АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-уставное регулирование организации исполнительной власти в Краснодарском крае как субъекте Российской Федерации»
На правах рукописи
БЫКАНОВА АННА НИКОЛАЕВНА
КОНСТИТУЦИОННО-УСТАВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
В КРАСНОДАРСКОМ КРАЕ КАК СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02 - конституционное право;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
д Рскуцэв-на-Дону - 2006
Диссертация выполнена на кафедре конституционного права и управления Кубанского государственного университета
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Дзидзоев Руслан Мухарбекович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Акопов Леонид Владимирович кандидат юридических наук, доцент Дригола Эдуард Владимирович
Ведущая организация:
Северо-Осетинский государственный университет
Защита состоится «14» апреля 2006 г. в 10-00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 502.008.01 по присуждению ученой степени доктора (кандидата) юридических наук Северо-Кавказской академии государственной службы по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Кавказской академии государственной службы
Автореферат разослан «14» марта 2006 г.
Ученый секретарь Диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент
Ю.Р. Догадайло
¿£££4 з
П61
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Исполнительная власть занимает важное место в системе организации государственного властвования в субъектах Российской Федерации, в обеспечении государственного единства в России, реализации совместного ведения РФ и ее субъектов. Она обладает рядом характерных особенностей статуса, структуры, организации и деятельности, требующих научного осмысления и анализа с учетом перспектив и потребностей государственного развития Российской Федерации и ее субъектов.
Исследуемые вопросы являются частью более общих проблем обеспечения единства Российской Федерации, укрепления правовой основы федерализма, создания конституционных предпосылок для построения оптимальной модели взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации.
Осуществляемая в стране централизация государственных функций, реализация задачи построения «сильного» государства в России, связанная с усилением федерального присутствия в регионах, расширением мер федерального воздействия настоятельно требуют научного решения вопросов, связанных с модификацией правового положения субъектов Федерации, системы и структуры их государственного аппарата.
Актуальность данной проблематики усиливается в связи с проводимой в стране крупной административной реформы, направленной, в первую очередь, на оптимизацию системы органов исполнительной власти, повышение эффективности ее организации и функционирования.
Конституционно-правовая наука остро нуждается в научно-практических рекомендациях по оптимизации исполнительной власти в России, повышению качества взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ между собой и с федеральными органами государственной власти. Государственный опыт России складывается как из федеральной, так и региональной государственной лАятерьдгпгти, иргт.мя спрпифиинлй которая подлежит тщательному анализу. | Р°СБибл и°НАЛ<,НАЯ I
1 -^¿¡М
Результаты нашего исследования включают предложения, связанные с совершенствованием конституционно-уставного регулирования и практики организации региональной исполнительной власти, которые носят универсальный характер и могут быть использованы в субъектах Российской Федерации безотносительно к видам. В приложении к диссертации приводится проект закона о губернаторе Краснодарского края, который выполнен с учетом новейших изменений федерального законодательства, прежде всего, последних новелл Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также требований текущего этапа федеративной реформы в России.
Диссертация посвящена конституционно-правовой характеристике государственной исполнительной власти Краснодарского края как субъекта Российской Федерации, занимающего видное место в федеративной системе России, обладающего рядом отличительных особенностей конституционно-правового статуса, в том числе, в области организации исполнительной власти. В то же время, выводы и концептуальные положения исследования имеют общетеоретическое значение и характеризуют проблемы организации региональной исполнительной власти в России в целом.
Теоретические основы исследования и степень научной разработанности темы. В основу диссертационного исследования положены работы видных ученых - С.А. Авакьяна, А.М., Л.В.Акопова, Арбузкина, А.Н. Аринина, Г.В.Атаманчука, М.В. Баглая, И.Н.Барцица, И.Л.Бачило, К.С. Бахраха, А.А.Безуглова, А.А.Белкина, Н.В. Витрука, Б.Н.Габричидзе, Г.А.Гаджиева, Р.М.Дзидзоева, Д.Л.Златопольского, В.О.Лучина, Е.И. Козловой, О.Е.Кутафина, В.Н.Лысенко, А.Ф.Малого, М.В.Мархгейм, И.В.Мухачева, Ж.И.Овсепян, Л.А.Окунькова, Ю.А.Тихомирова, И.А. Ум-новой, В.Е. Чиркина, Д.Ю.Шапсугова и других авторов.
Отдельные аспекты диссертационной темы нашли научное отражение в диссертационных исследованиях И.А. Умновой - «Конституционные
основы современного российского федерализма»1, В.В. Гошуляка - «Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов РФ»2, А.Ф. Малого - «Организация органов государственной власти области как субъекта РФ»3, В.Ю. Мазурова - «Конституционно-правовой статус глав администраций субъектов Российской Федерации»4 и некоторых других.
Особенности организации государственной исполнительной власти исследуются также в диссертационных и иных работах, посвященных конституционно-правовой характеристике отдельных субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, отсутствуют комплексные исследования государственной исполнительной власти именно в Краснодарском крае, обладающем рядом характерных особенностей государственной организации и деятельности. Данная диссертация является первым монографическим исследованием, содержащим целостный и системный анализ природы и особенностей организации государственной исполнительной власти в Краснодарском крае, выполненное с учетом новейшего конституционно-правового законодательства и актуальных проблем развития российского федерализма.
Источниковедческую базу исследования составляет широкий перечень конституционно-правовых нормативных актов и документов федеральной и региональной принадлежности. В диссертации используется значительное количество нормативных правовых актов администрации Краснодарского края, которые не были опубликованы и по существу представляют собой архивный материал, впервые вводимый в научный оборот.
Объектом исследования выступают общественные отношения, составляющие конституционно-уставную сферу организации и деятельности государственной исполнительной власти Краснодарского края. В предмет исследования, таким образом, не входят отношения, характери-
1 Умнова И А. Конституционные основы современного российского федерализма: Дисс... доктора юрид. наук. М.:МПОА, 1997.
2 Гошуляк В В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов РФ-Дисс.. доктора юрид наук Пенза-ЛГПУ. 2000
3 Малый АФ Организация органов государственной власти области как субъекта РФ: Дисс... доктора юрид. наук Северодвинск. СфПГУ 2000.
4 Мазуров В Ю. Конституционно-правовой статус глав администраций субъектов Российской Федерации Дисс канд юрид наук М 2001
зующие организацию исполнительной власти в системе местного самоуправления, представляющего самостоятельную сферу публичной власти.
Предметом исследования являются концептуальные, понятийные, структурно-организационные и правовые основы рассматриваемой ветви государственной власти. Анализируются структура и система исполнительной власти, рассматривается практика деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта РФ.
Цель и основные задачи исследования. Целью диссертации является комплексное рассмотрение актуальных проблем конституционно-уставного регулирования организации исполнительной власти в Краснодарском крае, взятой в ее государственно-правовом статусе и практике функционирования, установление ее места в системе государственной власти на современном этапе федеративной и административной реформы в России.
Исходя из этой общей цели, в диссертации ставятся следующие задачи:
- определение содержания и особенностей конституционных и уставных норм, закрепляющих основополагающие начала построения государственной исполнительной власти в крае;
- исследование конституционной природы государственной исполнительной власти в крае, ее системы и структуры;
- исследование института высшего должностного лица - губернатора края, проблемных вопросов его статуса, пределов власти, формирования, компетенции, взаимодействия с иными органами государственной власти;
- исследование вопросов взаимодействия органов исполнительной власти края с федеральными органами исполнительной власти;
- определение закономерностей функционирования, тенденций и перспектив развития исполнительной власти в крае;
- выработка научно-практических рекомендаций по совершенствованию организации исполнительной власти в крае.
Методологическую основу исследования составляют современные учения о гносеологии и методологии научного познания, историче-
ский, формально-логический, сравнительно-правовой, системно-структурный методы исследования. Выявлению закономерностей и тенденций развития конституционных основ построения органов государственной власти края способствовало изучение регионального законодательства, использование системного, статистического и иных частнонауч-ных приемов исследования.
