметить, что компетенция палат Федерального Собрания РФ является частью компетенции самого Федерального Собрания РФ. При этом общая компетенция российского парламента не является простой суммой компетенции составляющих ее палат, а характеризуется более широко. Подтверждением этому является ряд статей Конституции РФ, непосредственно обращающихся к Федеральному Собранию в целом (например, ст. 135 и 136 Конституции РФ). Кроме того, если обратиться к законодательной функции парламента, то можно отметить, что полноценный процесс принятия федерального закона не может быть реализован без одновременного участия в таковом как Государственной Думы, так и Совета Федерации, т.е. Федерального Собрания в целом.
Конституция РФ очерчивает основу компетенции Федерального Собрания, конкретизация же происходит на уровне законов и регламентов деятельности. Автор предлагает закрепить в Конституции РФ положение о том, что Федеральное Собрание осуществляет законодательную власть Российской Федерации. Вместе с тем, с данным утверждением нельзя согласиться. Конституционная норма, в соответствии с которой Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом (ст. 94), является вполне достаточной для закрепления за последним права на единоличное осуществление законодательной власти в РФ. Таким образом, необходимость изменения Конституции РФ в целях закрепления формулировки, в соответствии с которой "Федеральное Собрание осуществляет законодательную власть РФ" является необоснованной, т.к. подобным изменением формулировки невозможно решить вопрос обеспечения необходимого баланса властей.
Отдельного внимания заслуживает вопрос соотношения компетенции Государственной Думы и Совета Федерации, качество реализации которого влияет на эффективность функционирования парламента в целом. По мнению
диссертанта, соотношение компетенции палат Федерального Собрания не может быть охарактеризовано равенством или большей ролью одной из палат, они функционируют как в сфере собственной (исключительной) компетенции, так и в сфере совместной компетенции, составляя при этом основу общей парламентской компетенции. От того, как в дальнейшем будут развиваться отношения между палатами парламента, напрямую зависит реализация всех масштабных задач, стоящих перед государством.
Во втором параграфе второй главы "Компетенция Государственной Думы Федерального Собрания" диссертант рассматривает вопросы, связанные с правовыми основами компетенции Государственной Думы Федерального Собрания, изучает Соотношение компетенции Президента РФ с компетенцией Государственной Думы, а также оценивает возможности официального толкования законов, контрольные полномочия Государственной Думы в отношении Президента РФ, Правительства РФ, контроль в отношении иных органов.
Содержание компетенции Государственной Думы РФ определяется, в первую очередь, Конституцией РФ. Часть 1 ст. 103 Конституции РФ прямо устанавливает, что относится "к ведению Государственной Думы", и приводит список из семи вопросов, включаемых в компетенцию нижней палаты российского парламента. Правда при изучении данной нормы нельзя не заметить, что она не учитывает основную функцию нижней палаты парламента - законодательную. Эта часть компетенции Государственной Думы находит свое отражение лишь в других статьях Конституции РФ с учетом их системного толкования (статьи 71, 72, 76, 104, 105, 108 и др.). Также в Конституции РФ лишь вскользь упоминается об отнесении к компетенции Государственной Думы ратификации и денонсации международных договоров РФ-, только из текста пункта "г" ст. 106 Конституции РФ следует, что указанные вопросы отнесены к ее предметам ведения и решаются путем принятия Государственной Думой федеральных законов. Кроме того, ст. 103 не учитывает положения главы 9 Конституции РФ, предполагающей участие Государственной Думы в вопросах пересмотра Конституции РФ и внесения в нее поправок.
Вместе с тем такая техника изложения конституционных норм не способствует целостному восприятию и пониманию функций, задач, предметов ведения и полномочий Государственной Думы, в связи с чем ст. 103 Конституции РФ нуждается в корректировке.
Дополняют очерченную Конституцией РФ компетенцию Государственной Думы некоторые законы. Так, Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" установлены полномочия Совета Федерации и Государственной Думы по расследованию "фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства", несмотря на то, что Конституцией РФ данные вопросы к ведению палат парламента России отнесены не были. "Дополнительные" составляющие компетенции Государственной Думы содержит и Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".