Применение различных методологических подходов к изучению нормативных актов, документального материала и правовой литературы способствовало решению поставленных задач в рамках избранной темы исследования.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в диссертации впервые в отечественной конституционно-правовой науке дается целостный и системный анализ конституционно-уставного регулирования организации исполнительной ветви государственной власти Краснодарского края, обобщается практика деятельности органов исполнительной власти Краснодарского края, решаются сложные теоретические вопросы их правового статуса, организации и деятельности.
На защту выносятся следующие положения:
1. Проведя анализ структуры органов исполнительной власти Краснодарского края, диссертант делает вывод о том, что законодательство Краснодарского края не определяет качественных критериев органов исполнительной власти Краснодарского края - департаментов, комитетов, комиссий и т.д. В нем нет четкой градации органов управления, которая бы основывалась на объективном анализе осуществляемых ими отраслевых и межотраслевых функций, форм и методов воздействия на управляемые объекты.
Исходя из этого, автором разработан проект поправок в закон Краснодарского края «О структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края - администрации Краснодарского края и системе исполнительных органов государственной власти Краснодарского края», в котором даны определения понятий органов исполнительной власти, критерии их образования исходя из их статуса, контрольно-властных полномочий и других вопросов организации.
2. В системе органов исполнительной власти субъекта Федерации диссертант предлагает выделить три основные группы:
1) органы, включенные в структуру высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации;
2) департаменты, комитеты и прочие органы исполнительной власти субъекта Федерации, не включенные в структуру высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, но являю- < щиеся органами его исполнительной власти;
3) иные структурные образования (советы, комиссии и проч.). ,
3. Диссертант показывает, что глава администрации (губернатор) дистанцирован от выполнения функций управления конкретными отраслями и сферами общественной жизни субъекта РФ, осуществляет функции преимущественно координирующего и представительского характера, функции общего управления.
Отсюда делает вывод, что правовое положение губернатора субъекта РФ должно определяться несколькими основными составляющими: ролью и значением его в системе государственных органов, взаимодействием с представительным органом государственной власти субъекта Федерации, компетенцией, а также ответственностью.
Термин же «администрация края» имеет собирательный смысл, включающий определенную систему органов и должностных лиц. Отсутствие права оформления собственных решений в виде общеобязательных нормативных предписаний свидетельствует о невозможности осуществления администрацией самостоятельной управленческой деятельности и о совещательном статусе администрации как органа при губернаторе.
4. Вместе с тем, по мнению диссертанта, в систему исполнительной власти края входят территориальные представители губернатора, являющиеся самостоятельными структурными единицами в системе исполнительной власти края, реализующие функции государственного управления и обладающие признаками государственных органов исполнительной власти.
Общественно-консультативные, совещательные, консультативно-экспертные и иные рабочие и вспомогательные органы в системе исполнительной власти края представляют собой форму реализации исполни-
тельной власти в субъекте Федерации и являются наиболее динамичной частью структуры исполнительной власти, в виду частого изменения их статуса и персонального состава.
5. Автором диссертации предлагается следующая научная классификация форм выражения взаимодействия исполнительных органов государственной власти Краснодарского края с федеральными органами исполнительной власти:
- согласительная деятельность Президента РФ, которая проявляется, в том числе в создании согласительных комиссий;
- обеспечение Правительством РФ взаимодействия органов исполнительной власти федерального и регионального уровней. Федеральное Правительство осуществляет общее руководство деятельностью правительств субъектов Федерации и глав местных администраций; обеспечивает осуществление федеральных полномочий на всей территории России, сочетание интересов Федерации и ее субъектов;
- взаимодействие органов исполнительной власти Федерации и субъектов на уровне федеральных министерств и ведомств. Деятельность федеральных органов исполнительной власти, согласно Положениям о них, строится на взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Федерации;
- институт представительства исполнительных органов государственной власти Краснодарского края в центральных органах государственной власти - Совете Федерации Федерального Собрания РФ, Президенте РФ, Правительстве РФ;
- деятельность высших должностных лиц субъектов Федерации в составе Государственного совета РФ;
- юридическая экспертиза правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Федерации, возложенная на министерство юстиции Российской Федерации;
- совместная деятельность исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации с федеральными органами исполнительной власти по реализации Президентом РФ права помилования;
- деятельность полномочных представителей главы государства в федеральных округах, уделяющих пристальное внимание обеспечению координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в федеральном округе.
6. Диссертант обосновывает необходимость принятия статутного краевого закона «О главе администрации (губернаторе) Краснодарского края», проект которого разработан и содержится в приложении к диссертационной работе.
Научно-практическая значимость и апробация результатов исследования
Основные положения диссертации нашли апробацию в публикациях автора, в докладах на научно-практических конференциях. Автор принимал участие в Международной научно-практической конференции «Проблемы и перспективы развития Конституции Российской Федерации» (г. Краснодар, 2003 г.), во Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы становления правового государства в современной России» (г. Адлер, 2005г.).
Диссертация получила также апробацию в ходе ее обсуждения на кафедре конституционного права и управления Кубанского государственного университета.
Результаты исследования используются в учебном процессе, в преподавании конституционного права РФ на юридическом факультете Кубанского государственного университета, а также в деятельности администрации Краснодарского края.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в интересах совершенствования практики деятельности органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, развития соответствующей нормативно-правовой базы, в подготовке и переподготовке кадров государственных и муниципальных служащих. Положения диссертационного исследования могут использоваться в учебном процессе, в преподавании конституционного и административного права России, специальных курсов, посвященных проблемам регио-
и
нальной государственности, в правотворческой и правоприменительной деятельности.
Структура диссертации определена содержанием темы и включает введение, две главы, объединяющие 7 параграфов, заключение, библиографию и приложения.
2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во Введении обосновывается актуальность темы, определяются цель и задачи исследования, объект и предмет исследования, раскрываются методологические основы, определяется научная новизна исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, определяется практическая значимость работы.
В первой главе диссертации «Конституционно-правовые основы организации исполнительной власти в крае», включающей 5 параграфов, исследуется комплекс научно-практических вопросов, характеризующих организацию и функционирование государственной исполнительной власти в Краснодарском крае.
В первом параграфе «Природа региональной исполнительной власти, ее место в системе исполнительной власти России» анализируются особенности региональной исполнительной власти в качестве элемента единой системы государственной исполнительной власти. При этом отмечается, что система органов исполнительной власти - составная часть системы органов государственной власти субъектов Федерации и, следовательно, обладает ее общими родовыми признаками. Вместе с тем ей присущи значительные особенности, вытекающие из природы исполнительной власти, ее значения и места в системе государственно-правовых институтов.
По отношению к единой системе исполнительной власти Российской Федерации выделяются две группы органов исполнительной власти субъектов Федерации. Первую группу составляют органы, которые вместе с федеральными органами исполнительной власти образуют единую систему. Их основу составляют предметы ведения РФ и полномочия РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Вторую группу составляют органы исполнительной власти субъектов Федерации, образуе-
мые по предметам ведения, не отнесенные к ведению РФ и ее совместному ведению с субъектами Федерации.
В этом параграфе выделяются модели организации исполнительной власти субъектов Федерации, в зависимости от правового положения высшего должностного лица и статуса высшего исполнительного органа.
Анализ законодательства субъектов Федерации показывает, что при определении высшего исполнительного органа субъекта ориентируются преимущественно на две основные модели:
1) коллегиальный высший исполнительный орган - правительство или кабинет министров субъекта РФ;
2) единоначальный высший исполнительный орган - администрация субъекта РФ.
Каждая их этих моделей в диссертации находит подробное изложение.
Второй параграф главы «Институт главы администрации (губернатора) Краснодарского края - общая характеристика» посвящен анализу статуса губернатора края, занимающего ключевое положение в системе исполнительной власти края. Отмечается, что правовое положение губернатора субъекта РФ определяется несколькими основными составляющими: ролью и значением его в системе государственных органов, взаимодействием с представительным органом государственной власти субъекта Федерации, компетенцией, а также ответственностью.
Проведенный нами сравнительно-правовой анализ уставов краев и областей Южного федерального округа РФ, позволил выявить следующие способы (модели) организации правового статуса руководителя высшего исполнительного органа субъекта Федерации:
1) Губернатор определен одновременно как руководитель высшего органа исполнительной власти и как высшее должностное лицо.
2) Губернатор определяется как руководитель высшего органа исполнительной власти.
Нами обосновывается, что первая модель организации должности руководителя исполнительной власти субъекта Федерации более предпочтительна, поскольку она в полной мере отражает правовое положение гу-
бернатора как лица, осуществляющего публичную деятельность от имени всего субъекта Федерации.
По нашему мнению, наличие в структуре органов государственной исполнительной власти субъектов РФ помимо администрации другого исполнительного органа - правительства способствует раздвоению исполнительной власти и размыванию ее функций.
В данном параграфе подробно рассматриваются проблемы призвания к должности высшего должностного лица субъекта РФ. Представляется, что установленный в настоящее время порядок назначения на должность высшего должностного лица субъекта РФ, осуществляемого законодательным (представительным) органом государственной власта субъекта РФ, не соответствует природе российского федерализма. Формирование должности главы администрации субъекта РФ должно осуществляться путем прямых всеобщих выборов, а не косвенным образом - через законодательные (представительные) органы власти субъектов Федерации, о чем свидетельствует и правовая позиция Конституционного Суда РФ. Содержавшиеся в федеральном законодательстве механизмы контроля за деятельностью губернатора, имеющиеся механизмы отрешения его от должности создают благоприятные условия для применения мер воздействия в отношении избранного населением субъекта Федерации высшего должностного лица субъекта и отвечают принципам демократизма.
Губернатор осуществляет публичную власть, прежде всего, в интересах субъекта Федерации, что, по нашему мнению, должно сказываться на определении порядка формирования его должности. Но в случае косвенного его избрания, он не получает мандат доверия непосредственно от населения субъекта Федерации. Следует учитывать и тот факт, что в ходе проведения выборов на различных этапах предвыборной кампании население информируется о качествах кандидатов на должность главы администрации: деловых, моральных, управленческих и проч. Кандидаты представляют программу своей деятельности. Все это отсутствует в институте избрания посредством законодательных собраний субъектов Федерации.
Новый механизм формирования должности высшего должностного лица субъекта Федерации исключает какое-либо указание на лимит пребы-
вания в этой должности одного лица, который ранее был равен двум срокам подряд. То есть, согласно новой схеме, одно и тоже лицо теоретически может пожизненно пребывать в должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Однако это явным образом противоречит основным принципам демократии, а также ч. 1 ст. 1 Конституции РФ о республиканской форме правления в России, которая предполагает периодическую ротацию и сменяемость носителей государственной власти.
В данном параграфе рассматриваются проблемные вопросы соотношения института губернатора края с администрацией края. При этом определяется, что губернатор в своих решениях не связан мнением администрации, которая только помогает ему вырабатывать и принимать эти решения, то есть обладает лишь совещательным статусом. Губернатор действует от своего имени, но в интересах субъекта Федерации, его акты являются актами губернатора, а не актами администрации. Термин «администрация» имеет собирательный смысл, включающий в себя определенную систему органов и должностных лиц. Отсутствие права оформления собственных решений в виде общеобязательных нормативных предписаний свидетельствует о невозможности осуществления администрацией управленческой деятельности и о совещательном статусе администрации как органа при губернаторе. Именно губернатор в отличие от администрации наделяется Уставом края всеми признаками органа государства. Он выступает от своего имени в отношениях с другими участниками политического процесса и субъектами права.
В диссертации обосновывается, что статус высшего органа государственной исполнительной власти края нельзя считать сформировавшимся, он требует дальнейшего совершенствования в соответствии с назначением этой должности.
В данном параграфе также рассматриваются наиболее актуальные вопросы конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Федерации. Обращается внимание на усиление мер федерального принуждения, дается оценка их целесообразности и эффективности.
В параграфе третьем первой главы «Правовое положение и структура администрации Краснодарского края» исследуются вопросы организации государственной администрации края с точки зрения уставных норм и потребностей федеративного развития. Проблемы упорядочивания функциональных обязанностей, организационно-правовых форм деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации на сегодняшний день во многом остаются открытыми.
В основе построения администрации как исполнительного органа государственной власти, имеющего достаточно сложную структуру, лежит нормативно-правовая база, представляющая совокупность норм различных отраслей права: конституционного, административного, финансового, гражданского.
Для правильного понимания системы и структуры исполнительной власти субъекта Федерации нами анализируются общие понятия системы и структуры органов исполнительной государственной власти субъекта Федерации. Отсутствие правильного понимания этих терминов отрицательно сказывается на формировании систем и структур органов исполнительной власти субъектов РФ.
По отношению к единой системе исполнительной власти РФ различаются две группы органов исполнительной власти субъектов Федерации. Первую группу составляют органы, которые вместе с федеральными органами исполнительной власти образуют единую систему. Эта группа органов привязана к пределам ведения Российской Федерации. Вторую группу составляют органы исполнительной власти субъектов Федерации, образуемые по предметам ведения, не отнесенным к ведению Российской Федерации и ее совместному ведению с субъектами Федерации.
С точки зрения структурно-организационной систему органов исполнительной власти субъекта Федерации образуют три основные группы органов:
1) органы, включенные в структуру высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации;
2) департаменты, комитеты и прочие органы исполнительной власти субъекта Федерации, не включенные в структуру высшего исполни-
тельного органа государственной власти субъекта Федерации, но являющиеся органами его исполнительной власти;
3) иные структурные образования (советы, комиссии и проч.).
Часть из этих органов являются совещательными структурами при губернаторе, другие функционируют как самостоятельные подразделения с правом принятия собственных обязывающих решений, третьи формально входят в состав администрации, имея большую зависимость от федеральных органов исполнительной власти. Все они представляют собой совокупность органов, различающихся не только в зависимости от выполняемых функций, но и по своему организационно-правовому статусу.
Анализируя структуру администрации края, мы отмечаем, что процесс формирования этой структуры развивался достаточно динамично. Только за 2002-2005 гг. она девятнадцать раз подвергалась изменению. Исполнительные органы власти постоянно переименовывались, упразднялись и вновь создавались, что дезорганизующе влияло на функционирование системы исполнительной власти. При этом создание и ликвидация тех или иных управленческих структур мотивировались преимущественно логикой политического момента. Зачастую при этом никакого комплексного обоснования необходимости тех или иных преобразований в сфере организации системы органов исполнительной власти края, как правило, не приводится.
Нами обосновывается, что частое изменение структуры высшего исполнительного органа государственной власти края осложняет государственное управление. Необходимо учитывать, что с изменением названия органа исполнительной власти изменяется и круг его полномочий. Эффективность деятельности органов исполнительной власти в немалой степени зависит и от профессионального уровня его работников. Частое изменение структуры администрации края ведет к реорганизациям, изменению вопросов ведения органов власти (и передаче этих вопросов от одного органа к другому), в результате чего сотрудники этих органов зачастую оказываются профессионально неподготовленными к новому объему полномочий.
Анализ структуры органов исполнительной власти Краснодарского края позволяет сформулировать следующие выводы:
1) Следует более четко определить систему органов исполнительной власти края;
2) Необходимо нормативно определить классификации различных структур исполнительной власти и выработать критерии их образования и правового статуса, выработать объективные критерии управления отраслью либо выполнения функций межотраслевых, координационных, надзорных и контрольных;
3) Надлежит упорядочить процедуры взаимодействия органов исполнительной власти края с органами местного самоуправления.