Основная составляющая компетенции Государственной Думы — это законодательная деятельность. Законодательную компетенцию (предметы ведения) Государственной Думы составляют все вопросы, перечисленные в ст. 71 и 72 Конституции РФ. При этом тезис о том, что предметы ведения Государственной Думы в рамках осуществления ей законодательной функции производны от предметов ведения Российской Федерации, поддерживается большинством ученых-конституционалистов. Трудности же составляет четкое определение предметов ведения Государственной Думы в сфере "конкурирующей компетенции" Российской Федерации и субъектов РФ.
Говоря о законодательной компетенции Государственной Думы нельзя не заметить скрытой в конституционных нормах конкуренции в этой сфере между нижней палатой парламента России и Президентом РФ. С одной стороны Конституцией РФ очерчены предметы ведения, требующие законодательного регулирования, а с другой - Конституция РФ предполагает особое место Президента РФ в системе органов государственной власти России, называя его гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, предоставляя ему полномочия по определения основ направления внутренней и внешней
политики государства. При этом, в соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президенту РФ предоставлено право издавать обязанные для исполнения на территории РФ указы и распоряжения.
С законодательной компетенцией Государственной Думы тесно связан вопрос о полномочиях нижней палаты парламента России в сфере толкования законов. Конституция РФ не говорит о полномочиях Государственной Думы или иных органов государственной власти России в сфере официального толкования законов, устанавливая лишь, что право на толкование положений Конституции РФ принадлежит Конституционному Суду РФ (ч. 5 ст. 125 Конституции РФ). В этом ее отличие от Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г., которая в п. 8 ст. 109 прямо устанавливала, что толкование законов РФ дает Верховный Совет.
По мнению диссертанта, видится необходимым закрепление за Государственной Думой полномочий на толкование федеральных законов за счет дополнения ст. 103 Конституции РФ соответствующими положениями.
В третьем параграфе второй главы "Компетенция Совета Федерации Федерального Собрания" диссертант рассматривает вопросы, связанные с конституционно-правовыми основами компетенции Совета Федерации Федерального Собрания.
В соответствии с Конституцией РФ (статьи 102, 104, 105, 106) Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации имеет обширную и многоаспектную компетенцию. Лишь часть ее связана непосредственно с законодательной деятельностью и требует тесного взаимодействия с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Иные полномочия (предметы ведения), такие как представительские, контрольные и иные, также способствуют формированию правовых основ государственной и общественной жизни страны.
Компетенция Совета Федерации находится в зависимости как от общей, так и от предметной компетенции Федерального Собрания. Представляется, что общая компетенция распадается на три основные предметные компетенции: законодательную, представительскую и контрольную - по числу соответствующих функций Федерального Собрания. Предметной компетенции
Федерального Собрания корреспондируют специальные компетенции Совета Федерации и Государственной Думы в этих же сферах деятельности: представительской, законодательной и контрольной.
Говоря о частных вопросах компетенции Совета Федерации, небезынтересным будет отметить, что в компетенцию Совета Федерации входит назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности, и если порядок выборов Президента РФ регламентируется Федеральным законом, то порядок отрешения его от должности непосредственно обозначен в Конституции РФ (ст. 93). Вместе с тем не совсем осмысленным является дублирование положений о порядке назначения выборов Президента РФ в Регламенте Совета Федерации: при изменении указанного порядка и внесении соответствующих изменений в Федеральный закон Регламент будет им противоречить. Представляется, что в данном случае достаточной была бы ссылочная норма на Федеральный закон о выборах Президента РФ.
С представительскими полномочиями Совета Федерации теснейшим образом связана его законодательная деятельность. Представительство как центральная функция должна быть обеспечена в повседневной парламентской деятельности. Акты Федерального Собрания призваны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства. При этом следует отметить, что ограниченные возможности Совета Федерации в законодательном процессе во многом компенсируются значительными полномочиями по формированию кадрового состава высших органов государственной власти.
Останавливаясь на самой процедуре рассмотрения Советом Федерации законопроекта, следует отметить ряд ее недостатков. Прежде всего, это четырнадцатидневный срок рассмотрения проекта закона. В связи с этим необходимо увеличить срок рассмотрения законопроектов, например, по кодифицированным актам, внеся соответствующее изменение в Конституцию РФ.