Четвертый параграф первой главы «Институт полномочных представителей губернатора Краснодарского края» содержит анализ статуса представителей губернатора Краснодарского края в регионах, как формы организации исполнительной власти в крае. В системе исполнительной власти края этот институт занимает значимое место, обеспечивая реализацию полномочий губернатора на местах. Эти представители являются должностными лицами, представляющими главу администрации Краснодарского края на соответствующих территориях, и входят в состав администрации Краснодарского края. Они обеспечивает реализацию полномочий главы администрации Краснодарского края в пределах своей компетенции.
Анализ статуса представителей губернатора дает основание полагать, что они являются органами государственной исполнительной власти. Это самостоятельные структурные единицы в системе исполнительной власти края, реализующие функции государственного управления в пределах предоставленных им полномочий в определенной сфере, предмете (объекте) государственного ведения. Институт территориальных и иных представителей губернатора в Краснодарском крае себя вполне оправдал и может быть рекомендован к использованию в других субъектах Федерации.
Параграф пятый первой главы «Компетенция органов исполнительной власти Краснодарского края» содержит системный анализ полномочий органов исполнительной власти края.
Значительными полномочиями по осуществлению компетенции края наделено высшее должностное лицо субъекта Федерации. Обобщен-
ную модель компетенции губернатора Краснодарского края, исходя из анализа Устава края, можно представить в следующем виде:
- представительские полномочия как высшего должностного лица;
- полномочия в сфере осуществления законодательной власти и взаимодействия с Законодательным Собранием Краснодарского края;
- полномочия в сфере осуществления исполнительной власти,
- иные полномочия. <
Анализ компетенции главы администрации Краснодарского края
позволяет сделать следующие выводы:
1. Губернатор края обладает существенным и достаточным ком- " плексом властных полномочий, которые характеризуют его как главу
субъекта Федерации. Эти полномочия позволяют ему занимать ведущее место в системе органов государственной власти субъекта Федерации.
2. Полномочия, вытекающие из статуса главы администрации, как руководителя администрации, отражают место губернатора в системе исполнительной власти субъекта Федерации. Основная масса постановлений и распоряжений этого должностного лица приходится именно на полномочия в сфере исполнительной власти.
3. Глава администрации края в известной мере дистанцирован от выполнения функций управления конкретными отраслями и сферами общественной жизни субъекта РФ. Он осуществляет функции преимущественно координирующего и представительского характера, функции общего управления.
4. Законодательство, определяющее компетенцию губернатора, ну- о ждается в совершенствовании. Предлагаемая корректировка взаимоотношений губернатора и администрации Краснодарского края может быть осуществлена посредством принятия закона Краснодарского края «О главе адми- * нистрации (губернаторе) Краснодарского края», комплексно регламентирующего данный институт, который приводится в приложении к работе.
Вторая глава диссертации «Основы взаимодействия органов исполнительной власти края с федеральными органами исполнительной власти» посвящена проблемам развития и совершенствования горизонтальных федеративных отношений в сфере исполнительной власти.
В данной главе, состоящей из двух параграфов, выделяются и анализируются организационно-правовые формы взаимодействия исполнительных органов края с федеральными органами, в том числе, такие, как институт представительства края в центральных органах государственной власти РФ, участие в деятельности Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств, взаимодействие с территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти, участие в осуществлении Президентом РФ помилования.
Вопросам взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти в Краснодарском крае уделяется серьезное внимание. Так, в целях привлечения дополнительных средств федерального бюджета в консолидированный бюджет Краснодарского края, представления и защиты интересов Краснодарского края в Правительстве РФ, Совете Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думе Федерального Собрания РФ, федеральных министерствах и ведомствах, Распоряжением главы администрации Краснодарского края от 30 июля 2003 г. № 1026-р «О взаимодействии органов исполнительной власти Краснодарского края и федеральных органов государственной власти» был утвержден План мероприятий по взаимодействию органов исполнительной власти Краснодарского края и федеральных органов государственной власти на 2003-2004 г.г.
Отдельное внимание в диссертации уделяется вопросам взаимодействия исполнительных органов государственной власти края с полномочным представителем Президента РФ в Южном федеральном округе. С целью улучшения взаимодействия органов исполнительной власти края и аппарата полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе в структуре администрации Краснодарского края 14 мая 2001 г. Постановлением главы администрации края № 370 «Об Управлении по взаимодействию с аппаратом полномочного представителя Президента в Южном федеральном округе» было образовано названное Управление. Постановлением главы администрации края № 667 «Об утверждении Положения и структуры Управления по взаимодействию с аппаратом полномочного представителя Президента в Южном федеральном округе» от 26.07.2001 г. были утверждены Положение и структура Управления.
Наличие в структуре администрации Краснодарского края вышеуказанного Управления, по нашему мнению, является весьма положительным примером организации взаимодействия исполнительной власти субъекта Федерации с полномочным представителем Президента РФ, который можно рекомендовать другим субъектам РФ.
Представительство главы государства играет значимую роль в реализации полномочий федеральной власти в целом. Вместе с тем, практика представительства главы государства в федеральных округах выявила ее недостаточность. Юридический статус полномочного представителя в федеральном округе явно не соответствует поставленным перед ним ответственным задачам по укреплению российской государственности. Проведенный анализ организации взаимодействия органов исполнительной власти Краснодарского края и аппарата полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе позволяет рекомендовать практику организации этого взаимодействия другим субъектам РФ.
В Заключении диссертации подводятся итоги исследования, формулируются выводы и рекомендации.
Вопросы конституционно-правового статуса губернатора Краснодарского края требуют комплексного регулирования. С этой целью предлагается принять краевой статутный закон «О главе администрации (губернаторе) Краснодарского края», проект которого приводится в настоящей работе и в котором в системном виде отображен этот центральный институт государственной исполнительной власти края.
Предлагается также внесение изменений в краевой закон «О структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края - администрации Краснодарского края и системе исполнительных органов государственной власти Краснодарского края», что позволит уточнить порядок и процедуры взаимодействия губернатора и органов исполнительной власти края, скорректировать взаимоотношения губернатора и администрации Краснодарского края.
Анализ организации и деятельности органов исполнительной власти Краснодарского края позволяет сформулировать вывод о том, что следует более четко определить систему органов исполнительной власти края, не-
обходимо нормативно определить классификации различных структур исполнительной власти и выработать критерии их образования и правового статуса, определить объективные критерии управления отраслью либо выполнения функций межотраслевых, координационных, надзорных и контрольных. Следует также упорядочить процедуры взаимодействия органов исполнительной власти края с органами местного самоуправления.
Восприятие федеральным и региональным законодателем комплекса изложенных в настоящей диссертации выводов и предложений во многом будет способствовать детальной правовой регламентации организации исполнительной власти в субъектах Федерации и, в конечном счете, укреплению правовых основ российского федерализма..
Приложение диссертации содержит проект закона Краснодарского края «О внесении изменений и дополнений в устав Краснодарского края, проект закона Краснодарского края «О главе администрации (губернаторе) Краснодарского края», а также проект краевого закона «О внесении дополнений в Закон Краснодарского края «О структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края - администрации Краснодарского края и системе исполнительных органов государственной власти Краснодарского края».
Содержание и основные положения диссертации нашли свое отражение в следующих научных публикациях автора (общим объемом 2,5 п.л.)-.
1. Быканова А.Н. Совершенствование статуса администрации Краснодарского края в соответствии с федеральным законодательством // Актуальные проблемы права: теория и практика: Сборник научных работ. Выпуск 2. Краснодар. КубГУ. 2003. - 0,25 пл.
2. Быканова А.Н. Конституция РФ и организация исполнительной власти в Краснодарском крае // Проблемы и перспективы развития Конституции Российской Федерации. Материалы международной научно-практической конференции. Краснодар. КубГУ, 2003. - 0,25 п.л.
3. Быканова А.Н. Уставное законодательство Краснодарского края и статус высшего должностного лица края // Актуальные проблемы права:
теория и практика. Сборник научных работ. Выпуск 3. Краснодар. КубГУ, 2004. -0Д5 п.л.
4. Быканова А.Н. Некоторые вопросы организации и совершенствования исполнительной власти в Краснодарском крае // Актуальные проблемы права: теория и практика. Сборник научных работ. Выпуск 4. Краснодар. КубГУ, 2005. - 0,25 пл.
5. Быканова АЛ. Основные характеристики организации исполнительной власти в Краснодарском крае И Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы становления правового государства в современной России». В г. Сочи (Адлер) 27-31 мая 2005 г. Краснодар, 2005. - 0,25 п.л.
6. Быканова А.Н. Структура исполнительной государственной власти Краснодарского края // СинтеЗ. 2005. № 1 (7). Февраль. Краснодар. 0,5 п.л.
7. Быканова А.Н. Некоторые вопросы взаимодействия администрации Краснодарского края с полномочным представителем Президента РФ в Южном федеральном округе // СинтеЗ. 2005. № 2(8). Май. - 0,75 пл.
С
»
Подписано к печати 10.03.06. Объем 1,5 п.л.
Тираж 100 экз. Заказ № 22/3 344002, Ростов н/Д, Пушкинская, 70, СКАГС
А о с?¿A |!¡
m-r i
5461
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Быканова, Анна Николаевна, кандидата юридических наук
ГЛАВА I. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В КРАЕ
1.1. Природа региональной исполнительной власти, ее место в системе исполнительной власти России
1.2. Институт главы администрации (губернатора) Краснодарского края - общая характеристика
1.3. Правовое положение и структура администрации Краснодарского края
1.4. Институт полномочных представителей губернатора Краснодарского края
1.5. Компетенция органов исполнительной власти Краснодарского края
ГЛАВА II. ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ С ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
2.1. Организационно-правовые формы взаимодействия
2.2. Взаимодействие с полномочным представителем Президента
Российской Федерации в Южном федеральном округе
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-уставное регулирование организации исполнительной власти в Краснодарском крае как субъекте Российской Федерации"
Актуальность темы исследования. Исполнительная власть занимает важное место в системе организации государственного властвования в субъектах Российской Федерации, в обеспечении государственного единства в России, реализации совместного ведения РФ и ее субъектов. Она обладает рядом характерных особенностей статуса, структуры, организации и деятельности, требующих научного осмысления и анализа с учетом перспектив и потребностей государственного развития Российской Федерации и ее субъектов.
Исследуемые вопросы являются частью более общих проблем обеспечения единства Российской Федерации, укрепления правовой основы федерализма, создания конституционных предпосылок для построения оптимальной модели взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации.
Осуществляемая в стране централизация государственных функций, реализация задачи построения «сильного» государства в России, связанная с усилением федерального присутствия в регионах, расширением мер федерального воздействия настоятельно требуют научного решения вопросов, связанных с модификацией правового положения субъектов Федерации, системы и структуры их государственного аппарата.
Актуальность данной проблематики усиливается в связи с проводимой в стране крупной административной реформы, направленной, в первую очередь, на оптимизацию системы органов исполнительной власти, повышение эффективности ее организации и функционирования.
Конституционно-правовая наука остро нуждается в научно-практических рекомендациях по оптимизации исполнительной власти в России, повышению качества взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ между собой и с федеральными органами государственной власти. Государственный опыт России складывается как из федеральной, так и региональной государственной деятельности, весьма специфичной, которая подлежит тщательному анализу.
Результаты нашего исследования включают предложения, связанные с совершенствованием конституционно-уставного регулирования и практики организации региональной исполнительной власти, которые носят универсальный характер и могут быть использованы в субъектах Российской Федерации безотносительно к видам. В приложении к диссертации приводится проект закона о губернаторе Краснодарского края, который выполнен с учетом новейших изменений федерального законодательства, прежде всего, последних новелл Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также требований текущего этапа федеративной реформы в России.
Диссертация посвящена конституционно-правовой характеристике государственной исполнительной власти Краснодарского края как субъекта Российской Федерации, занимающего видное место в федеративной системе России, обладающего рядом отличительных особенностей конституционно-правового статуса, в том числе, в области организации исполнительной власти. В то же время, выводы и концептуальные положения исследования имеют общетеоретическое значение и характеризуют проблемы организации региональной исполнительной власти в России в целом.
Теоретические основы исследования и степень научной разработанности темы. В основу диссертационного исследования положены работы видных ученых - С.А. Авакьяна, A.M., Л.В.Акопова, Арбузкина, А.Н. Ари-нина, Г.В.Атаманчука, М.В. Баглая, И.Н.Барцица, И.Л.Бачило, К.С. Бахраха, А.А.Безуглова, А.А.Белкина, Н.В. Витрука, Б.Н.Габричидзе, Г.А.Гаджиева, Р.М.Дзидзоева, Д.Л.Златопольского, В.О.Лучина, Е.И. Козловой, О.Е.Кутафина, В.Н.Лысенко, А.Ф.Малого, М.В.Мархгейм, И.В.Мухачева, Ж.И.Овсепян, Л.А.Окунькова, Ю.А.Тихомирова, И.А. Умновой, В.Е. Чирки-на, Д.Ю.Шапсугова и других авторов.
Отдельные аспекты диссертационной темы нашли научное отражение в диссертационных исследованиях И.А. Умновой - «Конституционные основы современного российского федерализма»1, В.В. Гошуляка - «Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов РФ»2, А.Ф. Малого — «Организация органов государственной власти области как субъекта РФ»3, В.Ю. Мазурова - «Конституционно-правовой статус глав администраций субъектов Российской Федерации»4 и некоторых других.
Особенности организации государственной исполнительной власти исследуются также в диссертационных и иных работах, посвященных конституционно-правовой характеристике отдельных субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, отсутствуют комплексные исследования государственной исполнительной власти именно в Краснодарском крае, обладающем рядом характерных особенностей государственной организации и деятельности. Данная диссертация является первым монографическим исследованием, содержащим целостный и системный анализ природы и особенностей организации государственной исполнительной власти в Краснодарском крае, выполненное с учетом новейшего конституционно-правового законодательства и актуальных проблем развития российского федерализма.
Источниковедческую базу исследования составляет широкий перечень конституционно-правовых нормативных актов и документов федеральной и региональной принадлежности. В диссертации используется значительное количество нормативных правовых актов администрации Краснодарского края, которые не были опубликованы и по существу представляют собой архивный материал, впервые вводимый в научный оборот.
1 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Дисс. доктора юрид. наук. М.:МГЮА, 1997.
2 Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов РФ: Дисс. доктора юрид. наук. Пенза: ЛГПУ. 2000.
3 Малый А.Ф. Организация органов государственной власти области как субъекта РФ: Дисс. доктора юрид. наук. Северодвинск. СфПГУ. 2000.
4 Мазуров В.Ю. Конституционно-правовой статус глав администраций субъектов Российской Федерации. Дисс. канд. юрид.наук. М. 2001.
Объектом исследования выступают общественные отношения, составляющие конституционно-уставную сферу организации и деятельности государственной исполнительной власти Краснодарского края. В предмет исследования, таким образом, не входят отношения, характеризующие организацию исполнительной власти в системе местного самоуправления, представляющего самостоятельную сферу публичной власти.
Предметом исследования являются концептуальные, понятийные, структурно-организационные и правовые основы рассматриваемой ветви государственной власти. Анализируются структура и система исполнительной власти, рассматривается практика деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта РФ.
Цель и основные задачи исследования. Целью диссертации является комплексное исследование актуальных проблем конституционно-уставного регулирования организации исполнительной власти в Краснодарском крае, взятой в ее государственно-правовом статусе и практике функционирования, установление ее места в системе государственной власти на современном этапе федеративной и административной реформы в России.