Другой проблемой является применение ст. 106 Конституции РФ в части порядка отнесения рассматриваемых законопроектов к определенным в данной
статье группам. Данный вопрос необходимо разрешить путем внесения дополнений в Регламент Совета Федерации.
Контрольные полномочия Совета Федерации практически не нашли отражения в Конституции РФ. С другой стороны, все полномочия, перечисленные в Конституции РФ, несут в себе функцию контроля. Так, решение вопроса об использовании Вооруженных Сил РФ за пределами РФ является контролирующим полномочием в сфере внешней политики, а образование Счетной палаты РФ (назначение ее Председателя и половины аудиторов) - в области финансово-бюджетного контроля, отрешение Президента РФ от должности - в сфере государственного управления и т.д. Контрольная функция реализуется Советом Федерации при назначении на должность и освобождении от должности членов Центральной избирательной комиссии в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Кадровые полномочия Совета Федерации получили значительное развитие в текущем законодательстве. Однако правовая регламентация в этой сфере представляется не всегда последовательной, а порой вызывает сомнения относительно ее конституционности. Если Конституция РФ наделила Совет Федерации правом назначать на должность судей высших судов РФ, то текущее законодательство расширило возможности палаты по формированию структуры и руководящих органов судов. Совет Федерации назначает на должность Председателя и заместителей Председателя, членов Президиума, Председателя и членов Кассационной коллегии Верховного Суда РФ, Председателя и заместителей Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ. В то время как Конституционный Суд РФ формирует свои руководящие органы самостоятельно. Аналогичная ситуация прослеживается и при формировании руководящих органов Генеральной прокуратуры РФ. Помимо Генерального прокурора РФ Совет Федерации назначает на должность и отстраняет от должности заместителей Генерального прокурора. Таким образом, наблюдается общая тенденция к расширению кадровых полномочий Совета Федерации при
отсутствии их единообразной правовой регламентации, хотя существует мнение, что необходимо передать основную часть кадровых полномочий от Совета Федерации Государственной Думе.
Таким образом, компетенция Совета Федерации является многогранным явлением в правовой и общественной жизни государства и оказывает значительное влияние на правовой статус "верхней" палаты парламента.
В четвертом параграфе второй главы "Перспективы развития компетенции палат парламента Российской Федерации" диссертант дает оценку состояния развития компетенции парламента по настоящее время и осветить возможные ее перспективы.
Анализ перспектив развития компетенции палат парламента Российской Федерации являются весьма актуальной темой в настоящее время. Актуальность данного вопроса подтверждается и Посланием Президента Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 года, которое ознаменовало собой начало усиления парламентаризма в России.
Говоря о сфере правового регулирования компетенции Государственной Думы, можно предположить, что в краткосрочной и среднесрочной перспективе возможны следующие элементы реформирования. Во-первых, это, как было уже сказано, и в особенности в связи с последним посланием Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации, - движения по пути усиления парламентаризма в России.
Вопрос взаимоотношения исполнительной и представительной власти как никогда актуален и для Российской Федерации. Компетенция Федерального Собрания РФ определяется исходя из его природы, и характеризуется тем, что сегодня парламент России не имеет сколько-нибудь серьезных возможностей контролировать исполнительную власть, воздействовать на нее и тем более применять в отношении нее санкции.
Во-вторых, развитие конституционного законодательства идет по пути заимствования правовых институтов, успешно функционирующих в развитых демократических государствах.
В-третьих, политическая практика, как и любые другие общественные отношения, зачастую, формируется с опережением действующих правовых предписаний и объективно требует придания официального статуса. В этой связи, некоторые фактически существующие в политической практике полномочия Государственной Думы будут приобретать конституционную основу (например, выступление с заявлениями и обращениями по вопросам внутренней и внешней политики).
В-четвертых, нельзя не учитывать необходимость изменения порядка формирования Совета Федерации отмеченную в послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. В результате в Совете Федерации будут работать граждане, прошедшие процедуру публичного избрания, имеющие опыт работы с избирателями и представляющие не только органы власти субъекта Федерации, но и, самое главное, непосредственно его население".