Исходя из этой общей цели, в диссертации ставятся следующие задачи:
- определение содержания и особенностей конституционных и уставных норм, закрепляющих основополагающие начала построения государственной исполнительной власти в крае;
- исследование конституционной природы государственной исполнительной власти в крае, ее системы и структуры;
- исследование института высшего должностного лица - губернатора края, проблемных вопросов его статуса, пределов власти, формирования, компетенции, взаимодействия с иными органами государственной власти;
- исследование вопросов взаимодействия органов исполнительной власти края с федеральными органами исполнительной власти;
- определение закономерностей функционирования, тенденций и перспектив развития исполнительной власти в крае;
- выработка научно-практических рекомендаций по совершенствованию организации исполнительной власти в крае.
Методологическую основу исследования составляют современные учения о гносеологии и методологии научного познания, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, системно-структурный методы исследования. Выявлению закономерностей и тенденций развития конституционных основ построения органов государственной власти края способствовало изучение регионального законодательства, использование системного, статистического и иных частнонаучных приемов исследования.
Применение различных методологических подходов к изучению нормативных актов, документального материала и правовой литературы способствовало решению поставленных задач в рамках избранной темы исследования.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в диссертации впервые в отечественной конституционно-правовой науке дается целостный и системный анализ конституционно-уставного регулирования организации исполнительной ветви государственной власти Краснодарского края, обобщается практика деятельности органов исполнительной власти Краснодарского края, решаются сложные теоретические вопросы их правового статуса, организации и деятельности.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Проведя анализ структуры органов исполнительной власти Краснодарского края, диссертант делает вывод о том, что законодательство Краснодарского края не определяет качественных критериев органов исполнительной власти Краснодарского края - департаментов, комитетов, комиссий и т.д. В нем нет четкой градации органов управления, которая бы основывалась на объективном анализе осуществляемых ими отраслевых и межотраслевых функций, форм и методов воздействия на управляемые объекты.
Исходя из этого, автором разработан проект поправок в закон Краснодарского края «О структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края - администрации Краснодарского края и системе исполнительных органов государственной власти Краснодарского края», в котором даны определения понятий органов исполнительной власти, критерии их образования исходя из их статуса, контрольно-властных полномочий и других вопросов организации.
2. В системе органов исполнительной власти субъекта Федерации диссертант предлагает выделить три основные группы:
1) органы, включенные в структуру высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации;
2) департаменты, комитеты и прочие органы исполнительной власти субъекта Федерации, не включенные в структуру высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, но являющиеся органами его исполнительной власти;
3) иные структурные образования (советы, комиссии и проч.).
3. Диссертант показывает, что глава администрации (губернатор) дистанцирован от выполнения функций управления конкретными отраслями и сферами общественной жизни субъекта РФ, осуществляет функции преимущественно координирующего и представительского характера, функции общего управления.
Отсюда делает вывод, что правовое положение губернатора субъекта РФ должно определяться несколькими основными составляющими: ролью и значением его в системе государственных органов, взаимодействием с представительным органом государственной власти субъекта Федерации, компетенцией, а также ответственностью.
Термин же «администрация края» имеет собирательный смысл, включающий определенную систему органов и должностных лиц. Отсутствие права оформления собственных решений в виде общеобязательных нормативных предписаний свидетельствует о невозможности осуществления администрацией самостоятельной управленческой деятельности и о совещательном статусе администрации как органа при губернаторе.
4. Вместе с тем, по мнению диссертанта, в систему исполнительной власти края входят территориальные представители губернатора, являющиеся самостоятельными структурными единицами в системе исполнительной власти края, реализующие функции государственного управления и обладающие признаками государственных органов исполнительной власти.
Общественно-консультативные, совещательные, консультативно-экспертные и иные рабочие и вспомогательные органы в системе исполнительной власти края представляют собой форму реализации исполнительной власти в субъекте Федерации и являются наиболее динамичной частью структуры исполнительной власти, в виду частого изменения их статуса и персонального состава.
5. Автором диссертации предлагается следующая научная классификация форм выражения взаимодействия исполнительных органов государственной власти Краснодарского края с федеральными органами исполнительной власти:
- согласительная деятельность Президента РФ, которая проявляется, в том числе в создании согласительных комиссий;
- обеспечение Правительством РФ взаимодействия органов исполнительной власти федерального и регионального уровней. Федеральное Правительство осуществляет общее руководство деятельностью правительств субъектов Федерации и глав местных администраций; обеспечивает осуществление федеральных полномочий на всей территории России, сочетание интересов Федерации и ее субъектов;
- взаимодействие органов исполнительной власти Федерации и субъектов на уровне федеральных министерств и ведомств. Деятельность федеральных органов исполнительной власти, согласно Положениям о них, строится на взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Федерации;
- институт представительства исполнительных органов государственной власти Краснодарского края в центральных органах государственной власти - Совете Федерации Федерального Собрания РФ, Президенте РФ, Правительстве РФ;
- деятельность высших должностных лиц субъектов Федерации в составе Государственного совета РФ;
- юридическая экспертиза правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Федерации, возложенная на министерство юстиции Российской Федерации;
- совместная деятельность исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации с федеральными органами исполнительной власти по реализации Президентом РФ права помилования;
- деятельность полномочных представителей главы государства в федеральных округах, уделяющих пристальное внимание обеспечению координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в федеральном округе.
6. Диссертант обосновывает необходимость принятия статутного краевого закона «О главе администрации (губернаторе) Краснодарского края», проект которого разработан и содержится в приложении к диссертационной работе.
Научно-практическая значимость и апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли апробацию в публикациях автора, в докладах на научно-практических конференциях. Автор принимал участие в Международной научно-практической конференции «Проблемы и перспективы развития Конституции Российской Федерации» (г. Краснодар, 2003 г.), во Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы становления правового государства в современной России» (г.Адлер, 2005г.).
Диссертация получила также апробацию в ходе ее обсуждения на кафедре конституционного права и управления Кубанского государственного университета.
Результаты исследования используются в учебном процессе, в преподавании конституционного права РФ на юридическом факультете Кубанского государственного университета, а также в деятельности администрации Краснодарского края.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в интересах совершенствования практики деятельности органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, развития соответствующей нормативно-правовой базы, в подготовке и переподготовке кадров государственных и муниципальных служащих. Положения диссертационного исследования могут использоваться в учебном процессе, в преподавании конституционного и административного права России, специальных курсов, посвященных проблемам региональной государственности, в правотворческой и правоприменительной деятельности.
Структура диссертации определена содержанием темы и включает введение, две главы, объединяющие 7 параграфов, заключение, библиографию и приложения.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Быканова, Анна Николаевна, Ростов-на-Дону
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Исследование различных аспектов организации исполнительной власти в Краснодарском крае позволило выявить ряд проблем, имеющих как теоретическое, так и практическое значение.
Установленный в настоящее время порядок назначения на должность высшего должностного лица субъекта РФ, осуществляемого законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, не соответствует природе российского федерализма. Формирование должности главы администрации субъекта РФ должно осуществляться путем прямых всеобщих выборов, а не косвенным образом - через законодательные (представительные) органы власти субъектов Федерации, о чем свидетельствует и правовая позиция Конституционного Суда РФ. Содержавшиеся в федеральном законодательстве механизмы контроля за деятельностью губернатора, имеющиеся механизмы отрешения его от должности создают благоприятные условия для применения мер воздействия в отношении избранного населением субъекта Федерации высшего должностного лица субъекта и отвечают принципам демократизма.
Губернатор осуществляет публичную власть, прежде всего, в интересах субъекта Федерации, что, по нашему мнению, должно сказываться на определении порядка формирования его должности. Но в случае косвенного его избрания, он не получает мандат доверия непосредственно от населения субъекта Федерации. Следует учитывать и тот факт, что в ходе проведения выборов на различных этапах предвыборной кампании население информируется о качествах кандидатов на должность главы администрации: деловых, моральных, управленческих и проч. Кандидаты представляют программу своей деятельности. Все это отсутствует в институте избрания посредством законодательных собраний субъектов Федерации.
Новый механизм формирования должности высшего должностного лица субъекта Федерации исключает какое-либо указание на лимит пребыва-
ния в этой должности одного лица, который ранее был равен двум срокам подряд. То есть, согласно новой схеме, одно и тоже лицо теоретически может пожизненно пребывать в должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Однако это явным образом противоречит основным принципам демократии, а также ч. 1 ст. 1 Конституции РФ о республиканской форме правления в России, которая предполагает периодическую ротацию и сменяемость носителей государственной власти.
Анализ компетенции главы администрации Краснодарского края позволяет констатировать, что глава администрации обладает существенным и достаточным комплексом властных полномочий, которые характеризуют его как главу субъекта Федерации. Эти полномочия позволяют ему занимать ведущее место в системе органов государственной власти субъекта Федерации.
Полномочия, вытекающие из статуса главы администрации, как руководителя администрации, отражают место губернатора в системе исполнительной власти субъекта Федерации, вытекают из правовой природы губернатора как руководителя. Основная масса постановлений и распоряжений этого должностного лица приходится именно на полномочия в сфере исполнительной власти.
С учетом того, что глава администрации является главой исполнительной власти субъекта РФ, он наделен соответствующими властными полномочиями:
• как руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ,
как субъект исполнительной власти (исполнительно-распорядительной деятельности).
Глава администрации края в известной мере дистанцирован от выполнения функций управления конкретными отраслями и сферами общественной жизни субъекта РФ. Он осуществляет функции преимущественно
координирующего и представительского характера, функции общего управления.
Анализ норм федерального законодательства и законодательства Краснодарского края позволяет сделать вывод, что от имени субъекта Федерации выступает руководитель администрации края - губернатор, причем его решения не обязательно связаны с волеизъявлением администрации. Он руководствуется нормативными предписаниями и собственным пониманием целесообразности и необходимости. Администрацию края выступает совещательным органом, способствующим формированию определенных решений губернатора. Органом исполнительной власти, действующим от имени субъекта, является губернатор, поскольку, принимая решения (которые материализуются в виде постановлений и распоряжений), он полагается на собственное понимание способов разрешения возникающих ситуаций и несет за свои действия ответственность.
Из этого следует, что термин «администрация» имеет собирательный смысл, включающий в себя определенную систему органов и должностных лиц. Отсутствие права оформления собственных решений в виде общеобязательных нормативных предписаний свидетельствует о невозможности осуществления администрацией управленческой деятельности и о совещательном статусе администрации как органа при губернаторе. Именно губернатор в отличие от администрации наделяется Уставом всеми признаками органа государства. Он выступает от своего имени в отношениях с другими участниками политического процесса и субъектами права.
Вместе с тем, администрация края называется высшим органом исполнительной власти, осуществляющей совместно с органами исполнительной власти государственную исполнительную власть в Краснодарском крае. Проводя соотношение статуса администрации и губернатора можно сделать вывод, что органом исполнительной власти и единоличным руководителем является губернатор.
Анализ организации и деятельности органов исполнительной власти Краснодарского края позволяет сформулировать вывод о том, что следует более четко определить систему органов исполнительной власти края, необходимо нормативно определить классификации различных структур исполнительной власти и выработать критерии их образования и правового статуса, определить объективные критерии управления отраслью либо выполнения функций межотраслевых, координационных, надзорных и контрольных. Следует также упорядочить процедуры взаимодействия органов исполнительной власти края с органами местного самоуправления.
Взаимодействие федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации не совершенно. Выделенные в настоящем исследовании организационно-правовые формы взаимодействия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и органов исполнительной власти РФ направлены на оптимизацию этого взаимодействия с целью более полного использования потенциала органов исполнительной власти.
Важнейшей формой рассматриваемого взаимодействия органов исполнительной власти РФ и ее субъектов служит институт полномочного представителя Президента РФ. Представительство главы государства играет значимую роль в реализации полномочий федеральной власти в целом. Вместе с тем, практика представительства главы государства в федеральных округах выявила ее недостаточность. Юридический статус полномочного представителя в федеральном округе явно не соответствует поставленным перед ним ответственным задачам по укреплению российской государственности. Проведенный анализ организации взаимодействия органов исполнительной власти Краснодарского края и аппарата полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе позволяет рекомендовать практику организации этого взаимодействия другим субъектам РФ.
Вопросы конституционно-правового статуса губернатора Краснодарского края требуют комплексного регулирования. С этой целью предлагается
принять краевой статутный закон «О главе администрации (губернаторе) Краснодарского края», проект которого приводится в настоящей работе и в котором в системном виде отображен этот центральный институт государственной исполнительной власти края.
Предлагается также внесение изменений в краевой закон «О структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края - администрации Краснодарского края и системе исполнительных органов государственной власти Краснодарского края», что позволит уточнить порядок и процедуры взаимодействия губернатора и органов исполнительной власти края, скорректировать взаимоотношения губернатора и администрации Краснодарского края.
Восприятие федеральным и региональным законодателем комплекса изложенных в настоящей диссертации выводов и предложений во многом будет способствовать детальной правовой регламентации организации исполнительной власти в субъектах Федерации и, в конечном счете, укреплению правовых основ российского федерализма.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-уставное регулирование организации исполнительной власти в Краснодарском крае как субъекте Российской Федерации»
1.1. Абдулатипов Р. Только закон может остановить беззаконие // Независимая газета. 1996. 16 июля.
2. Авакьян С.А., Арбузкин A.M., Аринин А.Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестник МГУ. Серия 11. «Право». 2000. №6.
3. Агапонов А.К. Проблемы ответственности в политико-административном управлении: региональный аспект. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС. 2002.
4. Алаев Э. Федеральные округа новация в территориальном статусе России. // Федерализм. 2000. № 4.
5. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М. 1997.
6. Афанасьев М. Проблемы российского федерализма и федеративная политика второго Президента. Промежуточные итоги. // Конституционное право: восточноевропейское обозрение (М.; Чикаго). 2002. № 1.
7. Баглай М.В. Конституционное право России. Учебник. М. 2002.
8. Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер. // Государство и право. 2001. № 5.
9. Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М. 2000.
10. Бачило И.Л., Мелюхин И.С., Салищева Н.Г., Сергиенко Л.А., Розенбаум Ю.А., Хамнева Н.Ю., Шорина Е.В. О концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федерации. // Государство и право. 1996. № 3.
11. Бачило. И.Л. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития.// М.:Юристъ. 1998.
12. Бахрах Н.Д. Важные вопросы науки административного пра-ва.//Государство и право. 1993. № 2.
13. Безруков А. В. Усиление централизации: совершенствование или разрушение российского федерализма. // Журнал российского права. 2001. № 12.
14. Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти. // Журнал российского права. 2001. № 1.
15. Безруков А.В., Кондрашев А.А. Совершенствование законодательного регулирования института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации.// Государство и право. 2004. № 8.
16. Бельский К.С. О реформе Губернаторской должности // Государство и право № 1. 2001.
17. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М. 2003.
18. Болтенкова Л.Ф. Российская государственность: состояние и перспективы развития. М. 1995.
19. Болтенкова Л.Ф. Соотношение законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Основные противоречия.//Федерализм. 1996. № 1.
20. Васильева Л. Н. Взаимоотношения федеральных и региональных органов исполнительной власти: пути совершенствования. //Журнал российского права. 2000. № 8.
21. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.; Л.: Госиздат.1928.
22. Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти в современной России (доклады и сообщения на международной конференции. Июнь 2001 г.) Вып. 1. Ростов-на-Дону. Изд-во СКАГС. 2001.
23. Вецруб В. Эффективность и взаимодействие. // Президентский контроль. 2001. № 4.
24. Гаркуша П.И. Конституционно-правовой статус главы администрации (губернатора) субъекта Российской Федерации. Дисс. канд. юрид. наук. Ростов-на Дону. 2004.