В целом можно сказать что законодательная деятельность Совета Федерации в свете осуществленной реформы активизировалась. И важнейшим направлением законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации является совершенствование правового регулирования в сфере государственного устройства и конституционных прав граждан, в области экономических реформ, в социальной сфере.
Представительство как центральная функция должна быть обеспечена в повседневной парламентской деятельности. Акты Федерального Собрания призваны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства.
Одной из заявленных задач реформирования Совета Федерации была публично обозначена профессионализация верхней палаты Федерального собрания. В связи с этим становится понятной необходимость разработки и осуществления программы законопроектной работы Совета Федерации, которая до сих пор не принята. На данном этапе по различным причинам эта деятельность Совета Федерации не структурирована в отдельном специальном документе палаты.
Также одним же из направлений совершенствования компетенции Федерального Собрания можно рассматривать возможность возложения на Федеральное Собрание РФ полномочий по решению вопросов войны и мира, т.к. данная сфера касается всего населения страны, парламент России является высшим представительным органом государства, а в Конституции РФ в настоящее время данные вопросы отражены не достаточно полно.
По мнению И.В. Гранкина, которое вполне оправдано, в настоящее время созрели условия для радикального изменения осуществляемого в российском парламенте законодательного процесса. Его эффективность значительно повысится, если Совет Федерации будет наделен в законодательной сфере равными с Государственной Думой полномочиями. При этом следовало бы организовать законодательный процесс по "челночному" методу, как по федеральным конституционным, так и по федеральным законам.
Перспективы взаимодействия Совета Федерации с субъектами РФ в процессе законодательной деятельности весьма значительны. Расширение и совершенствование такого взаимодействия - в интересах как самой Федерации, так и ее регионов. Думается, однако, что достижение успеха в этом зависит в значительной мере от усилий самой верхней палаты.
На основании проведенного в диссертации исследования можно также сделать вывод и о целесообразности расширения компетенции Федерального Собрания РФ при взаимоотношениях с судебной властью.
В заключении подводятся итоги исследования и формулируются основные обобщающие теоретические выводы и предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения.
В конце работы приведен список использованной литературы и нормативных правовых актов.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:
Монографии:
1. Ваксман В.Б. Институт парламентаризма и его роль в российском
государстве: Монография. - М.: Элит, 2007. - 6,4 п.л.
2. Ваксман В.Б. Конституционализм и парламентаризм: становление и развитие в России. - Монография. - Владивосток.: МГУ им.Адмирала Г.И.Невельского, 2010г. - 12,7п.л. ( в соавторстве).
Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определённых Высшей аттестационной комиссией:
3. Ваксман В.Б. Понятие и содержание парламентаризма // "Черные дыры" в Российском законодательстве. - 2007. - №5. - 0,2 п.л.
4. Ваксман В.Б. Особенности компетенции представительных органов государственной власти в зарубежных странах // Современное право. -2008.-№11(1). 0,3 п.л.
Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:
5. Ваксман В.Б. Конституционализм и парламентаризм - категории конституционного права // Вестник Дальневосточного юридического института МВД России. - 2005. - №1(8). - 0,2 п.л. (в соавторстве)
6. Ваксман В.Б. Компетенция представительных органов государственной власти в дореволюционный и послереволюционный период развития России // Право и жизнь. - 2009. - №127(1) - 2 п.л.
7. Ваксман В.Б. О роли органов государства в конституционном строительстве Российской Федерации // Ежегодник истории права и правоведения. - 2006. - Выпуск 6. - 0,3 п.л. (в соавторстве)
8. Ваксман В.Б. Перспективы развития парламентаризма в России // Вестник Морского государственного университета. - Серия "Экономика и управление". - Владивосток, 2005. Выпуск 4. - 0,3 п.л.
9. Ваксман В.Б. Компетенция Государственной Думы Федерального Собрания // Право и жизнь. 2009. - № 127(1) -1,8 п.л.
10. Ваксман В.Б. Понятие и сущность компетенции представительных органов государственной власти // Образование и право. 2011. № 10(26). 0,5 п.л.
11. Ваксман В.Б. Компетенция представительных органов государственной власти в дореволюционный и послереволюционный период развития России // Новый юридический журнал. 2011. № 3. 0,7 п.л.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Компетенция федерального собрания Российской Федерации»
61 12-12/303
На правах рукописи
Ваксман Владислав Борисович
КОМПЕТЕНЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
\
Специальность - 12.00.02 -
конституционное право; муниципальное право
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
Доктор юридических наук, профессор Пархоменко А.Г.
2012
Оглавление
Введение.................................................................................с.З
Глава 1. Конституционно-правовая природа и историко-теоретические основы компетенции представительных органов государственной власти
§ 1. Понятие и сущность компетенции представительных
органов государственной власти...................................................с. 18
§ 2. Компетенция представительных органов государственной
власти в истории России.............................................................с.З 1
§ 3. Особенности компетенции представительных
органов государственной власти в зарубежных странах.....................с.65
Глава 2. Конституционно-правовой анализ компетенции Государственной Думы и Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
§ 1. Содержание компетенции палат парламента
Российской Федерации............................................................с. 100
§ 2. Компетенция Государственной Думы Федерального Собрания.....с.113
§ 3. Компетенция Совета Федерации Федерального Собрания...........с.142
§ 4. Перспективы развития компетенции палат парламента
Российской Федерации............................................................с. 162
Заключение..........................................................................с.179
Список использованной литературы и
нормативных источников......................................................с.186
Введение
Актуальность темы исследования определяется важностью и востребованностью понимания конституционно-правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации как важной основы формирования и развития российской государственности.
В течение последних лет в России происходит активное становление новой системы органов государственной власти, форм их взаимоотношений и деятельности. Особенность всей создающейся системы государственной власти России заключается в том, что она строится на основополагающих принципах общественного устройства, которые провозглашены в России.
Российская Федерация провозглашена демократическим правовым государством, в котором носителем суверенитета и единственным источником власти является ее многонациональный народ. В частности, система органов государственной власти основана на принципе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, которые являются самостоятельными. При этом структура органов государственной власти выстроена таким образом, чтобы обеспечить необходимый баланс между всеми ветвями власти, не допускающий узурпацию власти каким-либо одним государственным органом. Вместе с тем, представляется, что оптимальная модель системы органов государственной власти в современной России еще не найдена.
Теоретическое осмысление компетенции Государственной Думы и Совета Федерации представляет собой самостоятельную проблему, актуальную как в теоретическом, так и практическом отношениях. Она обусловлена происходящими в стране процессами становления правового государства, укрепления механизмов государственного и муниципального управления, повышения уровня управляемости общества.
Вопросам понятия и сущности компетенции органов государственной власти посвящено немало научных трудов. Несмотря на значительный объем проведенных исследований, раскрытие темы компетенции представительных органов государственной власти в настоящее время имеет множество различных, порой противоречивых подходов. В связи с этим, необходим системный подход к изучению вопросов компетенции парламента.
В этой связи особую актуальность приобрела проблема оптимизации конституционно-правового статуса современного парламента, его палат, системы взаимоотношений Совета Федерации и Государственной Думы, а также их положения в общей системе государственного механизма и системе разделения властей в Российской Федерации.
Актуальность исследования компетенции представительных органов зарубежных государств обусловлена значимостью исследуемого предмета для каждого государства, необходимостью поиска оптимальных путей закрепления, расширения и распределения компетенции. В условиях современного мира, особое внимание необходимо уделять вопросам взаимодействия и сотрудничества между государствами, результатом чего должен быть процесс обмена положительным опытом, в том числе и в вопросе определения компетенции высших представительных органов.
Таким образом, указанные обстоятельства в значительной степени обуславливают актуальность предпринятого исследования, которое в этой связи имеет свою теоретическую и практическую значимость.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе определения конституционно-правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации и осуществления своей компетенции Советом Федерации и Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации.
Предметом исследования является система конституционно-правовых и иных норм, определяющих и уточняющих (конкретизирующих) основы конституционно-правового статуса и компетенцию Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Целью исследования является выявление юридической природы, конституционно-правовой сущности, особенностей и содержания компетенции Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ на современном этапе на основе комплексного анализа ее конституционно-правовых основ, а также разработка методических рекомендаций по совершенствованию конституционно-правовых норм, определяющих компетенцию Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Достижению поставленной цели способствовало решение следующих основных задач:
1. Определить понятие и сущность компетенции законодательных (представительных), органов государственной власти Российской Федерации.