25. Глигич-Золотарева М.В. Институт федерального вмешательства в системе конституционно-правовой ответственности.// Конституционно-правовая ответственность: проблемы России и опыт зарубежных стран. // Под ред. Авакьяна С.А. М. 2001.
26. Гранкин И.В. Регламентное регулирование деятельности палат Федерального Собрания РФ. //Журнал российского права. 2003. № 1.
27. Грудицына Л.Ю. К вопросу об отмене всенародных выборов губернаторов. // Законодательство и экономика. 2004. №11.
28. Горбачев И.Г. Российский федерализм: проблемы сотрудничества и взаимной ответственности федерального центра и субъектов Федерации. СПб. 2001.
29. Гошуляк В.В. Система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. М.: Акад. соц. наук РФ. 1999.
30. Гошуляк В.В. Конституционное и уставное законодательство субъектов Российской Федерации. М. 1999.
31. Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. М. 2000.
32. Городу. Миру. Парламенту. Президентские послания обычно не обсуждают их запоминают и цитируют. // Российская газета. 2004. 27 мая.
33. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. М.1998.
34. Домрин А.Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования.//В сб.: Очерки конституционного права иностранных государств./ Под ред. Ковачева А.Д. М. 1999.
35. Дроздова A.M. Структура, организация и функционирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации Северного Кавказа. Дисс. док. юрид. наук. Коломна. 2001.
36. Елисеев Б.П. Институт губернатора в России: традиции и современные реальности. М. 1997.
37. Еремина О.Ю. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. // Журнал российского права. 2005. №11.
38. Зорькин В.Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации. //Журнал российского права. 2004. № 12.
39. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Южная Россия: история и современность. Ростов -на-Дону. 2002.
40. Игнатюк Н.А. Как используются понятия «система» и «структура» федеральных органов власти в конституционном законодательст-ве.//Журнал российского права. 1999. № 9.
41. Игнатюк Н.А. Компетенция органов исполнительной власти субъекта РФ. М. 1999.
42. Ионов И. А. Укрепление вертикали власти в обход Конституции? // Журнал российского права. 2001. № 6.
43. Калинина JI.A. К вопросу о функциях исполнительной власти. / История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М. 2003.
44. Капитонова Ю.В. Федеральный округ: деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью // Журнал российского права. 2002. № 1.
45. Какая избирательная система нужна России? Интервью с В.Е. Чиркиным. // Законодательство и экономика. 2005. № 1.
46. Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей. // Гражданин и право. 2001. № 9, 10.
47. Конюхова. И.А. Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика. // Журнал российского права. 2004. № 1.
48. Кряжков В.А. Конституционное право субъектов РФ. М. 2002. Особенная часть.
49. Кузнецов М.П. Исполнительная власть в Оренбургской области. Учебное пособие. Оренбург. 1999.
50. Кузнецов И.Н., Пронина B.C., Основания издания и форма нормативных актов государственных комитетов, министерств, ведомств СССР. ВНИИСЗ. Труды. Вып. 4 М. 1989.
51. Кузнецов С.А. Большой толковый словарь русского языка. С-Пб. Изд. НОРИНТ. 1998 г.
52. Курманов М.М. Роспуск парламента субъекта Российской Федерации: полномочия Президента РФ и высшего должностного лица субъекта Федерации. // Журнал российского права. 2004. № 3.
53. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М. 1971.
54. Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). М. 1999.
55. Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М.: Изд-во Моск. ун-та. 2000.
56. Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Феде-рации.2-е изд.; доп. М. Изд-во МГУ. 2002.
57. Лысенко В. Н., Лысенко Л. М. Губернаторы в прошлом и настоящем // Регионология. 1997. № 3.
58. Лысенко В.Н., Лысенко Л.М. Институт губернаторства в современной России: некоторые общие и отличительные черты. // Государство и право. 1998. № 5.
59. Любашиц В.Л., Смоленский М.Б., Шепелев В.И. Теория государства и права. Учебник. Ростов-на-Дону. 2002.
60. Мазуров В.Ю. Конституционно-правовой статус глав администраций субъектов Российской Федерации. Дисс. канд. юрид.наук. М. 2001.
61. Малый А.Ф. Организация органов государственной власти области как субъекта Российской Федерации. Дисс. док. юрид. наук. Северодвинск. 2000.
62. Материалы научно-практической конференции «Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ: концепции, конституционно-правовые основы, практика». М.: Изд-во Моск. ун-та. 1996.
63. Материалы Координационного совещания по обобщению работы комиссий по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации Южного федерального округа, проводимого в г. Краснодаре 19 июня 2003 года. Краснодар. 2003.
64. Материалы Международной научно-практической конференции «Проблемы и перспективы развития Конституции Российской Федерации». Краснодар. 2003.
65. Медведев Н. Новая власть: центр регионы // Власть. 2000. № 7.
66. Митрохин С. Кнут и пряник для губернаторов // Независимая газета. 2000. 18 мая.
67. Митюков М.И. Толкование региональных конституций и уста-вов.//Российская юстиция. 2000 № 8.
68. Надеев Р.К. Структура федеральных органов исполнительной власти. Нужна система. // Журнал российского права. 1999. № 3/4 .
69. Некрасов С.И. Федеральные округа новое звено в вертикали российской власти // Журнал российского права. 2001. №11.
70. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М. 1997.
71. Осадчая Н.В., Гончар Н.В. Правовая природа терминов «государственное управление» и «исполнительная власть» и их судьба в российском законодательстве. // Законодательство и экономика. 2004. № 5.
72. Пешхоев С.С. В округе проблемы решаются совместно // Южный федеральный округ РФ. 2003. № 6.
73. Полуян. Л.Я. Совет Федерации: направления и перспективы развития парламентаризма. //Гражданин и право. 2002. № 11/12.
74. Полянский В.В. Системность и проблемы гармонизации публичной власти (исполнительная власть в системном измерении). / История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М. Новая Правовая культура. 2003.
75. Пронина B.C. Правовое регулирование органов исполнительной власти. // Журнал российского права. 1998. № 2.
76. Саурин А.А. Институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе. (Основные посылки).//Актуальные проблемы юриспруденции. Сборник статей. Краснодар. 2003.
77. Саурин А.А. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (на опыте Южного федерального округа). Дисс. канд. юрид. наук. 12.00.02. Краснодар. 2003.
78. Сахле М.А. Организационные формы взаимодействия Президента РФ с субъектами РФ. // Законодательство. 1998. № 6.
79. Сергеев А.А. Прекращение полномочий выборных лиц публичной власти как мера юридической ответственности. // Журнал российского права. 2002. № 7.
80. Степанян М.С. Государственные органы представительства главы государства. Дисс. канд. юрид. наук. 12.00.02. Краснодар. 2004.
81. Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном праве России. Дисс. док. юрид. наук. М. 1999.
82. Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ. (Сравнительно-правовое исследование). Издательство Иркутской государственной экономической академии. Иркутстк.1999.
83. Терещенко Л.К. Обеспечение открытости деятельности органов исполнительной власти. // Законодательство. 2005. № 6.
84. Тихомиров Ю.А. Проведение диагностики деятельности органов исполнительной власти. //Законодательство и экономика. 2004. № 12.
85. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.2001.
86. УмноваИ.А. Устав области (края): первый опыт. М.: 1995.
87. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Дисс. доктора юрид. наук: 12.00.02. М. МГЮА. 1997.
88. Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. 2000. № 10.
89. Чиркин В.Е. Варианты исполнительной власти на местном уровне. // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. Сборник статей. М.: Новая Правовая культура. 2003.
90. Чиркин В.Е. Президентская власть.//Государство и право. 1997.5.
91. Хабриева Т.Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта). // Журнал российского права. 2004. №11.
92. Хаманева Н.Ю. Нужна ли реформа исполнительной власти? // Гражданин и право. 2002. № 1.
93. Шеремет К.Ф. Вопросы компетенции местных Советов. // Советское государство и право. 1965. № 4.