2. Исследовать компетенцию законодательных (представительных) органов государственной власти в досоветский, советский и послесоветский период развития России.
3. Выявить особенности компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти в зарубежных странах.
4. Определить содержание компетенции палат Федерального Собрания Российской Федерации.
5. Определить особенности компетенции Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и
соотношение их компетенций с другими органами государственной власти Российской Федерации.
6. Выявить на основе проведенного анализа пробелы в законодательстве Российской Федерации, определяющем и конкретизирующем конституционно-правовые основы компетенции Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на современном этапе, а также разработать конкретные предложения и рекомендации по их развитию и совершенствованию.
Степень научной разработанности темы. Проблемы, связанные с конституционно-правовыми основами компетенции Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ на современном этапе, исследовались многими отечественными учеными в области права.
Общетеоретической основой данного исследования послужили работы таких отечественных ученых-правоведов, разработавших фундаментальные категории общей теории государства и права и конституционного права как: Авакьян С.А., Автономов A.C., Баглай М.В., Булаков О.Н., Габричидзе Б.Н., Гулиев В.Е., Козлова Е.И., Кутафин O.E., Колюшин Е.И., Малько A.B., Марченко М.Н., Матузов Н.И., Рязанцев И.Н., Тихомиров Ю.А., Фадеев В.И., Шахрай С.М. и др. Об истории компетенции представительных органов государственной власти писали и пишут многие авторы, такие как: Авакьян С.А., Залесский В.Ф., Кравец И.А., Нерсесянц B.C., Николаев А. М., Овсепян Ж.И., Полнер JI.C., Пуздрач Ю.В., Топорнин Б.Н., Тюкавкин В.Г., Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е., Чистяков О.И., Шульженко Ю.Л. и т.д.
Отдельного внимания заслуживают работы отечественных и зарубежных ученых-юристов, занимающихся исследованиями компетенции представительных органов государственной власти в зарубежных странах: Антроповой Е.А., Бартоле С., Бромхеда П., Вельтера
П., Жидкова O.A., Зазнаева О.И., Ковачева Д.А., Ковряковой Е.В., Крашенинниковой H.A., Кривенко Л.Т., Макарова A.A., Орстина Н., Ракитской И.А., Ришелюк А., Страшуна Б. А., Туманова В.А., Чиркина В.Е. и др.
В диссертации использованы труды ученых досоветского периода, таких как: Белоконский И.П., Вернадский Г.В., Витте С.Ю., Кокошкин Ф.Ф., Лазаревский Н.И., Милюков П.Н., Сперанский М.М., Шершеневич Г.Ф. и др. Особо следует отметить труды ученых советского периода, таких как: Гурвич Г.С., Ерошкин Н.П., Кукушкин Ю.С., Куприц Н.Я., Курицын В.М., Портнов В.П., Славин М.М. и др.
Вопросы, связанные с компетенцией Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации приобрели особую актуальность в современный период. По этому поводу появляются множество публикаций в журналах, газетах, на интернет-сайтах. В этой связи следует отметить работы: Бялкиной Т.М., Вихарева A.A., Горобец В.Д., Кокотова А. Н., Конюховой И.А., Крыловой Н.С., Лукьяновой Е.А., Нанбы С.Б., Полуяна Л.Я., Садовниковой Г.Д., Сивкова А.Л., Чурсиной Е.В. и др.
Специально отметим работы Автономова A.C., Бегзадяна A.C., Бендюриной C.B., Быкова C.B., Гасымова Р.Б. Оглы, Гранкина И.В., Диваевой Г.Ю., Лихачева С.А., Пригона М.Н., Румянцевой Т.С., Сивкова А.Л., Смирнягина Л.В., Тарасовой Е.П., Усанова В.Е., Хабриевой Т.Я. и других авторов, непосредственно исследующих и раскрывающих не только теоретические основы компетенции представительных органов государственной власти, в частности, парламента России, но и анализирующих действующее законодательство в данной сфере на предмет его правовой неурегулированности.
Исследование накопленного опыта (хотя мы и признаем, что он является весьма незначительным) позволит выбрать перспективные
направления в решении актуальных проблем парламентского строительства, касающиеся создания действенной модели отечественного парламента, которая в наибольшей степени отвечает современным демократическим принципам общественно-политического устройства России.
Нормативно-правовую основу диссертации составили внутригосударственные нормативно-правовые акты. К числу действующих внутригосударственных актов в сфере компетенции Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ следует отнести:
- Конституцию РФ 1993 г.,
- Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-Ф3 "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации",
- Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации",
- Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-П ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации",
- Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" и др.
В историческом аспекте проанализированы утратившие силу нормативные правовые акты РСФСР и СССР. Исследованы современные источники: Конституция РФ, указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, судебная практика.
Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные
методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, историко-правовой, метод сравнительного правоведения. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили:
1. Исследование в форме опроса мнений 42 депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и 25 членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на тему: "Проблемы соотношения компетенции палат парламента Российской Федерации", в результате которого были сформулированы направления совершенствования взаимодействия указанных органов (октябрь-декабрь 2009 г.).
2. Анализ деятельности органов государственной власти Российской Федерации по вопросам взаимодействия федеральных органов законодательной власти по вопросам компетенции (по материалам Агентства региональных политических исследований, Фонда "Общественное мнение" за период 2004-2010 гг.).
3. Результаты социологических опросов с применением методов интервьюирования, свободного рассказа и разведывательного опроса (Агентство региональных политических исследований) с целью выявления особенностей компетенции парламента в России в 2005 - 2008 гг. 248 государственных служащих федеральных и региональных органов законодательной и исполнительной власти: сотрудников аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (март-май 2011 г.).
4. Участие в научно-исследовательском проекте "Новые перспективы для Совета Федерации и Государственной Думы" в течение 2007-2010 гг. Предмет изучения проекта - процесс дальнейшего развития нижней и верхней палаты российского парламента.
Научная новизна диссертационной работы состоит в комплексном исследовании историко-правовых, политических, социальных предпосылок развития российского парламентаризма, а также становления современного двухпалатного парламента России, выявлении наиболее оптимальной структуры парламента в целом и перспектив развития статуса и порядка формирования его палат. Научная новизна и оригинальность исследования заключается в том, что это одно из немногих исследований, в котором предпринимается комплексное изучение конституционно-правовых основ компетенции Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на современном этапе развития страны, с учетом последних изменений отечественного законодательства в этой сфере.
Определены понятие и сущность компетенции представительных органов государственной власти. Дана авторская характеристика периодов развития компетенции представительных органов государственной власти. Выявлены особенности компетенции представительных органов государственной власти в зарубежных странах с целью соотнесения их с российской действительностью в указанной сфере.
Диссертантом раскрыто содержание компетенции палат парламента Российской Федерации, выявлены конституционно-правовые основы компетенции Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, проведено соотношение компетенции палат парламента России с другими органами государственной власти, а также проанализированы основные полномочия и предметы ведения. Указаны
основные направления развития компетенции палат парламента Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие теоретические выводы и практические предложения:
1. Компетенция представительных органов государственной власти представляет собой важнейший элемент их конституционно-правового статуса закрепленный в виде законодательно установленных способов осуществления парламентских функций, состоящий из предметов ведения (блоков конституированных общественных отношений, в рамках которых действуют представительные органы) и полномочий (регламентированного, активно используемого круга прав и обязанностей).
2. Функции представительных органов государственной власти, являясь самостоятельным и неотъемлемым элементом их правового статуса, представляют собой основные направления, сферы деятельности, в рамках которых данные органы осуществляют деятельность, имеющую нормативно фиксированное содержание.
3. Особенности компетенции представительных органов государственной власти в зарубежных странах заключаются в том, что правовые системы рассмотренных в диссертации государств (США, Китая, Великобритании, Японии, Австралии, Германии, Франции, Украины) определяют ведущее место представительного органа, в то время как практика наделения компетенцией Федерального Собрания РФ нуждается в существенном переосмыслении на основании опыта деятельности парламентских органов в зарубежных государствах.
3.1. Зарубежный положительный опыт необходимо использоват�
